Сейчас Вы здесь:Главная arrow Библиотека arrow Научные труды профессора Я.А.Гейвандова arrow Я.А. ГЕЙВАНДОВ. Государственный банковский надзор в России

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А. ГЕЙВАНДОВ. Государственный банковский надзор в России Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
понедельник, 09 марта 2009

Государственный банковский надзор в России

(Опубликовано в учебнике "Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник. М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – Глава 5. - С. 332-360.)

Работа основана на законодательстве, действовавшем в России до 01.01.2001, вместе с тем, её основные положения сохранили свою актуальность и могут представлять научный и практический интерес для студентов, аспирантов, преподавателей и практических работников.

Разделы

1. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере

2. Предмет банковского надзора и краткая характеристика его основных направлений

3. Порядок и формы банковского надзора



1. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере

Эффективность государственного управления в банковской сфере обусловлена не только качеством банковского регулирования. Состояние банковской системы, ее надежность во многом зависят от государственной надзорно-контрольной деятельности.

Наблюдение и проверка исполнения принятых решений и правовых норм с точки зрения юридической науки и практики несомненно являются контрольной деятельностью. По мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. Тем самым в предложенном определении вполне обоснованно подчеркивается “во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает, прежде всего, на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления”[1].

В широком смысле контроль как социально-правовое явление реализуется в виде самостоятельных направлений: собственно контроль и надзора.

По мере развития общества и государства возникают новые виды, формы и методы государственной надзорно-контрольной деятельности, нацеленные на создание в обществе режима законности. К таким новым направлениям надзорно-контрольной деятельности относятся банковский надзор и банковский контроль.

В банковском законодательстве используются термины:

- «банковский надзор» (ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

- «валютный контроль» (ст. 4, 53 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

- «антимонопольный контроль» (ст. 32 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);

- «исполнение лицензионных, надзорных и контрольных функций» (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Однако их содержание и особенности в законодательстве не раскрываются. Теоретически проблемы банковского надзора и банковского контроля разработаны также явно недостаточно. Поэтому особенности надзорно-контрольной деятельности в банковской системе могут и должны быть познаны на основе анализа федерального законодательства с учетом имеющихся в отечественной юридической науке концептуальных представлений о контроле и надзоре.

Теория и практика банковской деятельности настоятельно требуют не только экономического, но и юридического анализа особенностей надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере. Между тем в научных работах, посвященных проблемам банковского надзора и контроля, анализируются, как правило, экономические, а не юридические проблемы[2]. Для понимания юридической сущности банковского надзора и контроля необходим комплексный подход, предполагающий, что особенности того или иного вида надзорно-контрольной деятельности обусловлены его объектом, субъектом, предметом и методом.

Анализ федерального законодательства позволяет утверждать, что в банковской системе России используются несколько различных направлений государственной и негосударственной надзорно-контрольной деятельности. Конечно же, основным направлением надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере является государственный банковский надзор и контроль за кредитными организациями.

При выделении банковского надзора и контроля как самостоятельных направлений государственной деятельности следует учитывать:

- особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность);

- специальный состав надзорно-контрольных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере;

- строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого надзора и контроля (например, кредитные организации);

- наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом;

- специальные методы и формы надзорно-контрольной деятельности.

Но помимо банковского надзора и банковского контроля федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной надзорно-контрольной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России как государственным контрольным органом ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например, внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”)[3], а также общественный контроль. Общественный контроль за функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России и общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчиков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль за своими клиентами (например, контроль за целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы применяются государственный или негосударственный финансовый и валютный контроль. Причем валютный контроль, осуществляемый кредитными организациями, отождествляется некоторыми авторами с государственным финансовым контролем[4]. Однако необходимо заметить, что полномочия банков в сфере соблюдения их клиентами валютного законодательства не могут быть признаны формой реализации государственных надзорно-контрольных полномочий.

Во-первых, Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия коммерческим организациям.

Во-вторых, контрольные права и обязанности банков неразрывно связаны с выданной им валютной лицензией.

Способность банка обеспечить соблюдение действующего валютного и банковского законодательства в работе с клиентом является одним из условий предоставления ему лицензии. Поэтому права на осуществление банковских операций и сделок с валютными ценностями банки приобретают наряду с обязанностями обеспечить соблюдение действующего валютного законодательства не только ими самими, но и их клиентами. В противном случае Банк России может либо отказать кредитной организации в выдаче соответствующей лицензии, либо отозвать уже выданную лицензию.

Ответственность за соблюдение валютного законодательства и условий использования валютной лицензии уполномоченные банки несут перед государством в лице Банка России. При таких обстоятельствах государственные полномочия по осуществлению валютного контроля сохраняются за Банком России, а для банков соответствующие права – одно из важнейших условий приобретения статуса уполномоченного банка. Не случайно п. 11 ст. 1 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” устанавливает, что "уполномоченные банки" – это банки и иные кредитные учреждения, получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций.

Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”). Поэтому валютный контроль в России существует в двух видах: как валютный контроль Банка России и как валютный контроль Правительства РФ. Однако не вся валютно-контрольная деятельность Банка России является банковской, с точки зрения предмета и объекта такого контроля.

В действующем законодательстве существует два самостоятельных направления валютного контроля Банка России. Предметом одного из них действительно являются нормы банковского права и банковские правоотношения. Речь идет о контрольной деятельности, нацеленной на обеспечение законности банковских операций, а также на соблюдение кредитными организациями иных норм банковского законодательства России, если в процессе их реализации используются валютные ценности (п. 4 ст. 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"). Поэтому данное направление валютного контроля действительно может быть признано банковским: ведь его предметом являются отношения, урегулированные банковским законодательством.

Вместе с тем, учитывая содержание главы 10 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, нельзя признать банковской ту часть валютно-контрольной деятельности Банка России, которая осуществляется в отношении физических и юридических лиц, не являющихся кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми выше лицами по поводу валютных ценностей носят характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений.

Такой вывод позволяет утверждать, что Банк России как орган государства выполняет надзорно-контрольные функции не только в рамках банковского законодательства. Банк России, согласно закону, может действовать исключительно как орган валютного контроля, в соответствии с валютным законодательством. Его контрольная деятельность в сфере валютных правоотношений, если она напрямую не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства.

Это касается, в частности, полномочий Банка России по оформлению и выдаче всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз/ввоз из/в РФ валютных ценностей не в связи с осуществлением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве. Оформление подобных разрешений имеет не столько банковско-правовое, сколько фискальное значение для соответствующих государственных налоговых, таможенных и иных органов.

Речь идет, например, о контроле за поступлением в РФ иностранной валюты по экспортным внешнеторговым сделкам, о соответствии суммы перечисленных за рубеж валютных средств реально импортируемым в Россию товарам, о вывозе иностранной валюты из РФ для приобретения недвижимости или иного имущества за границей и т.п. Поэтому в значительной части полномочия Банка России в сфере валютного контроля, конечно же, не могут быть признаны банковскими, т.е. осуществляемыми в порядке, предусмотренном банковским законодательством.

 Спорным (в контексте действующего законодательства) представляется утверждение, будто государственный банковский контроль является составной частью государственного финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ органами государственного или муниципального финансового контроля в РФ признаются:

- Счетная палата Российской Федерации;

- контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

- контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Банк России в числе этих органов государства не упоминается, поскольку является органом денежно-кредитного регулирования (п. 3 и 4 ст. 151 БК РФ). Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” или Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” также не содержат норм, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет функцию финансового контроля.

В нынешней банковской системе России вообще нет органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля. Согласно действующему законодательству, Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по каналам банковской системы.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” этот Банк лишь “хранит” средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 года в России прекратила  действовать банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 Бюджетного кодекса РФ)[5].

Таким образом, с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий в сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета.

В связи с этим положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации”[6], возлагающие на Банк России функции по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве.

О каком разграничении функций и полномочий в области государственного финансового контроля применительно к Банку России может идти речь, если реально таких функций и полномочий у него вообще нет?

Между тем, потребность в наделении Банка России полномочиями в сфере государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности будет иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора.

На Банк России могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств обслуживаемыми им государственными органами и организациями.

Такой контроль мог бы выражаться в предварительном банковском наблюдении, в проверке обоснованности расчетов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам и их соответствия смете, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России.

Соответствующее право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Однако это потребует изменений в законодательство.

С учетом изложенного, в широком смысле государственный контроль за банковской системой означает основанную на федеральном законодательстве деятельность государственных органов (с учетом их компетенции) по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на обеспечение режима законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему РФ, включая Банк России.

Такой государственный контроль за соблюдением федерального законодательства в процессе банковской деятельности (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют:

- Государственная Дума РФ;

- Счетная палата РФ;

- Правительство РФ, в том числе Минфин России;

- федеральное казначейство;

налоговые органы;

таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько различных направлений государственной надзорно-контрольной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который, согласно закону, осуществляют Банк России и Правительство РФ. Это и государственный контроль за деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг и т.п.

Разновидностью государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской системе России являются и собственно банковский надзор за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства, возложенный на Банк России, а также государственный банковский контроль за кредитными организациями, осуществляемый Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством, как последствие за допущенные ими правонарушения.

В отечественной юридической науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.

Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом; контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только её законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается[7].

Поэтому если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности, или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности.

В банковском законодательстве установлен прямой запрет на вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций со стороны Банка России или каких-либо иных органов. Кроме того, Банк России и кредитные организации, как правило, не вмешиваются в оперативную или административно-хозяйственную деятельность своих клиентов.

Банк России и кредитные организации не имеют права определять и контролировать направления использования денежных средств клиентов и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения их права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению (ст. 55 Федерального закона “О центральном банке РФ (Банке России)”, п. 3 ст. 845 ГК РФ).

Действующее банковское законодательство запрещает принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц — клиентов (ст. 9 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ст. 57 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Исключения могут устанавливаться только федеральным законодательством.

С учетом всех этих законодательных ограничений на право Банка России вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность кредитных организаций закономерно предположить, что он реализует не контрольные, а надзорные полномочия. Такое предположение основано на следующих обстоятельствах:

- лица, подлежащие банковскому надзору, Банку России не подчинены;

- согласно банковскому законодательству, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных ему лиц;

- Банк России вправе оценивать их деятельность с точки зрения законности, а не целесообразности.

Исключения из приведенных выше правил возможны лишь в случаях определенных банковским законодательством, как санкции за допущенные кредитной организацией банковские правонарушения.

Банк России может вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций при назначении временной администрации по управлению кредитной организацией (на срок до 6 месяцев) либо при назначении в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России (ст. 55, 75 и 76.1 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ст. 55 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций")[8].

Подобного рода случаи прямого вмешательства в оперативную деятельность кредитных организаций предусмотрены в законодательстве. Как правило, они обусловлены:

- результатами банковского надзора;

- применением санкции за банковское правонарушение (нарушение банковского законодательства или неисполнение предписаний Банка России);

- реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков).

Следовательно, полномочия Банка России по назначению временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом смысле слова, за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства осуществляется государственный банковский надзор (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).

Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию главы 10 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций.

Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Например, из ст. 19 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” следует, что меры ответственности, предусмотренные в ст. 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, применяются только в порядке надзора.

Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковское законодательство вообще не предусматривает. В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином №банковский валютный надзор»[9].

Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций, имеют не банковскую, а иную правовую природу. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютного, таможенного, налогового, бюджетного, гражданского и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России[10].

Основными видами банковского надзора являются:

- надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в том числе обязательных нормативов (в нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором);

- надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

- надзор за соблюдением иных норм банковского законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по вопросам банковской деятельности (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности, требований к банковской инфраструктуре и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора закреплены в банковском законодательстве. Это кредитные организации (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Однако помимо самих кредитных организаций к объектам банковского надзора относятся филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России[11]. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Основной метод банковского надзора – невмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций и оценка их деятельности только с точки зрения законности.

Первоочередные задачи банковского надзора, осуществляемого Банком России, состоят в обеспечении законности организации и деятельности кредитных организаций, в обеспечении надежности и устойчивости банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, в поддержании их стабильности и ликвидности, а также в защите интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются:

- законность;

- постоянность;

- беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту;

- непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России.

В связи с этим вызывает сомнение законность положений ст. 74 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам). Между тем банковский надзор – это государственная функция, возложенная на Банк России непосредственно. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом таких противоречий необходимо кратко рассмотреть некоторые аспекты соотношения банковского надзора и банковского аудита.

Действующий Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” (ст. 74), по сути, признает разновидностями банковского надзора проверку, проводимую Банком России, и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако это не так. Главное отличие состоит в том, что в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности, в то время как банковский аудит предполагает оценку деятельности кредитных организаций и с точки зрения целесообразности. Кроме того, банковский аудит, как форма негосударственного контроля, направлен на обеспечение гражданско-правовых интересов конкретных собственников (учредителей), самих юридических лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Именно для этого юридическими лицами привлекаются аудиторские фирмы. В основе взаимоотношений аудиторских фирм и лиц, которых они проверяют, лежат гражданские правоотношения. Не случайно аудит – платная форма контроля, а аудиторские фирмы – коммерческие организации. Причем потребность в услугах аудиторских фирм возрастает при возникновении противоречий между собственниками организации, ее менеджерами или кредиторами. В отличие же от аудита банковский надзор, осуществляемый Банком России, направлен на обеспечение интересов всего общества, государства, всех кредиторов и вкладчиков, т.е. банковский надзор имеет публично-правовой характер. Такие полномочия Банк России обязан осуществлять самостоятельно и безвозмездно, а не поручать проведение проверки кредитных организаций в порядке банковского надзора коммерческим структурам.

2. Предмет банковского надзора и краткая характеристика его основных направлений

Предметом банковского надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России.

Из содержания ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Им охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Вместе с тем в ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” ничего не говорится о нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, решениях Конституционного Суда РФ, если в них содержатся обязательные для кредитных организаций правила банковской деятельности либо признаются, противоречащими Конституции РФ отдельные нормы банковского законодательства. Очевидно, что соблюдение кредитными организациями положений упомянутых правовых актов, если они регулируют организационно-правовые или функциональные аспекты банковской деятельности, также следует отнести к предмету банковского надзора.

Одним из важнейших направлений государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением экономических стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора, как уже отмечалось, именуется пруденциальным (от англ. prudent – благоразумный) банковским надзором.

Действующему банковскому законодательству России термин «пруденциальный надзор» не известен. В федеральном законодательстве его содержание и особенности не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как «пруденциальный надзор», «пруденциальные нормы деятельности». Для осуществления такого надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный Департамент пруденциального надзора.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

- предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

- нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

- требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных банковским законодательством, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Под «отчетностью» понимается отчетность, представляемая кредитными организациями в соответствии с Указанием Банка России от 24 октября 1999 № 7-У «О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации»[12] и Указанием от 17 декабря 1997 г. № 78-У «О годовом бухгалтерском отчете кредитных организаций за 1997 год»[13].

Особенности пруденциального надзора за Сбербанком России закреплены в Письме Банка России от 23 декабря 1996 г. № 383 «О порядке осуществления пруденциального банковского надзора за Сберегательным банком Российской Федерации»[14].

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются правила, устанавливающие государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит «в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций»[15]. Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мнение, что отличительным признаком пруденциального надзора является его «документарный», или «дистанционный», характер. Банковский надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место.

Соответствующие полномочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными организациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России[16].

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации.

Банк России обязал главные управления (национальные банки) в течение 10 дней после представления кредитной организацией соответствующих документов по результатам их рассмотрения составлять заключение и представлять его на решение руководителя главного управления (национального банка) Банка России. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом те из них, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России контролирует соблюдение ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, контролирует финансовое положение и соблюдение кредитной организацией установленных нормативов и обязательств по ранее выданному ломбардному кредиту и другие условия (п. 3 Положения Банка России от 13 марта 1996 г. «О порядке предоставления ломбардного кредита банкам», утвержденного Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63).

При приеме документов (до подписания договора на предоставление ломбардного кредита) Банк России проверяет: полноту и правильность представленных документов; правильность указанных в заявлении сведений о составе и количестве ценных бумаг, переведенных в раздел «Блокировано в залоге» счета «депо» банка в депозитарии, оператором которого является Банк России; обеспечение запрашиваемого ломбардного кредита (включая проценты) необходимой суммой государственных ценных бумаг. Проверяется также соблюдение банком иных требований, касающихся: своевременного и полного выполнения обязательных резервных требований; отсутствия просроченной задолженности по кредитам, предоставленным Банком России, и процентам по ним; отсутствия случаев просрочки погашения задолженности по ранее выданному ломбардному кредиту в течение последних 6 месяцев.

Из установленных в банковском законодательстве правил банковского надзора за стандартами, обеспечивающими устойчивость кредитных организаций, имеются исключения. Так, в Федеральном законе от 8 июля 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций» установлены некоторые ограничения в отношении надзорных полномочий Банка России[17].

С момента перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и вплоть до окончания срока осуществления плана её реструктуризации Банк России не привлекает кредитную организацию к ответственности за нарушение требований банковского надзора, контроля за деятельностью кредитной организации в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг, а также не взыскивает в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесенных средств в обязательные резервы, депонируемые в Банке России, и не налагает штрафы за нарушение норматива обязательных резервов (ст. 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»).

Следовательно, Банку России нет смысла проводить в таких кредитных организациях специальные проверки, а достаточно ограничиться постоянным наблюдением (мониторингом) за комплексом мер, применяемых к кредитным организациям для преодоления их финансовой неустойчивости и восстановления платежеспособности, либо наблюдением за осуществлением процедур ликвидации кредитных организаций.

Особенности организации банковского надзора за расчетными небанковскими кредитными организациями и организациями инкассации закреплены в Положении Банка России  «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации» (утверждено Приказом Банка России от 8 сентября 1997 г. № 02-390). В нем определено, что надзор за деятельностью расчетных небанковских кредитных организаций осуществляется территориальными учреждениями Банка России в порядке, установленном для надзора за банками. Инспекционные проверки расчетных небанковских кредитных организаций осуществляются по мере необходимости в соответствии с Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 № 34.

В рамках надзора расчетные небанковские кредитные организации и организации инкассации представляют в территориальные учреждения Банка России бухгалтерскую отчетность, числовые значения обязательных экономических нормативов с расшифровками для их расчета, отчет об открытой валютной позиции и другие виды отчетности в порядке, установленном нормативными актами Банка России для банков. При этом установленная финансовая отчетность расчетными небанковскими кредитными организациями представляется в Банк России в обязательном порядке. В то же время организациями инкассации упомянутая финансовая отчетность в порядке пруденциального надзора в Банк России не представляется.

Расчетные небанковские кредитные организации публикуют в открытой печати годовой отчет, включая отчет о прибылях и убытках, после подтверждения его достоверности аудиторской организацией в порядке, установленном Банком России для банков.

В случае нарушения небанковскими кредитными организациями федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации к ним применяются меры воздействия, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в порядке, установленном Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 № 59 « О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»[18].

Особенности осуществления пруденциального надзора за зарубежными филиалами уполномоченных банков урегулированы в Инструкции Банка России от 24 августа 1998 г. № 76-И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства»[19]. Согласно этому документу, надзор за зарубежными филиалами уполномоченных банков осуществляют территориальные учреждения Банка России по местонахождению головного офиса уполномоченного банка.

Цель такого надзора за деятельностью зарубежного филиала уполномоченного банка – оценка риска, который несет для банка деятельность филиала. Уполномоченные банки представляют финансовую, статистическую отчетность зарубежных филиалов в территориальное учреждение Банка России по местонахождению головного офиса уполномоченного банка в составе и в сроки, установленные для филиалов российских банков, расположенных на территории Российской Федерации, в соответствии с п. п. 24.3-24.5 Инструкции Банка России от 11 сентября 1997 № 65 «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы»[20].

В органы банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала отчетность представляется в порядке и сроки, установленные национальным законодательством страны местонахождения. Копия отчетности, представляемой зарубежным филиалом в органы банковского надзора страны местонахождения, представляется по запросу территориального учреждения Банка России, где расположен головной офис уполномоченного банка.

Надзор за зарубежными филиалами уполномоченных банков осуществляется с учетом международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора или иного подобного документа, определяющего порядок взаимодействия Банка России с органом банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала. При отсутствии таких документов в процессе банковского надзора учитываются действующее законодательство и нормативные акты органов банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала.

В настоящее время соответствующие соглашения действуют с:

- Грузией (Соглашение между Банком России и Национальным банком Грузии о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 24 ноября 1997 г.);

- Казахстаном (Соглашение между Банком России и Национальным банком Казахстана о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 17 июля 1997 г.);

- Белоруссией (Соглашение о порядке объединения денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и механизме функционирования общей денежной системы от 5 января 1994 г.).

Необходимо обратить внимание на то, что пруденциальный банковский надзор вряд ли целесообразно рассматривать в отрыве от других видов государственной надзорно-контрольной деятельности, предусмотренных в банковском законодательстве. Надзорная деятельность государства может быть эффективной только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный, применяются в единстве.

Развернутая характеристика валютного контроля дана в последующих главах учебника. Здесь же ограничимся упоминанием о том, что непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными ценностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права.

Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов.

Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, осуществление международных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ.

Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валютных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п.

Предметом банковского валютного надзора является также осуществляемый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции[21].

Иные направления банковского надзора. Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил осуществления банковских операций, включая наличные и безналичные расчеты в РФ, правил денежного обращения, порядка ведения кассовых операций и т.п.

Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями федеральных законов (например, антимонопольных, о защите прав потребителей банковских услуг), нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности.

В рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями требований к банковской безопасности, требований к банковской инфраструктуре. В ходе банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями требований банковского законодательства и Банка России к профессиональным и личным качествам руководителей кредитных организаций.

Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями его предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных организаций на финансовых рынках. Так, в соответствии с Приказом Банка России от 18 июля 1997 г. № 02-312 «О введении в действие «Временного положения о региональных центрах Банка России по контролю за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках»[22] предусматривается создание в территориальных учреждениях Банка России специализированных региональных центров.

Региональные методические центры Банка России по вопросам контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках создаются для организации эффективной системы контроля за кредитными организациями и для решения иных проблем, связанных с их операциями на финансовых рынках (п. 1.1.).

С момента принятия Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[23] возникло и развивается новое направление надзорно-контрольной деятельности за кредитными организациями, связанное с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при осуществлении мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций Банк России требует от кредитной организации представления ему в устанавливаемый им срок плана мер по ее финансовому оздоровлению и контролирует его выполнение (ст. 13 упомянутого Федерального закона).

Значительный интерес для теории и практики банковского надзора имеет точное определение начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение, что начальным этапом банковского надзора является контроль за созданием кредитных организаций[24]. Однако такой подход трудно полностью поддержать. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций имеет скорее характер банковского регулирования, чем банковского надзора.

Поскольку банковский надзор – это та стадия управленческого процесса, которая предполагает проверку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензирования. До создания и регистрации кредитной организации, объекта банковского надзора, предусмотренного Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», юридически не существует, а без него нет и не может быть самого банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организации сами по себе не являются видом банковского надзора.

Однако банковским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка законности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в некоторых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольного органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в т.ч. антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь характер либо банковского регулирования, либо банковского надзора. Так, в момент создания кредитной организации, упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. В дальнейшем, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк России оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зрения их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.

3. Порядок и формы банковского надзора

Осуществляя надзорно-контрольные полномочия, Банк России вправе:

- запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”);

- требовать разъяснений по полученной информации;

- запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов;

- получать необходимую информацию от Правительства РФ и других федеральных и региональных государственных органов.

Однако в основе банковского надзора лежат данные, полученные в процессе банковского учета, который ведется в кредитных организациях, и отчетности, представляемой ими в Банк России.

Реализуя свои надзорные функции, Банк России обрабатывает (изучает, анализирует и обобщает) поступающую банковскую информацию, непрерывно наблюдает за состоянием банковской системы и за деятельностью кредитных организаций. Наблюдение применяется при реализации различных видов надзорно-контрольной деятельности (надзор за соблюдением обязательных нормативов; валютный контроль; антимонопольный контроль и т.п.).

Суть наблюдения состоит в осуществлении специальных мер, направленных на постоянный сбор, пополнение и обновление информации, касающейся банковской деятельности кредитных организаций, на оценку, анализ и прогноз состояния и динамики явлений и процессов, происходящих в денежно-кредитной сфере России.

Наблюдение (как правовая форма банковского надзора) именуется также документарным, или дистанционным, надзором. Однако и в теории, и на практике признается, что «одно из главных ограничений, связанных с документарным надзором, состоит в том, что он основывается на статистических данных и сведениях, передаваемых самими банками. Это означает, что с возрастанием серьезности проблем, с которыми сталкивается тот или иной банк, снижается вероятность получения от него адекватной и полной информации о действительной ситуации»[25].

Анализу недостатков, присущих наблюдению как форме банковского надзора, посвящено Письмо Банка России от 4 февраля 1999 г. № 52-Т «Об усилении контроля за достоверностью отчетности кредитных организаций».

В процессе банковского надзора помимо наблюдения применяется и такая форма, как проверка, которая может быть проведена как выездом на место, так и без выезда. Проверка является наиболее эффективной формой банковского надзора. В особенности это касается непосредственных проверок кредитных организаций.

Главная цель надзорных проверок – определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитных организаций, их филиалов, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России[26].

Помимо обстоятельств, включенных в предмет банковского надзора (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”), при проведении непосредственных проверок Банк России и его учреждения должны особое внимание уделять исполнению кредитными организациями решений судов.

Как показывает анализ, проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ, во многих случаях решения судов не исполняются кредитными организациями[27]. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ подготовил и направил в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении Банком России проверок кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства:

- регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения;

- соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника;

- имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства;

- проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 АПК РФ;

- во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов;

- имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника;

- соблюдается ли действующее законодательство при реагировании кредитной организации на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов.

Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке, определен действующим законодательством – это кредитные организации. В процессе банковского надзора помимо российских кредитных организаций (и их филиалов) подлежат проверке филиалы иностранных банков в РФ. Поскольку представительства не вправе заниматься банковской деятельностью надзор за ними ограничивается проверкой соблюдения ими правовых норм, регулирующих особенности их функционирования в России.

Надзорные проверки осуществляются Банком России в соответствии со ст. 74 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, с Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 “О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)”[28] и другими нормативными правовыми актами[29].

Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению – аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России (п. 1 Инструкции № 34). Среди них:

- Председатель Банка России и его заместители;

- руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России;

- начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители;

- руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России.

Действующий порядок предусматривает возможность проведения проверок нескольких видов: плановых проверок и внеплановых.

В зависимости от объема вопросов, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций, могут проводиться: комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам).

Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами (Письмо Госналогслужбы РФ и Банка России от 3 сентября 1998 г. № ВГ-6-05/583, 198-Т «О проведении совместных проверок кредитных организаций»[30]), либо Банк России проводит их самостоятельно.

Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России.

В первую очередь в планы проверок включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет.

Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.

Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России.

Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Кроме того, при рассмотрении вопроса о выдаче банку генеральной лицензии в нем также проводится комплексная инспекционная проверка.

Если инспекционная проверка кредитной организации завершилась не ранее чем за три месяца до представления ходатайства о выдаче генеральной лицензии, то ее результаты также могут быть приняты во внимание[31]. Банком России определены и иные случаи обязательного проведения комплексных проверок (например, при создании филиалов кредитных организаций на территориях иностранных государств).

Проверка по отдельным направлениям (тематическая проверка) ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов.

В соответствии с Письмом Банка России от 28 марта 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организвций»[32] территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов, достоверностью, представляемой ими отчетности и т.п., в том числе путем проведения целевых проверок (п. 1 Письма).

Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем территориального учреждения) с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением.

Проверки проводятся в определенные Банком России сроки: комплексные проверки – в срок до 60 дней, проверки по отдельным вопросам – до 30 дней. Продлить срок проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.

Юридическим документом, подтверждающим законность полномочий рабочей группы на проведение проверки кредитной организации или филиала, является поручение на проверку. Оно выдается рабочей группе руководителем, назначившим проверку, в установленной Банком России форме с подписью, заверенной печатью Банка России или его территориального учреждения. Поручение должно быть зарегистрировано в установленном порядке. Перед началом проверки поручение предъявляется руководителю кредитной организации.

Проверки кредитных организаций проводятся путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседования с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7 Инструкции Банка России № 34). Более конкретно формы и методы проведения проверок, о которых идет речь в п. 7 Инструкции № 34 Банка России, не раскрываются. Между тем было бы полезно активнее разрабатывать и внедрять в практику банковского надзора не только экономические, но и юридические методические рекомендации, облегчающие проверяющим лицам выполнение поставленных перед ними надзорных задач.

Уполномоченные Советом директоров Банка России представители Банка России имеют право в процессе проверок получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать с соответствующих документов копии (ч. 3 ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). При этом, согласно ч. 4 ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», поступившие от кредитной организации данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Банком России установлен подробный перечень прав рабочей группы при осуществлении проверок кредитных организаций и их филиалов. Предусмотрено, в частности, право рабочей группы:

 

- входить в помещения проверяемой кредитной организации (филиала) и выходить из них, включая помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерный зал) и хранения данных на машинных носителях, с привлечением для сопровождения сотрудников проверяемой кредитной организации;

- пользоваться необходимыми для проведения проверки собственными организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, дискетами к ним, множительными аппаратами, калькуляторами, радиотелефоном, вносить и выносить эти технические средства из здания проверяемой кредитной организации (ее филиалов);

- получать от руководителей и уполномоченных сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов необходимые для проверки документы (учредительные документы; протоколы заседаний органов управления; приказы и другие распорядительные документы; решения кредитных комитетов; акты внутреннего контроля; акты аудиторских проверок надзорных и контролирующих органов; первичные и иные бухгалтерские, учетно-отчетные и денежно-расчетные документы; сведения об операциях, счетах и вкладах), документы компьютерного обеспечения деятельности проверяемой кредитной организации и ее филиалов (описание структур данных на машинных носителях, алгоритмы программ и технические инструкции по решаемым задачам, списки выходных форм с распечатанными образцами, журнал сбойных ситуаций в решении задач на любую запрошенную дату и т.п.);

- получать от руководителей и сотрудников проверяемой кредитной организации, ее филиалов и подразделений справки и разъяснения, а также письменные объяснения в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения ими требований банковского законодательства или нормативных актов Банка России; требовать демонстрации и знакомиться с работой аппаратно-программных средств, используемых данной кредитной организацией и ее филиалами;

- при необходимости самостоятельно или с помощью проверяемой кредитной организации и ее филиалов снимать копии с полученных документов, в том числе копии файлов; требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также расшифровки этих записей;

- предъявлять к руководителям и сотрудникам проверяемой кредитной организации также и другие требования, основанные на их обязанностях, предусмотренных инструкцией.

По результатам проверки каждой кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, в котором отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. Порядок составления и требования, предъявляемые к форме и содержанию акта, устанавливаются Банком России.

По результатам комплексной (консолидированной) проверки, проведенной в кредитной организации (филиале), составляется общий акт проверки, в который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов. С актом проверки вправе ознакомиться руководитель кредитной организации (филиала), который также может высказать свои письменные замечания и приложить их к акту проверки.

Акт проверки кредитной организации (филиала) является собственностью Банка России, и его содержание не может быть разглашено без согласия Банка России, если иное не установлено федеральным законом, т.е. является служебной информацией Банка России, о чем руководитель проверки обязан предупредить руководителя кредитной организации перед ознакомлением с актом проверки.

Акт проверки рассматривается, и по нему принимается решение руководителем Банка России или главного управления (национального банка) Банка России, назначившим проверку, не позднее чем в двухнедельный срок, а при проведении комплексной проверки — в месячный срок после подписания акта.

Проверки зарубежных филиалов уполномоченных банков осуществляются в соответствии с Инструкцией Банка России от 24 августа 1998 г. № 76-И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства» и Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», за исключением случаев, когда международные соглашения прямо предусматривают иные процедуры, методы, порядок оформления результатов проверки.

Проверки зарубежных филиалов уполномоченных банков осуществляются в целях получения объективной информации:

- о финансовых результатах деятельности зарубежного филиала уполномоченного банка;

- о соответствии выполняемых зарубежным филиалом банковских операций и сделок требованиям нормативных актов Банка России;

- о соблюдении зарубежным филиалом установленных ему уполномоченным банком норм и (или) предельных объемов (лимитов) проведения банковских операций и сделок;

- о соблюдении правил ведения бухгалтерского учета;

- о достоверности представляемой финансовой и статистической отчетности;

- о наличии и соблюдении внутренних правил по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем;

- об уровне организации внутреннего контроля за деятельностью зарубежного филиала со стороны уполномоченного банка;

- о влиянии особенностей местонахождения зарубежного филиала на результаты его деятельности;

- о квалификации кадров зарубежного филиала и качестве его управления;

- о других вопросах, представляющих интерес для Банка России и органов банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала.

Проверки зарубежного филиала уполномоченного банка проводятся путем непосредственного изучения и анализа первичных банковских и иных документов, в том числе данных, представляемых зарубежными филиалами в надзорные органы страны местонахождения зарубежного филиала.

Итоговые документы проверок (акты и справки) оформляются в виде текста на русском языке и в случае необходимости на языке страны местонахождения филиала. В случае если это предусмотрено двусторонним международным соглашением, Банк России при наличии соответствующего запроса от уполномоченного надзорного органа страны местонахождения зарубежного филиала обеспечивает адекватный устный или письменный перевод рассматриваемых документов.

В заключение необходимо отметить, что изучение особенностей банковского надзора и контроля, определение их места в механизме надзорно-контрольной деятельности РФ не только способствует развитию науки банковского права, но и может иметь вполне осязаемые практические результаты, связанные с улучшением надзорно-контрольной деятельности в банковской системе РФ.


[1] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Изд-е г-на Ю.А. Тихомирова, 1998. - С. 510.

 

[2] См. например: Банковский надзор и аудит: учебное пособие. Под общ. Ред. И.Д. Мамоновой. - М.:ИНФРА-М, 1995, 112 с.; Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. - М.: ЦПП ЦБ РФ, 1999. - 233 с.; Антипова О.Н. Международные стандарты банковского надзора. - М.: ЦППП ЦБ РФ, 1997. - 110 с.; Парамонова Т.В. О повышении качества надзора за кредитными организациями // Деньги и кредит. - № 10. - 1999. - С. 3-7 и т.п.

[3] См. например: Положение об организации внутреннего аудита в Центральном банке РФ, утвержденным Приказом Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-140; Письмо Банка России от 7 октября 1999 г. № 289-Т “О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках”; Положение Банка России “Об организации внутреннего контроля в банках” от 28 августа 1997 г. № 509; Письмо Банка России от 18 августа 1998 г. № 173-Т “О применении Положения Банка России от 28 августа 1997 г. № 509 “Об организации внутреннего контроля в банках”; Указание Банка России от 7 июля 1999 г. № 603-У “О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях”.

[4] См. например: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. - С.176.

[5] См.: ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации". Необходимо отметить, что казначейская система исполнения бюджета вместо банковской начала создаваться уже в 1992 г. (см. например: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" // Ведомости ВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978).

[6] Российская газета. 1996. 1 августа.

[7] См., напр. :Советское административное право: Учебник /Под ред. П.Т. Василенкова. - М.: Юрид. лит.,1990.-С.240-268; Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/ Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.; Юрист, 1999. - С. 144-148.

[8] См. также: Положение Банка России от 14 мая 1999 г. № 76-П "О временной администрации по управлению кредитной организацией" //Вестник Банка России" от 25 мая 1999 г., № 31; Положение Банка России от 29 марта 1999 г. № 73-П "Об уполномоченных представителях Центрального банка Российской Федерации (Банка России) в кредитных организациях" //Вестник Банка России" от 7 апреля 1999 г., № 21.

[9] То же касается упоминаемого в ст. 32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” антимонопольного контроля, который в большей мере является разновидностью банковского надзора, чем самостоятельным направлением банковского контроля.

[10] В целях единообразного применения правовой терминологии в дальнейшем, применительно к надзорно-контрольным полномочиям Банка России, в настоящей главе учебника будут употребляться термины, используемые в правовых актах.

[11] О недостатках в осуществлении банковского надзора См. например: Письмо Банка России от 24 мая 1999 г. № 158-Т "О недостатках в организации работы территориальных учреждений Банка России по надзору за кредитными организациями"//Еженедельник официальной информации "Курьер", от 15 июня 1999 г., № 17 - 20.

[12] Нормативные акты по банковской деятельности. 1999. № 5.

[13] Вестник Банка России. 1997. № 89.

[14] См.: Приказ Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 "О введении в действие Инструкции "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности"

[15] Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. - М.: ЦПП Банка России, 1999. - С. 67.

[16] См.: Инструкция Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 "О порядке регулирования деятельности банков" и Положение Банка России "О введении в действие Положения "О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации" (утверждено Приказом Банка России от 8 сентября 1997 г. № 02-390) //Вестник Банка России. 1997. № 59.

[17] Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.

[18] Вестник Банка России. 1997. № 23.

[19] Вестник Банка России. 1998. № 63.

[20] Вестник Банка России от 16 сентября 1997 г. № 59.

[21] Приказом Банка России от 22 мая 1996 г. № 02-171 «О введении в действие Инструкций «Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков Российской Федерации, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка».

[22] Вестник Банка России. 1997. № 46.

[23] Российская газета от 4 марта 1999 г.

[24] Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. - М.: ЦПП Банка России, 1999. - С. 9.

[25] Антипова О.Н. Стандарты банковского надзора в России. - М.: ЦПП Банка России, 1999. - С. 69.

[26] п. 2 Инструкции Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 "О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)"

[27] Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 октября 1995 г. № ОУ-31/2-388 “О проверке исполнения решений арбитражных судов коммерческими банками”.

[28] Вестник Банка России, 1997, № 15.

[29] См. например: Письмо Банка России от 17 июня 1999 г. № 179-Т "О Методических рекомендациях по проверкам кредитных организаций - профессиональных участников рынка ценных бумаг"; Указание Банка России от 28 октября 1998 г. № 385-У "Об особенностях осуществления Банком России проверок депозитарной деятельности кредитных организаций"; Письмо Банка России от 20 мая 1999 г. № 155-Т "О методических рекомендациях по проведению оперативных проверок кредитных организаций по соблюдению порядка покупки и продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации".

[30] Вестник Банка России. 1998. № 65.

[31] п.14.1 Инструкции Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" //Вестник Банка России. 1998. № 55; 1999. № 32, 38.

[32] Вестник Банка России. 1997. № 15.

 
< Пред.   След. >

Свежие публикации