Некоммерческий характер Банка России

Ос­новной спор о статусе Банка России связан с тем, является ли он коммерческой или некоммерчес­кой организацией. Для такого спора имеются не­которые исторические предпосылки. Так, дейст­вовавшие до 1995 г. Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Устав Банка России, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. закрепляли за Бан­ком России имущество на праве полного хозяйст­венного ведения. Более того, предусматривалось, что Банк России имеет "собственные золотовалютные резервы" (ст. 4 Устава). Причем вот. 10 Устава "полномочия Банка России по распоряже­нию своим имуществом" определялись чрезвы­чайно широко и не ограничивались какими-либо условиями или рамками. В результате были созданы фактические и юридические предпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка Рос­сии. Такие выводы получили подтверждение по­сле принятия Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30 ноября 1994 г. В п. 6 ст. 6 упомянутого Федерального закона предусматривалось, что к созданным до офици­ального опубликования части первой ГК РФ госу­дарственным предприятиям, основанным на пра­ве полного хозяйственного ведения, применяются нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, осно­ванных на праве хозяйственного ведения и явля­ющихся коммерческими организациями. Устав предоставлял Банку России практически неогра­ниченные полномочия по распоряжению закреп­ленным за ним имуществом. Так, согласно ст. 10 Устава, Банк России имел право "в соответствии с законодательством, действующим на террито­рии РСФСР, продавать, передавать, сдавать в аренду, предоставлять юридическим и физичес­ким лицам бесплатно во временное пользование либо взаймы, а также списывать со своего балан­да принадлежащие ему на праве полного хозяйст­венного ведения здания, сооружения, оборудова­ние, транспортные средства, инвентарь, сырье и другие материальные ценности". Более того, ч. 1 ст. 29 Устава Банка России устанавливала, что "прибыль является показателем финансовых результа­тов деятельности Банка России", а ч. 4 этой статьи дозволяла часть прибыли Банка России оставлять в «собственности его трудового коллектива».

Действовавшие в 1990 г. Конституция СССР (ст. 73, 132) и Конституция РСФСР (ст. 72) не закрепля­ли за Госбанком СССР (Банком России) статуса государственного органа. Осуществление денежной и кредитной политики возлагалось на высшие органы 1 государственной власти СССР и РСФСР (Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Правительство). Поэтому закрепленный в Законе о Банке России 1990 г. и Уставе Банка России 1991 г. юридический статус Банка России как юридического лица, основанного на праве хозяйственного ведения, положениям Конституции СССР и Конституции РСФСР непосредственно не противоречил. Вместе с тем после принятия 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием новой Конституции РФ законодательство о Банке России вступило в противоречие с конституционными положениями, закрепившими за ним статус государственного органа, не являющегося коммерческой организацией по определению. Причем изменились и критерии оценки его деятельности. Из Конституции РФ 1993 г. следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России - рубля. Эти и другие обстоятельства способ­ствовали тому, что в апреле 1995 г. Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" от 2 де­кабря 1990 г. был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Ус­тав Банка России был признан утратившим силу.

Согласно ст. 3 Федерального закона "О Централь­ном банке РФ (Банке России)" в редакции 1995 г. "получение прибыли не является целью деятель­ности Банка России". Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Феде­ральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" в редакции 1995 г. Банку России предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению пе­реданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, которые установлены этим Федеральным законом. По­этому выводы некоторых авторов о коммерчес­ком статусе Банка России не основаны на дейст­вующем законодательстве, носят гипотетичес­кий характер и могут рассматриваться только как предложения, направленные на изменение существующего конституционного статуса Бан­ка России. Причем реализация такого предложе­ния на практике (в случае признания целесооб­разным придания Банку России коммерческого статуса) потребует внесения изменений в Кон­ституцию РФ.

В то же время, реализуя от имени государства возложенные на него задачи, не связанные непо­средственно и исключительно с извлечением при­были, Банк России может получать реальные до­ходы. Эти доходы обусловлены государственным управляющим воздействием Банка России на де­нежно-кредитную систему (государственная де­нежно-кредитная политика). Причем такое государственное управление Банк России осуществ­ляет только ему присущими и предоставленными федеральным законом методами и инструмента­ми. Поэтому соответствующая сумма денежного приращения, как и все имущество Банка России, признается федеральной собственностью и явля­ется закономерным следствием не коммерческой деятельности Банка России, а его участием в экономических отношениях от имени государства в качестве одного из его органов. Подобная ситуа­ция в полной мере соответствует Конституции РФ, банковскому и гражданскому законодатель­ству (ст. 120, 299 ГК РФ, ст. 9, 26, 32 Федерально­го закона "О некоммерческих организациях"). В вышеуказанных законодательных актах за­крепляется возможность получения доходов в процессе управленческой деятельности, непо­средственно не связанной с извлечением прибы­ли. Единственное условие, которое при этом ус­тановлено в гражданском законодательстве: раз­меры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездно­го труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерче­ской тайны (ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Однако это не исключает возможности отнесения соот­ветствующих сведений к категории государственной тай­ны в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Следовательно, гражданское и банковское законодательство предус­матривают возможность получения доходов от государственной управленческой деятельности любыми государственными некоммерческими организация­ми, включая Банк России. Можно лишь предложить усовершенствовать использование терминологичес­кого аппарата с учетом реальностей нынешнего за­конодательства. Термин "прибыль" можно приме­нять к коммерческим организациям, а для обозначе­ния прироста имущества в связи с управленческой деятельностью государственных органов и иных не­коммерческих организаций использовать термин "доходы". Такое предложение в периодической пе­чати уже встречалось. Нельзя также исключать, что возможны кризисные и иные ситуации, когда расхо­ды Банка России на осуществление государственной денежно-кредитной политики, укрепление и обеспе­чение устойчивости рубля могут превысить его дохо­ды. В таких случаях Банк России не только не будет иметь доходов, но может даже понести убытки. Од­нако и в подобных кризисных ситуациях Банк России и его служащие обязаны продолжать реализацию возложенных на них государственных функций.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, трудно согласиться с позицией некоторых авторов, считающих, что ст. 2 Феде­рального закона "О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)" имеет лишь поли­тический или декларативный характер. Хотелось бы заметить, что любая норма права, любой зако­нодательный акт есть проявление политики и по­этому, конечно же, носит политический характер, особенно в наше время. Однако, в отличие от других реальных политических явлений, правовая норма имеет юридически значимый и общеобязательный характер, требующий неуклонного исполнения. Декларативность правовой нормы свидетельствует вовсе не об ее отсутствии, а, как правило, о несо­блюдении в реальной жизни устанавливаемых пра­вовой нормой правил или о ее низком качестве. И то и другое отрицательно характеризует не саму правовую норму, а применяющих ее субъектов правоотношений и уровень законотворческого процес­са, но не отменяет общеобязательного значения по­ложений, закрепленных нормой права. Вызывает возражения и обоснование коммерческого статуса Банка России, предложенное авторами рассматри­ваемой точки зрения. По их мнению, "... когда речь идет о получении денег, возникает конкретный коммерческий интерес" - и далее, -"поставленная перед ним (имеется в виду Банк Рос­сии. - Я.Г.) задача - зарабатывать средства для фи­нансирования своих расходов (и в частности, зара­ботной платы и премий для сотрудников ЦБ) - не может не влиять на характер отдельных решений Банка России по управлению кредитной системой России в пользу создания наиболее льготных усло­вий для собственной коммерческой деятельности. Так как государство изымает часть прибыли ЦБ РФ, то определенный коммерческий интерес возни­кает и у государства, которое может устанавливать более льготные условия для Банка России по срав­нению с другими банками" (Л.Г. Ефимовой ). Как следует из приведенного положения, единственное конкретно сфор­мулированное обстоятельство, подтверждающее мнение о коммерческом характера Банка России, - это зарплата и премии его сотруд­ников. Однако полагаю, что зарплата и премии со­трудников Банка России не могут быть положены в основу решения столь глобальных вопросов, как будущее денежно-кредитной системы страны и механизма управления ею. Для изменения системы оплаты труда сотрудников Банка России вовсе не обязательно изменять механизм управ­ления денежно-кредитной системой государства. Поэтому с точки зрения конституционного и бан­ковского законодательства этот вопрос научного интереса не представляет. Использование аргу­мента с зарплатой сотрудников Банка России для обоснования необходимости изменения юридиче­ского статуса этого государственного института, изменения целей его деятельности, его функций и полномочий вряд ли может быть признано кор­ректным. Тем более что задачи зарабатывать деньги для своих сотрудников не содержит ни одна норма Федерального закона "О Центральном бан­ке РФ (Банке России)". Такой вывод основан на положениях ст. 3 Федерального закона "О Цент­ральном банке РФ (Банке России)", закрепляю­щей основные цели деятельности Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Фе­дерации; обеспечение эффективного и беспере­бойного функционирования системы расчетов. Извлечение прибыли и "зарабатывание средств для финансирования своих расходов" среди целей деятельности Банка России даже не упоминаются. Что же касается правовой нормы, закрепленной в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", устанав­ливающей, что "Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов", то она обусловлена заинтересованностью государства в освобождении федерального бюджета от несвой­ственных ему расходов на рефинансирование, ва­лютные интервенции, операции на открытом рын­ке и т.п. Тем более что во всех этих случаях Банк России действует отнюдь не в своих интересах, а в интересах всего общества, в интересах Российской Федерации, реализуя полномочия, данные ему Конституцией РФ и федеральным законом. Естественно, в упомянутом случае вывод о коммерческой заинтересованности государства также неуместен. У государства действительно имеется экономический интерес в связи с функционированием Банка России, но он обусловлен вовсе не получением прибыли, а заинтересованностью государства в реализации своего суверенного права эффективно регулировать денежно-кредитную политику и банковскую деятельность в стране. При этом Банк России выступает лишь как проводник этой суверенной государственной политики.

Применительно к отношениям, в которых участвует государство и государственные органы, существование коммерческого интереса вообще недопустимо. В противном случае, коммерческим интересом государства можно назвать сбор налогов, сбор таможенных пошлин, сборы других платежей в пользу государства, поскольку в этом случае речь также идет о получении государством и государственными органами денег. Тем более что собранные некоторыми государственными органами деньги в соответствии с федеральными законами направляются в государственные бюджеты отнюдь не в полном объеме. Часть денег направляется соответствующими государственными органами в специальные государственные фонды, а затем используется на расходы, связанные с выполнением возложенных на них функций и на дополнительное материальное стимулирование сотрудников. При этом, вполне обоснованно, ни у кого не возникает мысли, что подобные государственные органы являются коммерческими организациями. В связи с этим трудно найти разумное объяснение некоторым нормам федерального законодательства и основанным на них решениям органов государственной власти об обязанности федерального государственного органа - Банка России уплачивать налоги в бюджеты различных уровней из закрепленных за ним федеральных денежных средств (налоги на прибыль, на землю и т.п.). Максимум, что можно требовать от Банка России, - это перечислять все его доходы в феде­ральный бюджет. Но в таком случае у Банка Рос­сии не будет юридических оснований и экономи­ческих возможностей для формирования феде­ральных внебюджетных денежных фондов и золотовалютных резервов. Это в свою очередь создаст для Российской Федерации дополнитель­ные экономические и юридические проблемы. У Российской Федерации не будет внебюджет­ных федеральных денежных средств для их использования в качестве экономического инст­румента государственной денежно-кредитной политики, осуществляемой одним из конститу­ционных государственных органов - Банком России.