Особенности законодательного закрепления имущественных прав Банка России

Согласно Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. 1 ст. 114). В то же время согласно гражданскому законодательству права собственника федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти и лица в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренном федеральными законами по специальному поручению в них содержащемуся, от имени Российской Федерации могут выступать не только государственные органы, но и юридические лица (п. 3 ст. 125 ГК РФ).

Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению находящейся в его ведении федеральной собственностью установлены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако этот закон не определяет, в какой форме за Банком России закреплено имущество РФ (ст. 2 Федерального закона). Между тем, действующее законодательство предусматривает, что за юридическими лицами имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется в двух формах: на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 126 ГК РФ).

Устанавливая правовые формы закрепления федерального имущества за юридическими лицами, действующее законодательство регулирует также объем и особенности ответственности РФ и соответствующего юридического лица, за которым закреплено имущество РФ. В отношении Банка России эти вопросы в законодательстве не определены, что затрудняет не только понимание, но и применение заинтересованными лицами норм, регулирующих правовой статус Банка России, его права и обязанности, а также ответственность, которая может быть возложена на Банк России и на закрепленное за ним имущество.

Государствен­но-правовой статус Банка России неразрывно свя­зан с его имущественными правами и особенностя­ми закрепления за ним федеральной собственности. Поэтому нельзя согласиться с мнением, будто Банк России является организацией, основанной на вещ­ном праве, неизвестном гражданскому законода­тельству. Закрепленные за Банком России права на имущество, находящееся в федеральной собст­венности, в полной мере соответствуют государст­венно-правовому статусу Банка России и возложен­ным на него государственным функциям.

Все те особенности, которые установлены в Федеральном законе "О Центральном банке РФ (Банке России)" в отношении закрепленного за ним имущества, в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными положе­ниями и нормами гражданского законодательст­ва. Полномочия Банка России в денежно-кредит­ной сфере имеют государственно-правовой ха­рактер. Однако это не исключает возможности их использования в рамках гражданско-правовых отношений. Более того, согласно ст. 214 ГК РФ, от имени Российской Федерации права собствен­ника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Следовательно, гражданское зако­нодательство предоставляет государству и его ор­ганам возможность выступать в отношениях, ре­гулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отноше­ний. Кроме того, ч. 4 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственны­ми учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296 ГК РФ). Наряду с этим п. 3 ст. 120 ГК РФ предоставляет государству, как собственнику своего имущества, право создавать государственные уч­реждения, правовое положение которых, вклю­чая имущественное, может отличаться от общих правил, закрепленных в ГК РФ. Единственное ус­ловие - подобные "особенности правового поло­жения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными пра­вовыми актами" (ст. 120 ГК РФ). Данное правило, как представляется, может быть применено и к государственным органам. Вышеприведенные нормы гражданского законодательства и лежат в основе Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", наделяющего Банк России имущественными правами по владению, пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью.

Те или иные дополнительные имущественные права Банка России в отношении закрепленной за ним феде­ральной собственности либо, наоборот, ограни­чения в использовании этой собственности с точ­ки зрения соблюдения принципа законности вполне соответствуют действующей Конституции РФ и гражданскому законодательству. Тем более, что некоторые государственные учреждения также были наде­лены сходными с Банком России имущественными правами в отношении федеральной собственности. Например, академии наук, имеющие государ­ственный статус, наделены "правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собст­венности, в соответствии с законодательством Российской Федерации...". Только в отличие от Банка России они (например, Академия наук РФ) еще и финансируются из федерального бюджета (ст. 5 и 6 Федерального закона "О науке и госу­дарственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г.).

С учетом изложенного трудно согласиться с мнением, будто «особый статус имущества нацио­нальных (центральных) банков заключается в том, что формально оно принадлежит государст­ву, но банк наделяется правом распоряжаться им как не ограниченный в правах собственник». Законодательство действительно закрепляет не­которые особенности имущественных прав Бан­ка России. Причем расширение или ограничение полномочий Банка России, в отношении закреп­ленного за ним федерального имущества, обус­ловлено интересами наиболее эффективного го­сударственного управления денежно-кредитной системой страны и не связано с его "статусом не ограниченного в правах собственника". В отли­чие от собственника имущества, права которого действительно ничем не ограничены, ст. 2 и 3 Фе­дерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" существенно ограничивают воз­можности Банка России в осуществлении полно­мочий по владению, пользованию и распоряже­нию закрепленной за ним федеральной собствен­ностью строго определенными целями и порядком.

Например, Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" за­прещает Банку России участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают де­ятельность Банка России, его учреждений, орга­низаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Значительно ограничены права Банка России предоставлять кредиты Правительству РФ. Так, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех слу­чаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России также не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, согласно ст. 48 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)", Банк России не имеет права: осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России его предприятий, учреждений и организаций; заниматься торговой и производственной деятельностью, если иное не предусмотрено федеральным законом о Банке России. Имеются и иные ограничения.

В этом смысле имущественные права Банка России сходны с полномочиями учреждений в отношении закрепленного за ними имущества. Например, согласно ст. 296 ГК РФ, учреждения "в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования распоряжения им". Как видим, формулировка ст. 296 ГК РФ по существу идентична положениям, закрепленным в ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». При этом из ст. 296 ГК РФ вовсе не следует, что имущество любого государственного учреждения полностью контролируется государством, как это пытаются доказать некоторые авторы. Несомненно, Российская Федерация как собственник закрепленного за Банком России имущества не только вправе, но и реально контролирует соблюдение Банком России установленного порядка использования этого имущества. Формы такого контроля предусмотрены Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" (внешний аудит, проверки Счетной палаты РФ, отчеты Банка России Государственной Думе РФ). Но при этом Банку России предоставлена самостоятельность в части формирования, рассмотрения и утверждения сметы своих расходов, а также использования собственных доходов для достижения поставленных перед ним целей государственного управления (ст. 2, 11, 16 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", ст. 298 ГК РФ). Более того, ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" вовсе ограничивает права собственника (Российской Федерации) в отношении федерального имущества, закрепленного за Банком России. Согласно этим ограничениям, "изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допу­скаются".

Вместе с тем, сам Банк России также ограничен строгими юридическими рамками в части, касающейся самостоятельного отчуждения либо совершения иных действий и сделок, изме­няющих установленную законом федеральную форму собственности на закрепленное за ним имущество. Подобные действия Банка России до­пустимы лишь для достижения целей его деятель­ности и в рамках государственной денежно-кре­дитной политики. Поэтому во всех иных случаях Банк России самостоятельно не вправе совер­шать сделки, изменяющие федеральную форму собственности на закрепленное за ним имущество.

Согласно Конституции РФ, в России признаются и защищаются равным образом все формы собст­венности, в том числе и государственная (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Учитывая, что средства Банка России являются объектами, отнесенными ис­ключительно к федеральной собственности (п. 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на феде­ральную собственность, государственную собст­венность республик в составе Российской Феде­рации, краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г.), интересы Российской Федера­ции как собственника закрепленного за Банком России имущества должны быть обеспечены и подлежат защите наравне с правами иных собст­венников (ст. 212, 214 ГК РФ).

Анализ имущест­венных прав Банка России был бы неполным без их сопоставления с конституционными полномо­чиями Правительства РФ по управлению феде­ральной собственностью (п. "г" ч. 1 ст. 114 Кон­ституции РФ). Федеральное имущество передано Банку России не для управления им как объектом государственной собственности, а для использо­вания этого имущества в процессе реализации це­лей, предусмотренных ст. 75 Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона "О Центральном бан­ке РФ (Банке России)".

Банк России является, чуть ли, не единственным государственным орга­ном, применяющим в процессе государственного управления экономикой не только администра­тивные, но и сугубо экономические, рыночные методы. Основной юридической формой таких рыночных методов государственного управления являются гражданско-правовые сделки, соверша­емые Банком России с другими лицами, предусмотренными законодательством о Банке России. Для этих сделок, в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля. Банк России в порядке, опре­деленном федеральным законодательством, ис­пользует закрепленное за ним федеральное иму­щество. Следовательно, если деятельность Пра­вительства РФ направлена непосредственно на управление самим федеральным имуществом и на получение доходов от его использования, то деятельность Банка России нацелена не столько на непосредственное управление закрепленными за ним объектами федеральной собственности и по­лучение доходов, сколько на эффективное исполь­зование этих объектов в рамках государственного управления денежно-кредитной системой (денеж­ная эмиссия, денежно-кредитная политика, органи­зация системы безналичных расчетов, осуществле­ние межбанковских расчетов и т.п.).

Поэтому, когда использование отдельных объектов закрепленного за Банком России феде­рального имущества в качестве средства реализа­ции возложенных на него законом целей стано­вится нецелесообразным, в соответствии с Кон­ституцией РФ и федеральным законодательством вопрос об их дальнейшем использовании подле­жит согласованию с федеральным государствен­ным органом по управлению государственным имуществом. Итак, действующее законода­тельство о Банке России существенно ограничи­вает его вещные права в отношении закреплен­ного за ним федерального имущества строго оп­ределенными юридическими рамками: 1) целями Банка России, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" и 2) порядком использования такого имущества, установленным этим же Феде­ральным законом. При этом особенности имуще­ственных прав Банка России не противоречат его государственно-правовому статусу и нормам граж­данского законодательства.