В предлагаемой монографии, опубликованной в апреле 1997 г., впервые в российской юридической науке рассматриваются в комплексе актуальные вопросы теории и практики правового регулирования организации и функционирования Банка России как самостоятельной системы и важнейшего элемента банковской системы Российской Федерации, а также его место в системе государственных органов. В книге освещаются особенности юридического статуса, принципы организации и деятельности Банка России по управлению денежно-кредитной и банковской системами Российской Федерации, его функции и полномочия, а также проблемы взаимодействия с федеральными органами государственной власти.

В работе используется и анализируется федеральное законодательство, иные правовые акты федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также материалы судебной практики. Книга может быть полезна служащим Банка России, кредитных и иных организаций, а также сотрудникам органов государственной власти и управления, студентам и иным лицам, проявляющим интерес к проблемам правового регулирования банковской системы Российской Федерации.

Об авторе данной монографии:

Гейвандов Ян Альбертович — подполковник юстиции. В 1985 году окончил военно-юридический факультет Военного института Министерства обороны СССР. Служил в органах военной прокуратуры на следственных должностях, прошел обучение в адъюнктуре и преподавал на военно-юридическом факультете упомянутого института. Работал в Администрации Президента Российской Федерации. Кандидат юридических наук. Работа над книгой начата в 1995 г.,  в январе 1996 г. передана в издательство. Подписано к печати 28.04.97 г.

Рецензенты:
Член Совета директоров Центрального банка РФ,
кандидат юридических наук К.Д. Лубенченко,
первый вице-президент Ассоциации российских банков,
доктор юридических наук Г.А. Тосунян
и кандидат юридических наук А.Г. ГУЗНОВ

Гонорар, полученный автором за издание этой книги,
направлен детям, страдающим тяжелыми заболеваниями
и находящимися на лечении в Московском институте
педиатрии и детской хирургии.

Введение

Центральный банк Российской Федерации возглавляет банковскую систему государства, и его деятельность непосредственно влияет на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности страны. Уровень дефицита бюджета, нормализация финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивость банковской системы и национальной валюты, степень защищенности интересов вкладчиков являются важнейшими критериями, определяющими состояние экономической безопасности государства . Обеспечение экономической безопасности России, включая упомянутые выше факторы, находится в сфере компетенции Банка России и непосредственно зависит от эффективности его работы. Вместе с тем государственное управление экономикой в сфере, отнесенной к компетенции Банка России, усложняется противоречивостью правовой базы, регулирующей особенности его правового положения и деятельности. Имеющиеся в банковском законодательстве пробелы и противоречия снижают эффективность деятельности Банка России, что ослабляет устойчивость всей финансово-кредитной системы государства.

По данным на сентябрь 1996 г.,  доля стабильных банков в РФ составляет 35% от общего числа банков, у 22% банков появились первые признаки финансовых проблем, 24% переживают временные трудности, и 3% банков угрожает банкротство. Увеличивается число убыточных банков. К 1 августа 1996 г. Банком России отозвано лицензий у 161 банка (было ликвидировано около 6% от общего числа зарегистрированных в России банков). Однако, по мнению Банка России, системный банковский кризис РФ не грозит .

В некоторых субъектах РФ с целью погашения задолженности перед гражданами по заработной плате, пенсиям и иным социальным выплатам предпринимаются попытки ввести в оборот различные расчетно-товарные чеки, квитанции, талоны и т.п. Указанные документы платежными средствами не являются и не относятся к формам безналичных расчетов, предусмотренных действующим законодательством (Письмо Банка России от 5 декабря 1996 г. № 369). Подобные явления свидетельствуют о серьезных негативных проблемах, возникающих в денежно-кредитной системе РФ и вряд ли способствуют обеспечению ее стабильности.

Проблемам состояния и перспективам развития банковской системы РФ и системы Банка России за годы экономических преобразований посвящено значительное количество работ, содержащих различные, а порой противоположные точки зрения . Вышеприведенные обстоятельства придают исследованию правовых основ организации и деятельности Банка России на современном этапе особую актуальность.

Предлагая читателю настоящую работу, автор исходит из того, что она является попыткой рассмотреть в комплексе вопросы правового регулирования организации и функционирования Банка России как самостоятельной организационной системы, как важнейшего элемента банковской системы и как составной части системы государственной власти РФ.

Безусловно, ограниченный объем работы не позволяет осветить все особенности организации и деятельности Банка России. Некоторые выводы могут носить спорный характер. Однако если предлагаемая работа поможет сформировать у читателя объективное представление об особенностях правового положения Банка России, повлияет на понимание заинтересованными лицами исключительного значения права для организации и деятельности  Банка России и всей банковской системы в целом, автор будет считать, что выполнил поставленную перед собой задачу. Насколько эта попытка оказалась удачной — судить читателям.

Г л а в а 1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БАНКА РОССИИ
1. Источники правового регулирования организации и деятельности Банка России

В ходе проводимых в стране политических, экономических и правовых преобразований серьезное внимание уделяется улучшению функционирования денежно-кредитной системы РФ.
Реформирование денежно-кредитных отношений вызвало необходимость усовершенствования банковской системы, которая представляет собой строго определенную законом структуру специализированных организаций особого рода, действующих в сфере финансов и денежно-кредитных отношений, имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности . Законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие основы организации и функционирования системы Банка России, являются источниками ее правового регулирования. В совокупности с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в денежно-кредитной и банковской сферах, они образуют банковское право РФ. Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»  статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией РФ, упомянутым Федеральным законом и другими федеральными законами. В предусмотренных федеральными законами случаях вопросы организации и функционирования системы Банка России могут быть урегулированы нормативными актами Президента РФ и Банка России.
Ведущее место в правовом регулировании банковской системы принадлежит Конституции РФ, определяющей основы политической и экономической системы, принципы построения системы органов государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между ними. По вопросам организации и функционирования банковской системы принимаются федеральные законы (ст.76 Конституции РФ). Федеральные законы принимаются и одобряются палатами Федерального Собрания, соответственно — Государственной Думой и Советом Федерации, и подписываются Президентом РФ (ст. 95, 105, 107 Конституции РФ). Никакие иные законодательные органы государственной власти РФ (например, законодательные органы субъектов РФ) не вправе осуществлять правовое регулирование банковской системы и банковской деятельности.
Основные вопросы, касающиеся регулирования правового статуса Банка России, целей и задач его деятельности, взаимоотношений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления, а также вопросы денежно-кредитной политики, организации наличного и безналичного денежного обращения закреплены в Федеральном законе.
В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. определены элементы банковской системы РФ, раскрываются наиболее общие понятия о субъектах банковской деятельности, порядке их создания, регистрации и лицензирования. Кроме того, в упомянутом Федеральном законе установлены виды осуществляемых в РФ банковских операций, а также правовые гарантии обеспечения стабильности банковской системы и т.п.
Гражданский кодекс РФ  определяет общие правила создания и функционирования юридических лиц, их виды и правовое положение (особенности создания и правового положения акционерных обществ конкретизируются Федеральным законом «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г.) . Кроме того, ГК РФ определяет содержание, основания приобретения, реализации и прекращения права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, регулирует обязательственные и иные правоотношения гражданско-правового характера.
В ГК РФ устанавливаются также особенности правового регулирования отдельных видов обязательств, имеющих непосредственное отношение к банковской деятельности (заем и кредит, уступка денежного требования, банковский вклад и банковский счет, расчеты, порядок предоставления банковской гарантии и др.).
Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.  определяет принципы осуществления валютных операций в РФ, функции и полномочия Банка России как органа валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов при осуществлении валютных операций, ответственность за нарушения валютного законодательства.
Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г.  закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса и, в частности, применительно к Банку России устанавливает банковскую систему кассового исполнения бюджета.
Вопросы осуществления контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов закреплены в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.  Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, кредитных организаций в части обслуживания ими государственного бюджета, а также за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ (ст. 19 Федерального закона).
Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга урегулированы также в Законе РФ от 13 февраля 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» , который закрепляет понятие, формы и состав государственного долга РФ, порядок его обслуживания Банком России.
Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»  регулирует организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, правовое положение, функции и полномочия федерального антимонопольного органа и иные вопросы.
Среди источников правового регулирования системы Банка России важное место занимает Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. , который определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, особенности формирования и использования их имущества и т.п.
К источникам правового регулирования системы Центрального банка РФ, безусловно, относятся международные договоры Российской Федерации. В особенности это касается международных договоров, на основе которых создаются и функционируют представительства и учреждения Банка России на территории иностранных государств. Так, в соответствии с Конституцией РФ и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»  международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Упомянутый закон регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.
Источники правового регулирования системы Банка России содержатся и в некоторых других законодательных актах РФ. Например, особенности организации и деятельности полевых учреждений Банка России, не связанные с банковской деятельностью, определяются федеральными законодательными актами по вопросам обороны, безопасности и прохождения военной службы в Российской Федерации (военным законодательством), а также нормативными актами Президента РФ и высших органов военного управления.
Закрепленные в федеральных законах правовые нормы, касающиеся организации и функционирования системы Банка России, осуществления банковской деятельности в Российской Федерации, свое развитие и конкретизацию получают в нормативных актах Центрального банка РФ.
Правильное понимание статуса Банка России, его места в банковской системе и системе органов государственной власти возможно при комплексном изучении регулирующих организацию и деятельность Банка России законодательных актов.
Основными задачами Банка России, возглавляющего банковскую систему России, являются: защита и обеспечение устойчивости денежной единицы РФ (ст.75 Конституции РФ); обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств в РФ (п.1 ст. 8 Конституции РФ); обеспечение эффективности денежно-кредитного, инвестиционного процесса в народном хозяйстве (ст.74 Конституции РФ); банковское обеспечение внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов, создание надежных правовых условий вхождения российских кредитных организаций в международную банковскую систему; обеспечение надежного банковского обслуживания государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и физических лиц; денежная эмиссия, обеспечение государственного регулирования, контроля и надзора за банковской деятельностью.
В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы .
В банковской системе условно можно выделить несколько уровней, поскольку составляющие ее элементы имеют различные, в рамках данной системы, цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений — сфере финансов и денежно-кредитного обращения, имеют единый предмет и метод правового регулирования. Существование в банковской системе нескольких уровней обусловлено тем, что в единую систему включены Центральный банк РФ, являющийся федеральным банком и главным банком России, иные кредитные организации (банковские и небанковские), создающиеся по законодательству России, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). В связи с этим многими учеными высказывается вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк Российской Федерации, а второй — кредитные организации . Но с учетом особенностей правового статуса банковских и небанковских организаций, представительств и филиалов иностранных банков уровней банковской системы оказывается несколько больше.
Центральное место в банковской системе занимает Банк России, который, помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций, выполняет ряд не свойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими органами России государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах, в связи с чем наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Поэтому важно определить и четко сформулировать в федеральном законодательстве правовой статус Банка России, его место в системе органов РФ, осуществляющих управление денежно-кредитной и всей экономической жизнью России.
Юридической науке известны две макросистемные модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти:<%0>
1) центральный банк может являться агентом министерства финансов, для того чтобы проводить на практике финансовую политику политической группы, находящейся у власти;
2) центральный банк может быть независим от правительства, чтобы гарантировать стабильность финансовой политики вне зависимости от настроений политических властных структур .
Однако определение правового положения Центрального банка РФ и его места в системе государственных органов осложнено противоречиями, содержащимися в действующем законодательстве, которые после внесения изменений в Закон РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 1995 году не были устранены. Первый вариант Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. вызвал нарекания Президента РФ и был им отклонен в  связи с неопределенностью правового положения Банка России как «юридического лица с особым статусом». Внимание законодателей было обращено на то, что действующее законодательство не предусматривает введения «особого статуса» для юридических лиц.
В последующем этот недостаток был устранен, но формальное исключение из текста закона термина  «особый статус», против которого возражал Президент России, не устранило тех реальных противоречий, которые заложены в содержании Конституции РФ, Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности».
К примеру, в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся «федеральные экономические службы, включая федеральные банки», т.е. федеральных банков по смыслу этой нормы может быть несколько. Согласно Указу Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. № 1184 , Центральный банк РФ является федеральным банком (п. 5). Какие-либо иные федеральные банки в банковской системе Российской Федерации в настоящее время не существуют. Это означает, что именно Центральный банк РФ включен в систему федеральных экономических служб (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), которые  являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. При этом руководители этих органов не входят по должности в состав Правительства РФ (Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. № 1147) . Учитывая, что все федеральные экономические службы являются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, Банк России по смыслу п. «ж» ст. 71 Конституции РФ также включен в систему исполнительной власти РФ. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Действующий Закон РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров—Правительстве Российской Федерации»  позволяет Президенту РФ ввести в состав Правительства РФ по представлению его Председателя руководителей других центральных органов управления, при условии, что эти органы подведомственны Правительству РФ. Между тем, как следует из содержания Указов Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 и от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» , Банк России в качестве органа, подведомственного Правительству РФ, не упоминается. Более того, согласно банковскому законодательству Банк России включен в иную — банковскую систему Российской Федерации и, в пределах возложенных на него функций и полномочий, независим в своей деятельности от органов государственной власти (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст.5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Из другого конституционного положения следует, что основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля, а также осуществление денежной эмиссии (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти РФ, т.е. предполагается, что в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной власти в качестве самостоятельного звена. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме словосочетание «независимо от других органов государственной власти». Вместе с тем, в исчерпывающем перечне федеральных органов государственной власти РФ, также закрепленном в Конституции РФ, упоминаются только Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (п. 1 ст. 11).
В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» в редакции 1995 г. Банк России является юридическим лицом, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью (ст. 2). Под федеральной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (п. 1 ст. 214 ГК РФ). Согласно Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. 1 ст. 114). В то же время согласно гражданскому законодательству права собственника федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти и лица в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренном федеральными законами по специальному поручению в них содержащемуся, от имени Российской Федерации могут выступать не только государственные органы, но и юридические лица (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению находящейся в его ведении федеральной собственностью установлены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако этот закон не определяет, в какой форме за Банком России закреплено имущество РФ (ст. 2 Федерального закона). Между тем, действующее законодательство предусматривает, что за юридическими лицами имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется в двух формах: на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 126 ГК РФ). <%2>Устанавливая правовые формы закрепления федерального имущества за юридическими лицами, действующее законодательство регулирует также объем и особенности ответственности РФ и соответствующего юридического лица, за которым закреплено имущество РФ. В отношении Банка России эти вопросы в законодательстве не определены, что затрудняет не только понимание, но и применение заинтересованными лицами норм, регулирующих правовой статус Банка России, его права и обязанности, а также ответственность, которая может быть возложена на Банк России и на закрепленное за ним имущество.<%0>
Таким образом, Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе органов государственной власти и его статус как юридического лица, но содержат нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.

2. Особенности правового статуса Банка России

Проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии в банковской сфере потребовали изменения правового положения, функций и полномочий главного банка Российской Федерации. Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только административными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с использованием Банком России таких, далеко не административных инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как: процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.
В результате преобразований Банк России приобрел функции государственного органа, осуществляющего банковское регулирование, банковский надзор и контроль от имени РФ. Для реализации указанных функций на Банк России возложены государственно-властные полномочия. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание юридических и физических лиц, осуществляет кассовое исполнение бюджета, операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ч. 2 ст. 23 Федерального закона) и т.п. Приведенные особенности правового положения Банка России представляют интерес с точки зрения банковского права. Но Банк России в установленных Федеральным законом случаях может также участвовать в гражданских и иных (например, трудовых) правоотношениях в своих интересах или в интересах своих служащих, может осуществлять управленческие функции в отношении подчиненных предприятий, учреждений и организаций.<%0>
Вместе с тем, несмотря на такое разнообразие возложенных на Банк России функций, его правовое положение, в том числе организационно-правовая форма как юридического лица в действующем законодательстве должным образом не определено. Поэтому исследование  правового положения Банка России представляется весьма актуальным для российской юридической науки и практики.
Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является приданный ему статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. Поэтому закрепленный в Федеральном законе статус Банка России, как и статус других  юридических лиц, должен соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим общие положения о юридических лицах (гл. 4 ГК РФ).
Согласно ст. 2 Федерального закона Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто не предусмотренное законом их создатели (учредители) не вправе . Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).
Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, являются цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.
Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями . Именно в связи с некоммерческим статусом Банка России ст. 2 Федерального закона предусматривает, что Банк России в налоговых органах не регистрируется.
Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они несомненно нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116—123 ГК РФ, ст. 6—12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).
В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником — Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник — Российская Федерация — наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник — Российская Федерация — финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.
Имущество любого юридического лица на основании ГК РФ может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. Учитывая, что в Федеральном законе прямо установлено, что собственником имущества Банка России является РФ, Банк России собственником имеющегося у него имущества не является. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что «субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113—114 ГК РФ), как разновидность коммерческих организаций» . Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного управления, как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п.1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).
Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собственностью, Федеральный закон определил, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Федеральным законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе (ст. 1, 2 Федерального закона). В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), Федеральным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России. Так, определено, что изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается (ст. 2 Федерального закона). Данная норма, как представляется, является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного Федеральным законом запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете , а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Федерального закона). Вместе с тем, как видно из анализа некоторых решений Правительства РФ оно не исключает возможности получения от Банка России соответствующих кредитов . Поэтому законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения  конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции РФ). Таким образом, предусмотренный ст. 2 Федерального закона особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации, при необходимости,  осуществляется на основании, принимаемых в установленном порядке федеральных законов. Например, Федеральным законом от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка РФ в федеральный бюджет» Банку России предписано перечислить в федеральный бюджет прибыль по отчету за 1994 г. в сумме 5 трлн. рублей .
Некоторые особенности присущи Банку России и в части касающейся распоряжения им своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Но из этого общего правила применительно к Банку России также имеются исключения. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года . Согласно ст. 10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» прибыль Банка России является одним из источников формирования доходов федерального бюджета на 1997 г.
С момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона).
Федеральным законом право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено. Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами Банк России может получать собственные доходы. Однако Федеральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами — некоммерческими организациями (ст. 7, 48 Федерального закона). <%-2>Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (п. 3, 4 ст. 4 Федерального закона). Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере (ст. 35 Федерального закона). Полученные в процессе установленной Федеральным законом деятельности Банка России доходы (балансовая прибыль) по итогам года, как уже отмечалось, используются на 50 % для пополнения доходов федерального бюджета, на 50 % для пополнения соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п. Из упомянутых резервов и фондов Банк России осуществляет свои расходы, в основном связанные с использованием гражданско-правовых, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного управления (регулирования) экономикой. Тем самым обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств.
Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволяют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ, и в частности органов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не определяют. Между тем, именно в этих законодательных актах было бы логичнее закрепить особенности, присущие государственным учреждениям .
Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления в кредитно-денежной и банковской сферах. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного управления.<%0>
В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов вполне обоснованно отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного< > управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти» . Органом, осуществляющим функции государственного управления в кредитно-денежной сфере, но не относящимся к субъектам исполнительной власти, является Банк России. Осуществляемые Банком России функции государственного управления отличаются от деятельности многих других органов государственного управления тем, что такое управление носит не непосредственный характер, предполагающий право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных объектов. Государственное управление денежно-кредитной и банковской деятельностью осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля, регулирования Банком России банковской деятельности (банковское регулирование), а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему не подчиненных.
Следовательно, Банк России безусловно является органом государственного управления РФ, наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности. Но при этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и, по общему правилу, не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность. Одновременно с этим в отличие от других государственных органов Банк России при осуществлении функций по регулированию банковской деятельности полностью независим от всех органов государственной власти, действующих в России.<%0>
Центральный банк РФ  в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ. Банк России является особым государственным органом РФ. Правовое положение Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность, связанную с государственным управлением, в соответствии с действующим законодательством и целями его деятельности, вполне согласуется с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Все особенности юридического статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учреждения, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегулировать в Федеральном законе.
Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой государственный орган управления с возложенными на него особыми функциями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности. Для реализации упомянутых функций Банк России наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями. Его особый статус выражается в том, что Центральный банк РФ не включен в систему органов государственной власти РФ (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих государственное управление в денежно-кредитной и банковской сферах РФ . В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов. Например, по мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, высказанному применительно к органам прокуратуры, они также составляют особую группу государственных органов и при этом не относятся к органам законодательной, исполнительной и судебной власти .
Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как государственного органа и юридического лица.

3. Функции Банка России: их понятие,
виды и содержание
Под функциями в юридической науке понимаются основные направления деятельности органов государственной власти или иных юридических лиц, определенная работа, круг их деятельности, осуществляемый в порядке, установленном законом или иным правовым актом. Функции характеризуют общие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще . Любые государственные органы или организации создаются для выполнения специальных, только им присущих функций.  При этом все структурные подразделения органа (организации), осуществляя возложенные на них функции, обеспечивают реализацию общих функциональных задач этого органа (организации).
Функции Банка России определены в действующем законодательстве (ст. 4 Федерального закона). Причем приведенный в упомянутой статье перечень не является исчерпывающим. Для классификации функций центральных банков используются различные критерии.
Так, в зависимости от направлений деятельности Банка России Л.Г. Ефимова выделяет функцию хозяйственной деятельности и административные функции Банка России, которые, в свою очередь, подразделяются на организаторскую (организация и управление денежным обращением) функцию и функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и других кредиторов коммерческих банков .
По мнению В.П. Полякова и Л.А. Московкиной, функции центральных банков могут быть классифицированы на основные, без которых невозможно выполнение главной задачи центрального банка — сохранение стабильности национальной денежной единицы, и дополнительные, соответствующие решению этой задачи. При этом основные функции, в свою очередь, подразделяются на регулирующие, контрольные и обслуживающие .
Если для классификации функций Банка России использовать признак закрепления их в Федеральном законе, то можно предложить такую систему функций: 1) функция банковского регулирования; 2) функция банковского надзора и контроля; 3) функция осуществления эмиссии наличных денег и организации их обращения; 4) функция взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления (пп.12, 13 ст. 4); 5) международно-правовая функция (глава 1Х); 6) аналитическая, научная и прогностическая функция; 7) функция банковского обслуживания; 8) функции Банка России как самостоятельного юридического лица — участника гражданских, трудовых, административных и иных правоотношений; 9) иные функции, возложенные на Банк России федеральным законодательством. К иным функциям Банка России могут быть отнесены функция регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами (п. 8 ст. 4 Федерального закона), функция хранения и осуществления операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ст. 23 Федерального закона) и т.п.
В зависимости от того, в чьих интересах Банком России осуществляются конкретные функции, условно можно выделить: а) функции, осуществляемые Банком России от имени и в интересах РФ б) функции, осуществляемые Банком России от своего имени, но в интересах всего общества; в) функции, осуществляемые Банком России от своего имени и в своих интересах как юридическим лицом.
Кроме того, функции Банка России могут быть как внутренними, осуществляемыми с резидентами в пределах РФ, так и внешними, т.е. осуществляемыми при представлении интересов РФ и Банка России во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, международными и иными организациями.
По признаку отношения к банковской деятельности функции Банка России могут быть классифицированы на: а) функции, осуществляемые в интересах экономической политики государства в целом; б) функции в сфере денежно-кредитной политики; в) функции в сфере управления банковской системой; г) функции в сфере непосредственно банковской деятельности (осуществление банковских операций).
Основополагающей для Банка России является закрепленная в Конституции РФ функция Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля (п.2 ст. 75 Конституции РФ). Защита и обеспечение устойчивости рубля по сути является задачей, на достижение которой направлена вся деятельность Банка России, все возложенные на него функции и предоставленные полномочия.
Важное значение имеет возложенная на Банк России функция банковского регулирования. Банковское регулирование — общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений деятельности Банка России.  Среди них такие основополагающие, как: установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, в том числе валютных, включающее осуществление расчетных операций в иностранной валюте и с иностранными государствами (регулирование банковских операций), координацию, регулирование и лицензирование организации расчетных, в том числе клиринговых, систем в РФ, а также установление правил, форм, сроков и стандартов осуществления безналичных расчетов (ст. 80 Федерального закона);  установление специальных экономических нормативов для кредитных учреждений (обязательные экономические нормативы); осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.); установление порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для организаций, включенных в банковскую систему; установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций;  установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций (пп. 4, 5, 6,10 ст. 4 и ст. 56, 59 Федерального закона); а также установление порядка осуществления банковского надзора и контроля.
Банковское регулирование осуществляется Банком России с использованием административно-правового и гражданско-правового методов регулирования. При этом в основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения, поскольку оба метода правового регулирования используются Банком России в денежно-кредитной и банковской сферах общественных отношений. Экономическое содержание осуществляемого Банком России банковского регулирования наиболее ярко проявляется при установлении в соответствии со ст. 61 Федерального закона кредитным организациям обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют безусловно экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, т.к. в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.
Можно выделить следующие формы осуществления Банком России функции банковского регулирования методом административно-правового регулирования: а) нормотворчество, в процессе которого Банком России устанавливаются порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в РФ, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций; в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов.
Вместе с тем, Банком России в процессе банковского регулирования используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, регулируемые нормами гражданского законодательства, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Например, выполнение функции кредитора для кредитных организаций, совершение иных сделок с кредитными организациями (покупка и продажа ценных бумаг, гарантий, поручительств, валютные интервенции и т.п.), в основе которых находятся договорные, а не административные правоотношения (п. 3 ст. 4; ст. 61 Федерального закона).
Осуществляемое в процессе банковского регулирования нормотворчество Банка России является особого рода деятельностью Банка России как государственного органа, уполномоченного осуществлять функцию государственного управления. Именно нормотворчество позволяет возвести решение Банка России как государственного органа, обусловленное объективными социально-экономическими процессами, в общеобязательные правила поведения путем их закрепления в подзаконных нормативных актах Банка России, принятых в соответствии с федеральным законодательством и влекущих юридические последствия.
Вместе с тем, деятельность Банка России по осуществлению подзаконного регулирования банковских правоотношений, являясь формой (средством) реализации функций банковского регулирования, возложенных на Банк России, ввиду ее особой важности приобретает характер самостоятельной — нормотворческой функции Банка России.
Нормативные акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом .
В результате нормотворчества устанавливаемые в процессе банковского регулирования общие положения получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права. При этом нормотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, необходимость правовых нововведений назрела, нормотворческая функция соответствующего органа закреплена в законодательном порядке, и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы .
Таким образом, нормотворческая деятельность Банка России — это процесс, включающий совокупность последовательно совершаемых действий, завершающих его государственную управленческую деятельность по формированию банковского права, составной частью которого являются решения Банка России. Вместе с тем, компетенция Банка России при осуществлении нормотворческой деятельности ограничена предусмотренными законом пределами, или предметом нормотворческой деятельности Банка России, включающим любые вопросы, отнесенные к его компетенции. Установлено только одно условие правомерности издания Банком России нормативных актов —  обстоятельства, являющиеся предметом нормотворческой деятельности Банка России, должны быть отнесены к его компетенции федеральным законодательством (ст. 6 Федерального закона).
Предметом нормотворческой деятельности Банка России в соответствии с действующим законодательством являются все вопросы, связанные с банковским регулированием, осуществляемым Банком России.
В отличие от нормативных актов других органов государственной власти и управления, ст. 6 Федерального закона сформулирована таким образом, что предполагает обязательность нормативных актов Банка России для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом действующее законодательство устанавливает существенное требование — отсутствие каких-либо противоречий нормативных актов Банка России федеральному законодательству.
Одной из форм банковского регулирования является валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определению порядка осуществления расчетов с иностранными государствами (п. 10 ст. 4 Федерального закона). Осуществляя валютное регулирование, Банк России действует на основании Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и других федеральных законов как основной орган государственного валютного регулирования. В процессе валютного регулирования Банк России определяет сферу и порядок обращения в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте; издает нормативные акты, обязательные к исполнению в РФ резидентами и нерезидентами; устанавливает правила проведения резидентами и нерезидентами в РФ операций в иностранной валюте, а также правила проведения нерезидентами в РФ операций с валютой РФ и ценными бумагами в валюте РФ; устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках за пределами РФ; устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным организациям на осуществление валютных операций и выдает такие лицензии; устанавливает единые формы учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе уполномоченными банками, а также порядок и сроки их представления; готовит и публикует статистику валютных операций РФ по принятым международным стандартам; выполняет другие функции, предусмотренные вышеупомянутым законом (ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Функции банковского надзора и контроля. Функция банковского надзора представляет собой установленную законом государственную деятельность Банка России по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на обеспечение режима законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему РФ. Банковский надзор осуществляется в целях обеспечения надлежащего соблюдения кредитными организациями действующего банковского законодательства и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.
Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок кредитных организаций на предмет соответствия их учредительных документов, финансово-хозяйственной, кредитной деятельности, а также деятельности по осуществлению банковских операций действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативным актам и обязательным нормативам, установленным Банком России (ст. 55 Федерального закона). Упомянутые обстоятельства являются предметом банковского надзора. Основными задачами  банковского надзора, осуществляемого Банком России, является обеспечение законности создания, организации и деятельности кредитных организаций, обеспечение их надежности и поддержание стабильности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов (ст. 55 Федерального закона).
Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России либо лицами, действующими по его поручению.
Согласно закону надзорные и регулирующие функции Банка России могут осуществляться не только Банком России, но и создаваемым при Банке России органом банковского надзора. Решение о создании такого органа может принимать Совет директоров Банка России (ст. 55 Федерального закона).
Банком России и уполномоченными банками осуществляется также банковский валютный контроль за соблюдением валютного законодательства при осуществлении валютных операций (ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Совместно с Госкомитетом России по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур Банк России осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных правил в сфере банковской деятельности.
Однако в действующем законодательстве и некоторых документах Банка России допускается смешение содержания надзорных и контрольных функций. Например, в Письме Банка России «О некоторых вопросах взаимоотношений Банка России и коммерческих банков, а также коммерческих банков и их клиентов» от 4 июля 1991 г. № 04065  отмечается буквально следующее: «Функции надзора Банка России за деятельностью банков, определенные банковским законодательством РСФСР, заключаются в надзоре за соблюдением банками устанавливаемых экономических нормативов и контроле за правильным применением банковского законодательства». По смыслу упомянутого письма контроль является формой надзора, что безусловно не соответствует имеющимся в российском праве и юридической науке представлениям о контроле и надзоре как самостоятельных формах наблюдения за обеспечением законности.
Надзорный орган не имеет отношений подчиненности с поднадзорным объектом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности, но не целесообразности, не вмешиваясь в его оперативную или иную форму деятельности. Надзорная деятельность Банка России предполагает проверку поднадзорного объекта и, при выявлении каких-либо нарушений, направление ему обязательных для исполнения предписаний с требованием устранения выявленных нарушений, а также применение установленных в федеральном законодательстве санкций. В отличие от надзора контроль предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом, а также вмешательство в оперативную деятельность контролируемого лица с целью устранения допущенных нарушений .
Банк России, по общему правилу, не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций. Лишь в строго определенных законом случаях, как правило в качестве санкции за неисполнение своих предписаний, а также в случае реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) Банк России вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и назначает временную администрацию по управлению этой организацией на срок до 18 месяцев (ст. 55 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 75 Федерального закона). Все иные меры ответственности, которые Банк России может применить к кредитным организациям, не предполагают вмешательства в их оперативную деятельность.
Более того, в ст. 19 Федерального закона « О банках и банковской деятельности» прямо закреплено, что меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 75), к кредитным организациям могут применяться только в порядке надзора. Применение каких-либо мер ответственности со стороны Банка России к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством не предусматривается. С учетом изложенного, действующее законодательство в части предоставления Банку России контрольных полномочий в процессе банковской деятельности подлежит приведению в соответствие с ГК РФ и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».
Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц — клиентов, а также вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 55, 57 Федерального закона). Исключения из этих правил могут устанавливаться только федеральным законодательством.
Вместе с тем, было бы ошибочным утверждение, что Банк России вообще должен быть лишен каких-либо контрольных полномочий, поскольку возложенные на него функции не ограничиваются сугубо банковской деятельностью. Так, некоторые ранее принятые правовые акты, не являясь актами законодательными, предписывают кредитным организациям и Банку России, когда он осуществляет функции банковского обслуживания клиентов, выполнять не свойственные им функции. Например, Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 г. «О безотлагательных мерах по нормализации налично-денежного обращения в Российской Федерации»  и утвержденным решением Совета директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40  «Порядком ведения кассовых операций в РФ»  на банки возложена обязанность проведения систематических проверок соблюдения предприятиями требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. Однако в нарушение банковского законодательства эти функции Банк России осуществляет не в соответствии с федеральными законами, а на основании подзаконных актов.
Банк России согласно Закону РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. осуществляет кассовое исполнение бюджета РФ. В этой связи ему могут быть предоставлены определенные контрольные полномочия, но их содержание и порядок применения нуждаются в конкретизации и закреплении в федеральном законодательстве. Так, в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, улучшения взаимодействия контрольных органов в Российской Федерации установлен государственный финансовый контроль .  Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ (п. 1 Указа). Государственный финансовый контроль согласно п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. среди прочих государственных органов возложен на Центральный банк РФ, но в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий государственных органов. Однако Федеральный закон не содержит норм, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет функцию финансового контроля. Между тем, необходимость наделения Банка России соответствующими полномочиями имеет объективные основания, в особенности применительно к исполнению Банком России функций по кассовому исполнению государственного бюджета, осуществлению операций с федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, банковскому обслуживанию государственных органов и юридических лиц, использующих средства указанных бюджетов и внебюджетных фондов. Проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, признано необходимым (п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095). В случае внесения необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон Банк России мог бы быть наделен полномочиями по проведению вневедомственного банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств. Банк России мог бы осуществлять предварительный вневедомственный банковский контроль за обоснованностью заключаемых договоров и сделок при расчетах обслуживаемыми им лицами бюджетными денежными средствами. Такое право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Но при этом необходимо иметь в виду, что, согласно гражданскому законодательству, кредитные организации не состоят в отношениях подчиненности со своими клиентами и не вправе вмешиваться в их оперативную или административно-хозяйственную деятельность, в частности банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению (п. 3 ст. 845 ГК РФ). Следовательно, предоставление Банку России функций финансового контроля в отношении своих клиентов потребует изменений в  законодательстве.

Функция осуществления денежной эмиссии и организации денежного обращения. Согласно Конституции РФ денежная эмиссия, т.е. выпуск денег в обращение, в РФ осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (п.1 ст. 75 ). Денежной единицей  в РФ является рубль. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускаются. Конституция РФ, возлагая на Банк России функцию эмиссии денег в обращение, не ограничивает полномочия Банка России какой-либо одной формой эмиссии (наличной и безналичной). Следовательно, предполагается, что Банк России осуществляет эмиссию денег в наличной и безналичной формах. Факт осуществления денежной эмиссии в безналичной форме признается и в юридической литературе. Так, В.П. Поляков и Л.А. Московкина отмечают, что под эмиссионной деятельностью центральных банков в широком смысле понимается пополнение денежного обращения всеми видами денежных средств, т.е. не только наличными, но и безналичными (например, покупка ценных бумаг, иностранной валюты, кредитование банков), влекущее увеличение совокупного денежного оборота. Более того, возможны случаи, когда эмиссия денег в безналичной форме имеет место в процессе осуществления коммерческими банками банковских операций, к примеру, с ценными бумагами («создание депозитов») . Очевидно, именно с целью ограничения возможностей коммерческих банков на осуществление депозитной эмиссии в Конституции РФ исключительное право на осуществление денежной эмиссии во всех ее формах предоставлено Банку России. Однако в Федеральном законе монопольная функция Банка России по осуществлению денежной эмиссии ограничена только эмиссией наличных денег. Аналогичным образом ограничена и не предусмотрена действующим законодательством функция Банка России по организации их безналичного обращения (ст. 29 Федерального закона). Между тем, известно, что денежное обращение представляет собой движение денег в наличной и безналичной формах для обслуживания кругооборота товаров, а также нетоварных платежей и расчетов в процессе экономических отношений<$FСм., например: Большой экономический словарь. Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Фонд «Правовая культура», 1994, с. 104.>. Безналичное, как и наличное, денежное обращение подлежит регулированию в федеральном законодательстве. Но эта сфера денежного обращения не регулируется банковским или иным законодательством. Порядок осуществления эмиссии безналичных денег и организации их обращения каким-либо органом государственной власти Российской Федерации или Банком России законодательно не определен. Однако если принять во внимание, положения ст. 4, 29 и 34 Федерального закона, то соответствующие полномочия безусловно должны быть предоставлены  Банку России.
Определенная нелогичность заложена в содержании ст. 34 Федерального закона, определяющей, что в целях организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации на Банк России возлагаются следующие функции: прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов; установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения; определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона организация наличного денежного обращения является не целью деятельности, а функцией Банка России, поэтому закрепленные в ст. 34 Федерального закона положения по сути являются не функциями, а полномочиями Банка России, являющимися средствами реализации функции организации наличного денежного обращения.

Функция Банка России по банковскому обслуживанию предполагает осуществление им всех видов банковских операций при обслуживании клиентов.
Функцию банковского обслуживания Банк России осуществляет в интересах достижения стоящих перед ним задач, а также в целях удовлетворения потребностей участников экономических отношений, действующих в особых условиях, исключающих возможность осуществления банковских операций через кредитные организации.
Осуществляя рассматриваемую функцию банковского обслуживания, Банк России руководствуется теми же правилами, что при осуществлении других функций, за тем исключением, что Банк России вступает со своими клиентами в договорные отношения, которые строятся не на отношениях власти и подчинения, а на принципе равенства сторон. В этом случае Банк России не имеет каких-либо государственно-властных полномочий в отношении своего клиента, а действует как обычная кредитная организация.

Не менее важной является функция Банка России, направленная на взаимодействие с органами государственной власти и управления РФ и кредитными организациями. Предметом взаимодействия с государственными органами является участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ, разработке и проведении единой государственной денежно-кредитной политики, составлении платежного баланса РФ; взаимное представительство должностных лиц Банка России и Правительства РФ соответственно на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России, взаимное информирование друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, консультирование и т.п. (пп. 12, 13 ст. 4 Федерального закона).
Банк России взаимодействует также с кредитными организациями и их ассоциациями. Возможны несколько вариантов такого взаимодействия: консультации по вопросам, связанным с принятием решений нормативного характера, имеющих значение для всей банковской системы России; представление кредитным организациям необходимых разъяснений; рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности (ст. 77 Федерального закона).

Международная и внешнеэкономическая функция. В рамках этой функции Банк России представляет интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях (ст.50 Федерального закона), а также устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю (ст. 52 Федерального закона). Банк России вправе участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе взаимодействовать с центральными банками иностранных государств. Взаимоотношения Банка России с международными кредитными организациями осуществляются в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами, а также межбанковскими соглашениями (ст. 8 Федерального закона).

Аналитическая, прогностическая и научная функция состоит в постоянном изучении, анализе, обобщении и выработке научно обоснованных предложений о состоянии, развитии и возможных результатах государственной экономической, в том числе денежно-кредитной, политики, состоянии и перспективах банковской системы; подготовке и представлении Президенту РФ, Правительству РФ и Государственной Думе РФ соответствующих статистических данных. Проведение научных исследований финансово-экономического, юридического, научно-технического характера, имеющих значение для совершенствования и развития денежно-кредитной и банковской систем России, также являются частью указанной функции.
Банк России может исполнять иные функции, если они предусмотрены действующим законодательством. Например, Банк России, как государственная организация, осуществляет кассовое исполнение бюджета, осуществляет операции, предусмотренные ст. 23 Федерального закона. Федеральный закон устанавливает, что изложенный в ст. 4 перечень функций Банка России не является исчерпывающим и эти функции могут быть дополнены федеральными законами (п. 14 ст. 4 Федерального закона).
Реализация функций Банка России в реальных общественных отношениях и достижение стоящих перед ним задач и целей возможны благодаря соответствующей организации Банка России и предоставленным ему законом полномочиям.

Г л а в а 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ  И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ БАНКА РОССИИ
1. Принципы организации и деятельности системы Банка России

Эффективное функционирование любой системы, государственного органа или юридического лица, в т.ч. Банка России, возможно при их надлежащей организации в соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в действующем законодательстве, которые, в свою очередь, обусловлены стоящими перед ними целями и задачами.
Система Банка России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем элементам данной системы и объединяющими их в единое целое. Принципы системы Банка России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элементам системы Банка России основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования (деятельности) Банка России и возникающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.
Особое значение для Банка России имеет основополагающий конституционный принцип законности. В соответствии с этим принципом Банк России и все входящие в его систему элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Закрепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы, регулирующие правовое положение Банка России, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в их толковании и применении. Достаточное количество качественных правовых норм, наряду с высоким уровнем их исполнения всеми субъектами правоотношений в банковской сфере (государство, в лице Банка России, кредитные и иные организации, образующие банковскую систему, юридические и физические лица), является основой обеспечения режима подлинной законности при организации и функционировании банковской системы, в том числе является основой обеспечения прав и законных интересов всех участников правоотношений в банковской сфере.
Единая банковская система и ее составные части, порядок их создания, полномочия и взаимоотношения с государством, в том числе и с Банком России, определяются федеральными органами законодательной власти.
Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти применительно к организации и деятельности Банка России принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности, проведения банковских операций вправе издавать только Банк России, причем эти акты должны соответствовать федеральному законодательству, быть официально  опубликованы в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), доведены до сведения кредитных организаций, а если они непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, то должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ. Органы государственной власти РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные акты, изданные по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.
В соответствии с принципом законности взаимодействие между органами государственной власти РФ и Банком России и согласование ими решений по вопросам, отнесенным к совместному ведению, также должно иметь в своей основе закрепленные в федеральном законодательстве правовые нормы. Вместе с тем, действующее законодательство содержит некоторые противоречия, касающиеся особенностей взаимоотношений Банка России с органами государственной власти РФ, и в частности по вопросу о разграничении полномочий по реализации возложенных на них функций. Так, некоторая двусмысленность заложена п. 1 ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном законе. Согласно ст. 2 Федерального закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, а п. 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает, что управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ. Учитывая приоритет конституционных норм перед правовыми нормами других законодательных актов, возникает противоречивая ситуация, ставящая под сомнение независимость Банка России в части, касающейся управления своим имуществом. Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что безусловно не способствует утверждению принципа подлинной законности в деятельности Банка России и других органов государственной власти по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ.
Например, действующее законодательство закрепляет, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется: Конституцией РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. <%-2>При этом содержание понятия «банковская деятельность», имеющее важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка России в банковской сфере, не раскрывается. Не учитывается также, что содержание понятия правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в кредитно-денежной сфере. Так, понятие «банковская деятельность» характеризует в основном особенности функционирования банков при осуществлении банковских операций. Но помимо банковских операций в упомянутых законодательных актах урегулирован более широкий спектр отношений, включающих организацию и функционирование всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Наиболее полно весь комплекс отношений в кредитно-денежной сфере определяется понятием «банковское право», включающим все правовые нормы, регулирующие упомянутые отношения. Однако изложенные обстоятельства не нашли отражения в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 2). В результате по смыслу ст. 2 упомянутого Федерального закона банковское законодательство и нормативные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отношений в банковской сфере правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законами субъектов РФ вообще не предусматривается.
Вместе с тем, Президент РФ, являясь Главой государства, принимает меры по охране независимости и государственной целостности РФ, определяет основные направления внутренней политики государства, включающей в том числе вопросы регулирования банковской системы, финансов и кредита, денежного обращения и, безусловно, принимает по этим вопросам нормативно-правовые акты . К примеру, в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных платежей» установлен порядок открытия расчетных счетов юридическим лицам и осуществления расчетов наличными денежными средствами между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Предельные суммы таких расчетов определены Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258 «Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами» . Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование банковской деятельности помимо федеральных органов законодательной власти может осуществлять только Банк России. Следовательно, органы исполнительной власти не вправе принимать нормативные акты по вопросам банковской деятельности. Более того, эмиссию наличных денег и организацию их обращения Банк России осуществляет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона). В то же время на Правительство РФ возложено проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обязан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона).
Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, но с другой стороны — формально, исходя из смысла действующего банковского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Подобные коллизии только усложняют функционирование системы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реализации возложенных на них функций в сфере финансов и кредитно-денежной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить возможность правового регулирования либо вмешательства в функционирование банковской системы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. При необходимости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредитной или денежной политики они могли бы быть приняты совместно Правительством РФ и Банком России или по их представлению — Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничивающие понятия: «банковская деятельность», «банковская система», «банковское право», «государственная финансовая политика», «государственная кредитная политика», «государственная денежная политика», и четко определить в действующем законодательстве их содержание, порядок  и формы правового регулирования с учетом реальных полномочий федеральных органов государственной власти.
На практике имеют место случаи явного нарушения федеральными органами исполнительной власти и Банком России принципа законности. В сфере банковской деятельности они допускают случаи принятия нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству. Так, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина, Федеральной налоговой службы и Банка России №76, № ВГ-6-09/597, № 318 , которым сообщено, что ст. 855 ГК РФ применяется с учетом содержания ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» . Этим письмом со ссылкой на ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» установлено, что предприятия обязаны до наступления срока платежа сдать платежные поручения соответствующим учреждениям банка на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды. При этом указанные платежные поручения банками и кредитными учреждениями исполняются в первоочередном порядке. Это требование не соответствует очередности списания кредитной организацией денежных средств с банковского счета клиента, установленного в ст. 855 ГК РФ, где указано, что платежи в бюджет и внебюджетные фонды (кроме Пенсионного фонда и Фонда занятости населения) осуществляются в четвертую очередь. Свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ (не имея, кстати, права давать разъяснения и осуществлять толкование федерального законодательства) упомянутые органы государственной власти обосновывают путем толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ, устанавливающего, что «к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ», принятым Государственной Думой 18 июля 1996 г. и подписанным Президентом России, как раз и установлен именно тот, «иной случай», когда действует не налоговое, а гражданское законодательство. Таким образом, грубо нарушено федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя. Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого закона. Ничто не мешало указанным органам в установленном законом порядке через Правительство РФ обратиться к Президенту РФ с просьбой вернуть принятые Государственной Думой РФ ГК РФ и Федеральный закон о внесении изменений ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было.
Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение субъектами гражданских и банковских правоотношений федерального законодательства, но и имело более серьезные негативные последствия. Упомянутое письмо вызвало волну регионального нормотворчества по вопросу об очередности платежей и осуществлении расчетов в банковской сфере, отнесенных Конституцией РФ к ведению РФ. Так, ссылаясь на якобы имеющееся несоответствие между ст. 855 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» по вопросу очередности исполнения банками поручений предприятий и организаций на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, администрацией Самарской области было принято решение до устранения упомянутого несоответствия руководствоваться собственным порядком очередности платежей. Аналогичные решения приняты и в некоторых других субъектах РФ. Все эти явления ставят под угрозу сохранение единства банковской системы и порядка осуществления банковских операций на всей территории России. В этой связи письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России от 22 августа 1996 г. и нормативные акты некоторых субъектов РФ по вопросу об очередности списания денежных средств с банковских счетов клиентов банков безусловно подлежат отмене как противоречащие действующему федеральному законодательству. Если, по мнению федеральных органов исполнительной власти, в ст. 855 ГК РФ необходимо внести конкретные изменения, эти государственные органы должны действовать в установленном законом порядке внесения изменений и дополнений в федеральные законы.
Немаловажное значение с точки зрения соблюдения принципа законности имеет вопрос о роли законодательных актов субъектов РФ в регулировании правоотношений в банковской сфере. Как представляется, законодательные акты субъектов РФ и решения органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством не могут быть признаны источниками правового регулирования банковской деятельности (операций). Но эти решения безусловно являются источниками банковского права в том случае, если на основании таких решений формируются уставный капитал и иное имущество кредитных организаций либо приобретаются акции кредитной организации. Решения органов государственной власти субъектов РФ, органа местного самоуправления о выделении и использовании для формирования (создания) уставного капитала кредитной организации средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободных денежных средств, иного имущества, находящегося в ведении упомянутых органов, не могут не признаваться источниками банковского права, поскольку принимаются на основании банковского законодательства и в связи с правоотношениями в банковской сфере (ч. 7 ст. 11 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Так, Постановлением Главы администрации Московской области от 24 мая 1996 г. № 222-ПГ «О наделении УАКБ «Уникомбанк» статусом Московского областного банка»  принято предложение Совета УАКБ «Уникомбанк» о приобретении 51% акций этого банка в ходе его седьмой эмиссии и наделении его статусом Московского областного банка. Этим же решением дано поручение финансовым органам области определить источники финансирования Московской области в формировании уставного капитала банка, а заместителю Главы администрации Московской области предписано организовать контроль за деятельностью «Уникомбанка» как Московского областного банка. В соответствии с действующим законодательством по вопросу о приобретении администрацией Московской области контрольного пакета акций (не менее 51% уставного фонда «Уникомбанка») в ходе седьмой эмиссии акций принят соответствующий закон Московской области .
Вышеприведенные обстоятельства еще раз подтверждают тезис не только о необходимости приведения банковского законодательства в соответствие с Конституцией РФ и принципами системы Банка России, в т.ч. с принципом законности, но и неукоснительного их соблюдения всеми государственными органами, юридическими и физическими лицами.
Принцип законности предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых учредителями при создании кредитных организаций. Они должны быть получены законным путем, а Банк России должен иметь реальные правовые и организационные гарантии перед регистрацией и выдачей лицензии установить эти и иные, предусмотренные федеральным законодательством обстоятельства.
Банк России вправе осуществлять только те функции и полномочия, перечень которых дан в действующем банковском законодательстве (ст. 4, 45 Федерального закона, ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и т.п.), и только по тем правилам, которые определены действующим законодательством. Сделки гражданско-правового характера Банк России осуществляет в соответствии с гражданским законодательством России.
Важнейшее значение для банковской системы Российской Федерации и всей системы органов государственной власти имеет принцип независимости Банка России, который определен Федеральным законом. Согласно этому принципу Банк России в пределах предоставленных ему полномочий независим в своей деятельности, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных законом функций и предоставленных полномочий (ст. 5 Федерального закона).
В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. При принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствующих, по мнению Банка России, действующему законодательству и нарушающих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона). Как отмечалось в телеграмме Банка России от 11 февраля 1993 г. № 23-93, имеют место факты вмешательства местных органов власти и управления в деятельность некоторых территориальных учреждений, выражающиеся, в частности, в даче им распоряжений по вопросам банковской деятельности. В этой связи руководителям территориальных учреждений предложено незамедлительно сообщать в Банк России о всех фактах неправомерного вмешательства местных органов власти и управления в работу по распределению и использованию централизованных кредитных ресурсов в соответствии с установленными целями и объектами кредитования.
Необходимо обратить внимание на то, что главные управления (национальные банки) Банка России не могут не учитывать рекомендации местных органов власти и управления при принятии решений о распределении и использовании централизованных кредитных ресурсов, а также обязаны обеспечить взаимодействие Банка России с органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на территории которых они находятся.
Для правильного понимания особенностей правового положения Банка России большое значение имеют принципы организации его системы, закрепленные в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Принципы организации системы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.
Основными организационными принципами Банка России являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности, принцип централизации системы Банка России, принцип единства системы Банка России, принцип вертикальной структуры управления и принцип коллегиальности управления.

Принцип организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности заключается в том, что, как уже отмечалось, уставный капитал Банка России в размере 3 млрд. рублей, а также иное имущество, которым Банк России уполномочен владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с целями и в порядке, установленном Федеральным законом, являются федеральной, т.е. государственной, собственностью. В связи с этим не допускается изъятие или обременение имущества Банка России без его согласия (ст. 2, 9 Федерального закона). Свои расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов (ст. 2 Федерального закона).

Принцип централизации системы Банка России означает, что система Банка России организуется таким образом, чтобы обеспечить реализацию государственной политики в кредитно-денежной и банковской сферах во всех регионах РФ под общим, централизованным руководством. Центральный банк РФ наделен всей полнотой полномочий по банковскому регулированию, надзору, контролю и осуществлению банковских операций на всей территории РФ. Деятельность всех территориальных учреждений, включенных в систему Банка России, контролируется и направляется из единого центра, возглавляемого Председателем Центрального банка РФ. Наделение территориальных учреждений Банка России государственно-властными полномочиями и полномочиями гражданско-правового характера (выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства) осуществляется в соответствии с федеральным законодательством с разрешения Совета директоров Банка России.
Принцип централизации Банка России не  исключает, а предполагает обязательное взаимодействие и координацию единой денежно-кредитной политики, политики в банковской сфере федеральных органов государственной власти и Банка России с органами государственной власти субъектов РФ, а в некоторых случаях и с органами местного самоуправления, общественными организациями (например, общественными организациями потребителей, обществами вкладчиков, ассоциациями кредитных организаций). Целью такого взаимодействия является разъяснение политики Банка России в денежно-кредитной и банковской сферах, учет местных особенностей при проведении конкретных мероприятий, сотрудничество с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении функций банковского регулирования, надзора и контроля, а также при осуществлении операций с федеральным и местными бюджетами и федеральными внебюджетными фондами.

Неразрывно связан с принципом централизации системы Банка России принцип единства системы Банка России. Этот принцип предполагает, что всем элементам системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, а также методов их осуществления и форм реагирования на нарушения действующего законодательства. Единство системы Банка России означает также, что все ее элементы руководствуются едиными правовыми нормами, закрепленными в федеральном законодательстве, нормативных актах Президента РФ, Правительства РФ и Банка России. Безусловно, полномочия включенных в систему Банка России элементов по осуществлению денежно-кредитной политики и политики в банковской сфере различны, в частности по территориальной и предметной компетенции (например, обслуживание полевыми учреждениями государственных органов, обеспечивающих безопасность РФ). Однако, несмотря на имеющиеся особенности и ограничения, полномочия всех рассматриваемых элементов объединены общностью целей, стоящих перед Банком России. Кроме того, в случае принятия Банком России соответствующего решения каждый элемент системы при необходимости может заменить другой, обеспечивая тем самым единство денежно-кредитной политики и банковской системы на всей территории государства. Таким же образом при необходимости Банк России может принять на себя исполнение функций территориальных учреждений в отдельных субъектах РФ или районах.

Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность  осуществляются только по вертикали. Так, назначение и освобождение Председателя Банка России осуществляются Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (ст. 5 Федерального закона).  Нижестоящие структуры единой системы Банка России подчиняются только вышестоящим органам Банка России, не имея каких-либо горизонтальных связей подчиненности местным органам власти и управления. <%-2>Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами (ст. 88 Федерального закона). Реализация принципа вертикальной структуры управления системой Банка России, по общему правилу, предполагает существование в системе Банка России отношений прямого подчинения нижестоящих подразделений, учреждений и организаций вышестоящим. Вышестоящие структурные подразделения Банка России вправе и обязаны давать подчиненным обязательные для исполнения распоряжения, отменять и изменять акты и решения нижестоящих органов, осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных подразделений и организаций. Кроме того, Банк России несет ответственность за организацию работы и исполнение возложенных на Банк России задач и функций в соответствии с законом.

Принцип коллегиальности управления всей системой Банка России вытекает из положений ст. 11 Федерального закона, устанавливающей, что высшим органом Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление Банком России. Вопросы, требующие обязательного коллегиального решения, определены в ст. 16 и некоторых других статьях Федерального закона, закрепляющих функции Совета директоров.
В отличие от принципов организации системы Банка России, принципы его деятельности представляют собой основополагающие идеи, правила реализации Банком России своих функций в процессе государственного управления и осуществления банковских операций.

Принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона), т.е. Банк России не является коммерческой организацией. Однако этот принцип вовсе не означает, что Банк России в процессе своей деятельности не получает доходов. Такая возможность Федеральным законом предусмотрена (ст.2 Федерального закона). Но полученная Банком России прибыль после ее направления в установленном порядке в соответствующие резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета (ст. 10, 26 Федерального закона).

Не менее важным принципом деятельности Банка России является соблюдение им банковской тайны (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 857 ГК РФ).
Принцип банковской тайны означает: закрепление в действующем законодательстве перечня сведений, составляющих банковскую тайну; право клиента кредитной организации или Банка России на сохранение в тайне от кого бы то ни было и на неразглашение вышеупомянутых сведений; обязанность кредитной организации и Банка России в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну, а также ответственность за их разглашение. В соответствии с законом сведениями, составляющими банковскую тайну, являются: сведения о клиенте и корреспонденте, сведения о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада, сведения об операциях по счету.
Поступившие в Банк России от кредитных организаций данные по конкретным операциям также не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 56 Федерального закона).

Принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России означает, что Банк России, будучи независимым от органов государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций, подотчетен представительному и законодательному органу Российской Федерации — Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ст. 5 Федерального закона).

2. Система и органы управления Банка России

В соответствии с действующим законодательством предусмотрена следующая система Банка России: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России.
Организация системы Банка России, построение его центрального аппарата и всех иных элементов осуществляются в соответствии с рассмотренными ранее принципами.
Руководство и управление Банком России осуществляет высший орган Банка России — Совет директоров, состоящий из Председателя Банка России и 12 членов Совета, работающих на постоянной основе.
Назначение на должность Председателя Банка России осуществляется Государственной Думой РФ по представлению Президента РФ сроком на 4 года большинством голосов от общего числа депутатов. Одна и та же кандидатура на должность Председателя Банка России не может быть внесена более двух раз. Одно и то же лицо может занимать должность Председателя Банка России не более трех сроков подряд.
Члены Совета директоров Банка России также назначаются Государственной Думой РФ по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.
Статус, полномочия и основания освобождения от должности Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России определяются Федеральным законом (ст. 12—14, 17—18, 90). В указанном законе нет четкого определения, является ли Председатель Банка России членом Совета директоров или только входит в его состав в качестве Председателя (как это закреплено в ст. 11 Федерального закона) и председательствует на его заседаниях. Между тем, решение этого вопроса представляется актуальным для определения правового положения указанных лиц. К примеру, члены Совета директоров Банка России, как это закреплено в ст. 17 Федерального закона, не могут быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также членами Правительства РФ, не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Как представляется, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, не могут не распространяться на его Председателя. Но по смыслу ст. 11 Федерального закона Председатель Банка России входит с состав Совета директоров наряду с 12 его членами, и, если строго следовать букве закона, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, на Председателя Банка России не распространяются. Подобная ситуация, конечно же, не соответствует духу содержащихся в Федеральном законе правовых норм и принципу независимости Банка России.
Совет директоров Банка России заседает не реже одного раза в месяц. Заседания могут назначаться Председателем Банка России, лицом, его замещающим, из числа членов Совета директоров или по требованию не менее трех членов Совета директоров. Решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров. Законом установлен кворум Совета директоров, предполагающий обязательное участие в заседании Совета директоров не менее семи человек и Председателя Банка России или лица, его замещающего. На заседание Совета директоров могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России (ст. 14, 15 Федерального закона).
На Совет директоров Банка России возложены следующие функции: 1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и обеспечивать выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; 2) утверждать годовой отчет Банка России и представлять его Государственной Думе; 3) рассматривать и утверждать смету расходов Банка России на очередной год не позднее 31 декабря предшествующего года, а также произведенные расходы, не предусмотренные в смете; 4) определять структуру Банка России; 5) устанавливать формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России; 6) вносить в Государственную Думу предложения об изменении уставного капитала Банка России; 7) утверждать порядок работы Совета директоров; 8) назначать главного аудитора Банка России; 9) утверждать внутреннюю структуру Банка России, положения о подразделениях Банка России, учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России; 10) определять условия допуска иностранного капитала в банковскую систему РФ в соответствии с федеральными законами; 11) выполнять иные функции, отнесенные Федеральным законом к ведению Совета директоров Банка России. Кроме того, на Совет директоров возложено принятие следующих решений: о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 Федерального закона; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о применении прямых количественных ограничений; о выпуске и изъятии банкнот и монет из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег; о порядке формирования резервов кредитными организациями. Совет директоров Банка России также вправе устанавливать исключения из общего правила вступления в силу нормативных актов Банка России (ч. 3 ст. 6 Федерального закона); определять порядок образования и использования резервов и фондов Банка России (ст. 10 Федерального закона); устанавливать структуру баланса Банка России (ст. 24 Федерального закона); устанавливать порядок направления прибыли Банка России в его резервы и фонды, перечисления в доход федерального бюджета (ст. 26 Федерального закона). Банком России принимается решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждаются образцы и номиналы новых денежных знаков (ст. 33 Федерального закона); устанавливаются размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России (ст. 38 Федерального закона); утверждается лимит операций на открытом рынке (ст. 39 Федерального закона); определяется список векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также случаи, когда обеспечением для кредитов могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства (ст. 46 Федерального закона). В исключительных случаях именно Совет директоров Банка России вправе пролонгировать предоставленные кредиты (п. 5 ст. 48 Федерального закона); принимать решение о создании при Банке России органа банковского надзора, через который могут осуществляться надзорные и регулирующие функции Банка России (ст. 55 Федерального закона); определять порядок проведения проверок кредитных организаций (ст. 74 Федерального закона). Совет директоров может определять перечень сведений о деятельности кредитных организаций, которые Банк России вправе запрашивать и получать и по которым вправе получать разъяснения, а также при наличии оснований принимать решение об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций (ч. 2 ст. 76 Федерального закона). Совет директоров принимает решения по регулированию деятельности территориальных учреждений Банка России. В частности, им утверждается Положение о территориальных учреждениях Банка России, принимается решение о создании территориальных учреждений по экономическим районам, а также предоставляются разрешения о выдаче территориальными учреждениями гарантий и поручительств, вексельных и других обязательств от имени Банка России (ст. 84, 85 Федерального закона). В соответствии с федеральными законами Совет директоров определяет условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий служащих Банка России, создает пенсионный фонд для дополнительного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих (ст. 88—89 Федерального закона), утверждает перечень должностей служащих Банка России, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 90—91 Федерального закона. Советом директоров выдаются в необходимых случаях разрешения на разглашение служащими Банка России служебной информации о деятельности Банка России. Однако вопрос о регулировании в федеральном законодательстве государственной службы служащих Банка России остается открытым. Так, неопределенность правового положения Банка России как государственного органа влечет за собой сложности, связанные с определением статуса его служащих. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации»  под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Нет сомнений, что Председатель Банка России, члены Совета директоров Банка России, а также служащие Банка России обеспечивают исполнение Банком России функций государственного управления в денежно-кредитной и банковской сферах. Вместе с тем, в перечень должностей, разделенных Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» на категории, не включен ни Председатель Банка России, ни другие служащие Банка России (ст. 1 упомянутого Федерального закона). <%-2>Не упоминаются служащие Банка РФ как государственные служащие и в утвержденном Указом Президента России от 11 января 1995 г. № 33, реестре государственных должностей федеральных государственных служащих . Должность Председателя Банка России как государственная должность РФ упомянута лишь в сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32 . Этот Указ принят до вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
Необходимо обеспечить согласованность норм действующего законодательства о государственной службе с нормами Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части, касающейся регулирования правового положения служащих Банка России (гл. 14 Федерального закона).
Реализацию возложенных на Банк России функций обеспечивает Председатель Банка России, который: действует от имени Банка России, представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями; председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим. Председатель Банка России подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности; подписывает приказы и дает указания, обязательные для всех служащих Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России.
Центральный аппарат Банка России образуется решением Совета директоров. В настоящее время в Банке России предусмотрены должности трех первых заместителей Председателя Банка России, 11 заместителей, статс-секретаря Банка России, секретариат Председателя Банка России, включающий заведующего секретариатом и помощников Председателя Банка России. Основным звеном центрального аппарата Банка России являются департаменты. В Банке России создано 22 департамента по основным направлениям его деятельности: сводный экономический департамент; департамент исследований, информации и статистики; департамент бухгалтерского учета и отчетности; департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; департамент методологии и организации расчетов; департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности; департамент пруденциального банковского надзора; департамент по организации банковского санирования; департамент иностранных операций; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент регулирования денежного обращения; департамент эмиссионно-кассовых операций; департамент информатизации; юридический департамент; ревизионный департамент; департамент полевых учреждений; административный департамент; департамент подготовки персонала; департамент инспектирования кредитных организаций; департамент операций на открытом рынке; департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; департамент телекоммуникаций. Помимо департаментов центральный аппарат Банка России включает Главные управления Банка России. В центральном аппарате Банка России функционирует Главное управление безопасности. Кроме того, действуют несколько специализированных управлений и пресс-центр. Департаменты Банка России состоят из управлений и отделов.
Структурные подразделения Банка России юридическими лицами не являются и функционируют на основании действующего законодательства, в соответствии с возложенными на Банк России функциями и решениями Совета директоров о распределении обязанностей между подразделениями центрального аппарата. Кроме того, упомянутые подразделения осуществляют методическое и организационное руководство аналогичными подразделениями территориальных подразделений.
Например, в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 сентября 1993 г. в центральном аппарате Банка России создано Главное управление валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент), одной из функций которого является координация деятельности подразделений валютного регулирования и контроля главных территориальных управлений Банка России. <%0>
Помимо подразделений центрального аппарата при Банке России действуют такие специальные организации, как: Центральное операционное управление, операционное управление № 1 и 2, функции которых состоят в обеспечении межбанковских расчетов, обслуживании бюджетов различных уровней и федеральных внебюджетных фондов; Центральное хранилище; Главный центр информатизации; НИИ Центрального банка РФ и другие.

Территориальные учреждения Банка России. Одним из основных элементов системы Банка России являются его территориальные учреждения. Задачи и функции этих учреждений установлены в Федеральном законе, а также в принимаемых в соответствии с ним подзаконных нормативных актах.
При определении содержания понятия «территориальные учреждения Банка России» трудность состоит в том, что в Федеральном законе оно не раскрывается. Единственными учреждениями Банка России, о которых в федеральном законодательстве прямо говорится как о территориальном учреждении, являются национальные банки республик в составе РФ (ч. 3 ст. 83 Федерального закона).
Как представляется, помимо национальных банков республик в составе РФ к территориальным учреждениям Банка России следует отнести все учреждения Банка России, расположенные на территории РФ, как правило, в соответствии с установленным административно-территориальным делением РФ, субъектов РФ и других территориальных единиц, и реализующие от имени Банка России в пределах свой компетенции функции по банковскому регулированию, надзору и контролю, расчетному, банковскому обслуживанию государственных органов, юридических и физических лиц. Причем территориальные учреждения, располагаясь на территории России, могут осуществлять возложенные на них функции не только по принципу административно-территориального деления РФ. Так, по решению Совета директоров Банка России территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ (ст. 85 Федерального закона) либо в местах дислокации воинских частей, гарнизонов, соединений, объединений, округов, флотов и видов Вооруженных Сил РФ. Поэтому территориальными учреждениями Банка России могут быть признаны: национальные банки, главные территориальные управления Банка России, расчетно-кассовые центры, являющиеся их структурными подразделениями, и полевые учреждения, которые упоминаются в ч. 1 ст. 83 Федерального закона в качестве элементов системы Банка России. Именно эти учреждения Банка России осуществляют задачи и функции, возложенные на Банк России, в пределах соответствующей территории РФ и компетенции, предоставленной им федеральным законодательством и соответствующими нормативными актами Банка России.
Территориальные учреждения Банка России в соответствии с Федеральным законом не имеют статуса юридического лица и действуют от имени Банка России по доверенности. При этом права территориальных учреждений ограничены. Они не могут принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ст. 84 Федерального закона).
Следовательно, отнесение к категории территориальных учреждений Банка России только национальных банков республик в составе РФ, как это формулируется в Федеральном законе, неприемлемо еще и потому, что такой подход необоснованно снижает статус и сужает полномочия национальных банков республик в составе РФ по сравнению с главными территориальными управлениями, расчетно-кассовыми центрами и полевыми учреждениями Банка России, на которых ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 84 Федерального закона, распространяться не могут, если они не являются территориальными учреждениями. Но такая ситуация невозможна, поскольку наряду с различными полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля все вышеприведенные учреждения Банка России выполняют сходные функции по осуществлению банковской деятельности. Различия между ними состоят лишь в том, что они функционируют на различных территориях РФ либо обслуживают различных клиентов. Вместе с тем, необходимо отметить, что использование в законодательных актах термина «учреждения» применительно к подразделениям Банка России, не являющимся юридическими лицами, представляется некорректным. Дело в том, что действующее законодательство использует понятие «учреждение» для обозначения одной из организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых в РФ. Более того, сам Банк России как юридическое лицо создан в форме учреждения. Таким образом, термин «учреждение», используемый для обозначения территориальных подразделений Банка России, не соответствует их правовому статусу, закрепленному Федеральным законом.
Согласно Конституции РФ в составе РФ находятся 89 субъектов Федерации, из них: 21 республика в составе России, 49 областей, 6 краев, 2 города федерального значения, 10 автономных округов и 1 автономная область (ст. 65 Конституции РФ). С учетом территориального деления в системе Банка России действуют: а) национальные банки республик в составе РФ; б) главные управления Банка России в краях, областях, автономных округах и автономной области РФ. Однако не во всех республиках РФ созданы национальные банки. Так, по данным на июль 1996 г., в Республике Ингушетия действует не национальный банк, а Главное управление Банка России по Ингушской Республике. В Чеченской Республике создано временное главное управление Банка России (не функционирует). В автономных округах главное управление Банка России создано и функционирует только по Чукотскому автономному округу (Письмо ГРКЦ ГУ Банка России по Москве от 30 июля 1996 г. № 13-16218).
В соответствии с Федеральным законом Совет директоров Банка России должен утвердить положение о территориальных учреждениях Банка России, определить их задачи и функции (ч. 2 ст. 84 Федерального закона). Однако до настоящего времени упомянутый нормативный акт не принят.
Правовое положение территориальных главных управлений и расчетно-кассовых центров Банка России в настоящее время регулируется Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 6 декабря 1991 г. № 33 и Типовым положением о расчетно-кассовом центре Банка России, утвержденным Советом директоров Банка России 6 сентября 1996 г. (Приказ Банка России от 7 октября 1996 г. № 02-373). Необходимо отметить, что содержание Типового положения о территориальном главном управлении Банка России до настоящего времени не приведено в соответствие с действующим банковским законодательством, поэтому при применении положений этого нормативного акта необходимо учитывать особенности действующего банковского законодательства.
Как следует из содержания Типового положения о территориальном главном управлении Центрального банка РФ 1991 г., территориальное главное управление Банка России является обособленным подразделением Банка России, осуществляющим часть его функций на определенной территории. Задачей главного управления является обеспечение проведения единой федеральной политики в области денежного обращения, кредитного регулирования, использования кредитных ресурсов и осуществление надзора за деятельностью банков.
По всем направлениям деятельности в пределах своих полномочий главное управление оказывает методическую помощь и осуществляет надзор и контроль за деятельностью коммерческих банков, расчетно-кассовых и вычислительных центров, организует аудиторскую службу в регионе.
Имуществом, стоимость которого отражается на балансе, главное территориальное управление наделяется Банком России, а соответствующий баланс главного управления входит составной частью в баланс Банка России. <%-2>Право главного управления по распоряжению <%0>имуществом ограничено невозможностью продажи или отчуждения зданий и сооружений без согласования этого вопроса с Банком России.
Главное управление возглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым от должности решением Председателя Банка России, которое подлежит утверждению Советом директоров Банка России. Начальник главного управления представляет по доверенности интересы Банка России в органах государственной власти и в других организациях. Помимо назначения начальника главного управления Председатель Банка России утверждает структуру и схему должностных окладов работников главных управлений.
Согласно ст. 7 Типового положения отношения главного управления с банками, предприятиями, учреждениями и организациями строятся на основе договоров, заключаемых главным управлением от имени Банка России. Ответственность по этим договорам несет Банк России. Обращает на себя внимание тот факт, что данное положение не учитывает возможность, а в некоторых случаях и обязанность главного управления вступать не в договорные, а в иные отношения с соответствующими организациями. Например, это касается судов, правоохранительных органов, налоговых органов, предприятий и учреждений, обращающихся в главные управления как к органу, осуществляющему функции Банка России по банковскому регулированию, надзору и контролю за защитой их интересов. Деятельность главного управления осуществляется по следующим основным направлениям: в сфере денежно-кредитного регулирования; в сфере организации денежного обращения; организации финансирования капитальных вложений; в сфере экономического анализа и статистики; в сфере внешнеэкономической деятельности; по надзору и регулированию деятельности банков; в финансовой внутрихозяйственной деятельности; в правовой сфере.
В составе главных территориальных управлений действуют расчетно-кассовые центры (РКЦ), являющиеся структурными подразделениями Банка России. Согласно действующему Типовому положению о расчетно-кассовом центре Банка России 1996 г. создание РКЦ, их реорганизация и ликвидация осуществляются решением Совета директоров Банка России в порядке, установленном Федеральным законом, упомянутым Типовым положением и другими нормативными актами Банка России. Само название положения предполагает его типовой характер, т.е. в каждом конкретном случае функции и полномочия РКЦ могут быть либо дополнены, либо сокращены.
РКЦ являются структурными подразделениями Банка России, осуществляющими банковские операции с денежными средствами в условиях двухуровневой банковской системы России. Основной целью деятельности РКЦ является обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы РФ (п. 1.3 Типового положения).
Банком России установлена следующая структура действующих в составе территориального учреждения РКЦ: а) головной расчетно-кассовый центр; б) межрайонный расчетно-кассовый центр; в) районный расчетно-кассовый центр.
РКЦ возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем территориального учреждения Банка России в порядке, определяемом Советом директоров Банка России. Начальник РКЦ руководит деятельностью РКЦ и действует от имени Банка России на основании доверенности, выданной в порядке передоверия начальником территориального учреждения Банка России.
Начальник, главный бухгалтер, руководители структурных подразделений РКЦ и их заместители несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за обеспечение соблюдения законодательных актов РФ, нормативных актов Банка России. Кроме того, руководители РКЦ обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений ограниченного распространения. Все служащие РКЦ обязаны хранить указанную тайну и соблюдать установленный режим.
Рекомендуемая структура РКЦ и схема должностных окладов утверждаются Банком России, а штатное расписание РКЦ утверждается руководителем территориального учреждения. РКЦ содержится в пределах выделенных сметных ассигнований.
РКЦ имеет наименование, включающее названия населенного пункта в соответствии с его территориальным расположением и территориального учреждения Банка России, в составе которого действует центр. Каждый РКЦ имеет идентификационный код (номер по МФО), печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, а также штампы, необходимые ему для выполнения возложенных на него задач.
РКЦ наделены полномочиями практически по всем направлениям деятельности Банка России. Так, в рамках организации денежного обращения они устанавливают предельные остатки денежной наличности в кассах кредитных организаций и иных юридических лиц и осуществляют оперативный контроль за их соблюдением, а также осуществляют контроль за соблюдением кассовых операций. Кроме того, РКЦ обеспечивают централизованное экспедирование почтовых расчетно-денежных документов на внутрирегиональном и межрегиональном уровнях при взаимодействии со специализированными службами доставки. В сфере банковского регулирования РКЦ определяют осуществление кредитными организациями обязательного резервирования денежных средств, осуществляют контроль за своевременностью, полнотой перечисления и достоверности расчетов. По поручению главного территориального управления (национального банка), оформленному в порядке передоверия, РКЦ вправе участвовать в предоставлении банкам кредитов Банка России в установленном порядке. РКЦ могут выполнять и иные задачи, закрепленные в Типовом положении 1996 г., в том числе по распоряжению главного территориального управления проводить инспекционные проверки и применять санкции к кредитным организациям.

3. Особенности правового положения полевых учреждений Банка России

Впервые в законодательстве РФ правовые нормы о полевых учреждениях Банка России как составной части единой системы Банка России, их правовом статусе, стоящих перед ними задачах и осуществляемых функциях получили закрепление в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции 1995 г.
Конкретные функции и особенности правового положения полевых учреждений Банка России определены в ст. 86 Федерального закона. В отличие от главных территориальных управлений и национальных банков Банка России полевые учреждения Банка России имеют особое, двойственное положение: с одной стороны, они являются составной частью Банка России и при осуществлении банковской деятельности действуют независимо от каких бы то ни было органов государственной власти. С другой стороны, полевые учреждения — воинские учреждения и комплектуются военнослужащими. Поэтому они должны руководствоваться военным законодательством и обеспечивать в процессе своей деятельности соблюдение особого порядка военной службы, предполагающего действие принципа единоначалия.
Полевые учреждения Банка России, в отличие от главных управлений (национальных банков) Банка России, как правило, не осуществляют функции банковского надзора, контроля и регулирования, за исключением организации денежного обращения. Основными функциями полевых учреждений Банка России являются: банковское обслуживание юридических и физических лиц; осуществление по разрешению Банка России эмиссии наличных денег, а также организация денежного обращения (наличных и безналичных расчетов) в связи с деятельностью обслуживаемых ими лиц.
Исчерпывающий перечень лиц, банковское обслуживание которых осуществляется Банком России через входящие в его систему полевые учреждения, определен в законе. В этот перечень включены: воинские части, учреждения и организации Министерства обороны РФ, а также иных государственных органов; юридические лица, обеспечивающие безопасность РФ; физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно (ст. 86 Федерального закона). Как видно из содержания упомянутой статьи, закон четко определяет не только функции — банковское обслуживание, но и круг лиц, которые подлежат банковскому обслуживанию полевыми учреждениями Банка России.
Вместе с тем в особых условиях, при невозможности функционирования иных территориальных учреждений Банка России, на некоторых территориях РФ (например, в связи с событиями в Чеченской Республике) по решению Банка России на полевые учреждения могут быть возложены функции расчетно-кассовых центров, обеспечивающих межбанковские и внутрибанковские расчеты кредитных организаций, расположенных на данной территории. В связи с этим соответствующие кредитные организации открывают корреспондентские (субкорреспондентские) счета только в полевых учреждениях Банка России, действующих на определенной территории, и не могут устанавливать прямые корреспондентские отношения с другими кредитными организациями. В вышеупомянутых случаях полевые учреждения наделяются полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля, предусмотренными для РКЦ Банка России .
С учетом особых задач и функций, стоящих перед полевыми учреждениями Банка России, законодательством предусмотрено создание на территории РФ учреждений Банка России по предметно-территориальному принципу. В соответствии с этим полевые учреждения Банка России создаются, размещаются и функционируют в местах дислокации лиц, для банковского обслуживания которых они предназначены. Так, некоторые воинские части и организации могут быть дислоцированы на территории различных субъектов РФ, а их банковское обслуживание при этом осуществляется одним полевым учреждением Банка России. Кроме того, возможно создание и функционирование полевых учреждений в гарнизонах. В соответствии с международными договорами РФ полевые учреждения Банка России могут создаваться и функционировать за пределами РФ для осуществления банковского обслуживания российских войск и иных организаций, обеспечивающих безопасность РФ и дислоцированных на территориях иностранных государств. Необходимо оговориться, что расположенные за рубежом полевые учреждения Банка России не изменяют своего правового статуса территориального учреждения и не могут быть признаны представительствами Банка России за рубежом.
Правовое регулирование банковской деятельности полевых учреждений осуществляется исключительно федеральными законами и нормативными актами Банка России. При этом для выполнения задач банковского обслуживания полевые учреждения Банка России наделены полномочиями по осуществлению банковских операций в соответствии с федеральными законодательными актами, а также нормативными актами Банка России (ст. 45, 83 Федерального закона, ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ГК РФ и др.).
Как воинские учреждения, полевые учреждения Банка России руководствуются в своей деятельности военным законодательством, воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместным решением Банка России и Министерства обороны РФ (ч. 2 ст. 86 Федерального закона). Так, Банк России и полевые учреждения в его составе руководствуются в своей деятельности военным законодательством по вопросам обеспечения обороны и безопасности, прохождения военной службы, обеспечения прав, обязанностей и ответственности военнослужащих полевых учреждений, организации и дислокации полевых учреждений (Федеральный закон «Об обороне» , Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» , Закон РФ «О статусе военнослужащих» ). В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об обороне» воинские части (учреждения), в том числе и полевые учреждения Банка России, дислоцируются в соответствии с задачами обороны и социально-экономическими условиями соответствующих территорий. При этом передислокация воинских частей и подразделений до уровня соединения в пределах территорий, переданных в пользование Минобороны России, осуществляется по решению министра обороны РФ. Но особенность полевых учреждений Банка России состоит в том, что вопросы их дислокации органами военного управления должны согласовываться с Банком России. В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом Президент РФ, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об обороне»). Поэтому, в целях эффективного функционирования системы полевых учреждений Центрального банка РФ, в интересах обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил РФ и укрепления обороноспособности страны вопросы организации и деятельности полевых учреждений Банка России, помимо банковского законодательства регулируются Указами Президента РФ. Например, Указом Президента РФ от 28 октября 1993 г. № 1785 «О регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка Российской Федерации» , которым до принятия законодательного акта, регулирующего деятельность полевых учреждений Банка России, предписано руководствоваться Положением о полевых учреждениях Центрального банка РФ (Банка России), утвержденным постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 1 июня 1992 г. № 2897-1.
Принятый Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 12 апреля 1995 г. не предусматривает принятия законодательного акта по вопросу регулирования деятельности полевых учреждений, предписывая Банку России и Минобороны России совместным решением утвердить Положение о полевых учреждениях Банка России (ст. 86 Федерального закона). Однако, упомянутое Положение еще не принято.
Таким образом, согласно действующему законодательству для полевых учреждений Банка России, характерно «двойное» подчинение — Центральному банку РФ и органам военного управления Мин¬обороны России. Вместе с тем, отсутствие в Федеральном законе должного разграничения пределов подчиненности полевых учреждений Банка России Центральному банку РФ и Минобороны России может, с одной стороны, привести к нарушению банковского законодательства, нарушить принципы независимости Банка России, единства всех его элементов и централизации управления, а с другой стороны — отрицательно сказаться на решении задач обеспечения обороноспособности страны. Поэтому в Положении о полевых учреждениях Центрального банка РФ важно четко разграничить полномочия между Банком России и военным командованием по управлению полевыми учреждениями Банка России.
Как представляется, при этом необходимо руководствоваться принципом независимости Банка России, выражающимся в том, что Центральный банк РФ и входящие в систему Банка России учреждения, в том числе полевые учреждения, при осуществлении банковской деятельности и иных возложенных на Банк России функций не могут находиться в оперативном или каком-либо ином служебном подчинении федеральным органам исполнительной власти, а тем более финансовым органам Минобороны России.
Вместе с тем полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями, в них предусмотрена военная служба, они предназначены для банковского обслуживания государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, в том числе воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России (ст. 86 Федерального закона). Поэтому деятельность полевых учреждений, безусловно, не может оставаться вне Министерства обороны России и без соответствующего взаимодействия с ним. Но формы, характер и степень такого взаимодействия должны быть четко определены в Положении. Взаимодействие Банка России и Минобороны применительно к функционированию полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться в вопросах мобилизационной и боевой готовности, службы войск, обеспечения охраны полевых учреждений, подготовки военных кадров, обеспечения прав, законных интересов и ответственности военнослужащих полевых учреждений, вытекающих из закона «О статусе военнослужащих». Решение упомянутых вопросов является прерогативой министра обороны РФ, командующих объединениями, командиров соединений. Поэтому взаимодействие Минобороны России и Банка России по общим вопросам деятельности полевых учреждений, а также по вопросам деятельности Департамента полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться на уровне министра обороны РФ и Председателя Центрального банка РФ или их первых заместителей. По всем иным вопросам деятельности подчиненных Банку России полевых учреждений взаимодействие могло бы осуществляться между командирами воинских формирований и руководителями соответствующих полевых учреждений. При этом следует учитывать, что решения о создании и ликвидации полевых учреждений Банка России принимает Совет директоров Банка России (п. 6 ст. 16 Федерального закона) по согласованию с Генеральным Штабом Вооруженных Сил РФ.
Основным критерием, позволяющим выделить лиц, банковское обслуживание которых осуществляется полевыми учреждениями Банка России, является цель их деятельности — обеспечение безопасности РФ. При этом следует учитывать требования Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»<$F< >Российская газета, 1992, 6 мая.>, согласно которому безопасность (личности, общества и государства) достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). На базе этих органов создаются соответствующие силы обеспечения безопасности, включающие: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы (ст. 12 Закона РФ «О безопасности»). Из Закона РФ «О безопасности» следует, что перечень юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, чрезвычайно широк. Все эти органы на сегодняшний день не могут быть приняты на банковское обслуживание полевыми учреждениями, поэтому основными клиентами полевых учреждений являются: воинские части, учреждения и организации Минобороны РФ, а также физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно. Что же касается иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, то в целях своевременного финансирования из федерального бюджета государственных органов и сил обеспечения безопасности, поддержания их в постоянной боевой готовности, а также обеспечения своевременности выплаты военнослужащим, гражданскому персоналу этих органов и сил денежного довольствия и заработной платы Президентом РФ принят Указ от 16 мая 1996 г. № 726 «О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности» . Этим Указом установлено, что банковское обслуживание Вооруженных Сил РФ, пограничных войск РФ, внутренних войск МВД России, войск Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, железнодорожных войск РФ и войск гражданской обороны РФ производится полевыми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют — учреждениями Сберегательного банка РФ (п. 1 Указа от 16 мая 1996 г. № 726). Другим Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» от 25 ноября 1996 г. № 1592 предписывается с 1 января 1997 г. распространить действие Указа Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 на все государственные органы и силы обеспечения безопасности РФ (п. 2 Указа) . Названные Указы являются одним из элементов осуществляемой Президентом РФ политики укрепления обороноспособности и безопасности РФ, усиления социальных гарантий военнослужащих и других граждан, выполняющих служебные обязанности в интересах обеспечения безопасности России.
Реализация Указов Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 и от 25 ноября 1996 г. № 1592 позволит решить целый комплекс проблем финансирования юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, и, в частности, полностью исключить опасность потери государственными органами и силами, обеспечивающими безопасность, выделенных им бюджетных средств в случае возникновения у коммерческих банков финансовых или иных трудностей. Кроме того, исключается возможность нецелевого использования средств государственного бюджета, предназначенных и выделяемых для финансирования государственных органов и сил обеспечения безопасности. Создаются определенные организационно-правовые гарантии личной защищенности каждого сотрудника государственных органов и сил обеспечения безопасности и членов их семей в части, касающейся выплаты им денежного довольствия, продовольственного и иного обеспечения, а также обеспечения жильем. С принятием упомянутых Указов Президента РФ прекращено имевшее место скрытое кредитование коммерческих банков, исключена возможность использования бюджетных средств, предназначенных государственным органам и силам обеспечения безопасности, для пополнения активов кредитных организаций. Помимо этого реализация этих Указов Президента РФ будет способствовать экономии средств государственного бюджета, поскольку в соответствии со ст. 23 Федерального закона, в отличие от коммерческих банков, Банк России осуществляет операции со средствами <%-2>федерального бюджета без взимания комиссионного вознаграждения; усилению контроля за расходованием бюджетных средств со стороны финансовых органов; усилению гарантий сохранности государственной тайны при осуществлении банковских операций органами, обеспечивающими безопасность России. Более того, по сравнению с коммерческими банками и иными кредитными организациями Банк России находится в привилегированном положении, которое предоставлено только ему и состоит в том, что он никогда не может разориться. Исключительное право Банка России на осуществление денежной эмиссии дает ему право при недостатке средств произвести дополнительную эмиссию денег, обеспечив тем самым свою постоянную ликвидность .
Особенности прохождения военной службы в полевых учреждениях Банка России. В полевых учреждениях Банка России, являющихся воинскими учреждениями, предусмотрено прохождение военной службы. Это порождает некоторые особенности их правового положения. Так, руководитель департамента полевых учреждений Банка России, в отличие от руководителей других департаментов, как воинское должностное лицо в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об обороне» назначается Указом Президента РФ. В остальном на военнослужащих, проходящих военную службу в полевых учреждениях Банка России, распространяется общий порядок прохождения военной службы, предусмотренный Законом РФ «О воинской обязанности и военной службе», указами Президента РФ, и распространяются права, обязанности и ответственность, предусмотренные для военнослужащих Законом РФ «О статусе военнослужащих».

Г л а в а 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Взаимоотношения Банка России с органами законодательной и исполнительной власти

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, несмотря на предоставленную самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей — укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала РФ.
Без постоянной координации между органами государственной власти и управления невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальным является вопрос четкого разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики и обеспечения законности в этих сферах. Без налаженного механизма взаимодействия между органами власти и управления невозможно обеспечить: а) скоординированность действий в интересах достижения общих задач, стоящих перед государством и обществом, в осуществлении денежно-кредитной и банковской политики; б) наибольшую эффективность исполнения Банком России возложенных на него функций; в) исключение какого-либо дублирования полномочий между органами государства в рассматриваемых сферах, а в отношении Банка России, кроме того, — реализацию на практике принципа его независимости. Поэтому, наряду с соблюдением принципа своей независимости, Банк России обязан тесно взаимодействовать со всеми органами государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций государственного управления.
Взаимодействие Банка России с Президентом РФ и его администрацией, а также с Правительством РФ основывается на принципах взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проведении регулярных консультаций.
Для правильного понимания особенностей взаимоотношений Президента РФ и Банка России необходимо учитывать следующие обстоятельства: во-первых, Президент РФ, являясь Главой государства и гарантом Конституции РФ, руководит всеми вопросами экономического, социального, в том числе кредитно-финансового, характера и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент РФ представляет на утверждение в Государственную Думу кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Поэтому даже с учетом независимости Банк России при реализации предоставленных ему полномочий не может не учитывать политику, проводимую Президентом РФ, при осуществлении полномочий государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. В этой связи Банк России обязан обеспечить Президента РФ необходимой ему информацией о состоянии банковской и денежно-кредитной систем РФ, их организации и функционировании, а также иной информацией по вопросам, отнесенным к его компетенции. Соответствующие обязанности Банка России предусмотрены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона, где установлено, что Банк России представляет Президенту РФ необходимую информацию. Причем круг вопросов, по которым Банк России обязан информировать Президента РФ, Федеральным законом четко не определен и не ограничен. Порядок представления Банком России упомянутой информации устанавливается федеральными законами. Кроме того, в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует Президента РФ о допущенных фактах нарушения принципа независимости Банка России и вмешательства в его деятельность (ч. 4 ст. 5 Федерального закона). Для оперативного выполнения Банком России возложенных на него обязанностей взаимодействия с Главой государства требуется отлаженный механизм координации, согласования и обмена информацией между Банком России, его центральным аппаратом и Администрацией Президента РФ и соответствующими ее подразделениями, в том числе с аппаратом Совета безопасности РФ. Осенью 1994 г. после банковского кризиса (известного как «черный вторник») именно Совету безопасности РФ как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение .
Особенности взаимоотношений Банка России и Государственной Думы РФ урегулированы в Конституции РФ и Федеральном законе. Установлено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает, что назначение и освобождение от должностей Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России осуществляются Государственной Думой. Помимо этого на рассмотрение Государственной Думы России представляется годовой отчет Банка России и аудиторское заключение, при этом аудиторская фирма для проведения аудиторской проверки Банка России также определяется Государственной Думой РФ. Одной из форм подотчетности Банка России Государственной Думе РФ является ее право проводить парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Дважды в год Государственная Дума РФ (Госдума) заслушивает доклады Председателя Банка России, которые приурочиваются к представлению годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Основные направления государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год Банк России представляет в Госдуму ежегодно не позднее 1 декабря. Этот документ включает следующие положения: анализ состояния и прогноз развития экономики РФ; основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики. Проект основных направлений единой государственной и денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту РФ и Правительству РФ. Окончательный вариант основных направлений рассматривается Госдумой, которая и принимает по данному вопросу соответствующее решение. Однако Федеральный закон не определяет, какие именно решения могут быть приняты Госдумой и каково их правовое значение. Кроме того, Банк России обязан представлять в порядке, установленном федеральными законами, иную информацию по вопросам, интересующим Госдуму, отнесенным к ее компетенции, а также информировать о допущенных каким-либо государственным органом или иным лицом нарушениях принципа независимости Банка России.
Особое значение имеет организация взаимодействия Банка России и Федерального Собрания РФ в процессе законотворческой деятельности, и в частности по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции Банка России (например, о совершенствовании банковского законодательства и правовом регулировании банковской системы и банковской деятельности в РФ) .

Взаимоотношения Банка России с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти. Реализуя возложенные на него функции, Банк России активно взаимодействует с Правительством РФ: участвует в разработке экономической политики Правительства РФ; совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (ч. 1, 3 ст. 19 Федерального закона). В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета, проводит в РФ единую финансовую, кредитную и денежную политику (п. 1 ст. 114). Аналогичные нормы закреплены в Законе РФ «О Совете министров—Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 (ст. 21 Закона РФ) . Участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 19 Федерального закона). В заседаниях Правительства РФ принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей. Взаимное представительство Правительства РФ и Центрального банка РФ в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики было установлено еще до принятия в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы РФ». Так, согласно п. 1 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. № 1688 , основной целью взаимного представительства является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики, под которой понимается совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса, являющихся одной из форм (методов) вмешательства государства в процесс воспроизводства .
Правительство РФ также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства РФ в этом случае являются министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей, имеющих право совещательного голоса (ч. 2 ст. 19 Федерального закона).
Председатель Банка России, присутствуя на заседаниях Правительства РФ, наделяется правом совещательного голоса (ст. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ). Однако в Федеральном законе вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства РФ не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства РФ при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов РФ и министру экономики РФ предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).
В некоторых случаях Правительству РФ предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (ч. 6 ст. 56 Федерального закона). По некоторым вопросам, определенным Федеральным законом, Банк России до принятия окончательного решения обязан информировать Правительство РФ. Так, в соответствии со ст. 33 Федерального закона до принятия решения Советом директоров Банка России о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков требуется предварительное информирование Правительства РФ.
Помимо взаимного представительства Правительства РФ и Центрального банка РФ Правительством РФ создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности.
Так, 22 октября 1996 г. при Правительстве РФ создан Совет по вопросам банковской деятельности. Основная цель деятельности Совета состоит в повышении эффективности сотрудничества Правительства РФ с банками и другими кредитными организациями. Положение о Совете и его состав утверждены Постановлением Правительства РФ «О создании Совета при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности» от 22 октября 1996 г. № 1258. Согласно Положению Совет является консультативным органом, руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, Указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положением о Совете. Помимо укрепления сотрудничества кредитных организаций и Правительства РФ Совет должен способствовать повышению эффективности участия кредитных организаций, их ассоциаций и союзов в реализации государственной денежно-кредитной политики, а также проводить экспертную оценку проектов нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности (п. 1 Положения). Но существующее банковское законодательство не позволяет кому бы то ни было вмешиваться в деятельность Банка России по банковскому регулированию и, в частности, при подготовке и издании нормативных актов по вопросам банковской деятельности. По смыслу упомянутой статьи Положения проект нормативного акта по вопросам банковской деятельности до его принятия должен быть представлен на экспертную оценку в Совет по вопросам банковской деятельности при Правительстве РФ. Такая постановка вопроса нарушает принцип независимости Банка России, который в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» имеет исключительное право на осуществление правового регулирования банковской деятельности на подзаконном уровне. При этом закон не предусматривает возможности экспертной оценки подготавливаемых Банком России проектов нормативно-правовых актов каким-либо иным органом или советом, кроме Национального банковского совета.
В процессе своей деятельности Совет осуществляет следующие функции: вырабатывает предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы РФ, развитию платежной системы, привлечению инвестиций в экономику страны, реализации государственной денежно-кредитной политики; рассматривает по поручению Правительства РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам развития банковской деятельности и совершенствования банковской системы РФ; регулярно информирует Правительство РФ о состоянии банковской системы РФ и роли банков в реализации государственной денежно-кредитной политики; подготавливает рекомендации по вопросам включения российских банков в состав международных финансовых организаций, принимающих участие в реализации крупномасштабных финансовых и инвестиционных программ в интересах РФ; осуществляет взаимодействие с международными финансовыми институтами; рассматривает по поручению Правительства РФ проекты федеральной инвестиционной программы, в реализации которых предусматривается участие кредитных организаций; разрабатывает предложения и рекомендации по повышению эффективности сотрудничества Правительства РФ, Центрального банка РФ, федеральных органов исполнительной власти, кредитных организаций, их ассоциаций и союзов.
Возглавляют Совет Председатель Правительства РФ и его первый заместитель. Обращает на себя внимание факт отсутствия в составе Совета представителя Банка России. Членами упомянутого Совета являются исключительно руководители кредитных организаций и их ассоциаций, представляющие лишь 18 банков и Ассоциацию российских банков. Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем, существует опасность, что деятельность Совета, при отсутствии среди его членов представителя главного банка страны, может ограничиться представлением интересов отдельных коммерческих банков в Правительстве РФ, а не обеспечением общегосударственных интересов и интересов банковской системы РФ в целом.
В соответствии с Распоряжением Президента РФ от 29 августа 1994 г. № 448-рп была создана Комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики (Постановление Правительства РФ от 13 декабря 1994 г. № 1375 «О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики») . В состав этой комиссии входят представители Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, банковских, финансовых и промышленных структур. В качестве основных целей деятельности Комиссии в упомянутом распоряжении Президента РФ предусматривалось: повышение эффективности использования бюджетных средств и кредитных ресурсов, совершенствование системы платежей и расчетов, укрепление финансовой кредитной системы, снижение спада производства и увеличение инвестиций в основные отрасли промышленности, развитие межрегионального сотрудничества и максимальное использование потенциала разнообразия регионов, привлечение крупных банковских и финансовых структур к реализации экономической политики. Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 декабря 1994 г. № 1375 Комиссия создана в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка.
Предварительная проработка рассматриваемых вопросов, подготовка по ним предложений и проектов решений осуществляются специально образованной рабочей группой. Рабочая группа выполняет следующие задачи: готовит проект повестки и материалы для рассмотрения на заседаниях Комиссии, в предварительном порядке рассматривает поручения Правительства РФ по относящимся к компетенции Комиссии вопросам, готовит проекты решений.
Кроме того, при Комиссии создана специальная рабочая группа для осуществления контроля за выполнением принятых Президентом РФ, Правительством РФ и Банком России обязательств по выполнению мероприятий, предусмотренных Заявлением Правительства РФ и ЦБ РФ об экономической политике. В деятельности этой специальной группы участвуют уполномоченные представители Международного валютного фонда в соответствии с порядком, согласованным руководителем Комиссии с Постоянным представительством МВФ в РФ.
Деятельность Правительственной комиссии урегулирована Положением о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 666, и осуществляется в форме заседаний, проводимых не реже одного раза в квартал. Решения Комиссии оформляются в виде протоколов, подписываемых председателем Комиссии, утверждаемых Председателем Правительства РФ. Однако из содержания Постановления не ясно, насколько обязательными являются такие протоколы для Банка России, не включенного в систему исполнительной власти. Как представляется, подобные решения не являются нормативными актами и поэтому могут иметь для Банка России лишь рекомендательный характер.
На Правительственную комиссию возложены широкие функции. Среди них такие функции, как: координация разработки основных направлений единой финансовой и денежно-кредитной политики государства; координация с учетом позиции Банка России деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации единой финансовой и денежно-кредитной политики; проведение анализа и контроля за выполнением принятых Президентом РФ и Правительством РФ решений по вопросам реализации государственной финансовой и денежно-кредитной политики; установление объемов централизованных кредитных ресурсов, направляемых на рефинансирование коммерческих банков для проведения кредитных аукционов и других рыночных методов кредитования; утверждение ежеквартально (ежемесячно) размеров прироста таких ресурсов, проведение соответствующих проверок; организация проведения ведомственных и межведомственных проверок целевого использования централизованных финансовых и кредитных ресурсов и принятие решения по повышению эффективности их использования; установление <%2>критериев отбора коммерческих банков, привлекаемых для обеспечения финансирования федеральных целевых программ и комплекса осуществляемых ими финансовых и кредитных операций по поручению Правительства РФ; утверждение перечней коммерческих банков, привлекаемых для выполнения вышеуказанных программ и операций в соответствии с установленными критериями, и др.<%0>
Закрепленные в положении функции Правительственной комиссии чрезвычайно широки, более того, пределы ее компетенции не ограничены. Осуществляя некоторые из возложенных на нее функций, Комиссия вторгается в сферу исключительных полномочий Банка России. Кроме того, не все функции Комиссии носят управленческий характер. Некоторые из них имеют более общий и даже регулятивный характер, к ним относятся установление критериев отбора коммерческих банков для выполнения поручений Правительства РФ, утверждение соответствующих перечней банков, установление объемов централизованных кредитных ресурсов. Однако, как уже отмечалось, решения Комиссии принимаются лишь в форме протоколов и нигде при этом не публикуются. Подобное регулирование финансовой и денежно-кредитной политики государства лишает всех заинтересованных лиц возможности ознакомиться с принятыми Комиссией решениями, а также ограничивает их возможности защищать свои интересы, в том числе и в судебном порядке. В процессе реализации некоторых функций Комиссия вторгается в сферу исключительных полномочий Банка России, чем также нарушает принцип его независимости. Так, в соответствии с Федеральным законом Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования (п. 3 ст. 4 Федерального закона), под которой понимается кредитование Банком России банков, в том числе учет и переучет векселей (ст. 40, 42 Федерального закона) и которая наряду с прямыми количественными ограничениями является одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России . Причем упомянутые ограничения Банком России применяются в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством РФ (ст. 42 Федерального закона), но самостоятельно. Поэтому возложенные на Комиссию функции установления объемов рефинансирования являются нарушением действующего Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Общий объем выдаваемых кредитов Банк России регулирует в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики (ст. 36 Федерального закона). При этом формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.
Помимо Правительственной комиссии Распоряжением Правительства РФ от 18 сентября 1995 г. № 1292-р образована специальная межведомственная рабочая группа, задачей которой является обеспечение разработки проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования регулирования банковской деятельности. В состав рабочей группы включены представители Минфина России, Минэкономики России, Госналогслужбы России, Минюста России (на уровне заместителей руководителей), Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ, подкомитета по банковскому законодательству Госдумы, Ассоциации российских банков, Внешторгбанка России, Технобанка, Акционерного банка «Мост-банк», АКБ «Менатеп» (по согласованию — на уровне руководителей коммерческих банков или их заместителей), а также представители Управления экономической контрразведки ФСБ России и Департамента финансов, бюджета и денежного обращения Правительства РФ.
Помимо указанных Совета, Комиссии и рабочих групп Банк России осуществляет координацию своих действий непосредственно с теми федеральными органами исполнительной власти, которые действуют в сфере экономики, финансов, денежного обращения и кредита. Среди них: Минэкономики, Минфин, Госналогслужба, Государственный таможенный комитет, Госкомитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Так, Федеральным законом предусмотрено, что Банк России запрашивает и получает необходимую информацию у федеральных органов исполнительной власти для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической ситуации (ст. 56).
Основополагающее значение для финансово-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ч. 4 ст. 19 Федерального закона). Действующим банковским законодательством предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином России о проведении операций с федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операций по обслуживанию государственного долга (ст. 23 Федерального закона).
Являясь федеральным органом по управлению финансами в РФ, Минфин России осуществляет функции, тесно связанные с деятельностью Банка России, в частности в области денежного обращения, государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой системы. В соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства России 19 августа 1994 г. № 984 , Минфин России совместно с Минэкономики и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики РФ, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения (п. «л» ст.7 Положения о Минфине России и п. 5 Положения о Минэкономики России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.). Кроме того, Банк России совместно с Минфином и Федеральным казначейством осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга (п. 2 Указа Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556) . Помимо этого на Минфин России Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» возложена обязанность устанавливать порядок предоставления банками налоговым органам сведений об открытии или закрытии счетов, а также о финансово-хозяйственной деятельности организаций (ст. 15 Закона). Минфин России вправе получать от банков и других кредитных организаций справки по операциям и счетам предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, использующих средства федерального бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов (п. «к» ст. 8 Положения). По всем упомянутым вопросам между Банком России и Минфином России осуществляется тесное взаимодействие.
Некоторые из закрепленных за Минфином России функций вступают в противоречие с действующим банковским законодательством. Например, в соответствии с п. «щ» ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 984, Минфин заключает от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели, несет ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, осуществляет контроль за целевым использованием кредитов. Однако в Федеральном законе закреплена противоположная норма, запрещающая Банку России предоставлять Правительству РФ кредит для финансирования бюджетного дефицита (ст. 22). Функцией Минфина России является также обеспечение изготовления Гознаком денежных билетов и металлических монет по заявкам Банка России (п. «ч» ст. 7 Положения). Наряду с этим ст. 34 Федерального закона устанавливает, что в целях организации наличного денежного обращения на территории РФ Банк России осуществляет производство банкнот и монет. При этом функции Банка России и Минфина России по вопросу изготовления банкнот и монет не разграничиваются.
По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином России и Федеральной службой по валютному и экспортному контролю.
В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству РФ предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления с тем, чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).
Взаимодействие Банка России с федеральным казначейством осуществляется по следующим основным направлениям: а) исполнение федерального бюджета; б) осуществление надзора за соблюдением бюджетными организациями действующего законодательства. В соответствии со ст. 7 вышеназванного Указа Президента РФ Правительству РФ предписывалось утвердить согласованный с Банком России график передачи федеральному казначейству в 1993 году функций по кассовому исполнению республиканского бюджета РФ. Однако данное положение противоречит действующему Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и до настоящего времени не реализовано в полной мере, поскольку Банк России по-прежнему осуществляет кассовое исполнение бюджета и в этом направлении тесно сотрудничает с федеральным казначейством. Кроме того, федеральное казначейство совместно с Банком России управляет и обслуживает государственный внутренний и внешний долг РФ.
Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и федерального казначейства при реализации федеральным казначейством своих прав по проведению в банках и иных финансово-кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующим государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа (взимание штрафов осуществляется налоговыми органами) в размере действующей учетной ставки Банка России, а также налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10 %. Помимо этого, федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем, Федеральный закон не оговаривает возможность внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.
В настоящее время подготовлен и обсуждается проект Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета», согласно которому предполагается установить в РФ казначейское исполнение федерального бюджета, фактически означающее предоставление органам федерального казначейства права осуществлять банковские операции. Например, при расчетно-кассовом обслуживании распорядителей средств федерального бюджета при совершении операций со средствами федерального бюджета и иных федеральных финансовых ресурсов. Однако банковское обслуживание в соответствии с федеральным законодательством может осуществляться исключительно Банком России или кредитными организациями, к которым федеральное казначейство отнесено быть не может. Кроме того, предполагается предоставить федеральному казначейству право осуществлять заимствование у Банка России средств на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета. Действующее законодательство не предусматривает такой формы кредитования и, более того, реализация этого предложения прямо противоречит ст. 22 Федерального закона. Как представляется, принятие предложенного проекта Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета» потребует внесения изменений и дополнений в другие законодательные акты РФ.
В процессе совместной работы федеральных органов исполнительной власти и Банка России принимается множество различных нормативных актов.
Вместе с тем, наличие столь обширного числа органов государственной власти, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможных комиссий и групп, призванных координировать их деятельность, далеко не способствует укреплению кредитно-денежной сферы и банковской системы РФ, приводит к дублированию их деятельности и возникновению кризисных явлений в банковской системе. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность и предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью. Эффективная деятельность по управлению банковской, кредитно-денежной системами возможна только при условии: а) четкого разграничения на уровне законодательства сфер деятельности, функций и полномочий всех государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами; б) исключения какого-либо вмешательства одного органа государственной власти в сферу, которая согласно действующему законодательству отнесена к ведению другого органа; в) не формального взаимодействия и координации между органами государственной власти путем создания множества комиссий и рабочих групп, а реального согласования готовящихся решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы, с одной стороны, исключить вмешательство в сферу деятельности других органов, а с другой стороны — обеспечить принятие согласованного совместного решения. Изучение нормативных актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов и требующие соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустимы не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов. Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере. Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.
Одним из важнейших определенных Федеральным законом органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента РФ от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы РФ .
В связи с принятием 26 апреля 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Национальный банковский совет приобрел статус органа при Центральном банке РФ. Национальный банковский совет по сути является не только координирующим органом, но и органом общественного контроля за деятельностью банковской системы РФ и ее совершенствованием и выполняет в связи с этим следующие функции: рассматривает концепцию совершенствования банковской системы; рассматривает проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дает по ним заключения и анализирует итоги их выполнения; осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; рассматривает наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвует в разработке основных принципов организации системы расчетов в РФ.
Законодательство определяет численность и состав Национального банковского совета. Численность Банковского совета не может превышать 15 человек. В состав Национального банковского совета входят по два представителя палат Федерального Собрания РФ, по одному представителю Президента РФ и Правительства РФ, а также министр финансов РФ. Остальные члены совета — от Банка России, кредитных организаций, а также эксперты — назначаются Госдумой по представлению Председателя Банка России, являющегося Председателем Национального банковского совета. Заседания Национального банковского совета проходят не реже чем один раз в три месяца.
Как представляется, наиболее целесообразной и законной, с точки зрения соответствия действующему банковскому законодательству, формой взаимодействия и координации государственных органов и кредитных организаций в процессе управления банковской системой и регулирования кредитно-денежных отношений в РФ является деятельность Национального банковского совета. Именно на совершенствование его деятельности и должны быть направлены усилия заинтересованных государственных органов и иных организаций.
Несмотря на то, что законом не предусмотрено принятие регламента Национального банковского совета, его разработка и утверждение послужат серьезным стимулом для активизации деятельности Совета, придания ей более организованного и упорядоченного характера, а также повышения статуса Совета в системе государственных органов и кредитных организаций. Без этого остаются открытыми многие вопросы, связанные с организацией работы Совета, порядком проведения заседаний, принятием и оформлением его решений и контролем за их исполнением. Кроме того, регламентом следовало бы предусмотреть возможность создания на базе Совета постоянных или временных рабочих комиссий (групп) по различным вопросам банковской деятельности для организации заседаний Совета, подготовки проектов решений и т.п. В состав этих комиссий (групп) могли бы быть включены сотрудники аппарата Банка России, представители Администрации Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Минфина РФ, кредитных организаций, научных учреждений.
Национальный банковский совет мог бы стать действующим на основе федерального законодательства единым органом, осуществляющим столь необходимую функцию координации, взаимодействия и согласования деятельности всех субъектов, функционирующих в кредитно-денежной сфере (органы государственной власти, кредитные и иные организации). Эффективная организация работы Национального банковского совета могла бы способствовать сокращению числа многочисленных комиссий, созданных в целях согласования вопросов банковской деятельности, и в конечном итоге способствовать повышению эффективности организации и функционирования банковской системы в РФ, ее управляемости, а также улучшению ситуации в экономической, финансовой и кредитно-денежной сферах.

2. Взаимодействие Банка России с налоговыми и правоохранительными органами

Взаимодействие Банка России с Госналогслужбой России  осуществляется в соответствии с банковским, налоговым и гражданским законодательством. Формами такого взаимодействия являются обмен информацией, обеспечение налоговыми органами и Банком России соблюдения принципа банковской тайны при предоставлении и получении соответствующей информации, проведение при необходимости совместных проверок кредитных организаций, подготовка и издание совместных нормативных актов.
Кроме того, между налоговыми органами и Банком России возникают правоотношения, связанные с положением Банка России как некоммерческой организации, получающей от своей деятельности доходы. Эти правоотношения имеют ряд существенных особенностей, обусловленных юридическим статусом, функциями и полномочиями Банка России как государственного органа РФ.
В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 21 декабря 1991 г. регистрация, т.е. постановка на учет в налоговых органах, обязательна для всех налого¬плательщиков (ч. 1 ст. 4 Закона). При этом налогоплательщиками признаются только те юридические лица, на которых возложена обязанность уплачивать налоги (ст. 3 Закона РФ «Об основах налоговой политики в РФ»). Следовательно, обязательная постановка на учет в налоговом органе является отличительным признаком любого налогоплательщика. Поэтому юридическое лицо, освобожденное от регистрации в налоговых органах, налогоплательщиком признано быть не может. Федеральным законом (ст. 2) определено, что Банк России в качестве налогоплательщика в налоговых органах не регистрируется, следовательно, он не может быть признан плательщиком налогов. При таких обстоятельствах на Банк России не может быть возложена обязанность уплачивать в бюджет все виды налогов, в том числе пошлины, сборы и иные платежи (ч. 3 ст. 3 Федерального закона, ст. 3, 19—21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»). Такой вывод вполне обоснован еще и потому, что в соответствии с Федеральным законом вся прибыль Банка России после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета (ст. 26 Федерального закона). Следовательно, нет смысла облагать налогом доходы, которые и без того являются собственностью РФ и должны перечисляться в доход федерального бюджета. Однако несогласованность, имеющаяся в действующем законодательстве, применительно к особенностям взаимоотношений Банка России с налоговыми органами в части уплаты налогов на практике приводит к тому, что между налоговыми органами и Банком России в этом вопросе нет взаимопонимания. Налоговые органы требуют от учреждений, входящих в систему Банка России, регистрироваться в местных налоговых органах в качестве налогоплательщиков, уплачивать налоги и предоставлять налоговым органам соответствующие банковские документы о доходах Банка России для налогового контроля. Требования налоговых органов обосновываются ссылками на ч. 3 ст. 26 Федерального закона, согласно которой «Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории РФ в соответствии с законодательными актами Российской Федерации о налогах». Действительно, в такой редакции ч. 3 ст. 26 Федерального закона позволяет полагать, что Банк России освобождается от уплаты всех видов налогов в том случае, если такое освобождение предусмотрено налоговым законодательством, а конкретные законодательные акты, определяющие порядок уплаты соответствующих налогов, каких-либо льгот в налогообложении Банка России не предусматривают (за исключением Закона РФ от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий»). При этом не принимается во внимание, что формулировка ч. 3 ст. 26 Федерального закона противоречит ч. 3 ст. 2 того же закона, освобождающей Банк России от обязанности регистрироваться в налоговых органах, а следовательно, и уплачивать налоги (ст. 3—4 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»). Подобные противоречия в законодательстве на практике только осложняют отношения между Банком России, его учреждениями и налоговыми органами.
В связи с возникающими на практике вопросами Банк России направил в подчиненные учреждения телеграмму № 69-95 от 29 мая 1995 г., которой подтверждено, что Банк России и его учреждения освобождены от уплаты всех видов налогов и плательщиками налогов не являются . С учетом сказанного прежняя редакция Федерального закона «О Центральном банке РФ», в которой освобождение Банка России от налогообложения не связывалось с содержанием налогового законодательства, представляется более последовательной и соответствующей действующему законодательству, а также особенностям правового положения Банка России как государственной некоммерческой организации. Необходимо также учитывать, что согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. контроль за законностью и своевременностью движения средств государственного бюджета и федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ осуществляется Счетной палатой (ст. 2), а в соответствии со ст. 5 Федерального закона Банк России подотчетен Государственной Думе, которая определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Банка России и которой Банк России представляет годовой отчет и аудиторское заключение.
С точки зрения налогообложения Банка России представляет интерес норма, содержащаяся в п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней» , предлагающая предусмотреть, что Банк России и его учреждения являются плательщиками налога на прибыль, полученную от деятельности, не связанной с регулированием денежного обращения. Но в упомянутом Указе не определено, кому именно поручается и где именно необходимо предусмотреть обязанность Банка России уплачивать налог на прибыль, полученную от деятельности, не связанной с регулированием денежного обращения, т.е. предусмотренное п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. положение о налогообложении Банка России носит рекомендательный характер и не имеет нормативно-правового содержания.
Учитывая сложившуюся в действующем законодательстве противоречивую ситуацию, представляется целесообразным внести в налоговое законодательство соответствующие изменения и дополнения, имея в виду, что в основе существующих противоречий лежит вопрос о порядке и конкретных размерах распределения прибыли Банка России. Например, по мнению Госналогслужбы, Банк России как основное звено, регулирующее денежное обращение в РФ, в принципе должно быть освобождено от уплаты налогов. Но, как считают в Госналогслужбе России, это целесообразно лишь в случае, если состав расходов Банка России будет утверждаться Госдумой, а не самостоятельно Банком России, как это предусмотрено действующим федеральным законом . Действительно, согласно ч. 1 ст. 26 и п. 3 ст. 16 Федерального закона порядок направления прибыли Банка России в резервы и фонды, а также рассмотрение и утверждение сметы расходов Банка России на очередной год и расходов, не предусмотренных в смете, рассматриваются и утверждаются Советом директоров Банка России. Однако все эти вопросы контролируются Государственной Думой РФ при представлении Банком России годового отчета, по итогам рассмотрения которого Госдума принимает решение в соответствии со ст. 25 Федерального закона. Поэтому позиция Госналогслужбы России о том, что расчеты, расходы и доходы Банка России осуществляются им самостоятельно и подлежат обязательному утверждению Госдумой, не вполне корректны. Госдума не только утверждает, но и контролирует годовой баланс, счет прибылей и убытков, распределение прибыли Банка России при представлении ей на утверждение годового отчета. В пользу правомерности утверждения об освобождении действующим законодательством Банка России от налогообложения свидетельствует принятие федеральных законодательных актов о перечислении прибыли Банка России в федеральный бюджет. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет» Банк России перечислил в федеральный бюджет прибыль, образовавшуюся по отчету за 1994 г., в сумме 5 трлн. рублей . 19 февраля 1997 г. Госдумой принят и вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. При этом балансовая прибыль Банка России определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных Федеральным законом (ст. 45), и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 Федерального закона .
Не менее важным является вопрос о правовом регулировании взаимоотношений, связанных с порядком предоставления Банком России сведений, необходимых налоговым и правоохранительным органам для осуществления возложенных на них обязанностей. Потребность вышеупомянутых органов в получении от Банка России специфической банковской информации возникает в ходе осуществления ими совместной деятельности с Банком России по регулированию, надзору и контролю в денежно-кредитной и банковской сферах, а также при выполнении правоохранительными органами специфических, присущих только им оперативно-розыскных и процессуальных функций.
Как орган, обладающий исключительным правом осуществлять регистрацию, лицензирование, надзор и контроль за банковской деятельностью, Банк России по запросам налоговых и правоохранительных органов обязан информировать эти органы о зарегистрированных им кредитных организациях, открытых им банковских счетах, финансовом положении, осуществляемых банковских операциях и т.п. Правоохранительные органы в пределах предоставленных им полномочий вправе запрашивать у Банка России и получать любые сведения о состоянии и деятельности кредитных организаций и иных клиентов Банка России, включая сведения, составляющие государственную, банковскую, коммерческую или служебную тайну, об обслуживаемых ими клиентах (кредитных организаций, иных юридических и физических лиц).
В зависимости от характера и оснований передачи Банком России соответствующим органам банковской информации действующим законодательством устанавливается различный порядок ее предоставления и использования.
Полномочия налоговых органов на получение от банков и других кредитных учреждений сведений, необходимых для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других платежей в бюджет, урегулированы законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» (ст. 15), банковским законодательством, а также ведомственными нормативными актами.
В разъяснении Минфина России от 17 января 1994 г. № 5 «О порядке представления сведений в налоговые органы» установлено, что сведения о закрытии или изменении расчетных (текущих), ссудных и других счетов юридических лиц с указанием их полного наименования, почтового (юридического) адреса, номера и даты закрытия или изменения счетов сообщаются в налоговые органы по истечении отчетного года не позднее 1 марта следующего года. Данные об открытии расчетных (текущих), ссудных и иных счетов сообщаются налоговым органам в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», предусматривающей возможность открытия кредитной организацией счета юридическому лицу только при предъявлении документа о постановке налогоплательщика на учет в налоговом органе. Об открытии счета кредитная организация сообщает налоговому органу в 5-дневный срок. Кроме того, действует Инструкция о порядке учета налогоплательщиков, утвержденная приказом Госналогслужбы России от 13 июня 1996 г. № ВА-3-12/49 . По Указу Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» банк или иная кредитная организация обязаны незамедлительно известить налоговый орган, в котором предприятие состоит на учете, об открытии банковского счета, а операции по снятию (перечислению) денежных средств со счета производить только после получения подтверждения от налогового органа о получении указанного извещения. Кроме того, Банку России поручено установить правило, исключающее возможность осуществления банковских операций по всем видам вновь открываемых счетов до формирования юридического дела клиента и регистрации счета в налоговом органе (п. 7 Указа). Иные сведения о финансово-хозяйственной деятельности отдельных юридических лиц и иных организаций представляются кредитными организациями по запросам налоговых органов. Запросы налоговых органов могут содержать требования к кредитным организациям о предоставлении им следующих требований: о наличии и движении средств на расчетных (текущих), ссудных, валютных и других счетах с указанием организаций-отправителей и получателей этих средств; о движении наличных средств и лимите кассовой наличности; выписки из лицевых счетов клиентов; о перечислении налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и во внебюджетные фонды; о полученных кредитах и уплаченных процентах по видам предоставленных кредитов, в том числе просроченных. Указанные сведения должны представляться в налоговый орган не позднее чем в 15-дневный срок с момента вручения письменного запроса руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. В соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 кредитным организациям установлен более короткий — 3-дневный срок, в течение которого они обязаны представлять по запросам соответствующих налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции сведения об операциях предприятий, являющихся их клиентами, необходимые для контроля за полнотой и правильностью уплаты налогов и иных обязательных платежей этими предприятиями (п.7 Указа). Как видно из содержания приведенных правовых норм, в них Банк России прямо не упоминается, поскольку соответствующие обязанности возлагаются на кредитные организации, к которым Банк России не относится. Более того, Минфин России не вправе давать Банку России какие-либо обязательные рекомендации. Однако несмотря на имеющиеся пробелы и противоречия в действующем законодательстве, Банк России обязан в процессе своей деятельности обеспечивать соблюдение государственных и общественных интересов. Поэтому при получении соответствующих запросов налоговых органов Банк России, как представляется, обязан действовать по аналогии с кредитными организациями.
Из приведенного выше положения существует только несколько исключений: 1) ответственность, предусмотренная ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы», не может применяться по аналогии. Для привлечения лица к ответственности оно должно быть признано субъектом такой ответственности в установленном законом порядке. Поэтому сотрудники Банка России не могут привлекаться к ответственности, предусмотренной ст. 15 упомянутого Закона, поскольку субъектами такой ответственности являются сотрудники коммерческих банков и иных кредитных организаций, но не Банка России; 2) Банк России при предоставлении налоговым органам информации о финансово-хозяйственных операциях налогоплательщиков-клиентов, относящихся к органам государственной власти, а также являющихся организациями, обеспечивающими безопасность РФ, обязан соблюдать федеральное законодательство о государственной тайне.
Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1991 г. «О государственной тайне») . Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 . Помимо сведений, отнесенных к государственной тайне, названный Указ содержит наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями. Каждый из указанных в перечне государственных органов наделяется полномочиями по распоряжению сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках его компетенции (п. 1 Указа). Перечнем предусмотрено, что к государственной тайне отнесены сведения о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением безопасности РФ, кроме обобщенных показателей (п. 49 Указа), сведения, раскрывающие расходы денежных средств на содержание войск по отдельным статьям смет федеральных органов исполнительной власти (п. 54 Указа), а также иные данные о финансировании разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, сведения, раскрывающие дислокацию, действительные наименования, организационную структуру, численность войск, планы (задания) государственного оборонного заказа, объемы поставок вооружения и военной техники и т.п., если они раскрывают особенности этих видов государственной деятельности (пп. 3, 5, 13, 14, 15, 80, 82, 86, 87 и др.). Ни в одном из упомянутых пунктов Банк России или Госналогслужба России не названы среди государственных органов, полномочных распоряжаться сведениями, отнесенными к государственной тайне. Поэтому Банк России не вправе самостоятельно распоряжаться и передавать по запросам налоговых органов данные о финансово-хозяйственной деятельности, обслуживаемых им государственных органов и иных организаций, если эти данные отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну или могут способствовать раскрытию таких сведений. Это касается в первую очередь полевых учреждений Банка России и расчетно-кассовых центров, на которые возложена функция банковского обслуживания организаций, обеспечивающих безопасность РФ. Наличие у должностного лица налогового или иного государственного органа допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, означает его право знакомиться с соответствующими документами, находящимися в распоряжении этого органа. Если Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. конкретными сведениями, составляющими государственную тайну, уполномочены распоряжаться строго определенные министерства и ведомства, то допуск должностного лица налогового органа к таким сведениям осуществляется руководителем соответствующего министерства (ведомства), а также его структурным подразделением по защите государственной тайны (ст. 25 Закона РФ «О государственной тайне»). Очевидно, что вопрос о взаимоотношениях между Банком России и налоговыми органами в части передачи им сведений финансового характера, составляющих государственную тайну, должен решаться и согласовываться налоговыми органами с Правительством РФ или иными органами государственной власти, уполномоченными распоряжаться конкретными сведениями.
Предоставление сведений, составляющих государственную тай¬ну, которыми Банк России не вправе распоряжаться, правоохранительным органам также должно осуществляться в соответствии с нормативными актами, регулирующими порядок распоряжения государственной тайной. Исключением из этого общего правила является право следователя в процессе предварительного следствия произвести выемку документов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне. Однако и в этом случае в соответствии со ст. 167 УПК РСФСР следователь производит выемку по мотивированному постановлению только с санкции прокурора или его заместителя, надзирающего за предварительным следствием по данному делу. Кроме того, решение о производстве выемки необходимых для органов предварительного следствия документов должно быть согласовано с руководителем соответствующего учреждения (государственного органа), которым, по нашему мнению, являются: руководитель органа, наделенного правом распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну и содержащимися в соответствующих документах, а также руководитель учреждения Банка России, в котором эти документы находятся.
Сведения, составляющие служебную тайну Банка России, определяются Советом директоров Банка России и могут быть переданы налоговым и правоохранительным и иным заинтересованным органам по решению руководства Банка России. Под служебной тайной Банка России понимается информация, имеющая действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, когда к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности (п. 1 ст. 139 ГК РФ). Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определены в правовых актах (например, в Постановлении Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» ).
Не меньший интерес представляют вопросы правового регулирования полномочий Банка России по предоставлению налоговым и правоохранительным органам сведений, не являющихся государственной или служебной тайной, но составляющих банковскую тайну.
Сведениями, составляющими банковскую тайну, является информация об операциях, счетах и вкладах, сведения о клиентах, в том числе кредитных организаций, открывших корреспондентские счета в Банке России. Вместе с тем необходимо оговориться, что перечисленные сведения, касающиеся юридических лиц, финансируемых из государственного бюджета всех уровней, государственных внебюджетных фондов, не могут иметь статуса банковской тайны для вышестоящих по отношению к конкретной организации государственных органов управления, органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов. Указанные органы обеспечивают соблюдение законности и целесообразности расходования государственных средств, поэтому для них может существовать только одно ограничение на предоставление вышеуказанной информации: если соответствующая информация в установленном законом порядке отнесена к сведениям, составляющим государственную тайну, ее передача третьим лицам должна быть согласована с органом, которому предоставлено право распоряжаться такой информацией.
Сохранение сведений о банковском счете, банковском вкладе, операциях по счету и сведений о клиенте втайне Банк России обязан гарантировать в соответствии с федеральным законодательством (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ч.4 ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 857 ГК РФ). С учетом этого банковское законодательство устанавливает определенные правовые гарантии, ограничивающие права правоохранительных органов на истребование соответствующей информации у Банка России и кредитных организаций, а также права Банка России и кредитных организаций на ее предоставление. Установлен различный порядок предоставления Банком России и кредитными организациями сведений, составляющих банковскую тайну, в зависимости от правового положения обслуживаемого ими клиента.
Так, право получать от Банка России справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предоставлено помимо самих этих лиц судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности.
Круг лиц, которым могут быть выданы справки по счетам и вкладам физических лиц, помимо самих этих лиц ограничен судами, а также следственными органами по делам, находящимся в их производстве, при обязательном наличии согласия прокурора. В таком же порядке органам предварительного следствия выдаются справки по счетам и вкладам юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела, при проведении проверки в порядке, предусмотренном ст. 109 УПК РСФСР, а также при проведении проверки в протокольной форме досудебной подготовки материалов и при проведении дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, или оперативно-розыскной деятельности справки, содержащие сведения, являющиеся банковской тайной, органам дознания, следователям, прокурорам, а также органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, передаваться не могут.
Круг лиц, которым Банк России может предоставить справки, содержащие банковскую тайну об операциях обслуживаемых им лиц, является исчерпывающим и может быть закреплен только законом. Вместе с тем, в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» имеются некоторые противоречия, а также необоснованные ограничения полномочий следственных органов при необходимости получения ими справок о деятельности юридических лиц по сравнению с другими государственными органами. Нет объективных оснований для объяснения причин предоставления сведений, содержащих банковскую тайну, в отношении юридических лиц налоговым органам без ограничений, а органам предварительного следствия — только при принятии дела к производству предварительного следствия и с согласия прокурора, и непредоставления таких полномочий вовсе иным правоохранительным органам (прокуроры, органы внутренних дел, ФСБ России и т.п.). Более того, согласно ст. 125 УПК РСФСР органами предварительного следствия по уголовному делу являются следователи прокуратуры, включая следователей военной прокуратуры, следователи органов внутренних дел, следователи органов федеральной службы безопасности и следователи федеральных органов налоговой полиции. Подследственность уголовных дел следственным органам определяется статьей 126 УПК РСФСР. Таким образом, возникает противоречивая ситуация, когда органы налоговой полиции, не возбуждая уголовного дела, вправе получать информацию, содержащую банковскую тайну юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, без каких-либо ограничений, а при проведении предварительного следствия по делам, отнесенным к подследственности органов налоговой полиции, лишены такого права и обязаны получить согласие прокурора. Одновременно с этим Государственному таможенному комитету РФ, являющемуся органом дознания (ст. 117 УПК РСФСР, ст. 222 ТК РФ) и имеющему право проводить расследование по некоторым делам (ст. 188, 189, 190, 193, 194 УК РФ, вступившего в действие с 1 января 1997 г.), обращение за согласием прокурора для получения сведений, составляющих банковскую тайну, вовсе может не потребоваться. Соответствующее право ГТК РФ предоставлено Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Поэтому очевидна нелогичность содержания ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в части определения порядка предоставления информации, содержащей банковскую тайну и круга лиц, которым она предоставляется.
Юридическими основаниями, позволяющими Банку России и его учреждениям нарушить принцип банковской тайны, являются письма, надлежащим образом оформленные, мотивированные, имеющие ссылку на соответствующий нормативный акт и подписанные руководителем государственного органа, указанного в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», постановления судей (определения судов) по конкретным делам, а также копии постановлений следователей о возбуждении уголовного дела и принятии их к производству предварительного следствия, заверенные надлежащим образом, и письма, содержащие ясно выраженное согласие соответствующего прокурора, осуществляющего надзор за следствием по делу. Согласие прокурора может быть выражено в его письме или в соответствующей резолюции на письме следователя. Соответствующее решение прокурора должно быть удостоверено его печатью. Все упомянутые документы сотрудники Банка России обязаны приобщить к соответствующим договорам, заключенным с юридическими и физическими лицами. С момента предоставления упомянутым органам сведений, составляющих банковскую тайну, ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 857 ГК РФ, за ее разглашение несет не только Банк России, но и указанные органы. Вместе с тем, если применительно к органам, осуществляющим дознание и предварительное следствие, установлены определенные правовые гарантии ее неразглашения, т.е. недопустимость их разглашения (ст.139 УПК РСФСР) и ответственность за такие действия (ст. 310 УК РФ), поскольку переданные следственным органам сведения приобретают статус не только банковской тайны, но и тайны следственной, то в отношении других органов государственной власти достаточных правовых гарантий не имеется. В результате допускаются случаи, когда один государственный орган, получив от кредитной организации или Банка России сведения, составляющие банковскую тайну, передает эту информацию другим органам. Причем такая практика закрепляется в соответствующих нормативных актах. Например, Департаментом налоговой полиции России и Госналогслужбой России принято совместное письмо от 29, 30 августа 1994 г. № ВЯ-1375, АГ-6-18/322 «О порядке предоставления сведений по запросам правоохранительных органов», в соответствии с которым предлагается представлять правоохранительным и судебным органам сведения, составляющие тайну вкладов физических лиц (банковскую тайну), по возбужденному уголовному делу или по материалам проверки, проводимой в порядке ст. 109 УПК РСФСР по запросам (требованиям), оформленным на официальных бланках за подписью руководителей органов дознания, следователей, прокуроров, их заместителей и судей (п. 1 Письма). Подобные рекомендации прямо противоречат ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», устанавливающей, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть получены строго уполномоченными государственными органами (среди которых нет ни органов дознания, ни иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) в специально оговоренных законом случаях и только через кредитные организации или Банк России. Следовательно, передача полученной информации, содержащей банковскую тайну, упомянутыми государственными органами третьим лицам, даже являющимся правоохранительными органами, как это следует из федерального закона, не допустима и должна расцениваться как нарушение установленного Федеральным законом порядка распространения сведений, составляющих банковскую тайну. Тем более, что согласно п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР»  должностным лицам налоговой службы предписано сохранять втайне сведения о вкладах граждан и организаций. Аналогичное правило установлено в ст. 10 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» .
При реализации своих полномочий по проведению таможенного контроля таможенные органы также вправе получать от кредитных организаций сведения и справки об операциях и состоянии счетов лиц, перемещающих товары и транспортные средства через государственную границу, таможенных брокеров и иных лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы (ст. 182 ТК РФ). Таможенные органы вправе требовать безвозмездной передачи необходимой им информации (включая банковскую) при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности (ст. 186 ТК РФ). Требование об обеспечении специального режима распоряжения информацией, составляющей государственную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, или иной конфиденциальной информацией, установлены в ст. 16 Таможенного кодекса РФ. Согласно указанной статье должностные лица таможенных органов РФ не вправе разглашать соответствующую информацию, использовать в личных целях, передавать третьим лицам, а также государственным органам, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Сходные обязанности возложены на таможенных брокеров в отношении информации, полученной ими от представляемого лица либо от отправителя товаров и документов на них (ст. 163, 167 ТК РФ).
Учитывая необходимость установления надежных правовых гарантий сохранения сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в новом Уголовном кодексе РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г. (Федеральный закон «О введении в действие УК РФ» от 24 мая 1996 г.), предусмотрена уголовная ответственность за собирание сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, путем похищения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом с целью разглашения либо незаконного использования этих сведений (ч. 1 ст. 183 УК РФ), либо за незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб (ч. 2 ст. 183 УК РФ).
Особый порядок предоставления правоохранительным органам сведений, составляющих банковскую тайну, действует и при необходимости изъятия из учреждений Банка России документов — носителей такой информации. Следовательно, производя в Банке России или подчиненных ему учреждениях выемку документов, содержащих сведения, составляющие банковскую тайну, следователь помимо постановления о производстве выемки и протокола выемки обязан представить в Банк России или его учреждения документы, упомянутые выше, если ранее они не представлялись.
Особенности взаимоотношений Банка России и кредитных организаций с органами, осуществляющими производство по уголовным, гражданским, арбитражным и иным делам, в части, касающейся получения сведений, отнесенных к банковской тайне, носят процессуальный характер и подлежат закреплению в процессуальном законодательстве. Кроме того, было бы целесообразно установить в действующем законодательстве конкретные сроки и формы исполнения Банком России и кредитными организациями обращений правоохранительных органов о предоставлении им сведений, составляющих банковскую тайну. Требуют расширения полномочия органов прокуратуры на получение сведений, составляющих банковскую тайну, в кредитных организациях в стадии возбуждения уголовного дела при проведении проверки в порядке ст. 109 УПК РСФСР.
По всем иным вопросам деятельности кредитных и иных организаций, интересующим налоговые и правоохранительные органы, Банк России и его учреждения обязаны предоставлять необходимую информацию без ограничений. Так, в стадии возбуждения уголовного дела (ст. 108—113 УПК РСФСР) прокурор, следователь, орган дознания и судья вправе без производства по уголовному делу истребовать от Банка России любые необходимые материалы и получать сведения (о состоянии того или иного кредитного учреждения, наличии у него соответствующей лицензии, задолженности по корреспондентскому счету, состоянию баланса), необходимые для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, за исключением сведений, составляющих банковскую тайну.
Потребность во взаимодействии с Банком России у органов дознания и предварительного следствия может возникнуть при проведении предварительного расследования, как правило, по преступлениям экономического характера, связанными с денежно-кредитной и банковской системами. Органы дознания в рамках предоставленных им полномочий при выполнении неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно, вправе производить: выемку и осмотр любых документов (кроме содержащих банковскую тайну), имеющих отношение к деятельности кредитных учреждений и Банка России; осмотр любых помещений, в том числе и банковских. По делам, по которым предварительное следствие необязательно (ст. 118—120 УПК РСФСР), органы дознания вправе производить любые следственные действия и получать информацию, содержащую сведения о банковской тайне, в том же порядке, как и органы предварительного следствия.
Согласно ст. 27 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах, или на хранении в кредитной организации, может быть наложен арест по постановлению органов предварительного следствия, санкционированному прокурором. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством арест на денежные средства и иные ценности может налагаться только по возбужденному и принятому к производству предварительного следствия уголовному делу. Незамедлительно по получении решения о наложении ареста Банк России обязан прекратить расходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.
Порядок исполнения постановлений следственных органов о наложении арестов на средства, зачисленные на счета предприятий по фиктивным авизо, определяется в совместном Письме Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, Банка России от 16 февраля 1993 г. № 34-6-93. Для зачисления арестованных средств в ГРКЦ, РКЦ открываются текущие депозитные счета на балансовом счете 140 «Депозиты правоохранительных органов». Помимо, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством требований к постановлению следователя о наложении ареста на денежные средства юридического лица в нем должно быть указано: полное наименование предприятия (организации), его юридический адрес по месту регистрации, номер расчетного (текущего) счета, сумма, на которую налагается арест, полное наименование банка, которому направляется постановление, номер корреспондентского счета этого банка (номер МФО) и наименование ГРКЦ (РКЦ), номер отдельного лицевого счета на балансовом счете 140 «Депозиты правоохранительных органов», на который должны быть зачислены указанные средства.
Кредитные организации и Банк России также обязаны прекратить производство каких-либо операций по счетам при наложении таможенным органом ареста на денежные средства (ст. 340 ТК РФ); обязаны исполнить обращенное к исполнению постановление таможенного органа о наложении взыскания на лицо, нарушившее таможенное правило (ст.378 ТК РФ). Таможенным законодательством установлена ответственность кредитных организаций за неисполнение решений таможенных органов (ст. 285 ТК РФ). Ответственность Банка России в упомянутом кодексе не предусмотрена.
Банк России является, по существу, единственным государственным органом, располагающим специалистами во всех сферах банковской деятельности. Сотрудники РКЦ Банка России могут оказывать консультационную помощь городским, районным прокурорам, начальникам отделов внутренних дел. Консультативная помощь может выражаться в даче письменных разъяснений по вопросам банковского законодательства и порядка осуществления тех или иных банковских операций, осуществляемых РКЦ (телеграмма Банка России от 13 декабря 1995 г. № 142-95). Помимо этого сотрудники Банка России и его учреждений могут быть привлечены к участию в уголовном, гражданском, арбитражном процессе в качестве специалистов или экспертов, которым поручается производство судебной экспертизы. Взаимодействие Банка России как единственной организации, на которую возложены функции банковского надзора и контроля, с правоохранительными органами осуществляется также при проведении надзорных проверок в кредитных организациях. Кроме того, в соответствии со ст. 70 УПК РСФСР по требованию прокурора, следователя, органа дознания, расследующего уголовное дело, руководители Банка России и его учреждений обязаны проводить ревизии в подконтрольных и подведомственных им организациях, а также в иных организациях, указанных этими органами. Правом требовать проведения ревизий прокуроры наделены и в процессе осуществления ими функций прокурорского надзора (п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.) . Аналогичные права предоставлены судебным органам. Вопросы назначения и проведения ревизии Банком России целесообразно предварительно согласовывать с руководством Банка России и его учреждений. Право требовать проведения ревизии предоставлено также милиции согласно п. 25 ст. 6 Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. , но следует обратить внимание на то, что указанное право органами милиции может быть реализовано только как органом дознания в уголовно-процессуальном порядке.
В процессе своей деятельности Банк России взаимодействует не только с органами, осуществляющими процессуальную деятельность, но и с органами, на которые возложены оперативно-розыскные функции. В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.  законные требования должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым такие требования обращены, в том числе для Банка России и его учреждений (п. 5 ст. 15). При этом в федеральном законодательстве строго определен перечень органов, оперативным подразделениям которых предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся: органы внутренних дел РФ, органы ФСБ, федеральные органы налоговой полиции, федеральные органы государственной охраны; органы пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ, а также оперативные подразделения органа внешней разведки Минобороны РФ и ФАПСИ РФ, проводящие работу в целях обеспечения безопасности этих подразделений (ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий дан в ст. 6 упомянутого федерального закона. Особенность оперативно-розыскной деятельности состоит в том, что она осуществляется негласно специально уполномоченными органами, а роль Банка России в этом случае может носить исключительно вспомогательно-консультационный характер. С органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность от имени Банка России, контактируют соответствующие подразделения безопасности Банка России. Основные задачи такого взаимодействия — предупреждение преступлений в денежно-кредитной и банковской сферах, обеспечение безопасности межбанковских расчетов, обеспечение сохранности ценностей Банка России и его учреждений, государственной тайны и т.п.
Важной является проблема организации взаимодействия Банка России с органами Прокуратуры РФ, действующими в соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1995 г. Согласно этому Федеральному закону на Прокуратуру возложен надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (ст. 21). Закон не содержит прямого указания на то, что Прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов Банком России, который в соответствии с действующим законодательством не является ни министерством, ни ведомством. Но Банк России и его учреждения, а также издаваемые им правовые акты не могут оставаться вне пределов надзора Прокуратуры. Подтверждением является тот факт, что на Банк России Федеральным законом «О Центральном банке РФ» возложены функции валютного контроля, а следовательно, его деятельность как контролирующего органа также охватывается прокурорским надзором (ст. 21 Федерального закона «О Прокуратуре РФ»). Банк России также является единственной организацией РФ, полномочной на подзаконном уровне регулировать правоотношения в сфере банковской деятельности и принимать по этому поводу нормативные акты. В связи с этим он не может находится вне прокурорского надзора. Кроме того, в составе Банка России имеются полевые учреждения, которые являются воинскими учреждениями и как воинские учреждения поднадзорны органам военной прокуратуры с точки зрения соблюдения ими законодательства об обороне, прохождении военной службы военнослужащими полевых учреждений, соблюдения воинских уставов.

3. Банк России и судебные органы

Осуществляя возложенные на него функции государственного управления банковской и кредитно-денежной системами, функцию банковского обслуживания, Банк России взаимодействует с органами судебной власти. Так, Банк России может обратиться в суд от имени государства для защиты государственных и общественных интересов, для защиты собственных интересов. Кроме того, Банк России является организацией, на которую судом может быть возложена обязанность исполнения судебных решений о взыскании денежных средств, принадлежащих лицам, состоящим на банковском обслуживании в Банке России, а также в иных установленных законом случаях (например, когда ответчиком является Банк России).
Как государственному органу, Банку России предоставлено право обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона). Банк России может обращаться в суд с иском о взыскании с юридического лица в федеральный бюджет всей суммы, полученной этим лицом в связи с осуществлением банковских операций без лицензии, а также штрафа в двукратном размере этой суммы (ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Из вышеуказанных правовых норм не усматривается, в какой именно суд Банк России подает исковые заявления. Согласно действующему законодательству дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений между юридическими лицами (организациями), подведомственны арбитражному суду (ст. 22 АПК РФ). Помимо этого Банк России, как государственный орган, взаимодействует с арбитражным судом по экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, и иным делам, предусмотренным ст. 22 АПК РФ. К ним относятся, в частности, споры: о признании недействительными (полностью и частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; дела о несостоятельности (банкротстве) и иные споры. Правом на обращение в арбитражный суд в случаях, предусмотренных арбитражно-процессуальным законодательством в защиту государственных и общественных интересов, имеют прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (п. 2 ст. 4 АПК РФ). Одним из таких государственных органов является Банк России, но Банк России может обратиться в суд (арбитражный суд или суд общей юрисдикции) и как заинтересованное юридическое лицо в защиту своих собственных интересов.
Банк России вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции (ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Однако, как представляется, Банк России не только вправе, но и обязан обратиться в арбитражный суд с иском при установлении обстоятельств, указанных в ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Неудовлетворительное финансовое положение кредитной организации, неисполнение ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами являются основанием для подачи Банком России заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации (п. 6 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Право на обращение в арбитражный суд с иском о ликвидации сохраняется за Банком России и после отзыва лицензии у кредитной организации. Порядок обращения Банка России в суд с иском о ликвидации кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций (ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») установлен в Письме Банка России от 22 мая 1996 г. № 283 «О порядке обращения в арбитражный суд». Согласно этому документу Банк России имеет право обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации кредитной организации в следующих случаях: 1) если в течение одного месяца после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций учредителями (участниками) или органом кредитной организации, уполномоченным на то учредительными документами, не создана ликвидационная комиссия, согласованная с территориальным учреждением Банка России; 2) если в течение одного месяца с момента отзыва лицензии на осуществление банковских операций в арбитражный суд в установленном законом порядке не подано заявление о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом).
Банк России вправе начать производство по делу о несостоятельности (банкротстве). Основанием для возбуждения производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия является заявление должника, кредитора (кредиторов) и прокурора (ст. 4 Закона РФ от 19 ноября 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» ). При этом должником признается предприятие, которое не выполняет или в ближайшее время не сможет выполнить свои обязательства перед кредиторами. Возможны случаи, когда кредитная организация совместно с кредиторами самостоятельно принимает решение об объявлении о своем банкротстве и добровольной ликвидации, но в течение месяца с момента отзыва Банком России лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация не согласовала этот вопрос с территориальным учреждением Банка России и не создала ликвидационную комиссию. В такой ситуации Банк России может направить материалы в прокуратуру для подачи заявления в суд с целью возбуждения последним дела о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации в соответствии со ст. 4, 7 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». В этом случае Банк России руководствуется правилом, согласно которому прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия в случае обнаружения им признаков умышленного или фиктивного банкротства и в других случаях, предусмотренных законодательными актами РФ (ст. 7 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»).
При принятии кредитной организацией решения об объявлении о своем банкротстве и добровольной ликвидации Банк России может самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации в соответствии со ст. 4, 6 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», если Банк России является кредитором кредитной организации и территориальное учреждение Банка России не имеет оснований для обращения в прокуратуру.
Направляя в арбитражный суд соответствующие исковые требования о ликвидации кредитной организации, Банк России руководствуется общим правилом территориальной подсудности, установленным ст. 25 АПК РФ, т.е. в арбитражный суд по месту нахождения юридического лица (по месту нахождения органов управления юридического лица).
В соответствии с установленным порядком иски от имени Банка России подаются главными территориальными управлениями (национальными банками) Банка России. Если территориальное учреждение Банка России не располагает соответствующей информацией, оно запрашивает арбитражный суд по месту нахождения кредитной организации о наличии в его производстве дела о признании несостоятельности (банкротства) кредитной организации. Типовая форма искового заявления установлена Банком России.
В соответствии с Федеральным законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О государственной пошлине”» от 31 декабря 1995 г.  от уплаты государственной пошлины освобождаются органы государственной власти и иные органы, обращающиеся с исками в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов (п. 13, ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 5). Таким образом, при обращении в суд (общей юрисдикции или в арбитражный) Банк России от уплаты государственной пошлины освобождается не во всех случаях, а лишь при обращении в суд в качестве государственного органа в защиту государственных или общественных интересов в предусмотренных законом случаях. Высший Арбитражный Суд РФ в письме от 5 мая 1996 г. № 2 «Об уплате Банком России и его учреждениями государственной пошлины при обращении в арбитражные суды» разъяснил, что Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты государственной пошлины при предъявлении иска о взыскании санкций, указанных в ст. 14 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», с резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов, нарушивших положения ст. 2—8 этого закона, а также санкций, установленных ст. 75 Федерального закона, за нарушение кредитной организацией федеральных законов, иных нормативных актов, за невыполнение в установленный Банком России срок предписаний об устранении этих нарушений и за случаи, когда эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции, создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). В упомянутом письме разъясняется, что в случае, когда Банк России и его учреждения не представят доказательства предъявления иска (подачи жалобы) в защиту государственных и общественных интересов, они должны уплачивать государственную пошлину в установленных порядке и размере.
Необходимо отметить, что во всех случаях спорные вопросы между Банком России и кредитными и другими организациями решаются в арбитражных судах в соответствии с п. 1 ст. 4 АПК РФ. Для этого достаточно, чтобы заинтересованное лицо воспользовалось своим правом обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (п. 1 ст. 4 АПК РФ).
Решения и действия (бездействие) Банка России и его должностных лиц порождают определенные общественные отношения, поэтому Банк России не может не нести ответственности за результаты своей деятельности по управлению банковской и кредитно-денежной системами. Федеральным законодательством предусмотрена возможность обжалования кредитной организацией в суд или в арбитражный суд решений и действий (бездействия) Банка России и его должностных лиц в порядке, установленном федеральными законами (ст. 49 Федерального закона). Ответственность Банка России, как органа валютного контроля, и его должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей также предусмотрена действующим законодательством (ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Резиденты и нерезиденты вправе обжаловать действия Банка России в суде.
Споры о признании недействительными актов государственных и иных органов, в том числе актов Банка России, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, подлежат разрешению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными и иными документами .
В процессе деятельности Банка России или его должностных лиц могут быть ущемлены права и законные интересы не только кредитных организаций, но и других юридических и физических лиц, которые, как представляется, также вправе защищать свои интересы в судебном порядке. Такой вывод следует из конституционного положения о гарантированности в РФ права на судебную защиту каждому гражданину (ст. 46 Конституции РФ), из ст. 49 Федерального закона. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» также обращено внимание на то, что гражданин вправе обжаловать в суд любые акты государственных и иных органов, а также действия должностных лиц, ущемляющие его права (п. 4 Постановления).
Банк России может выступать в суде как ответчик по иску заинтересованного юридического лица, предъявленному в арбитражный суд на основании ст.16 Федерального закона, в связи с отказом Банка России в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии либо непринятия Банком России в установленный срок (не свыше 6 месяцев с даты представления документов) соответствующего решения.
Споры о возмещении убытков, причиненных актами государственных и иных органов, а также действиями должностных лиц, не соответствующими законодательству, разрешаются в суде, если требования предъявлены гражданином, либо в арбитражном суде, если требования предъявлены организацией или гражданином-предпринимателем (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам»).
Интересы Банка России в суде могут представлять руководители территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке (ч. 2 ст. 49 Федерального закона).
Особое значение имеет взаимодействие Банка России и судов при организации исполнения решений, связанных с арестом или взысканием денежных средств юридических и физических лиц, находящихся в Банке России.
Согласно ст. 27 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» на денежные средства и ценности юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть наложен арест не иначе как судом и арбитражным судом, судьей либо по постановлению следственных органов, санкционированному прокурором. При наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и вкладах, кредитная организация незамедлительно по получении решения о наложении ареста прекращает расходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Письме от 25 июля 1996 г. № 6 дал некоторые разъяснения о вопросах применения ст. 76 АПК РФ, устанавливающей меры по обеспечению иска, и в частности наложение ареста на денежные средства ответчика. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что арбитражный суд в целях обеспечения иска по заявлению лица, участвующего в деле, вправе принять меры, указанные в ст. 76 АПК РФ, в частности наложить арест на денежные средства, принадлежащие ответчику.<%0> Арест может быть наложен не только на денежные средства, хранящиеся на банковских счетах юридических лиц, но и на корреспондентских счетах кредитных организаций. Поскольку, как отметил Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно ст. 860 ГК РФ правила, регулирующие режим банковского счета, распространяются на корреспондентские счета, другие счета банков, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или установленными в соответствии с ними банковскими правилами. Банку России при исполнении соответствующих решений арбитражного суда следует учитывать разъяснения Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ о том, что принятие мер по обеспечению иска не означает, что в случае его удовлетворения присужденная сумма будет взыскана в первоочередном порядке, т.е. принятие указанных мер не может нарушать очередности списания денежных средств со счета, установленной ст. 855 ГК РФ. Кроме того, согласно упомянутым Разъяснениям Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ решение о наложении ареста на денежные средства ответчика не может быть  принято судом, если на счете ответчика денежные средства отсутствуют. Не может быть наложен арест на сам счет ответчика, а также на суммы, которые в будущем поступят на этот счет. При наличии у ответчика кредиторов, которым в соответствии с законом предоставлено право на получение денежных средств со счета ответчика до взыскания задолженности в пользу истца, и отсутствии на соответствующем счете ответчика иных средств, кроме арестованных сумм, Банк России может удовлетворить их требования в случае, если арбитражным судом, наложившим арест на денежные средства ответчика, удовлетворено ходатайство кредитора о разрешении списать определенные суммы в порядке очередности, установленной законом. Сотрудникам Банка России, кроме того, необходимо знать позицию Высшего Арбитражного Суда РФ о том, что наложение ареста на денежные средства, находящиеся на корреспондентском счете ответчика — коммерческого банка (иного кредитного учреждения), арбитражным судам целесообразно производить только тогда, когда другие меры, указанные в ст. 76 АПК РФ, не смогут обеспечить исполнение принятого в отношении кредитной организации судебного акта. В этом случае арбитражным судам рекомендовано руководствоваться п. 4 Положения о проведении операций по списанию средств с корреспондентских счетов (субсчетов) кредитных организаций, введенного в действие приказом Банка России от 1 марта 1996 г. № 92-52. Согласно этому Положению кредитные организации не вправе распоряжаться находящимися на корреспондентском счете денежными средствами в размере арестованной суммы.
Помимо ареста на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, хранящиеся в Банке России, может быть обращено взыскание на основании исполнительных документов в соответствии с законодательством РФ.
Банк России обязан исполнить решение суда о взыскании или конфискации денежных средств и других ценностей ответчика, если они хранятся в Банке России. При этом конфискация имущества производится, как правило, в связи с уголовным делом на основании вступившего в законную силу приговора суда.
Решения о денежных взысканиях в соответствии с действующим процессуальным законодательством исполняются принудительно путем изъятия денег у должника и передачи взыскателю. Порядок исполнения судебного решения о взыскании денежных средств зависит от статуса должника, т.е. от того, является он физическим или юридическим лицом. Если должником является гражданин, то для погашения взыскания продается его имущество, взыскание обращается на денежные суммы и имущество должника, находящиеся у других лиц, либо на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника. Если должником является организация или гражданин-предприниматель, то взыскание производится путем списания денежных средств с их счета в кредитной организации, а при отсутствии денежных средств — путем обращения взыскания на имущество<$FБолее подробно об этом см.: Гражданский процесс. Учебник. Под ред. М.С. Шакарян. М.: Юрид. лит., 1993, с. 435—447.>. Учитывая, что на банковском обслуживании в Банке России находятся, как правило, юридические лица, взыскание денежных сумм осуществляется им в основном с организаций.
Порядок исполнения судебных решений (актов) в действующем законодательстве урегулирован недостаточно. Имеющиеся в этой сфере проблемы, связанные с необходимостью совершенствования законодательства об исполнительном производстве и принятия соответствующего правового акта (проект закона об исполнительном производстве находится в стадии подготовки), уже обсуждались в юридической литературе .
Порядок исполнения судебных решений регулируется гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством, а также некоторыми ведомственными нормативными актами (Инструкция об исполнительном производстве утверждена Приказом Минюста СССР от 15 ноября 1985 г. № 22). Для Банка России особое значение имеет принудительное исполнение судебных актов, содержащих решение о взыскании с должника денежных средств. Порядок бесспорного взыскания банками денежных средств с банковского счета должника регулируется Правилами безналичных расчетов в народном хозяйстве № 2, утвержденными Госбанком СССР 30 сентября 1987 г. 9 июля 1992 г. Письмом Банка России № 14 упомянутые Правила были признаны утратившими силу. Но уже 2 октября 1992 г. телеграммой № 218-92 Банк России разъяснил, что указанные правила в части, касающейся порядка приема, учета и хранения платежных требований и инкассовых поручений на списание средств со счетов организаций без их согласия, сохраняют свое действие. Перечень исполнительных документов, на основании которых осуществляется взыскание денежных средств с должников, а также перечень решений судов и иных органов, подлежащих исполнению по правилам гражданско-процессуального законодательства, закреплен в ст. 338—339 ГПК РСФСР. Исполнительным документом, наиболее часто применяемым в практике кредитных организаций при реализации судебного решения о взыскании денежных средств со счета должника, является исполнительный лист. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ устанавливает конкретные требования к содержанию исполнительного листа (ст. 200 АПК РФ). В исполнительном листе должны быть указаны: наименование арбитражного суда, выдавшего исполнительный лист; дело, по которому выдан исполнительный лист, его номер; дата принятия судебного акта, подлежащего исполнению; наименование взыскателя и должника, их адреса; резолютивная часть судебного акта; дата вступления судебного акта в законную силу; дата выдачи исполнительного листа и срок его действия. Исполнительный лист подписывается судьей и заверяется гербовой печатью арбитражного суда. Если до выдачи исполнительного листа арбитражным судом предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта, в нем указывается, с какого времени начинается действие исполнительного листа. В каждом конкретном случае, принимая исполнительный лист, необходимо обращать внимание на его соответствие указанным требованиям. Кроме того, как представляется, в исполнительном листе должен быть указан банковский счет должника, с которого подлежит списанию взысканная судом денежная сумма, и счет взыскателя, на который эта сумма подлежит перечислению.
Особенность исполнения судебных решений (актов) состоит в том, что государственные органы, иные организации и должностные лица не вправе давать оценку содержащимся в них выводам. Юридические и физические лица обязаны исполнить решение суда немедленно по получении судебного решения (акта) и исполнительного листа при наличии на банковском счете должника необходимой денежной суммы либо совершить иные действия, предусмотренные действующими правилами.
Взыскание денежных сумм с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в первую очередь обращается на средства, находящиеся на счетах в кредитных организациях, Банке России и его учреждениях. В действующий гражданско-процессуальный порядок обращения взыскания на денежные средства организаций Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций» внесены существенные дополнения. Так, ст. 411—413 ГПК РСФСР признаны противоречащими ст. 56 ГК РФ в части обращения взыскания на основные и оборотные фонды юридических лиц, за исключением финансируемых собственником учреждений. Одновременно названным Указом Президента РФ утверждено Временное положение о порядке обращения на имущество организаций. Данное положение распространяется на все виды и формы юридических лиц, предусмотренные действующим законодательством, за исключением некоммерческих организаций в форме учреждений. Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 установлено, что платежи с расчетных (текущих) счетов организаций на основании исполнительных листов судов и арбитражных судов производятся в первоочередном порядке в последовательности, установленной ст. 418—423 ГПК РСФСР. Кроме того, Банку России рекомендовано внести изменения в свои акты о безналичных расчетах, предусмотрев, в частности, что платежи с расчетных (текущих) счетов организаций на основании исполнительных листов судов и арбитражных судов производятся после осуществления обязательных в соответствии с законодательными актами РФ платежей, но до платежей, осуществляемых по иным основаниям.
Помимо взыскания с организаций-должников денежных средств в порядке исполнения судебных решений (актов) денежные средства со счетов юридических лиц могут быть взысканы на основании надлежащим образом оформленных требований таможенных и налоговых органов о перечислении денежных средств в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.
Согласно Временному положению, банк, обслуживающий расчетный (текущий) счет должника по получении исполнительного листа либо оформленного в установленном порядке требования взыскателя, обязан в трехдневный срок осуществить взыскание либо сделать отметку о полном или частичном его неисполнении в связи с отсутствием на расчетном (текущем) счете должника денежных средств. Невыполнение указанного требования является основанием для наложения судом на банк, осуществляющий обслуживание расчетного счета должника, штрафа в порядке и размере, предусмотренных ч. 1 ст. 206 АПК РФ. Невыполнение банком требований Временного положения, утвержденного Президентом РФ, является основанием для применения к нему мер ответственности, установленных законами и иными правовыми актами РФ (п. 3 Временного положения). За неисполнение судебного акта о взыскании денежных средств банком или иным кредитным учреждением, которому предъявлен исполнительный лист, на него налагается арбитражным судом штраф в размере до 50% суммы, подлежащей взысканию (ч. 1 ст. 206 АПК РФ). Помимо этого на должностное лицо банка или иной кредитной организации, на которое возложено совершение действий по исполнению судебных актов, за неисполнение указанных в исполнительном листе действий налагается штраф в размере до 200 установленных Федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Уплата штрафа не освобождает от обязанности исполнить судебный акт.
Обязательность для Банка России и его учреждений исполнения действующих правил взыскания денежных средств со счетов организаций-должников, принятых им на обслуживание, сомнений не вызывает. Однако спорным представляется вопрос о возможности применения к Банку России ответственности за нарушение этих правил путем применения взыскания денежных средств. Имущественная ответственность Банка России при осуществлении возложенных на него функций действующим законодательством не предусмотрена. Более того, Федеральный закон (ст. 2) содержит конкретную норму, запрещающую кому бы то ни было изымать или обременять обязательствами имущество Банка России без его согласия. В этой связи необходимо детально урегулировать в законодательстве порядок и основания применения к Банку России имущественной ответственности, в том числе вопросы взыскания с него денежных средств.
Согласно п. 2 ст. 56 ГК РФ финансируемое собственником учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (ст. 120, 399 ГК РФ).
Имеющиеся в действующем законодательстве пробелы, касающиеся механизма исполнения Банком России и кредитными организациями судебных актов о взыскании денежных сумм, приводят на практике к некоторым негативным последствиям, злоупотреблениям, а иногда и к преступлениям. Так, имеют место факты списания денежных средств с корреспондентских счетов банков и банковских счетов юридических лиц по подложным исполнительным документам, с использованием вымышленных номеров дел, фамилий судей, с использованием поддельных печатей. В связи с этим Высшим Арбитражным Судом РФ направлено указание «О мерах по предотвращению использования поддельных документов арбитражных судов» от 12 апреля 1996 г., которым предписано повысить качество содержания и оформления судебных решений и исполнительных листов, не допускать в тексте документов неразборчивых слов, чисел, неточностей и опечаток в названиях организаций и указываемых суммах; установить строгий контроль за хранением, учетом и выдачей бланков судебных актов и выдачей исполнительных листов; организовать ведение в арбитражном суде единого реестра выдаваемых исполнительных листов. При возникновении у Банка России, его учреждений и кредитных организаций сомнений в достоверности исполнительных документов на списание денежных средств со счетов юридических лиц и с корреспондентских счетов банков они обязаны направить в арбитражный суд соответствующий запрос с просьбой о подтверждении достоверности указанных документов. Не позднее следующего дня с момента поступления в арбитражный суд запроса Банка России, его учреждения, кредитной организации арбитражный суд обязан представить необходимую информацию Банку России и его территориальным учреждениям (п. 1 вышеупомянутого указания).

Г л а в а 4. ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ  ФУНКЦИЙ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1. Нормотворческая деятельность Банка России

Функции Банка России по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля реализуются в виде соответствующих правовых решений. В отличие от решений, принимаемых в денежно-кредитной сфере иными лицами, образующими банковскую систему, решениям Банка России присущи особые признаки: 1) они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции; 2) решения Банка России имеют государственно-властный характер и выражают государственную волю; 3) решения Банка России принимаются в установленном законом порядке и должны быть выражены в определенной законом форме. Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие «решение Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах» можно сформулировать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах и выраженное в установленной законом правовой форме.
Под полномочиями Банка России понимаются предоставленные ему федеральными законами права и обязанности, при помощи которых реализуются возложенные на Банк России задачи и функции и принимаются решения в денежно-кредитной и банковской сферах. Помимо Банка России некоторыми полномочиями в денежно-кредитной сфере наделены кредитные и иные организации, но их полномочия не связаны с осуществлением государственно-властных функций, поэтому они не имеют общеобязательного значения и действуют, как правило, лишь в пределах соответствующих  организаций.
Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения обязательных для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц (правовых норм) в денежно-кредитной и банковской сферах.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России положения о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84); порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования (ст. 74); правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34); правил проведения банковских операций (ст. 56), а также совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях (ст. 86) и т.п.
Осуществляя функции государственного управления в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования. К примеру, Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в РФ валюты РФ нерезидентами (п. 2 ст. 2 Закона, Инструкция Банка России от 16 июля 1993 г. № 16); устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, порядок вывоза и пересылки резидентами из РФ валютных ценностей (пп. 3 и 7 ст. 6 Закона); совместно с ГТК РФ и Минфином РФ устанавливает порядок осуществления резидентами и нерезидентами ввоза, вывоза и пересылки из/в Россию валюты РФ и ценных бумаг, выраженных в такой валюте. Кроме того, Банком России определяется порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала (п. 2 ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»), а также принимается целый ряд иных нормативно-правовых актов.
Таким образом, под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом .
Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.
С учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России его нормотворческая деятельность могла бы быть более тщательно урегулирована в федеральном законодательстве. Очень важно определить  в законодательстве конкретные формы нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, их правовую форму и содержание. Например, Конституция РФ устанавливает конкретные формы (документы), в которых выражаются нормативно-правовые решения Президента РФ (ст. 90) и Правительства РФ (ст. 115). Порядок издания и опубликования нормативных актов органами исполнительной власти, например Правительства РФ, закреплены в ст. 30 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров—Правительстве РФ», в соответствующих указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, в том числе утверждающих положения о конкретных министерствах и ведомствах . Однако в отношении Банка России действующим федеральным законодательством не установлены ни перечень нормативных актов, ни требования, предъявляемые к их форме и содержанию, ни порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности. На практике это приводит к тому, что Банком России решения нормативно-правового характера оформляются в виде писем, телеграмм, инструкций, приказов, положений, выписок из протоколов заседания Совета директоров, решений Совета директоров, указаний, сообщений, совместных с Правительством РФ постановлений, разъяснений и т.п. Столь широкий спектр актов Банка России, содержащих правовые нормы, при отсутствии каких-либо правил об их особенностях и порядке принятия не может способствовать эффективному управлению денежно-кредитной и банковской сферой, соблюдению режима законности в процессе банковской деятельности. Не случайно, что многими авторами признается недопустимой практика издания Банком России телеграмм нормативного характера, в которых содержание правовых норм передается в искаженном, присущем только телеграммам языковом стиле, без предлогов и знаков препинания . Такой вывод вполне обоснован, но вовсе не означает, что телеграммы подлежат полному исключению как форма выражения принимаемых Банком России решений. Они могут использоваться исключительно как документы, облегчающие и убыстряющие процесс выполнения Банком России функций внутреннего управления, т.е. управления подчиненными ему подразделениями.
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)» не устанавливается, в каком именно порядке реализуются нормотворческие полномочия Банка России, какими нормотворческими полномочиями наделены органы управления Банком России. Судя по отсутствию в данном законе каких-либо прямых указаний, Председатель Банка России нормотворческих полномочий не имеет. Председатель Банка России может лишь подписывать те нормативные акты, которые принимаются Советом директоров Банка России. Такой вывод основан на п. 3 ст. 18 Федерального закона, установившем, что Председатель Банка России подписывает решения Совета директоров Банка России.
В связи с этим при определении возможных форм нормативно-правовых документов (актов), в которых могут быть выражены нормативные решения Банка России, необходимо учитывать особенности системы управления Банком России, а именно: коллегиальную форму управления Советом директоров Банка России. Поэтому наиболее подходящей формой издаваемых им нормативных актов могли бы быть постановления Совета директоров Банка России, которые согласно закону подписываются Председателем Банка России. В то же время приказы Председателя Банка России, принятые им единолично, не могут содержать нормы права и, следовательно, признаваться нормативно-правовыми актами. Порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности подлежит закреплению в федеральном законодательстве либо в соответствующем правовом акте Президента РФ.
Имея широкую компетенцию по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ, являясь главным банком страны, Центральный банк РФ вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы. Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе. В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы. Для внесения необходимых, по мнению Банка России, законопроектов, связанных с возложенными на него функциями Банк России вправе обратиться к Президенту РФ, в Правительство РФ с соответствующим проектом либо действовать через депутатов Государственной Думы. Такая практика не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов.
Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в Федеральном законе предусмотрена норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России его функций и получения от него соответствующего заключения (ст. 6 Федерального закона). Но законом не определены порядок такого согласования и правовое значение таких заключений. Не ясно, например, как должны поступить органы государственной власти, получившие отрицательное заключение Банка России на представленный ими проект правового акта. Государственный орган в реальной ситуации может учесть мнение Банка России, попытаться согласовать с Банком России возникшие разногласия либо вовсе оставить их без внимания.
В некоторых случаях, несмотря на требования Федерального закона, Банк России не привлекается к процессу подготовки и принятия федеральных законов, регулирующих вопросы, отнесенные к его компетенции. Характерной в этой связи является ситуация с принятием 5 июня 1996 г. Государственной Думой РФ Федерального закона «О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет», установившего порядок перечисления прибыли Банка России по отчету за 1994 г. в федеральный бюджет. В своем Заявлении от 10 июня 1996 г. Банк России обратил внимание на недопустимость принятия без обсуждения законодательного акта, касающегося его деятельности.
Обеспечение законности принимаемых органами государственной власти нормативных актов невозможно без соблюдения процедуры их подготовки, экспертизы, регистрации и опубликования. В отличие от нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, соответствующие акты Банка России государственной регистрации по общему правилу не подлежат. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 642 «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложена функция контроля за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Согласно другому Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»  нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа).
Вместе с тем, правила, закрепленные в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 763, на Банк России распространены быть не могут, т.к. он не является органом исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с разъяснением Министерства юстиции РФ, изложенным в письме от 3 июня 1993 г. № 08-09/307, акты Центрального банка РФ направлению на государственную регистрацию не подлежат (п. 1). Но согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. При этом Федеральный закон не раскрывает, что означает термин «нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы и обязанности граждан», используемый в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, устанавливающие порядок подготовки и регистрации актов федеральных министерств и ведомств, такого понятия не используют (например, Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722 ). Как представляется, нормативно-правовые акты обращены к гражданам не непосредственно, а опосредованно, т.е. путем установления правил поведения, рассчитанных на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (п. 3.1 упомянутого разъяснения Министерства юстиции РФ).
При принятии Банком России нормативных актов совместно с министерствами и ведомствами РФ они также, согласно письму Мин¬юста РФ от 4 ноября 1993 г. № 06-09/537, не регистрируются. Таким образом, основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются.
Действующим законодательством установлена единственная форма контроля за законностью принимаемых Банком России нормативных актов — судебное обжалование, т.е. только в случае обращения в суд конкретного лица, по мнению которого решение Банка России нарушило его права и законные интересы. Но устанавливая возможность обжалования решений Банка России, Федеральный закон ограничивается указанием на то, что обжалование их может происходить в «установленном законом порядке» (ч. 6 ст. 6 Федерального закона). Вместе с тем, банковским законодательством такой порядок не установлен.
В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом, может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Как отмечается в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда в случаях, предусмотренных законом, о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления). Таким образом, ст. 13 ГК РФ также не определяет порядок признания недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, а отсылает к иным законодательным актам, в которых должны быть предусмотрены соответствующие случаи. Подобные случаи, предусматривающие возможность признания нормативного акта не соответствующим закону или иному правовому акту, предусмотрены в ГПК РСФСР в отношении нормативных актов министерств и ведомств, при условии, что они касаются прав и свобод граждан (ст. 116, 2391 -2398 ГПК РСФСР). Следовательно, порядок обжалования нормативных актов Банка России не только юридическими, но и физическими лицами действующим законодательством не предусмотрен. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»  также ограничивает полномочия Конституционного Суда РФ при разрешении дел о соответствии нормативных актов Конституции РФ только рассмотрением актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона). Нормативные акты Банка России не упоминаются и в этом законе.
Поэтому не ясно, в какой судебный или иной орган РФ и в каком порядке надлежит обжаловать физическому лицу нормативный акт Банка России и имеют ли такое право юридические лица. В результате практически все участники банковских, денежно-кредитных отношений в РФ не имеют сколько-нибудь существенных правовых гарантий от возможных незаконных действий Банка России.
В нормотворческом процессе велико значение стадии доведения принятого акта до адресатов и вступления его в силу. По общему правилу, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России». Однако такое правило не соответствует порядку вступления в силу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок (п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763). Такой срок вступления в силу является вполне достаточным для ознакомления с его содержанием и мог бы применяться при вступлении в силу нормативных актов Банка России, поскольку определенный законом срок вступления их в силу является ограниченным.
Порядок вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться Советом директоров Банка России. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.
Для правильного понимания и применения нормативных актов Банка России велико значение их содержания, юридической точности и единообразия применяемых правовых формулировок и специальных терминов, исключающих использование различных терминов для обозначения одних и тех же понятий и явлений.
Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона). Решения территориальных учреждений не могут быть признаны действующими и подлежат отмене. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке.

2. Регистрация и лицензирование Банком России кредитных организаций

В процессе осуществления банковского регулирования Банк России принимает не только правовые акты (решения) нормативно-правового характера, но и индивидуально-правовые акты. Субъектами, в отношении которых такие решения принимаются, являются юридические лица, намеренные заниматься банковской деятельностью, и организации, намеренные заниматься их аудитом на территории РФ, кредитные организации, иностранные банки, их представительства или филиалы либо юридические и физические лица в соответствии с законодательством о валютном регулировании. В связи с принятием Банком России индивидуальных правовых актов в процессе банковского регулирования устанавливаются, изменяются или отменяются права и обязанности конкретных лиц. Они либо приобретают новые права и обязанности или изменяют ранее предоставленные полномочия на осуществление банковской деятельности и проведение банковских операций, в том числе валютных, либо лишаются таких прав.
В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России, который в процессе осуществления этих функций уполномочен вести Книгу государственной регистрации кредитных организаций РФ (ст. 12). За регистрацию кредитных организаций взимается сбор, поступающий в доход федерального бюджета. Размер сбора определяется Банком России, но он не может быть более 1% от объявленного уставного капитала кредитной организации.
Порядок регистрации и лицензирования Банком России кредитных организаций регулируется Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», а также Инструкцией Банка России № 49 «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», утвержденной Приказом Банка России от 27 сентября 1996 г. № 02-368 . Указанная Инструкция введена в действие с 1 ноября 1996 г.
Под регистрацией кредитной организации понимается соответствующая запись, осуществляемая уполномоченным государственным органом (Банком России), включающая конкретное юридическое лицо, в список специализированных организаций, имеющих право на осуществление банковских операций, придающая законность такой деятельности и позволяющая вести учет, осуществлять постоянный банковский надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.
Статус юридического лица кредитные организации получают с момента их государственной регистрации. Сообщение о регистрации кредитной организации публикуется в «Вестнике Банка России».
Действующее законодательство не связывает принятие решения о государственной регистрации и выдаче кредитной организации лицензии с принятием какого-либо правового акта. Предполагается, что сам факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации и выдачи соответствующей лицензии и является правовой формой принятого Банком России индивидуально-правового решения. Вместе с тем, такая практика представляется не вполне приемлемой. Факт регистрации и лицензирования является лишь следствием принятого Банком России решения, а само это решение все же должно быть  сформулировано в надлежащей правовой письменной форме. Целесообразно решение о регистрации и выдаче кредитной организации соответствующей лицензии оформлять в форме приказа Банка России с последующим его опубликованием. Учитывая, что действующее законодательство не требует издания специальных приказов по рассматриваемым вопросам, индивидуально правовыми актами в случае регистрации кредитной организации и выдачи им лицензий следует считать соответствующие письма Банка России и отметки о регистрации на учредительных документах кредитных организаций, а также сами лицензии, подписанные руководителем Банка России (или его заместителем) и заверенные печатью. О государственной регистрации кредитной организации выдается свидетельство в двух экземплярах.
Однако сам факт регистрации кредитной организации еще недостаточен для осуществления ею банковских операций, поскольку согласно закону кредитные организации получают право осуществления банковских операций при получении лицензии на осуществление банковских операций, выдаваемой Банком России, после ее регистрации (ст. 12, 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Выданные кредитным организациям лицензии также подлежат учету в специальном реестре, ведущемся в Банке России.
Все подготовительные и проверочные функции, связанные с регистрацией и лицензированием кредитных организаций, осуществляют территориальные учреждения Банка России. Так, все необходимые документы направляются инициативной группой в главное управление (национальный банк) Банка России, где эти документы изучаются. После изучения поступивших документов по ним составляется заключение территориального учреждения, которое направляется в Банк России вместе с другими необходимыми согласно действующим правилам документами. Рассмотрев поступившие материалы, Банк России принимает решение о регистрации кредитной организации или отказе в регистрации. После этого рассматривается вопрос о выдаче кредитной организации соответствующей лицензии. Конкретные требования, предъявляемые к кредитным организациям, которые являются соискателями соответствующих видов лицензий, и порядок их предоставления определяются в Инструкции Банка России «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности». Однако существует общее требование, согласно которому основанием для выдачи кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является подтверждение своевременной оплаты 100% уставного капитала.
Действующими нормативными актами предусмотрено два вида лицензий: а) лицензии, выдаваемые вновь создаваемым кредитным организациям, и б) лицензии, выдаваемые действующей кредитной организации в случае расширения перечня осуществляемых ею операций.
Вновь созданным кредитным организациям может выдаваться: 1) лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения средств физических лиц); 2) лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц); 3) лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов (разрешение на право совершения сделок с драгоценными металлами выдается Банком России по согласованию с Минфином России).
При расширении круга банковских операций, выполняемых кредитной организацией, имеющей лицензию, Банком России могут выдаваться следующие виды лицензий: 1) уже упомянутые ранее лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц), а также лицензии на осуществление банковских операций с драгоценными металлами, если они не выдавались при создании кредитной организации; 2) лицензия на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях, которая может быть выдана по истечении двух лет с даты государственной регистрации кредитной организации; 3) лицензия на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, при условии наличия лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения средств физических лиц). Подобная лицензия также может быть выдана по истечении двух лет с даты государственной регистрации кредитной организации. Банк России вправе выдавать генеральную лицензию, дающую право на выполнение всех банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте, а также право в установленном порядке открывать филиалы за рубежом и/или приобретать доли в уставном капитале кредитных организаций-нерезидентов. В отличие от других лицензий, генеральная лицензия выдается только банкам.
Индивидуально-правовыми актами признаются и решения Банка России об отказе в регистрации кредитной организации и выдаче лицензии по основаниям, указанным в ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Предусматривая возможность принятия решения об отказе в регистрации и выдаче лицензии, законодатель, однако, также не предусмотрел правовую форму и содержание такого решения. В Федеральном законе лишь указывается, что об отказе в удовлетворении просьбы о регистрации и выдаче лицензии учредителям направляется письменный ответ, который Банком России должен быть мотивирован. При этом заинтересованные лица вправе обжаловать такое решение в арбитражный суд. Основаниями для обращения в суд могут быть следующие обстоятельства: принятие решения об отказе в регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии либо нарушение Банком России  установленного законом срока (не более 6 месяцев с даты представления всех предусмотренных законом документов) принятия решения о регистрации.
Банк России и его учреждения принимают соответствующие решения о регистрации и лицензировании и в других установленных законом случаях, например при согласовании приобретения юридическим или физическим лицом более 20% долей (акций) кредитной организации; при открытии подразделений кредитной организации (представительств, филиалов, дополнительных офисов), регистрации изменений и дополнений, вносимых в учредительные документы кредитной организации, ее реорганизации.
Осуществляя упомянутые функции, Банк России наделяет соответствующими полномочиями подчиненные ему территориальные учреждения. В общем виде эти полномочия выглядят следующим образом: 1) главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право и обязанность принимать от кредитных организаций установленные правовыми актами документы, необходимые для регистрации соответствующих юридических фактов и выдачи лицензий; 2) в установленные законом или Банком России сроки главные управления (национальные банки) обязаны рассмотреть представленные кредитной организацией документы; 3) на основании и в соответствии с федеральным законом, требованиями Банка России главные управления (национальные банки) принимают по представленным кредитной организацией документам решения об удовлетворении ходатайства кредитной организации или об отказе; 4) о принятом решении письменно сообщается заявителю с указанием правовых оснований и мотивов принятого решения; 5) в указанных законом или Банком России случаях по представленным заинтересованными лицами документам на регистрацию или лицензирование главные управления (национальные банки) Банка России составляют свое заключение (при регистрации кредитной организации), информационные письма (например, при открытии представительств кредитных организаций), сообщения (об открытии филиалов кредитными организациями) и представляют их в Банк России (Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности). Кроме того, территориальные учреждения выполняют и другие функции, установленные Банком России (направляют учредителям уведомление о регистрации кредитной организации с указанием реквизитов корреспондентского счета, с требованием оплаты 100% уставного капитала в месячный срок, ведут реестр выданных свидетельств о регистрации кредитных организаций и т.п.). Требования, предъявляемые к форме и содержанию письменных документов, исходящих из территориальных учреждений, определяются Банком России.
Территориальные учреждения Банка России обязаны активно взаимодействовать друг с другом, согласовывать свои действия, уведомлять друг друга и предоставлять необходимую информацию, в том числе о нарушениях, допущенных кредитными организациями. В особенности это касается открытия, функционирования и закрытия филиалов кредитных организаций.
Полномочия Банка России при осуществлении регистрационных или лицензирующих функций включают его обязанность и право рассмотреть полученные от территориального учреждения документы, принять решение о возможности регистрации кредитной организации, предоставлении лицензии или отказе в удовлетворении ходатайства заявителей. Сотрудники центрального аппарата Банка России ведут книгу регистрации кредитных организаций, куда помимо информации о кредитной организации вносятся сведения о ее филиалах, представительствах и т.п. с присвоением им порядкового номера и сообщением об этом кредитной организации и территориальному учреждению.
Банковским законодательством заинтересованным лицам (инициативным группам по учреждению кредитных организаций, кредитным и иным организациям) предоставлено право в целях защиты своих законных интересов обжаловать в арбитражный суд решение Банка России об отказе в государственной регистрации и выдаче лицензии либо непринятие Банком России  в установленный срок соответствующего решения, в том числе и об отказе в регистрации или выдаче лицензии (ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Порядок обжалования юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, ненормативных актов в арбитражный суд регулируется АПК РФ. Так, в ст. 22 АПК РФ предусмотрено, что арбитражным судом разрешаются споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Такие дела рассматриваются арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, за исключением дел, подсудных Высшему Арбитражному Суду РФ (ст. 24 АПК РФ). Установлено, что споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, подсудны Высшему Арбитражному Суду РФ. Следовательно, действующим арбитражно-процессуальным законодательством рассмотрение дел о ненормативных актах Банка России Высшим Арбитражным Судом РФ не предусмотрено. Поэтому заинтересованными лицами иски могут подаваться в арбитражные суды субъектов РФ в соответствии с предусмотренными правилами подсудности, как правило, по месту нахождения Банка России либо его территориального учреждения. Вместе с тем, необходимо отметить, что Банк России, будучи государственным органом РФ, наделен полномочиями на осуществление от имени РФ банковского регулирования, надзора и контроля в банковской сфере. Поэтому дела о признании недействительными ненормативных актов, принятых Советом директоров, Председателем Банка России либо его заместителями, как представляется, без дос-таточных оснований не включены в подсудность Высшего Арбитражного Суда РФ.
В процессе осуществления функций банковского регулирования, надзора и контроля в РФ Банк России может принимать ненормативные акты, затрагивающие интересы не только организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность и имеющих статус индивидуального предпринимателя, но и интересы иных физических лиц (например, при согласовании с Банком России приобретения физическими лицами более 20% долей (акций) кредитной организации). Но по смыслу ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», предоставляющей право на обжалование отказа в регистрации и выдаче лицензии или нарушения сроков принятия соответствующих решений только в арбитражный суд, имеет место ограничение конституционного права на судебную защиту физических лиц. Поэтому, как представляется, физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, должны быть наделены правом обжаловать соответствующие ненормативные акты Банка России в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством РФ. В связи с этим соответствующие дополнения могли бы быть внесены в ст. 116 ГПК РСФСР, которая в настоящее время ограничивает возможности граждан, предоставляя им право на обжалование ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Такой вывод подтверждается ст. 13 ГК РФ, закрепившей принципиальную возможность признания недействительным ненормативного акта любого государственного органа, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина.
К актам индивидуально-правового (ненормативного) характера относятся также решения Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, о ликвидации кредитной организации, о применении иных санкций. Однако, учитывая особенности применяемых Банком России санкций, его полномочия в этой сфере рассматриваются в главе 6 настоящей работы. Но здесь необходимо подчеркнуть, что на основании ч.1 ст. 21 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии также могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном арбитражно-процессуальным законом порядке.

3. Административные и гражданско-правовые средства банковского регулирования

Банковское регулирование осуществляется не только в форме нормотворчества или издания индивидуально-правовых актов, но и методами экономического характера, например при осуществлении денежно-кредитной политики, установлении кредитным организациям обязательных нормативов.
Согласно Федеральному закону основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения (ст. 35).
Банковское регулирование методами экономического характера в гражданско-правовой форме имеет место при осуществлении Банком России операций на открытом рынке, рефинансировании (учет и переучет векселей), осуществлении валютных интервенций и т.п.
Правовое содержание основных инструментов денежно-кредитной политики, проводимой Банком России, раскрывается в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
В соответствии со ст. 37 Федерального закона Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентные ставки представляют собой минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Основная цель используемого Банком России инструмента процентных ставок по своим операциям — это укрепление рубля путем воздействия на рыночные процентные ставки. Процентная ставка Банка России является универсальным средством регулирования финансовых и кредитно-денежных отношений. Она едина на всей территории РФ и применяется Банком России, органами государственной власти, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами. Действующее законодательство не ограничивает Банк России в возможностях применения процентных ставок: они могут быть нескольких видов и применяться по различным операциям. Впервые за годы экономических реформ процентная ставка была установлена с 1 января 1992 г. (телеграмма Банка России № 216-91 от 29 декабря 1991 г.). Упомянутая процентная ставка именовалась учетной ставкой по кредитам Банка России и составляла 20 % годовых при предоставлении кредитов коммерческим банкам. Одновременно были отменены все  ограничения на установление коммерческими банками процентных ставок по активным и пассивным операциям. В последующем учетная ставка стала именоваться процентной ставкой рефинансирования. Кроме того, Банком России устанавливались предельный размер маржи по кредитам коммерческих банков, предоставляемых за счет централизованных кредитных ресурсов, и ставка процента по дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (например, телеграмма Банка России от 21 июня 1993 г. № 106-93 и т.п.). При этом ставка процента по дебетовому сальдо имела штрафной характер и представляла собой повышенную ставку процента, применяемую к дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (телеграмма Банка России и Госналогслужбы РФ от 1 июля 1993 г. № 113-93, № ВГ-4-01/924). Начиная с 1 июля 1994 г. Банком России установлено, что процентная ставка с задолженности по просроченным централизованным кредитам и просроченным процентам по ним устанавливается в размере 1,3 учетной ставки Банка России (телеграмма Банка России от 29 июня 1994 г. № 143-94).
Важным правовым инструментом денежно-кредитной политики является рефинансирование. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России банков, а также учет и переучет векселей. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России (ст. 40 Федерального закона). При этом если кредитование банков и установление специальных процентных ставок рефинансирования широко используется в практической деятельности Банка России, то учет и переучет векселей как инструмент денежно-кредитной политики Банком России в настоящее время не применяется. Председатель Центрального банка РФ С.К.Дубинин обратил внимание на то, что действующая система рефинансирования адекватна нынешней ситуации. При этом он подчеркнул, что в ближайшее время Банк России вряд ли займется учетом банковских векселей. Пока вексельное обращение не будет приведено в соответствие с требованиями нормального товарооборота, пока выпускаются векселя без обеспечения, не под товарооборот, а под какие-то финансовые операции, они не могут учитываться Центральным банком РФ и быть инструментом рефинансирования .
Одной из форм рефинансирования является ломбардный кредит, предоставляемый Банком России как кредитором последней инстанции для кредитных организаций в валюте РФ в целях регулирования ликвидности банков. Ломбардный кредит предоставляется только банку от имени Банка России его территориальными учреждениями в пределах общего объема выдаваемых Банком России кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Порядок предоставления Банком России ломбардного кредита банкам регулируется одноименным Положением, утвержденным Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63 . Согласно этому Положению установлены две основные формы предоставления ломбардного кредита: а) путем удовлетворения заявок банков по фиксированной ломбардной процентной ставке, устанавливаемой Советом директоров Банка России; б) через проведение аукциона заявок банков по сложившейся на аукционе ставке отсечения. Ломбардный кредит предоставляется банкам только под залог государственных ценных бумаг, принимаемых Банком России, перечень которых (Ломбардный список) утверждает Совет директоров Банка России. 16 февраля 1996 г. Советом директоров Банка России определен список соответствующих ценных бумаг, включающий: а) государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 107, и б) облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. В исключительных случаях по решению Совета директоров Банка России ломбардный кредит может предоставляться под залог государственных ценных бумаг, не входящих в Ломбардный список.
В процессе денежно-кредитной политики Банка России, а также в процессе рефинансирования Банк России может применять прямые количественные ограничения (ст. 42 Федерального закона), под которыми понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. При этом законодательство ограничивает полномочия Банка России в применении количественных ограничений. Они могут применяться в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и только после консультаций с Правительством РФ.
Общий объем выдаваемых Банком России кредитов регулируется им в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики (ст. 36 Федерального закона).
Важное значение для осуществления Банком России денежно-кредитной политики имеет предоставленное ему право определять размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России, устанавливаемые Советом директоров. Согласно Федеральному закону (ст. 38) нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированы для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на 5 пунктов. Порядок применения Банком России обязательных резервов помимо Федерального закона регулируется Положением «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации», утвержденным Приказом Банка России 30 марта 1996 г. № 02-77 и введенным в действие, начиная с регулирования обязательных резервов на 1 мая 1996 г. Обязательные резервы (резервные требования) являются одним из основных инструментов осуществления денежно-кредитной политики Банка России, представляющим собой механизм регулирования общей ликвидности банковской системы, используемый для контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного мультипликатора (коэффициент, характеризующий связь между увеличением (уменьшением) инвестиций и изменением величины дохода), устанавливаемого в целях ограничения кредитных возможностей кредитных организаций и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении (ст. 1.1 Положения). Нормативы обязательных резервов устанавливаются Советом директоров Банка России в зависимости от сроков и видов привлечения кредитными организациями денежных средств юридических и физических лиц. В соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 июля 1996 г. действуют следующие нормативы обязательных резервов по обязательствам кредитных организаций в валюте РФ: по счетам до востребования и срочным обязательствам до 30 дней включительно — 18 %; по срочным обязательствам от 31 до 90 дней включительно — 10 %; по срочным обязательствам от 91 дня и более — 10%. По средствам на счетах в иностранной валюте норматив обязательных резервов сохранен в размере 2,5%. Однако вышеприведенные нормативы не распространяются на Сбербанк России и его учреждения (телеграмма от 23 июля 1996 г. № 106-96). Порядок депонирования части привлеченных денежных средств, установленный упомянутым Положением, распространяется на все кредитные организации, действующие на территории РФ на основании лицензии Банка России с правом совершения соответствующих банковских операций. Регулирование размера обязательных резервов осуществляется территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головной кредитной организации в целом по кредитной организации, включая филиалы, находящиеся на территории РФ. Филиалы кредитных организаций, открытые за рубежом, самостоятельно депонируют часть привлеченных ими средств в национальном банке  того государства, на территории которого они открыты, в порядке и по нормативам обязательных резервов, установленным национальным банком соответствующего государства.
Законодательство по вопросам денежно-кредитного регулирования претерпело качественные изменения, однако эти изменения не нашли своего отражения в нормативных актах Банка России, касающихся деятельности территориальных учреждений Банка России. Нормативные акты Банка России, регулирующие полномочия территориальных учреждений в этой сфере, не изменялись и действуют в том виде, в каком они были установлены, исходя из ранее действовавшего законодательства. Так, на главные управления (национальные банки) в сфере денежно-кредитного регулирования возложены следующие полномочия: составление проекта регионального годового плана централизованных кредитных ресурсов и предоставление его в Банк России, учет резерва централизованных кредитных ресурсов, осуществление оперативного маневрирования или разработка предложений и рекомендаций по изысканию, рациональному использованию кредитов. Главное управление Банка России осуществляет также контроль за использованием ссудного фонда, определяет меры по повышению эффективности его использования. При этом под централизованными кредитными ресурсами понимается потенциальный объем денежных средств, которые могут быть предоставлены Банком России в централизованном порядке заемщикам в виде ссуд и кредитов .
Главное управление также вправе рассматривать проекты региональных экономических программ, давать рекомендации об эффективности и целесообразности их кредитования, вносить свои предложения, координировать эту работу с местными органами управления. Кроме того, главное управление вправе: разрабатывать и вносить в Банк России предложения о размерах платы за централизованные кредитные ресурсы, нормах обязательных резервов, кредитов, депонируемых на корреспондентских счетах в Банке России, других экономических нормативах, устанавливаемых коммерческим банкам; прогнозировать, организовывать и регулировать денежный оборот в регионе; участвовать в разработке регионального баланса денежных доходов и расходов населения, оценивать на основе кассовых оборотов объем и структуру денежных доходов и расходов населения, определять квоту прироста денежных средств у населения; организовывать расчеты между банками по корреспондентским счетам в РКЦ по единой методике. Главное управление осуществляет иные полномочия, предусмотренные Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России 1991 г.
Банком России широко применяются экономические инструменты денежно-кредитной политики гражданско-правового характера, закрепленные Федеральным законом: операции на открытом рынке, валютные интервенции.  Реализуя свои полномочия при применении названных инструментов денежно-кредитной политики, Банк России опирается не только на банковское законодательство, но в большей мере на гражданское законодательство, предполагающее юридическое равенство сторон.
Под операциями на открытом рынке понимается купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров (ст. 39 Федерального закона).
Осуществляя полномочия в сфере валютного регулирования, Банк России руководствуется Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», банковским законодательством и иными федеральными законами и осуществляет комплекс мероприятий, направленных на обеспечение устойчивости рубля, как национальной валюты РФ, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Под валютным регулированием понимается деятельность по государственному регулированию политики в отношении валютных ценностей иностранных государств, имеющих хождение в РФ, укреплению денежной единицы РФ, создание экономических и правовых условий конвертируемости рубля на международных валютных рынках и т.п. При этом согласно законодательству валютными ценностями признаются иностранная валюта, ценные бумаги в иностранной валюте — платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и т.п.), фондовые ценности (акции, облигации) и другие долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте, драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий; природные драгоценные камни (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, жемчуг), за исключением ювелирных, других бытовых изделий, а также лома таких изделий (ст.1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Иностранной валютой являются денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки и средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах (ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Осуществляемое Банком России валютное регулирование помимо принятия соответствующих нормативных актов, выдачи лицензий на осуществление банковских операций в иностранной валюте включает: операции по покупке и продаже иностранной валюты (валютные интервенции), платежных документов и обязательств в иностранной валюте, выставленных российскими и иностранными кредитными организациями, определение порядка расчетов с иностранными государствами, анализ и прогнозирование состояния валютно-финансового рынка, покупку, хранение и продажу драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей. В рамках валютного регулирования Банк России выставляет чеки и векселя в любой валюте, устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.
Банк России в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ст.45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» вправе проводить все виды валютных операций.
При этом под валютными операциями понимаются операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, в том числе операции, связанные с использованием в качестве средства платежа иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте; ввоз и пересылка в РФ, а также вывоз и пересылка из РФ валютных ценностей; осуществление международных денежных переводов. Установлены два вида валютных операций: текущие валютные операции и валютные операции, связанные с движением капитала (пп. 9, 10 ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Под текущими валютными операциями понимаются переводы в РФ и из РФ для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более 180 дней; получение и предоставление финансовых кредитов на срок не более 180 дней; перевод в РФ и из РФ процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала; переводы неторгового характера в РФ или из РФ, включая переводы сумм заработной платы, пенсий, алиментов, наследства, а также другие аналогичные операции. Валютные операции, связанные с движением капитала, имеют характер прямых инвестиций, т.е. вложений в уставный капитал предприятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием, или портфельных инвестиций, предполагающих направление денежных сумм на приобретение ценных бумаг. <%-2>Кроме того, валютными операциями, связанными с движением капитала, признаются переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое по законодательству страны ее нахождения к недвижимому имуществу, а также иных прав на недвижимость; предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг; предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней; либо все иные валютные операции, не являющиеся текущими валютными операциями.
Кредитные организации получают право на осуществление валютных операций только после получения соответствующей лицензии в установленном Банком России порядке, после чего приобретают статус уполномоченных банков.
В рамках валютного регулирования созданное в Банке России Главное управлении валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент) в пределах своей компетенции:
— участвует в разработке проектов законодательных актов, регулирующих вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, а также кодификации валютного законодательства России;
— разрабатывает нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также участвует в подготовке нормативных актов других органов валютного контроля РФ;
— участвует в подготовке международных договоров России в области валютного регулирования и валютного контроля;
— разрабатывает методологию осуществления валютного контроля, рекомендации и указания для агентов валютного контроля по осуществлению ими контрольных функций;
— осуществляет лицензирование тех валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок проведения;
— собирает информацию для статистических целей, формирования и ведения сводных баз данных;
— сотрудничает по вопросам валютного регулирования и валютного контроля с центральными банками иностранных государств, а также международными и государственными организациями (Письмо Банка России от 13 октября 1993 г. № 59) .
Существенным инструментом денежно-кредитной политики, осуществляемым в гражданско-правовой форме, являются валютные интервенции. Под валютными интервенциями, осуществляемыми Банком России в процессе валютного регулирования, понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.
Важное значение для банковского, в том числе и валютного, регулирования имеет право Банка России в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, действующих на территории РФ, устанавливать обязательные нормативы. Под обязательными нормативами понимаются строго определенные Банком России количественные нормы и ограничения, выраженные в денежной форме, характеризующие пределы самостоятельности кредитных организаций при осуществлении ими банковской деятельности и реализации своей денежно-кредитной политики. Конкретные обязательные нормативы, которые могут устанавливаться Банком России, и их содержание закреплены в Федеральном законе (ст. 61), а порядок их введения определяется Банком России. Так, предусматривается установление: минимального размера уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; предельный размер неденежной части уставного капитала; максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных с ним заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); нормативы ликвидности кредитной организации; нормативы достаточности капитала; максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; размеры валютного, процентного и иных рисков; минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц; максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (ст. 61 Федерального закона).
Порядок регулирования деятельности кредитных организаций и установления экономических нормативов устанавливается Банком России. Так, Приказом Банка России от 30 января 1996 г. № 02-23 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» , с 1 марта 1996 г. введена в действие Инструкция № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций». Правила, закрепленные в упомянутой Инструкции, распространяются на все кредитные организации, за исключением Сбербанка России (впредь до особых указаний п. 2 Приказа) и кредитных организаций с ограниченным кругом операций, выполняющих функции расчетных и клиринговых центров. Предполагается, что по таким кредитным организациям будут разработаны специальные экономические нормативы (п. 1 Письма Банка России от 28 марта 1996 г. № 263) .
Минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается Федеральным законом как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли. Об изменении минимального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее чем за три года до момента его введения (ст. 62 Федерального закона). В п. 2 Инструкции № 2 собственные средства (капитал) определяются как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли, уменьшенная на затраты капитального характера, допущенные убытки, выкупленные собственные акции и дебиторскую задолженность длительностью свыше 30 дней. В соответствии с этой нормой в Инструкции № 2 Банка России минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и кредитных организаций с ограниченным кругом операций установлен в сумме, эквивалентной соответственно: на 1 апреля 1996 г. — 2 млн. ЭКЮ и 500 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1997 г. — 3 млн. ЭКЮ и 750 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1998 г. — 4 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ; на 1 июля 1998 г. — 5 млн. ЭКЮ и 1,250 млн. ЭКЮ.
Минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации и кредитной организации с ограниченным кругом операций начиная с 1 января 1999 г. устанавливается соответственно в сумме, эквивалентной 5 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ (на 20 декабря 1996 г. 1 ЭКЮ равен 6854,86 рубля).
Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними, устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При определении размера риска учитываются совокупная сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, предоставленные кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков (ст. 63 Федерального закона). Инструкция Банка России № 1 устанавливает формулу расчетов максимального размера риска (п. 5).
Действующим законодательством предусмотрен максимальный размер крупных кредитных рисков, устанавливаемый как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации. Банком России определено, что совокупная величина крупных кредитов, выданных кредитной организацией, включая взаимосвязанных заемщиков, с учетом 50% забалансовых требований (гарантий, поручительств) определяется по специальной формуле и не может превышать размер капитала кредитной организации более чем: в 12 раз — в 1996 г., в 10 раз — в 1997 г. и в 8 раз — в 1998 г. Крупным кредитным риском является такой объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента, который превышает 5% собственных средств кредитной организации. При этом ч. 3 ст. 64 Федерального закона устанавливает норму, ограничивающую максимальный размер крупных кредитных рисков суммой, не превышающей 25% собственных средств кредитной организации. Осуществляя регулирование данного обязательного норматива, Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций. <%-1>Кроме того, Банком России определено, что решение о выдаче крупных кредитов должно в обязательном порядке приниматься правлением банка либо его кредитным комитетом с учетом заключения кредитного отдела банка и оформляться соответствующими документами (п. 6 Инструкции № 1 1996 г.). Однако форма, содержание, реквизиты, порядок составления и хранения этих документов Банком России не устанавливаются.<%0>
В целях осуществления постоянного наблюдения (контроля) за соблюдением установленных норм Банк России требует от кредитных организаций ежемесячного представления сведений о крупных кредитах, выданных ими, в главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета одновременно с представлением баланса и расчетами экономических нормативов. <%-2>В целях осуществления контроля за концентрацией рисков в банковской системе Банк России уполномочил главные управления (национальные банки) ЦБ РФ обобщать информацию о крупных кредитах и формировать базу данных путем анализа займов одним юридическим или физическим лицом в различных кредитных организациях. Вышеупомянутая информация в обобщенном виде направляется в Главный центр информатизации Банка России, где формируется реестр крупных кредитных рисков банковской системы. <%0>
Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) кредитной организации устанавливается как процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной организации (ст. 65 Федерального закона, п. 7 Инструкции № 1 1996 г.).
Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам, пайщикам), согласно закону определяется в процентах от собственных средств и не может превышать 20 % (ст. 72 Федерального закона). Вместе с тем, максимально допустимое значение данного норматива Банком России установлено с баланса на 1 июля 1996 г. — 60%, с баланса на 1 октября 1996 г. — 40 %, с баланса на 1 января 1997 г. — 20 %. Инструкция № 1 Банка России  в числе субъектов, которым предоставляются кредиты, гарантии и поручительства, называет также инсайдеров. При этом в соответствии с международной практикой к категории инсайдеров относятся физические лица: акционеры, имеющие более 5% акций, директора (президенты, председатели и их заместители), члены совета, члены кредитного совета (комитета), руководители дочерних и материнских структур и другие лица, которые могут влиять на решение о выдаче кредита, а также родственники инсайдеров, бывшие инсайдеры и другие лица, участвующие в сторонних структурах, в которых также участвуют инсайдеры. Максимально допустимое значение кредитов, гарантий и поручительств на одного инсайдера и связанных с ним лиц устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. — 10 %, с баланса на 1 июля 1997 г. — 2 %. Для кредитных организаций, не обеспечивающих выполнение указанного норматива, территориальные учреждения Банка России устанавливают индивидуальные значения рассматриваемого норматива с тем, чтобы постепенно (равными долями) привести его к установленной норме.
Под максимальным размером привлечения денежных вкладов (депозитов) граждан понимается обязательный норматив, определяемый как предельное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка (ст. 68 Федерального закона). Инструкция № 1 уточняет, что предельное соотношение устанавливается в процентах, а максимально допустимое значение равно 100%.
Нормативы использования собственных средств кредитной организации для приобретения долей (акций) других юридических лиц устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации. Максимально допустимое значение данного норматива устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. — 45%, с баланса на 1 октября 1996 г. — 35%, с баланса на 1 января 1997 г. — 25%. Дополнительно Банком России установлен норматив для использования собственных средств кредитной организации на приобретение долей (акций) одного юридического лица, которые не могут превышать с баланса на 1 января 1997 г. 10 % собственных средств (капитала).
Нормативы ликвидности кредитной организации определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов; как соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов (ст. 66 Федерального закона). Под ликвидностью понимается способность кредитной организации обеспечить своевременное выполнение своих обязательств. Инструкцией Банка России «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» предусмотрены нормативы текущей, мгновенной и долгосрочной ликвидности, а также порядок их определения (п. 4 Инструкции № 1).
Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска (ст. 67 Федерального закона). Конкретные коэффициенты риска (в процентах) определяются по группам активов в соответствии с п.3 Инструкции № 1 от 30 января 1996 г. «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций».
Несмотря на то, что перечень обязательных нормативов, закрепленных в Федеральном законе, является исчерпывающим, решением Банка России введен дополнительный норматив риска собственных вексельных обязательств, действие которого начинается с 1 октября 1996 г. Так, Письмом Банка России от 20 августа 1996 г. № 315 введен новый норматив риска собственных вексельных обязательств, максимально допустимое значение которого с баланса на 1 октября 1996 г. — 200%, а с баланса на 1 марта 1997 г. — 100%. Порядок определения этого норматива установлен в п. 10.1 Инструкции № 1 Банка России.
Непосредственное взаимодействие с кредитными организациями по обеспечению установленных нормативов (отчеты, оказание помощи и т.п.) Банком России возложено на свои территориальные учреждения.
Такие виды обязательных нормативов, как предельный размер неденежной части уставного капитала, минимальный размер резер¬вов, создаваемых под высоколиквидные активы, размеры валютного, процентного и иных рисков, устанавливаются другими нормативными актами Банка России (Приказ Банка России от 22 мая 1996 г. № 02-171, которым введены в действие Инструкция от 22 мая 1996 г. № 41 «Об установлении открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и Инструкция от 22 мая 1996г. № 42 «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков РФ, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка»). Согласно ст. 70 Федерального закона именно Банк России регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам. Валютная позиция определяется Банком России как остатки средств в иностранных валютах, которые формируют активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в соответствующих валютах и создают в связи с этим риск получения дополнительных доходов или расходов при изменении обменных курсов валют. Банком России установлены открытая и закрытая валютные позиции. Закрытая валютная позиция представляет собой валютную позицию в отдельной иностранной валюте, активы и пассивы в которой количественно совпадают. Соответственно под открытой валютной позицией понимается разница остатков средств в иностранных валютах, которые формируют количественно не совпадающие активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в отдельных валютах, учитываемые в соответствии с действующим порядком бухгалтерского учета балансовыми и внебалансовыми записями и данными оперативного и аналитического учета, отражающими требования получить и обязательства поставить средства в данных валютах, как завершенные расчетами в настоящем (т.е. на отчетную дату), так и истекающие в будущем (т.е. после отчетной даты). При этом открытая валютная позиция может быть короткой и длинной. С целью ограничения валютного риска уполномоченных банков Банком России устанавливаются лимиты открытой валютной позиции.

Г л а в а 5. ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФУНКЦИЙ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ.
1. Организация денежного обращения в Российской Федерации

Полномочия Банка России по организации денежного обращения можно определить как предусмотренные законом права и обязанности Банка России по обеспечению на всей территории РФ свободного перемещения наличных и безналичных денежных средств, обеспечивающих реализацию товарно-денежных отношений, обслуживание кругооборота товаров, услуг и расчетов. Организация денежного обращения неразрывно связана с единой государственной денежно-кредитной политикой.
Несмотря на то, что существуют безналичная и наличная формы денежного обращения, в Федеральном законе урегулированы только полномочия Банка России по организации наличного денежного обращения (гл. 6). Вместе с тем, Банк России организует и безналичное денежное обращение, выражающееся в установлении порядка и правил осуществления безналичных расчетов. В наиболее общем виде порядок и формы безналичных расчетов урегулированы в ГК РФ (гл. 46). Все иные вопросы, связанные с координацией, регулированием и лицензированием организации расчетов, с установлением правил форм, сроков (в пределах, предусмотренных ч. 3 ст. 80 Федерального закона) и стандартов осуществления безналичных расчетов, находятся в компетенции Банка России. К примеру, именно Банк России должен разработать и внедрить в практику систему расчетов, способную обеспечить соблюдение установленного <%-2>Федеральным законом общего срока безналичных расчетов, который не должен превышать 2 операционных дней в пределах субъекта РФ и 5 операционных дней в пределах РФ (ч. 3 ст. 80 Федерального закона).<%0>
Исключительным правом Банка России является осуществление расчетов между кредитными организациями. В соответствии с Федеральным законом все межбанковские расчеты осуществляются Банком России через включенные в его систему учреждения (ст. 81). Порядок осуществления межбанковских расчетов урегулирован банковским и гражданским законодательством РФ, а также утвержденным Банком России Положением об организации межбанковских безналичных расчетов на территории РФ от 9 июля 1992 г.
Для осуществления межбанковских расчетов каждой кредитной организации в РКЦ Банка России открывается корреспондентский счет. Порядок взаимоотношений по корреспондентскому счету регулируется действующим законодательством, вышеупомянутым Положением, а также договором о корреспондентских отношениях между кредитной организацией и Банком России. Согласно Положению об организации межбанковских безналичных расчетов на территории РФ от 9 июля 1992 г. учреждениям банков счета по МФО не открываются, все расчетные операции с другими банками производятся через корреспондентские счета, открытые в РКЦ Банка России, которым присваивается номер по межфилиальным оборотам (МФО).
С целью дальнейшего совершенствования платежной системы России, оптимизации документооборота, унификации расчетно-денежных документов и внедрения современных технологий в практику расчетов по решению Банка России с 11 октября 1996 г. на территории РФ введена в действие система девятизначных банковских идентификационных кодов участников расчетов (система БИК). Идентификационные коды включают: коды России и коды ее территорий, условные номера учреждений Банка России, и т.п. (Письмо Банка России от 19 августа 1996 г. № 17-1-7/457 «О вводе в действие девятизначных банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории Российской Федерации»). Банковские идентификационные коды объединены в Справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории РФ , который применяется в соответствии с Положением о Справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории РФ от 16 сентября 1996 г. № 48. Кроме того, с 11 октября 1996 г. на территории РФ вводятся единые формы почтового программного авизо, телеграфного авизо, запроса на подтверждение, подтверждения достоверности почтового и телеграфного авизо и выписки из лицевого счета клиента учреждения Банка России и порядка их заполнения, а также единый порядок оформления платежного поручения .
Несмотря на закрепленную в ст. 860 ГК РФ правовую норму, согласно которой на корреспондентские счета, корреспондентские субсчета и другие счета банков (если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами и установленными в соответствии с ними банковскими правилами) распространяется установленный законом статус банковского счета (гл. 45 ГК РФ), отношения, связанные с корреспондентскими счетами кредитных организаций в Банке России, как представляется, не имеют гражданско-правового характера. Существует большая разница между договорами корреспондентского счета, заключаемыми кредитными организациями между собой на основе принципа равенства сторон, и одноименными договорами между кредитными организациями и Банком России. Отношения между Банком России и кредитными организациями в данном случае возникают и реализуются в процессе осуществления Банком России полномочий по управлению банковской системой, организации денежного обращения в РФ. Поэтому отношения кредитных организаций с Банком России при осуществлении межбанковских отношений имеют далеко не равноправный характер. Именно Банк России регулирует и организует порядок осуществления межбанковских расчетов в РФ. При этом кредитные организации не имеют права выбора, они обязаны открывать корреспондентские счета в РКЦ Банка России. В противном случае кредитные организации не смогут осуществлять не только банковскую деятельность, но и получить лицензию Банка России на осуществление банковских операций. Следовательно, отношения Банка России с кредитными организациями в этой сфере носят характер власти и подчинения, больше присущие административным, а не гражданским правоотношениям.
Главные территориальные управления (национальные банки), РКЦ, операционные управления при Банке России и иные учреждения Банка России при осуществлении межбанковских расчетов обязаны осуществлять функции банковского надзора и контроля за кредитными организациями, которым они открыли соответствующие корреспондентские счета.
В связи с этим в процессе открытия корреспондентских счетов кредитных организаций в Банке России для реализации межбанковских расчетов, в том числе и по поручению клиентов, между кредитными организациями и Банком России не соблюдается один их основополагающих принципов гражданского права — принцип свободы договора. Свобода договора (ст. 1, 421 ГК РФ) означает, что кредитные организации и Банк России самостоятельно решают вопросы о заключении договоров, вправе выбирать любую из предусмотренных в законодательстве моделей договоров, самостоятельно формулируют неизвестную действующему законодательству модель, а также включают в договор по взаимному соглашению любое не противоречащее закону условие. Принуждение к заключению договора, по общему правилу, не допускается. Но на практике при заключении договора корреспондентского счета кредитной организации с Банком России кредитные организации фактически принуждаются Банком России к заключению вышеупомянутых договоров в том виде, в каком это удобно Банку России. Проявляется это, например, в том, что Банк России и его учреждения, заключая с кредитными организациями договоры корреспондентского счета, как правило, отказываются указывать в нем все предусмотренные ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» условия, а именно: условия о начислении процентов на средства кредитных организаций, хранящиеся на счетах в учреждениях Банка России, сроки обработки платежных документов, имущественную ответственность Банка России за нарушение условий договора, включая нарушение обязательств по срокам осуществления безналичных расчетов (ч. 3 ст. 80 Федерального закона), и т.п.
Несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов и осуществлении межбанковских расчетов, приводит к спорам между ними и их клиентами, а в широком смысле создает неустойчивость функционирования всей системы безналичных расчетов.
Анализ текущей судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ позволяет сделать вывод, что в случаях, когда по вине территориальных учреждений Банка России задерживались перечисление, зачисление денежных средств клиентов коммерческого банка, Высший Арбитражный Суд РФ в исках к Банку России, как правило, отказывал, мотивируя свое решение отсутствием между ними договора корреспондентского счета, либо отсутствием в договоре условия об ответственности Банка России за нарушение его учреждениями правил безналичных расчетов и ненадлежащее исполнение обязательств, либо иными обстоятельствами. Например, в Постановлении от 9 ноября 1995 г. № 6986/95  Высший Арбитражный Суд РФ, признав, что фактически понесенные индивидуальным частным предприятием «Керамика» убытки наступили из-за задержки перечисления денежных средств Шумихинским расчетно-кассовым центром Банка России, обслуживающим банк истца, в удовлетворении его требований отказал. Высший Арбитражный Суд РФ в обоснование своего решения отметил, что на Банк России не может быть возложена ответственность за нарушение правил расчетных операций, т.к. истец не состоял с ним в договорных отношениях. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, истец вправе предъявить иск о возмещении убытков только к своему должнику. При этом не учитывается, что должник уже исполнил взятые на себя обязательства, перечислив денежные средства истцу установленным порядком. Согласно занятой судом позиции предлагается за допущенные Банком России нарушения привлекать к ответственности третьи лица. Подобная практика недопустима. Более того, представляется, что отношения между Банком России и коммерческим банком в процессе осуществления безналичных расчетов не могут в нынешних условиях оцениваться как гражданские правоотношения. Банк России в этой ситуации выполняет функции государственного органа, на который Федеральным законом возложена обязанность осуществлять управление платежной системой. Как орган государства, отвечающий за организацию и осуществление безналичных расчетов в РФ, Банк России вне зависимости от наличия, отсутствия или содержания договора корреспондентского счета обязан обеспечить прохождение перечисленных безналичных денежных средств через свои учреждения в установленные банковским законодательством сроки. Ответственность государственного органа за нарушение возложенных на него федеральным законодательством обязанностей в сфере государственного управления, в том числе организации денежного обращения, не может устанавливаться на основе договоров с кредитными организациями—участниками межбанковских расчетов. Более того, еще ни один государственный орган добровольно не брал на себя обязанности понести гражданско-правовую ответственность за недобросовестное исполнение возложенных на него функций государственного управления. Поэтому ответственность Банка России за нарушения порядка организации межбанковских расчетов надлежит установить в федеральном банковском законодательстве в безусловном порядке.
Особенности возникающих в процессе осуществления межбанковских расчетов правоотношений нуждаются в закреплении в действующем законодательстве, с учетом наличия у Банка России с кредитными организациями и их клиентами не только договорных отношений, но и отношений власти и подчинения.
Система безналичных расчетов в РФ должна обеспечить соблюдение закрепленных в ч. 3 ст. 80 Федерального закона сроков безналичных расчетов. Если действующая система расчетов (Положение о безналичных расчетах в РФ, введенное в действие Письмом Банка России от 9 июля 1992 г. № 14<$FО банках и банковской деятельности. Сборник нормативных актов. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995, с. 378—414.>) не позволяет обеспечить соблюдение указанных сроков, то Банк России обязан принять меры по совершенствованию этой системы или внести предложения об изменении закрепленных в ч. 3 ст. 80 Федерального закона сроков осуществления безналичных расчетов. Хотя более целесообразным и законным было бы принятие федерального закона, регулирующего весь комплекс проблем, связанных с регулированием платежно-расчетных отношений в РФ, в том числе порядка осуществления расчетных операций.
Согласно действующему законодательству Банк России обладает исключительными правами на осуществление денежной эмиссии. Официальной денежной единицей (валютой) РФ является рубль, состоящий из 100 копеек. Формой выражения установленной в РФ денежной единицы являются банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России, представляющие собой единственно законное средство платежа на территории РФ. Банкноты и монеты Банка России являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Безусловность банкнот и монет как обязательств Банка России означает, что Банк России гарантирует всем участникам товарно-денежных отношений, что выпущенные им банкноты и монеты без каких-либо оговорок и ограничений используются на территории РФ как средство платежа по всем видам товарных и нетоварных операций. При этом законом запрещено устанавливать официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами, однако закреплено, что банкноты и монеты Банка России обеспечиваются всеми активами Банка России, в том числе валютными ценностями.
Помимо денежной эмиссии Банку России предоставлено исключительное право по организации наличного денежного обращения, т. е. их оборот в процессе осуществления всех видов расчетов и платежей, в том числе торговых и неторговых (ст. 4, 29 Федерального закона). Возможности введения каких-либо ограничений в наличном денежном обращении органами исполнительной власти или Банком России существующим федеральным банковским и гражданским законодательством не предусмотрены. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ платежи на территории РФ осуществляются путем наличных и безналичных расчетов. При этом расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. Расчеты между юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, также могут производиться в безналичном или наличном порядке. Ограничения на осуществление наличных расчетов могут быть установлены только законом (п. 2  ст. 861 ГК РФ). Вместе с тем в настоящее время некоторые меры, ограничивающие обращение наличных денег, установлены Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 622 «О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения»<$F< >Российская газета, 1992, 15 июня.>. Согласно этому документу юридические лица: обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков; должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков; могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий; обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в порядке и сроки, согласованные с учреждением банка; имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше трех рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка.
До настоящего времени действует и широко применяется Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258<$F< >Российская газета, 1994, 3 декабря.>, принятое в соответствии с ранее действовавшим Законом РФ «О денежной системе РФ». Статьей 14 упомянутого закона предусматривалось право Правительства РФ устанавливать предельные суммы расчетов наличными деньгами между юридическими лицами, а также между физическими и юридическими лицами по платежам. При превышении предельных размеров, установленных Правительством РФ, все платежи должны были осуществляться только в безналичном порядке. В указанном постановлении в период действия Закона РФ «О денежной системе Российской Федерации» Правительство РФ вполне законно установило предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами в сумме, равной 2 млн. рублей по одному платежу. Все расчеты, превышающие эту сумму, предписано осуществлять только в безналичном порядке. Однако в связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Закон РФ «О денежной системе РФ» утратил силу, а следовательно, утратило силу право Правительства РФ устанавливать указанные в ст. 14 утратившего силу закона ограничения. При таких обстоятельствах Постановление Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. подлежит отмене и применяться не может. Но оно продолжает действовать. Более того, за несоблюдение условий работы с денежной наличностью, в том числе за превышение установленного Правительством РФ ограничения для расчетов наличными деньгами, Указом Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налоговых и иных платежей» , установлены строгие меры финансовой ответственности (п. 9 Указа), которые также продолжают применяться налоговыми органами. Например, за осуществление расчетов наличными денежными средствами сверх установленных предельных сумм с юридических лиц, а также с физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, взыскивается штраф в 2-кратном размере суммы произведенного платежа. При этом не ясно, кто привлекается к финансовой ответственности за превышение предельных сумм расчетов наличными деньгами: плательщик или получатель. Разъяснения по этому вопросу даны Банком России. В Письме Банка России от 24 ноября 1994 г. № 14-4/308, отмечается, что предусмотренные Указом Президента РФ № 1006 меры ответственности не распространяются на юридические лица, получающие платеж, а применяются в одностороннем порядке к юридическому лицу, производящему платеж в адрес другого юридического лица.
Аналогично, видимо, должен решаться вопрос с физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, при нарушении ограничений наличного денежного обращения. Помимо санкций, применяемых к юридическим лицам, штрафы в размере 50% установленной минимальной месячной оплаты труда применяются к руководителям этих организаций. Противоречия, существующие между правовыми нормами, образующими банковское право, подобные приведенным выше, конечно же, недопустимы. При необходимости установления ограничений наличного денежного обращения по торговым и неторговым платежам соответствующее решение могло бы быть принято совместным решением Банка России и Правительства РФ. К примеру, уже после принятия в апреле 1995 г. новой редакции Федерального закона именно Банком России по просьбе Правительства РФ был установлен предельный размер расчетов наличными деньгами по одному платежу при закупках предприятиями и организациями потребительской кооперации у юридических лиц товаров, сельскохозяйственных продуктов и сырья суммой 5 млн. рублей (Письмо Банка России от 18 сентября 1995 г. № 191).
Важной формой реализации Банком России своих полномочий в сфере организации денежного обращения является определение порядка ведения кассовых операций. В ст. 34 Федерального закона непосредственно указано на обязательность определения Банком России порядка ведения кредитными организациями кассовых операций. К настоящему времени специальный порядок ведения кассовых операций кредитными организациями не установлен. Действует единый, утвержденный Советом директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40 «Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации» . Однако этот порядок разработан на основе и в соответствии с уже прекратившими действие Законом РФ «О денежной системе в Российской Федерации», Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Законом РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Поэтому порядок ведения кассовых операций нуждается в приведении в соответствие с действующим гражданским, банковским, налоговым законодательством, новыми формами расчетов, а также с реальностями экономической ситуации в стране. Например, более детально необходимо урегулировать порядок и основания выбора банком по согласованию с руководителями организаций (а не только предприятий, как это закреплено ныне) пределов лимита имеющихся в кассах предприятий наличных денег. Так, согласно Письму Госналогслужбы РФ, Минфина РФ и Банка России от 13, 16 августа 1994 г. № ВГ-4-13/94н, 104, 104 «О порядке применения положений Указа Президента РФ 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и налоговых платежей» , лимиты остатка денег в кассе устанавливаются обслуживающими банками всем предприятиям, учреждениям и организациям, независимо от организационно-правовых форм и сферы их деятельности, включая бюджетные, осуществляющим налично-денежные расчеты, в соответствии с требованиями порядка ведения кассовых операций в РФ. Сверхлимитная кассовая наличность определяется при этом как средняя величина, рассчитанная исходя из суммы и количества дней превышения лимита остатка денег в кассе.
Особо следовало бы оговорить полномочия Банка России и его учреждений по осуществлению кассовых операций при банковском обслуживании клиентов. Из действующего Порядка ведения кассовых операций не следует, что при банковском обслуживании юридических лиц Банк России или его учреждения обязаны выполнять все полномочия, предоставленные коммерческим банкам, в том числе по систематической проверке соблюдения юридическими лицами порядка ведения кассовых операций (п. 41 Порядка ведения кассовых операций). При этом в условиях значительного бюджетного дефицита, многочисленных случаев нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, выделяемых бюджетным организациям, представляется устаревшим правило о возложении обязанности проверять соблюдение порядка ведения кассовых операций бюджетными организациями только на соответствующие финансовые органы.
В соответствии с Указом Президента РФ № 1006 от 25 мая 1995 г. за нарушение юридическими лицами порядка ведения кассовых операций, выразившееся в неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, а также несоблюдении действующего порядка хранения свободных денежных средств и за накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов, предусмотрен соответственно штраф в 3-кратном размере неоприходованной суммы и штраф в 3-кратном размере выявленной сверхлимитной кассовой наличности (п. 9 Указа). Сведения о допущенных юридическими лицами фактах нарушений порядка ведения кассовых операций должны быть доведены до налоговых органов банками, осуществляющими их банковское обслуживание, и другими органами.
Несмотря на важность правового регулирования порядка разработки, утверждения, изготовления и выпуска в обращение банкнот и монет Банком России, эти вопросы действующим законодательством должным образом не урегулированы, хотя в ст. 34 Федерального закона Банку России поручено прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов.
В процессе организации наличного денежного обращения Банк России может осуществлять некоторые иные полномочия. Им устанавливаются правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег, определяются признаки платежеспособности денежных знаков и порядок замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожения.
Правовыми гарантиями осуществления Банком России своих полномочий в сфере организации денежного обращения являются нормы: а) запрещающие на территории РФ (выпуск) денежных суррогатов и эмиссию иных, кроме рублей, денег (ст. 75 Конституции РФ, ч. 2 ст. 27 Федерального закона); б) устанавливающие ответственность за подделку и незаконное изготовление банкнот (банковских билетов) и монет Банка России; в) закрепляющие положения об обязательности к приему банкнот и монет по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории РФ; г) определяющие обязательность обмена ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами без каких-либо ограничений.
Признаки платежеспособности банкнот и монет изложены в одноименном приложении (Приложение № 13) к Инструкции Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31 «Об эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка России» и применяются не только в учреждениях Банка России, но и в кредитных организациях.
Признаками, определяющими платежеспособность банкнот и монет, являются: а) отсутствие признаков подделки; б) отсутствие признаков переделки (надрисовки, надпечатки, наклейки, изменяющие достоинство банкноты или наличие на ней фрагментов различных банкнот одного номинала). Не могут служить основанием к отказу в приеме подлинных банкнот наличие на них незначительных повреждений, их загрязненность, изношенность, надорванность, имеющиеся на них потертости, небольшие надрывы, проколы, отсутствие углов, края и защитной нити, наличие надписей, отпечатков штампов, если они не препятствуют определению подлинности банкнот и не свидетельствуют об их погашении. Незначительные повреждения на монетах, сохранивших изображение на лицевой и оборотной сторонах, также не могут служить основанием к отказу в приеме их ко всем видам платежей всеми организациями.
Платежные банкноты, сохранившие 55% и более от своей площади, в том числе склеенные из двух или трех частей одной и той же банкноты; изменившие окраску и свечение в ультрафиолетовом свете, на которых отчетливо просматриваются изображения; имеющие брак предприятий объединения Гознак подлежат безусловному обмену в банках. В банках обменивается также платежная монета, если она изменила первоначальную форму (погнута, сплющена, надпилена и т. п.) или имеет следы воздействия высоких температур и агрессивных сред (оплавленная, травленная, изменившая цвет).
При возникновении сомнения в платежеспособности банкнот, составленных из 4 и более частей, обожженных или прожженных банкнот, банкнот с отсутствующим фрагментом в геометрической части они в обязательном порядке направляются на экспертизу в учреждении Банка России для решения вопроса об их платежеспособности и обмене.
Банкноты и монеты, утратившие силу законного средства платежа, имеющие признаки погашения платежеспособности, признаки подделки (переделки), а также повреждения, не указанные выше, являются неплатежеспособными.
Особое значение имеет обеспечение исключительных прав Банка России на эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения в РФ уголовно-правовыми средствами. Так, в ст. 186 УК РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г., установлены правовые основания уголовной ответственности за изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Банка России, металлических монет, государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте РФ либо иностранной валюты или ценных бумаг в иностранной валюте. Аналогичная ответственность установлена за изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт, а также иных платежных документов, не являющихся ценными бумагами (ст. 187 УК РФ).
Важнейшей правовой гарантией прав и законных интересов участников денежного обращения, закрепленной в действующей редакции Федерального закона, является установление особого порядка признания утратившими силу, обмена и выпуска в обращение новых банкнот и монет. Решение о выпуске в обращение банкнот и монет нового образца и об изъятии старых, а также решение об утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков может быть принято Советом директоров Банка России после предварительного согласования с Правительством РФ. Как представляется, данный вопрос мог бы быть предметом предварительного обсуждения в Национальном банковском совете. Описание денежных знаков публикуется в печати. Кроме того, ст. 31 Федерального закона запрещено объявлять недействительными (утратившими силу законного средства платежа) банкноты и монеты Банка России, если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монеты нового образца. При этом срок изъятия старых банкнот и монет из обращения не может быть менее года и превышать пять лет. Важным также является установленный федеральным законодательством запрет на какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена старых денежных знаков на новые.
Широкие полномочия в сфере организации денежного обращения предоставлены главным территориальным управлениям (ст. 10 Типового положения 1991 г. ). Например, главное управление организует работу по созданию резервных фондов банкнот и монет в РКЦ и перевозке ценностей между ними. В компетенцию главного территориального управления входит установление размеров резервных фондов и оборотной кассы РКЦ, а также организация кассового обслуживания банков и иных организаций в случаях, установленных Банком России. Кроме того, главное управление разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению сохранности денег и других государственных ценностей и соблюдению эмиссионного режима в РКЦ и других подразделениях главного управления, организует работу по обеспечению охраны, пропускного режима и противопожарной безопасности, осуществляет учет и контроль за правильностью совершения эмиссионных операций.
Важное значение для денежной системы РФ имеет принятое Президентом РФ решение о создании условий для перехода к полной конвертируемости рубля (Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 721 «О мерах по обеспечению перехода к полной конвертируемости рубля» ). В соответствии с названным Указом Президента РФ Правительству РФ и Банку России предписано принять необходимые решения, обеспечивающие выполнение Россией требований, вытекающих из ст. 8 Учредительного соглашения (Устава) Международного валютного фонда и укрепляющих механизмы контроля за операциями, связанными с движением капитала.

2. Банковское обслуживание клиентов Банком России

Осуществляя функции банковского обслуживания, Банк России не наделен какими-либо государственно-властными и иными административными полномочиями, а имеет с клиентами договорные отношения. При этом Банк России руководствуется нормами гражданского права и соответствующими договорами.
Под банковским обслуживанием понимается деятельность Банка России по удовлетворению потребностей государственных органов, юридических и физических лиц, перечень которых закреплен в Федеральном законе, в услугах, связанных с осуществлением банковских операций (за исключением межбанковских расчетов, которые производятся в процессе осуществления Банком России функции организации денежного обращения).
Выполняя функции организации, осуществляющей банковское обслуживание, Банк России ограничен кругом субъектов, которых он может обслуживать, и объемом банковских операций, которые он вправе осуществлять (ст. 22, 47, 48 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).
По общему правилу, Банк России не вправе осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, т. е. не являющимися кредитными организациями, а также с физическими лицами (п. 1 ст. 48 Федерального закона). В ст. 45 Федерального закона определено, что Банк России может осуществлять предусмотренные законом операции с российскими и иностранными кредитными организациями и Правительством РФ.
Однако из упомянутого общего правила имеются существенные исключения, касающиеся круга обслуживаемых Банком России лиц. Так, Федеральным законом предусмотрено, что Банк России осуществляет банковские операции по обслуживанию (ст. 47 и 86):
— представительных и исполнительных органов государственной власти;
— органов местного самоуправления, их учреждений и организаций;
— государственных внебюджетных фондов;
— воинских частей;
— военнослужащих, служащих Банка России;
— иных лиц, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами.
В телеграмме Банка России от 30 декабря 1994 г. № 226-94 Банк России признал недопустимым осуществление кредитно-расчетного обслуживания предприятий и организаций ГРКЦ и РКЦ главных территориальных управлений (национальных банков) Банка России операционными подразделениями Банка России. В связи с этим Банком России было предписано до 15 марта 1995 г. передать все предприятия и организации на обслуживание коммерческим банкам того региона, где эти предприятия функционируют, за исключением: предприятий и организаций Минобороны России, МВД России, ФСБ России, других предприятий и организаций в случаях, когда по месту их нахождения отсутствуют коммерческие банки, счета федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местного самоуправления, бюджетных учреждений и организаций, государственных внебюджетных фондов.
Правоотношения между Банком России, его учреждениями и лицами, указанными в ст. 47, 86 Федерального закона, в процессе их банковского обслуживания несколько отличаются от правоотношений, возникающих при банковском обслуживании юридических и физических лиц кредитными организациями. Так, по общему правилу, юридические и физические лица вправе самостоятельно решать вопрос о выборе кредитной организации для заключения с ней договора банковского счета (вклада). В случаях же, предусмотренных Федеральным законом (ст. 47), содержание правовых норм, регулирующих осуществление Банком России функции банковского обслуживания, недостаточно последовательно. Согласно ст. 47 Федерального закона Банк России может осуществлять банковские операции по обслуживанию указанных в федеральном законодательстве лиц, т. е. подчеркивается право Банка России решать вопрос о принятии на обслуживание указанных в Федеральном законе лиц по своему усмотрению и в зависимости от желания этих лиц. Другая статья этого же Федерального закона (ст. 86) определяет конкретные учреждения Банка России (полевые учреждения), предназначение которых состоит в непосредственном банковском обслуживании воинских частей, организаций Минобороны России, иных государственных органов и организаций, обеспечивающих безопасность РФ, а также физических лиц, принятых на обслуживание Банком России. Таким образом, в Федеральном законе предусмотрена не обязательность, а возможность банковского обслуживания лиц, перечисленных в ст. 47 и 86 Федерального закона в соответствии с действующим федеральным законодательством, в том числе ГК РФ.
Вместе с тем Указами Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 и от 25 ноября 1996 г. № 1592 установлено, что банковское обслуживание юридических и физических лиц, перечисленных в ст. 47 и 86 Федерального закона, в обязательном порядке осуществляется учреждениями Банка России либо, при их отсутствии на соответствующих территориях, Сбербанком России. Поэтому принятие их на банковское обслуживание Банком России носит не столько договорной, сколько общеобязательный, государственно-властный характер. Однако юридическая природа банковского счета (вклада), открытого в Банке России, от этого не изменяет своего гражданско-правового характера и требует заключения соответствующего договора.
Деятельность Банка России при банковском обслуживании клиентов схожа с деятельностью кредитных организаций. Поэтому при банковском обслуживании клиентов Банку России должны быть предоставлены права и обязанности, а также возложена ответственность, аналогичные имеющимся у кредитных организаций. Однако прямое указание на эти обстоятельства в действующем банковском и гражданском законодательстве отсутствует.
В Федеральном законе перечислены виды банковских операций, осуществляемых Банком России для достижения целей, определенных ему законом. Так, Банк России может: 1) предоставлять кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено Федеральным законом о федеральном бюджете; 2) покупать и продавать чеки, простые и переводные векселя, имеющие, как правило, товарное происхождение, со сроками погашения не более шести месяцев; 3) покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; 4) покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более одного года; 5) покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; 6) покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей; 7) проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и иные ценности; 8) выдавать гарантии и поручительства; 9) осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; 10) открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории РФ и иностранных государств; 11) выставлять чеки и векселя в любой валюте; 12) осуществлять другие банковские операции от своего имени, если это не запрещено законом (ст. 45 Федерального закона). Приведенный перечень банковских операций не является исчерпывающим, и это не случайно. Банк России вправе осуществлять приведенные выше банковские операции с российскими и иностранными кредитными организациями и Правительство РФ. Но помимо правительства и кредитных организаций Банк России осуществляет банковское обслуживание юридических и физических лиц. При этом клиенты Банка России, в отличие от клиентов коммерческих банков не имеют возможности самостоятельно выбирать удовлетворяющую их потребностям в банковских услугах кредитную организацию. Учитывая изложенные обстоятельства, в процессе банковского обслуживания своих клиентов Банк России обязан обеспечить их всеми видами банковских услуг, в которых эти клиенты нуждаются (за исключением тех, которые он согласно закону совершать не вправе).
Поэтому помимо банковских операций, указанных в ст. 45 Федерального закона, при обслуживании клиентов Банк России, может выполнять операции, закрепленные в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Например, Банк России может: привлекать денежные средства физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок) и размещать эти средства от своего имени и за свой счет; открывать и вести банковские счета физических и юридических лиц; осуществлять расчеты по поручению физических и юридических лиц по их банковским счетам. Банк России вправе осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц, куплю-продажу иностранной валюты в наличной и безналичной формах для своих клиентов, привлекать во вклады и размещать драгоценные металлы, а также выдавать банковские гарантии.
Для осуществления банковского обслуживания клиентов учреждениям Банка России от имени Банка России выдается генеральная доверенность с правом предоставлять клиентам кредиты, выдавать гарантии и осуществлять от имени Банка России все иные предусмотренные действующим законодательством полномочия. Например, предоставив своему клиенту кредит с условием использования его на определенные цели, Банк России, как и коммерческие банки, может контролировать его целевое использование, а клиент обязан обеспечить возможность осуществления Банком России такого контроля (ст. 814, п. 3 ст. 821 ГК РФ). Обнаружив в процессе такого контроля нецелевое использование кредита, Банк России вправе отказаться от дальнейшего кредитования клиента-заемщика.
Вместе с тем в федеральном законодательстве следовало бы особо оговорить недопустимость предоставления кредитов Банка России организациям, которые полностью финансируются из государственного бюджета и не получают в процессе своей деятельности прибыли. При предоставлении кредита подобным организациям у Банка России нет каких-либо гарантий его возвращения с соответствующими процентами. Дело в том, что бюджетное финансирование указанных организаций имеет целевой характер. Поэтому бюджетная организация-заемщик не имеет экономической и правовой основы для возвращения полученного кредита и процентов по нему. Использование выделенных ей на конкретные цели бюджетных денежных средств для погашения полученных кредитов и процентов по ним явилось бы грубым нарушением государственной финансовой дисциплины. Более того, предоставление Банком России кредитов организациям, состоящим на полном бюджетном финансировании, явилось бы скрытой формой финансирования бюджетного дефицита и нарушением ст. 22 Федерального закона. Таким образом, кредитование Банком России юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, возможно при условии, если они не финансируются полностью из государственного бюджета, получают в результате своей деятельности прибыль, имеют право самостоятельно, без согласия собственника распоряжаться этой прибылью и принадлежащим или закрепленным за ними имуществом.<%0>
Помимо перечисленных операций при обслуживании клиентов Банком России также могут выдаваться поручительства за третьих лиц, предусматривающие исполнение обязательств в денежной форме; приобретаться права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме и т. п. В то же время необходимо отметить, что как общие, так и частные проблемы, касающиеся реально существующих особенностей осуществления Банком России банковских операций в процессе банковского обслуживания клиентов, в действующем законодательстве урегулированы достаточно слабо. Поэтому порядок кредитования и осуществления Банком России иных банковских операций и сделок в процессе банковского обслуживания клиентов должен быть более тщательно урегулирован на законодательном уровне либо в нормативном акте Банка России.
При осуществлении банковских операций Банк России вправе взимать комиссионное вознаграждение, за исключением случаев, предусмотренных законом. Взимание комиссионного вознаграждения запрещается при осуществлении операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также при осуществлении операций по обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами (ст. 23 Федерального закона). В связи с этим принятое Банком России решение о введении с 1 января 1998 г. платы за расчетные услуги, оказываемые Банком России кредитным организациям и другим клиентам Банка России , не должно вступать в противоречие с положениями, закрепленными в ст. 23 Федерального закона. Банком России определены случаи, когда плата за расчетные услуги не взимается. Так, плата за расчетные услуги не взимается по операциям с Банком России, связанным с перечислением средств в обязательные резервы, депозиты, с возвратом кредитов и уплатой процентов за кредиты, с получением (сдачей) наличных денежных средств. Банком России установлены и другие операции, при совершении которых плата за расчетные услуги с клиентов не взимается: 1) при перечислении кредитными организациями и другими клиентами Банка России налогов и иных обязательных платежей в бюджеты различных уровней и государственные внебюджетные фонды при условии, что перечисление средств осуществляется на счета указанных бюджетов и фондов, открытые в учреждениях Банка России; 2) при перечислении средств бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов при условии, что перечисление средств осуществляется со счетов указанных бюджетов и фондов, открытых в учреждениях Банка России; 3) при перечислении средств со счетов по учету средств бюджетов и внебюджетных средств, открытых в учреждениях Банка России, по поручениям учреждений и организаций, финансируемых из бюджетов различных уровней. Из приведенных положений следует, что освобождение от платы за расчетные услуги, оказываемые Банком России, его клиенты получают при одном существенном условии, предполагающем, что счета бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов открыты в учреждениях Банка России. Как представляется, указанное условие не противоречит ст. 23 Федерального закона, которая не связывает осуществление Банком России операций с бюджетами различных уровней и государственными внебюджетными фондами без взимания комиссионного вознаграждения с какими-либо условиями. Средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, по общему правилу, хранятся в Банке России (ч. 1 ст. 23 Федерального закона). Но указанные средства могут храниться и в других организациях, если это установлено федеральными законами (ст. 23 Федерального закона). Однако такую возможность указания Банка России от 24 февраля 1997 г. № 417 не учитывают. Кроме того, возложение на клиентов Банка России обязанности оплачивать расчетные услуги по операциям со средствами бюджетов различных уровней и государственных внебюджетных фондов в случаях, когда соответствующие средства хранятся вне Банка России не по вине клиентов, вряд ли допустимо. Клиенты Банка России не обязаны оплачивать за свой счет нарушения, допускаемые исполнительными органами государственной власти, которые обязаны обеспечить соблюдение установленного федеральным законодательством порядка хранения находящихся в их распоряжении средств бюджетов соответствующих уровней и внебюджетных фондов.
Основными формами банковского обслуживания Банком России юридических лиц в настоящее время являются открытие им банковских счетов, расчетное, кассовое и кредитное обслуживание.
Правовыми основаниями принятия на банковское обслуживание юридического лица являются нормы Федерального закона, предусматривающие их банковское обслуживание именно Банком России и его учреждениями, а также соответствующие гражданско-правовые договоры и дела по оформлению счета, ведущегося в кредитных организациях при открытии счета каждому клиенту (юридическое дело). Оформление документов, хранящихся в делах по оформлению счетов клиентов, осуществляется в соответствии с действующей Инструкцией Госбанка СССР от 30 октября 1986 г. № 28 «О расчетных, текущих и бюджетных счетах, открываемых в учреждениях». Согласно Инструкции Госбанка СССР № 28 дело по оформлению счетов клиентов должно содержать следующие основные документы: заявление лица, копию учредительного документа, заверенного установленным порядком, или решение уполномоченного органа о создании юридического лица, карточку с образцами подписи и оттиском печати, справку о постановке на учет в налоговом органе (форма справки предусмотрена Письмом Госналогслужбы РФ, Минфина РФ и Банка России от 13 августа 1994 г. № ВГ-4-13/94н, 104, 104).
Форма и содержание юридического дела законодательством не определена. Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» Банку России предписано установить правило, исключающее возможность осуществления банковских операций по всем видам вновь открываемых счетов до формирования юридического дела клиента и регистрации счета в налоговом органе. Поэтому наличие указанных обстоятельств является фактическим основанием принятия Банком России клиентов на банковское обслуживание.
Осуществляя банковские операции и другие сделки, Банк России не нуждается в получении какой-либо лицензии, руководствуется федеральными законами, а также установленными им же для кредитных организаций правилами осуществления банковских операций. Вместе с тем по сравнению с кредитными организациями Банк России не вправе осуществлять некоторые банковские операции. Так, он не вправе предоставлять кредиты для финансирования бюджетного дефицита РФ (Правительству РФ) и на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении. Банку России запрещается также приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, кроме случаев, когда они обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих или являются международными организациями, занимающимися развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах (ст. 7, 22 Федерального закона). Другие исключения из этого правила могут быть установлены федеральными законами.
С 1 января 1996 г. Банк России согласно ст. 7 Федерального закона не может участвовать в капиталах российских кредитных организаций, а также в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, если иное не установлено законом. Но в отношении Сбербанка России и Внешторгбанка России действие упомянутого ограничения отсрочено до 1 января 2000 г. (ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статью 5 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 4 января 1996 г.) .
Банк России не может осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций. Банку России запрещено заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. Кроме того, Банку России запрещено пролонгировать предоставленные кредиты, если иное не предусмотрено решением Совета директоров Банка России (ст. 48 Федерального закона).
Основную работу по банковскому обслуживанию клиентов Банка России осуществляют главные управления, национальные банки, полевые учреждения, расчетно-кассовые центры и операционные управления при Банке России. Так, например, Банком России на РКЦ возложено осуществление расчетно-кассового обслуживания представительных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, их учреждений и организаций, счетов бюджетов всех уровней и органов федерального казначейства Минфина России, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, а также обслуживание иных лиц, не являющихся кредитными организациями, в случаях, предусмотренных федеральными законами, и в регионах, где отсутствуют кредитные организации (ст. 6.6 Типового положения 1996 г. ). В пределах возложенных на них функциональных задач РКЦ осуществляет следующие операции: открытие, переоформление и закрытие счетов юридическим и физическим лицам, списание (зачисление) средств со счетов (на счета) юридических и физических лиц, прием и выдачу наличных денег. Кроме того, РКЦ Банка России контролируют соблюдение юридическими и физическими лицами правил и сроков совершения расчетных операций, осуществление платежей в пределах средств, имеющихся на счетах.
Помимо РКЦ банковское обслуживание юридических лиц в установленных законом или Банком России случаях осуществляют также операционные управления, Центральное операционное управление при Банке России и полевые учреждения Банка России.

3. Полномочия Банка России по реализации иных предусмотренных федеральным законодательством функций

Банк России как государственная организация осуществляет кассовое исполнение бюджета. Эта функция непосредственно не закреплена в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако установленный в ст. 4 Федерального закона перечень функций Банка России не является исчерпывающим, а п. 14 этой статьи возлагает на Банк России обязанность осуществлять иные функции в соответствии с федеральными законами. Одна из таких функций определена п. 2 ст. 15 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., установившей банковскую систему кассового исполнения бюджета в РФ. Центральный банк России, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению ведут счета и являются кассирами соответствующих органов исполнительной власти. Но в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» в РФ образована единая централизованная система органов федерального казначейства. На указанные органы возложены задачи организации, осуществления и контроля за исполнением республиканского бюджета, управление средствами на счетах казначейства и т. п. , с предоставлением им широких полномочий. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 Правительству РФ поручено утвердить согласованный с Центральным банком РФ график передачи казначейству в 1993 г. функций по кассовому исполнению республиканского бюджета Российской Федерации (п. 7). Определить по согласованию с Банком России этапы и сроки передачи функций по кассовому исполнению бюджета из банковской системы органам казначейства Правительством РФ было поручено Минфину России (Постановление Совета Министров РФ от 27 августа 1993 г. № 864 «О федеральном казначействе»). Однако положения ст. 15 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» до настоящего времени не отменены и не приостановлены, а вышеназванные нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ остались нереализованными. Следовательно, согласно действующему законодательству банковская система исполнения бюджета по-прежнему сохраняется. Введение иной системы кассового исполнения государственного бюджета требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство. Кассовое исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджетов, в основе которого лежит принцип единства кассы, и означает, что все доходы каждого бюджета концентрируются в одном кассовом учреждении, исполняющем данный бюджет. Из этого же кассового учреждения в установленном порядке осуществляется и выдача денежных средств всем организациям, финансирующимся из данного бюджета .

Полномочия Банка России в международной и внешнеэкономической сфере. Как следует из Федерального закона, Банк России уполномочен представлять интересы России во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях (ст. 50). Для этого Федеральным законом предусмотрена возможность создания представительств Банка России в иностранных государствах (ст. 54). В соответствии с действующим законодательством представительства Банка России не вправе самостоятельно осуществлять банковские операции. Что же касается филиалов Банка России, то Федеральный закон их создание в иностранных государствах не предусматривает.
Банк России не является субъектом международного права. Поэтому, осуществляя полномочия в международной сфере, Банк России выступает не от своего имени, а от имени представляемой стороны — Российской Федерации, являющейся субъектом международного права. Следовательно, при осуществлении функций, предусмотренных ст. 50 упомянутого закона, Банк России вступает в сферу международно-правовых отношений и должен руководствоваться при этом не только внутренним законодательством РФ, но и международными договорами РФ. Это предусмотрено в ч. 2 ст. 8 Федерального закона, закрепляющей, что взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами, а также межбанковскими соглашениями. Поэтому деятельность Банка России при осуществлении полномочий в международно-правовой сфере регулируется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г.  Согласно этому закону Банк России не имеет права на самостоятельное заключение, прекращение или приостановление действия международных договоров РФ. Банку России предоставлено лишь право представлять на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ соответствующие рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к его ведению, т. е. по вопросам международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере и в сфере организации и функционирования банковской системы (ст. 8, 35 Федерального закона «О международных договорах РФ»). В соответствии с установленным порядком свои предложения о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров Банк России представляет Президенту РФ и Правительству РФ совместно или по согласованию с Министерством иностранных дел РФ (ст. 9 Федерального закона «О международных договорах РФ»). Банк России по согласованию с МИД России вправе проводить консультации с соответствующими органами иностранных государств и международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров.
В этой связи представляют интерес вопросы о правовом содержании межбанковских соглашений, о которых идет речь в ч. 2 ст. 8 Федерального закона, о круге должностных лиц Банка России, полномочных заключать такие соглашения от его имении. Действующее законодательство не позволяет однозначно ответить на поставленные вопросы. Федеральный закон только упоминает межбанковские соглашения в качестве одного из источников, регулирующих взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств, но не определяет ни содержание этих соглашений, ни порядок их заключения, ни перечень должностных лиц, уполномоченных их подписывать. Для ответа на поставленные вопросы необходимо учитывать, что Федеральный закон «О международных договорах РФ» применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и др. ). При этом под международным договором понимается международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (п. «а» ст. 2 Федерального закона «О международных договорах РФ»). Следовательно, Банк России самостоятельно не может заключать международные договоры в форме межбанковских соглашений, за исключением тех случаев, когда соответствующее право и обязанность на заключение конкретного межбанковского соглашения в интересах РФ или Банка России вытекает из федерального закона или международного договора РФ. В этой связи закрепленное в п. 3 ст. 18 Федерального закона право Председателя Банка России подписывать соглашения, заключаемые Банком России, по общему правилу должно быть ограничено только теми соглашениями, которые заключаются в интересах и от имени Банка России, действующего как самостоятельное юридическое лицо. Во всех иных случаях требуется соблюдение условий, предусмотренных Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».
В процессе реализации межгосударственных соглашений и организации банковского обслуживания воинских контингентов РФ на территории иностранных государств у Банка России возникают определенные трудности во взаимоотношениях с таможенными органами, в частности при необходимости обеспечения расположенных за рубежом учреждений Банка России техникой и иным имуществом, для исполнения ими возложенных международными договорами РФ на Банк России функций. Для перемещения этого имущества через государственную границу не установлен соответствующий таможенный режим, исключающий применение мер экономического воздействия.

Одной из функций Банка России является осуществление операций по обслуживанию государственного долга РФ (ст. 23 Федерального закона). Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга определяются федеральными законами.
Государственным внутренним долгом РФ являются долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ. Согласно закону РФ от 13 ноября 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»  Банк России совместно с Правительством РФ вносят предложения по определению политики в отношении государственного внутреннего долга. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Банком России и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.
Банк России вправе проводить операции с золотовалютными резервами РФ, а также покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей (ст. 23, 45 Федерального закона). Полномочия Банка России и его подразделений при покупке или продаже драгоценных металлов на внутреннем рынке РФ определены Временным порядком проведения Банком России операций по купле-продаже драгоценных металлов на внутреннем рынке РФ, введенным в действие с 1 января 1997 г. Приказом Банка России от 30 декабря 1996 г. № 390. Согласно этому документу лимиты на проведение упомянутых операций Банком России устанавливаются для Департамента иностранных операций. Операции по купле-продаже драгоценных металлов Банком России осуществляются, как правило, в соответствии с типовыми договорами, подготавливаемыми управлением операций с драгоценными металлами Департамента иностранных операций Банка России. Договор между Банком России и продавцом/покупателем драгоценных металлов вправе подписывать уполномоченные Банком России лица, а именно: первые заместители Председателя Банка России и начальник Департамента иностранных операций Банка России. При этом указанные выше гражданско-правовые сделки Банк России вправе осуществлять только с банками и исключительно в целях государственного управления денежно-кредитной сферой и организации межбанковского рынка драгоценных металлов в РФ .
Требования Банка России к проведению кредитными организациями операций с драгоценными металлами на территории РФ и порядок проведения соответствующих операций установлены в Положении «О совершении кредитными организациями операций с драгоценными металлами на территории Российской Федерации и порядке проведения банковских операций с драгоценными металлами», введенном в действие с 1 ноября 1996 г. Приказом Банка России от 1 ноября 1996 г. № 02-400 .
Банк России также осуществляет функции по управлению подчиненными структурными подразделениями, предприятиями, учреждениями и организациями, выполняет функции управления, регулируемые нормами административного права, и наделяется для этого соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями.

Г л а в а 6. ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ В СФЕРЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА, КОНТРОЛЯ И ПРИМЕНЕНИЯ САНКЦИЙ.
1. Надзорно-контрольные полномочия

Банк России обязан обеспечить исполнение федерального законодательства, принятых им нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований всеми участниками денежно-кредитных отношений и в особенности кредитными организациями. Достижению этих целей служат полномочия Банка России по осуществлению банковского надзора и контроля.
В начале настоящей работы уже высказывалось мнение автора, что предусмотренные банковским законодательством функции валютного и антимонопольного контроля по своей юридической природе имеют не контрольный характер в общепринятом смысле данного понятия, а скорее являются разновидностью надзорной деятельности. Однако в целях единообразного использования правовой терминологии в дальнейшем применительно к надзорно-контрольным полномочиям Банка России в настоящей работе будут употребляться термины, используемые в правовых актах.
Банк России и его учреждения осуществляют контроль за соблюдением экономических нормативов. В соответствии с установленным Банком России порядком регулирования деятельности кредитных организаций (Инструкция от 30 января 1996 г. № 1) контроль за соблюдением кредитными организациями обязательных экономических нормативов возлагается на главные управления (национальные банки) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета кредитной организации. Контроль осуществляется на основании месячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Банк России обязал главные управления (национальные банки) в течение 10 дней после представления кредитной организацией соответствующих документов по результатам их рассмотрения составлять заключение и представлять его на решение руководителя главного управления (национального банка). Кредитные организации несут ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов. При этом кредитные организации, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают. На период 1996—1997 гг. установлен особый порядок контроля за выполнением обязательных нормативов. Так, начиная с результата по балансу на 1 августа 1996 г., главными управлениями (национальными банками) устанавливаются ежеквартальные значения обязательных экономических нормативов, которые кредитные организации обязаны обеспечить, а главные управления (национальные банки) — ежемесячно контролировать. Ответственность за достоверность представляемых в Банк России сведений несут кредитные организации.

Антимонопольные полномочия Банка России. Банк России контролирует приобретение в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и/или физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации. Для осуществления подобной операции указанные лица должны уведомить Банк России, а при приобретении более 20% акций заинтересованному лицу необходимо получить предварительное согласие Банка России.
Контроль, осуществляемый Банком России при реализации антимонопольных полномочий, выражается в его праве при поступлении от заинтересованных лиц ходатайства о приобретении более 5% акций кредитной организации не позднее чем через 30 дней сообщить заявителю о своем решении — согласии или отказе. При этом отказ Банка России должен быть мотивированным. Если в указанный срок Банк России не сообщил заявителю о принятом решении, то сделка купли-продажи долей (акций) считается разрешенной (ч. 2 ст. 60 Федерального закона).
В случае приобретения более 20% долей (акций) кредитной организации Банк России вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации, выступающих в роли покупателя. При установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей долей (акций) Банк России отказывает в даче согласия на приобретение более 20% долей (акций) кредитной организации. Порядок согласования приобретения более 20% долей (акций) кредитной организации определен соответствующей Инструкцией Банка России от 27 сентября 1996 г. № 49 «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности» .
Осуществление полномочий по предварительному согласованию приобретения юридическими и/или физическими лицами более 20% долей (акций) кредитной организации возложено на главные территориальные управления (национальные банки) Банка России. Приобретение 20% долей (акций) кредитной организации подлежит предварительному согласованию с Банком России при создании (учреждении) кредитной организации; при изменении размера уставного капитала кредитной организации; при перераспределении долей (акций) в уставном капитале между участниками кредитной организации; при принятии новых участников без изменения размера уставного капитала; при реорганизации кредитной организации. Решения Банка России о согласии или об отказе в приобретении заинтересованным лицом 20% долей (акций) кредитных организаций должны быть обоснованы и мотивированы. Так, согласие Банка России на приобретение 20% долей (акций) кредитной организации выдается заинтересованному лицу только в случае достоверного установления Банком России действительного благополучного финансового положения приобретателя, в том числе его финансовой устойчивости и достаточности средств для оплаты своей доли в уставном капитале кредитной организации. Следует отметить, что перечисленные основания характеризуют качественное состояние приобретателя акций, отсутствие соответствующих количественных критериев могут способствовать субъективизму при принятии Банком России и его учреждениями соответствующих решений. Необходимо конкретно указать, какие именно качественные и количественные показатели финансового положения приобретателя могут быть основанием для безусловного отказа в согласии на приобретение более 20% долей (акций) кредитной организации.
Обязанность получить предварительное согласие Банка России лежит на приобретателе (приобретателях) более 20% долей (акций), связанных между собой соглашением, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу.
Право на обращение в Банк России с соответствующим ходатайством имеют: сам приобретатель либо один из связанных между собой соглашением или иной зависимостью приобретателей. Ходатайство представляется в территориальное учреждение Банка России и должно содержать указание на отсутствие или наличие зависимости приобретателей долей (акций) с другими приобретателями долей (акций) кредитной организации, а также на характер такой зависимости (соглашение, взаимное участие в капитале друг друга либо иная форма зависимости). Помимо ходатайства в главное управление (национальный банк) Банка России представляются нотариально заверенные копии документов, подтверждающих государственную регистрацию юридических лиц, приобретающих более 20% долей (акций) учредителей кредитной организации; годовые бухгалтерские отчеты за последние три года деятельности с отметкой государственной налоговой инспекции и бухгалтерский баланс на последнюю отчетную дату для приобретателей долей — юридических лиц; физические лица, приобретающие более 20% долей (акций) кредитной организации, представляют в главное территориальное управление Банка России декларацию о доходах, заверенную органами Государственной налоговой службы РФ, подтверждающую источники происхождения средств, вносимых в оплату долей (акций); список участников юридического лица—приобретателя долей (акций) кредитной организации (открытые акционерные общества представляют список своих акционеров, владеющих более 5% акций); заключение ГКАП РФ о соблюдении антимонопольных правил.
Получению предварительного согласия Банка России на приобретение юридическим или физическим лицом более 20% долей (акций) должно, как представляется, предшествовать внесение средств в уставный капитал кредитной организации. Документы для согласования приобретения более 20% долей (акций) учредителями создаваемой кредитной организации подаются вместе с документами для регистрации и рассматриваются Банком России одновременно. Наличие такого согласования проверяется Департаментом банковского надзора при регистрации и выдаче лицензии кредитной организации. При дополнительном выпуске акций кредитных организаций в форме закрытого акционерного общества согласие Банка России должно быть получено до регистрации проспекта эмиссии акций; применительно к открытым акционерным обществам и в случае приобретения акций на вторичном рынке согласие Банка России должно быть получено до заключения договора купли-продажи акций .
Наличие согласия Банка России на приобретение юридическими лицами более 20% долей (акций) подлежит обязательной проверке Департаментом ценных бумаг Банка России (соответствующей службой в территориальном учреждении) при рассмотрении поступивших на регистрацию итогов размещения акций и территориальными главными управлениями (национальными банками) при регистрации изменений учредительных документов кредитной организации, связанных со сделками по приобретению участниками (акционерами) более 20% долей (акций). Банком России установлено, что сделка по приобретению 20 % долей (акций) кредитной организации без получения предварительного согласия Банка России является недействительной. Поэтому такая сделка в последующем влечет отказ Банка России в регистрации кредитной организации либо отказ в регистрации изменений размера ее уставного капитала, состава участников (акционеров), размера их долей в уставном капитале, а также отказ в регистрации итогов выпуска акций кредитной организации и ее реорганизации. Обнаружение Банком России вышеупомянутых нарушений в процессе последующего надзора может повлечь аннулирование ранее принятых решений о регистрации кредитной организации в установленном порядке либо аннулирование решений Банка России, связанных с недействительной сделкой.
Приобретение долей (акций) кредитной организации за счет средств нерезидентов регулируется федеральными законами.
Полномочия в сфере валютного контроля. Под валютным контролем понимается деятельность, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций (ст. 10 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле в РФ»). В вышеуказанном законе установлены основные направления валютного контроля, которыми являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ (ст.10). Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Осуществление валютного контроля возложено также на агентов валютного контроля. К агентам валютного контроля, подотчетным Банку России, законодательство относит уполномоченные банки, под которыми понимаются банки и иные кредитные организации (учреждения), получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций (п. 11 ст. 1, п. 4 ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).
Порядок осуществления валютного контроля устанавливается, в частности, в Инструкции Банка России и ГТК РФ от 12 октября 1993 г. № 19, 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров».
В соответствии с п. 1 ст. 12 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» органы валютного контроля вправе в пределах своей компетенции издавать нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в РФ. Вместе с тем, как представляется, нормотворческие полномочия соответствующих органов характеризуют не столько их контрольные полномочия, сколько полномочия по валютному регулированию. Валютный контроль предполагает совершенно иные полномочия, связанные с проверкой уже принятых в процессе валютного регулирования правовых норм, закрепленных в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Издание органами валютного контроля правовых актов возможно по результатам проведения проверок и иных контрольных мероприятий в отношении конкретных нарушителей. Поэтому Банк России как орган валютного контроля, уполномоченные банки как агенты валютного контроля в пределах своей компетенции: а) осуществляют контроль за проводимыми в РФ резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля; б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов и при необходимости применяют к нарушителям установленную действующими правовыми актами ответственность.
Права и обязанности должностных лиц органов и агентов валютного контроля определены в ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». Должностные лица органов и агентов валютного контроля в пределах их компетенции имеют право: а) проверять все документы, связанные с осуществлением ими функций валютного контроля, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, а также изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства; б) приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления требуемых документов и информации; в) приостанавливать действие или лишать резидентов, включая уполномоченные банки, а также нерезидентов лицензий и разрешений на право осуществления валютных операций; г) осуществлять другие права, предусмотренные законодательством РФ. При наличии соответствующих оснований органы и агенты валютного контроля обязаны совершать предусмотренные ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» действия. Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять ставшую им известной при выполнении функций валютного контроля коммерческую тайну резидентов и нерезидентов. В случае ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей они могут привлекаться к ответственности в установленном законом порядке.
Таким образом, основной формой валютного контроля является проверка, которую Банк России может проводить самостоятельно либо совместно с другими уполномоченными государственными органами (Минфин России, Госналогслужба России, ГТК России и т.п.) и по результатам которой к кредитным организациям могут применяться соответствующие санкции . Вместе с тем, необходимо отметить, что в некоторых случаях для защиты государственных интересов при обнаружении в процессе валютного контроля нарушений валютного законодательства Банк России обязан обращаться в судебные органы. Как отмечается в Письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 1993 г. № ВЯ-7-С-13/ОСЗ-5 в связи с принятием Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», сделки купли-продажи иностранной валюты, совершенные с нарушением валютного законодательства, являются недействительными. Поэтому при обнаружении Банком России в процессе валютного контроля указанных нарушений он обязан обеспечить взыскание в доход государства всего полученного по недействительной сделке (п. 1 ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Но учитывая, что действующим законодательством бесспорное списание сумм по недействительным сделкам Банком России не предусмотрено, такие суммы подлежат взысканию через арбитражный суд, если ответчиком является юридическое лицо или гражданин-предприниматель (п. 2 Письма Высшего Арбитражного Суда РФ). К примеру, Московский городской арбитражный суд своим определением отказал Банку России в принятии искового заявления о взыскании с акционерного общества суммы в иностранной валюте, полученной ответчиком за реализацию товара, ссылаясь на право Банка России списать соответствующую сумму в бесспорном порядке. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ определение Московского городского арбитражного суда было отменено, поскольку бесспорное списание Банком России сумм по недействительным сделкам Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» не предусмотрено и эти суммы подлежат взысканию в судебном порядке.
Определенный интерес представляют полномочия главных управлений (национальных банков) в сфере валютного регулирования и контроля, закрепленные в нормативных актах Банка России.
Главное управление наделено полномочиями по осуществлению через РКЦ валютно-кредитного обслуживания внешнеэкономической деятельности в регионе; по осуществлению контроля за проведением валютных операций в регионе; по проведению консультаций по вопросам, связанным с этими операциями, и т.п.
Письмом Банка России от 13 октября 1993 г. № 59 в связи с созданием в центральном аппарате Банка России Главного управления валютного регулирования и валютного контроля полномочия главных территориальных управлений в этой сфере дополнены и изменены. Так, в целях упорядочения работы по более четкому практическому применению валютного законодательства РФ, а также по его совершенствованию главным территориальным управлениям рекомендовано: давать заключения по запросам уполномоченных банков РФ, являющихся агентами валютного контроля, по вопросам валютного регулирования и контроля, вызывающим затруднения в применении, либо допускающим неоднозначное толкование; запрашивать разъяснения Главного управления валютного регулирования и валютного контроля по спорным либо неурегулированным вопросам; анализировать поступающие в их адрес предложения по совершенствованию валютного законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции Банка России, а также направлять соответствующие предложения от своего имени в Главное управление валютного регулирования и валютного контроля.
Кроме того, в Письме Банка России отмечено, что по мере организационного оформления соответствующих подразделений в главных территориальных управлениях Банка России, их кадрового укрепления и повышения квалификации сотрудников часть функций Главного управления валютного регулирования и контроля Банка России будет передано на места (инструктирование уполномоченных банков по вопросам применения валютного законодательства и организации валютного контроля). С этой целью как в начале своей деятельности, так и в будущем Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России намерено: доводить до сведения главных территориальных управлений Банка России законодательные акты, регулирующие вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также соответствующие нормативные акты других органов валютного контроля РФ; инструктировать главные территориальные управления Банка России по вопросам валютного регулирования и практического применения валютного законодательства; анализировать практику применения норм валютного регулирования, а также предложений главных территориальных управлений Банка России для внесения изменений и дополнений в валютное законодательство РФ и нормативные акты Банка России; разрабатывать рекомендации и указания для главных территориальных управлений Банка России по осуществлению ими контрольных функций в области валютного контроля, по подготовке ими заключений при обнаружении нарушений валютного законодательства РФ и взаимодействию с правоохранительными органами, а также по обеспечению соблюдения валютного законодательства; осуществлять контроль за правильностью и обоснованностью выдачи главными территориальными управлениями Банка России лицензий (разрешений) на проведение валютных операций, за эффективностью исполнения главными территориальными управлениями Банка России возложенных на них функций; разрабатывать рекомендации и указания по участию главных территориальных управлений Банка России в анализе и оценке конкретных инвестиционных проектов российских резидентов за рубежом или с привлечением иностранного капитала в российскую экономику; осуществлять сбор информации по разработанным формам от главных территориальных управлений Банка России, ее первичный анализ и свод для статистических целей; вести централизованный реестр разрешений (лицензий), выданных Банком России, в том числе его главными территориальными управлениями; координировать деятельность подразделений валютного регулирования и валютного контроля главных территориальных управлений Банка России.
Банком России осуществляется контроль за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции. В соответствии с Приказом Банка России «О введении в действие Инструкций «Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков Российской Федерации, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка» от 22 мая 1996 г. № 02-171 контроль за соблюдением указанных лимитов осуществляется в порядке и в рамках общего банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, а соответствующая обязанность возложена на управления (отделы) по надзору за деятельностью коммерческих банков главных управлений (национальных банков).
Главные управления наделены полномочиями по надзору и регулированию деятельности банков. В этом направлении главное управление: осуществляет контроль за соблюдением банками экономических нормативов, установленных Банком России; вырабатывает предложения по устранению недостатков в деятельности банков на основе анализа отчетности и данных, полученных в порядке надзорной деятельности; изучает структуру, состояние и тенденции банковских рынков; осуществляет контроль за исполнением банками договоров на предоставление им централизованных кредитных ресурсов; осуществляет ежемесячный контроль за правильным формированием банками фонда страхования депозитов и фонда страхования банков от банкротств, ведет учет средств, поступающих в эти фонды, информирует Банк России о размерах сформированных фондов; выдает за третьих лиц банкам гарантии — в виде банковского акцепта — по обязательствам, предусматривающим исполнение в денежной форме; в соответствии с указаниями Банка России контролирует правильность подготовки документов, необходимых для учреждения коммерческих банков, обеспечивает учет и хранение таких документов и внесение в них изменений, регистрирует коммерческие банки, уменьшение и увеличение размеров их уставных капиталов, контролирует внесение необходимых изменений в учредительные документы, зарегистрированные Банком России, своевременно сообщает свое мнение о целесообразности принятия Банком России указанных документов; применяет к нарушителям санкции, предусмотренные ст. 33 (санкции в порядке надзора предусмотрены ныне ст. 75 Федерального закона); ставит перед учредителями банков вопрос о созыве собраний участников банка в случае возникновения угрозы банкротства банка и в других случаях, связанных с защитой интересов вкладчиков банков-корреспондентов; контролирует деятельность филиалов коммерческих банков, находящихся на подведомственной территории, независимо от места нахождения основного банка. Коммерческие банки согласовывают изменения статуса подведомственных им организаций с территориальными главными управлениями по месту нахождения этих организаций и представляют главным управлениям по их требованию все необходимые материалы по созданию и деятельности таких организаций.
Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России контролирует соблюдение ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, контролирует финансовое положение и соблюдение кредитной организацией установленных нормативов и обязательств по ранее выданному ломбардному кредиту и другие условия (п. 3 Положения о порядке предоставления ломбардного кредита банкам, утвержденного Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63). При приеме документов (до подписания договора на предоставление ломбардного кредита) Банк России проверяет полноту и правильность представленных документов; правильность указанных в заявлении сведений о составе и количестве ценных бумаг, переведенных в раздел «Блокировано в залоге» счета «депо» банка в депозитарии, оператором которого является Банк России, обеспечение запрашиваемого ломбардного кредита, включая проценты, необходимой суммой государственных ценных бумаг. Также проверяется соблюдение банком иных требований: своевременное и полное выполнение обязательных резервных требований, отсутствие просроченной задолженности по кредитам, предоставленным Банком России, и процентам по ним, отсутствие случаев просрочки погашения задолженности по ранее выданному ломбардному кредиту в течение последних 6 месяцев.

2. Проверка как форма банковского надзора

В рамках осуществления своих надзорных и контрольных функций Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и состоянием банковской системы путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. Банк России вправе запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Федерального закона); требовать разъяснений по полученной информации; запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов. Кроме того, Банк России вправе проводить непосредственные проверки.
Главной целью проводимых Банком России проверок, как это следует из п. 2 Инструкции Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34, является определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации и ее филиала, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.
При проведении непосредственных проверок кредитных организаций Банк России и его учреждения обязаны особое внимание уделять соблюдению кредитными организациями действующего законодательства в части исполнения решений судов. Как показывает проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ анализ судебной практики, во многих случаях решения судов коммерческими банками не исполняются . При этом необходимо учитывать позицию и требование Высшего Арбитражного Суда РФ к арбитражным судам принимать необходимые меры воздействия к коммерческим банкам, не исполняющим решения арбитражных судов, и при неоднократном неисполнении — ставить вопрос перед Центральным банком РФ об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности. При выявлении фактов задержки расчетов учреждениями Банка России, а также неисполнения решений арбитражных судов о взыскании денежных сумм с корреспондентских счетов коммерческих банков или с учреждений Центрального банка РФ Высший Арбитражный Суд РФ требует от арбитражных судов выносить соответствующие частные определения и направлять их Центральному банку РФ. В случаях, когда решения арбитражных судов не исполняются по вине должностных лиц, Высший Арбитражный Суд РФ предписывает направлять материалы в прокуратуру для предъявления к ним исков о взыскании штрафов, а при необходимости — для привлечения указанных должностных лиц к уголовной ответственности .
На основании изложенного Высшим Арбитражным Судом РФ подготовлен и направлен в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении проверок Центральным банком РФ кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства: регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения; соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника; имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства; проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 АПК РФ; во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов; имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника; реагирование банка в соответствии с действующим законодательством на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов .
Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке Банком России, определен действующим законодательством. Среди них: кредитные организации, их филиалы, филиалы и представительства иностранных банков.
Порядок осуществления проверок в порядке надзора определен Федеральным законом (ст. 74), Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», принятой в соответствии с названным законом и Письмом Банка России от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций» .
Предусматривается, что проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению — аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Федерального закона). Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России. Среди них: Председатель Банка России и его заместители; руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России; начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители; руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России (п. 1 Инструкции № 34).
Действующий порядок предусматривает возможность проведения нескольких видов проверок — плановых и внеплановых. В зависимости от объема, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций вопросов могут проводиться комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам). Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами либо Банк России проводит их самостоятельно. В некоторых случаях проведение Банком России проверок кредитных организаций совместно с другими государственными органами предусмотрено правовыми актами. Однако нечеткость правового регулирования их взаимоотношений в процессе совместных проверок порождает на практике некоторые проблемы. Это касается, в частности, вопроса о правомерности проведения проверки кредитной организации в порядке валютного контроля налоговыми органами без участия подразделений Банка России. Так, Мурманский областной арбитражный суд удовлетворил исковые требования одного из коммерческих банков к Государственной налоговой инспекции по Мурманской области о признании недействительным решения, принятого по результатам проверки соблюдения банком порядка совершения операций в иностранной валюте в 1991—1992 гг., в связи с отсутствием у налоговой инспекции права на проведение такой проверки и применение санкций. Данное решение Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ было отменено. При этом Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что государственная налоговая инспекция по Мурманской области самостоятельно осуществила проверку соблюдения порядка совершения операций в иностранной валюте коммерческим банком из-за отсутствия в Главном территориальном управлении Банка России по Мурманской области специалистов по валютному контролю. Согласно действовавшим на момент проведения проверки нормативным актам налоговый орган имел полномочия на проверку, начисление и списание санкций с уполномоченного банка за нарушение порядка обязательной продажи предприятиями валютной выручки в части неисполнения им своих обязанностей по списанию с транзитных счетов предприятий валютной выручки в результате непредставления ими платежных поручений на продажу валюты в течение 14 календарных дней.
Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России. В планы проверок в первую очередь включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет. Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.
Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России. Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Проверка по отдельным направлениям ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов. В соответствии с Письмом Банка России от 28 марта 1997 г. № 419 территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов и т.п., включая проведение целевых проверок (п. 1).
Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем главного территориального управления (национального банка), с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением, в порядке, предусмотренном п. 6 Инструкции № 34.
Проверки проводятся в строго определенные Банком России сроки: до 60 дней для комплексных и до 30 дней — для проверок по отдельным вопросам. Продлить сроки проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.
Юридическим документом, подтверждающим законность полномочий рабочей группы на проведение проверки кредитной организации или филиала и предъявляемым ее руководителю в начале проверки, является поручение на проверку. Поручение на проверку кредитной организации (филиала) выдается рабочей группе руководителем, назначившим проверку в установленной Банком России форме, с подписью, заверенной печатью Банка России или его территориального учреждения. Поручение должно быть зарегистрировано в установленном порядке.
Проверки кредитных организаций проводятся путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседования с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7 Инструкции № 34). Более конкретно формы и методы проведения проверок, о которых идет речь в п. 7 Инструкции № 34 Банка России, не раскрываются.
Уполномоченные Советом директоров Банка России представители Банка России имеют право в процессе проверок получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать с соответствующих документов копии (ч. 3 ст. 74 Федерального закона). При этом поступившие от кредитной организации данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 4 ст. 56 Федерального закона).
Банком России установлен более развернутый перечень прав рабочей группы при осуществлении проверки кредитных организаций и их филиалов. Предусмотрено, в частности, право рабочей группы: а) входить в помещения проверяемой кредитной организации (филиала) и выходить из них, включая помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерный зал) и хранения данных на машинных носителях, с привлечением для сопровождения сотрудников проверяемой кредитной организации; б) пользоваться необходимыми для проведения проверки собственными организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, дискетами к ним, множительными аппаратами, калькуляторами, радиотелефоном, вносить и выносить эти технические средства из здания проверяемой кредитной организации (ее филиалов); в) получать от руководителей и уполномоченных сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов необходимые для проверки документы, имеющиеся в этой кредитной организации и ее филиалах, в том числе учредительные документы; протоколы заседаний органов управления проверяемой кредитной организации и ее филиалов; приказы и другие распорядительные документы, изданные руководителями данной кредитной организации, ее филиалов, подразделений; решения кредитных комитетов; акты внутреннего контроля; акты аудиторских проверок надзорных и контролирующих органов; первичные и иные бухгалтерские, учетно-отчетные и денежно-расчетные документы, сведения об операциях, счетах и вкладах, документы, связанные с компьютерным обеспечением деятельности проверяемой кредитной организации и ее филиалов (описание структур данных на машинных носителях, алгоритмы программ и технические инструкции по решаемым задачам, списки выходных форм с распечатанными образцами, журнал сбойных ситуаций в решении задач на любую запрошенную дату и пр.); г) получать от руководителей и сотрудников проверяемой кредитной организации, ее филиалов и подразделений справки и разъяснения, а также письменные объяснения в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения ими требований банковского законодательства или нормативных актов Банка России; требовать демонстрации и знакомиться с работой аппаратно-программных средств, используемых данной кредитной организацией и ее филиалами; д) при необходимости самостоятельно или с помощью проверяемой кредитной организации и ее филиалов снимать копии с полученных документов, в том числе копии файлов; требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также расшифровки этих записей; е) предъявлять к руководителям и сотрудникам проверяемой кредитной организации также и другие требования, основанные на их обязанностях, предусмотренных инструкцией.
По результатам проверки каждой кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, в котором отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. Порядок составления и требования, предъявляемые к форме и содержанию акта, устанавливаются Банком России.
По результатам комплексной (консолидированной) проверки, проведенной в кредитной организации (филиале), составляется общий акт проверки, в который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов.
С актом проверки вправе ознакомиться руководитель кредитной организации (филиала), который также может высказать свои письменные замечания и приложить их к акту проверки.
Акт проверки кредитной организации (филиала) является собственностью Банка России, и его содержание не может быть разглашено без согласия Банка России, если иное не установлено федеральным законом, т.е. является служебной информацией Банка России, о чем руководитель проверки обязан предупредить руководителя кредитной организации перед ознакомлением с актом проверки.
Акт проверки рассматривается и по нему принимается решение руководителем Банка России или главного управления (национального банка) Банка России, назначившим проверку, не позднее чем в двухнедельный срок, а при проведении комплексной проверки — в месячный срок после подписания акта.

3. Санкции, применяемые Банком России за нарушения банковского законодательства

При обнаружении в процессе осуществления надзорных и контрольных функций нарушений банковского законодательства и иных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, Банк России может применять к кредитным организациям установленные законом санкции (ст. 75 Федерального закона). Термин «санкция» многозначен. В широком смысле под санкцией понимается властное стремление уполномоченного лица вытеснить, запретить что-либо противоречащее установленным правилам либо, наоборот, разрешить, поощрить что-либо полезное, соответствующее общественным интересам. В более узком смысле, используемом и в настоящей работе, под санкцией понимается та часть правовой нормы, которая предусматривает последствия выполнения или невыполнения установленного правила поведения .
Как элемент правовой нормы санкция называет поощрительные (позитивные) или карательные (негативные) последствия, наступающие в случае соблюдения или, напротив, нарушения правила, обозначенного в диспозиции нормы. При этом санкции как структурные проявления правовой нормы не обязательно могут содержаться в одной статье с диспозицией и гипотезой . Так, применительно к банковскому законодательству в случае соблюдения кредитными организациями действующих законодательных и нормативных актов их деятельность поощряется, им могут быть выданы лицензии, расширяющие их права по осуществлению банковских операций, они безусловно пользуются большим доверием граждан и юридических лиц, в том числе Банка России. Что касается санкций как негативных последствий, предусмотренных банковским законодательством и применяемых Банком России за нарушение установленных правил, то они закреплены в ст. 75 Федерального закона и включают: предписания, штрафы, отзыв лицензии на осуществление банковских операций, введение запретов на осуществление отдельных операций, назначение временной администрации в кредитной организации.
Указанные санкции, как и любые иные санкции, могут применяться Банком России к кредитным организациям при наличии юридических и фактических оснований. Юридическим основанием применения к кредитной организации санкций является совершение кредитной организацией деяния (действия или бездействия), нарушающего установленный федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами порядок банковской деятельности в РФ. Иными словами, конкретные виды санкций, основания и порядок их применения к кредитным организациям должны быть закреплены в федеральном законодательстве или нормативных актах соответствующих государственных органов, если федеральное законодательство предоставляет этим органам соответствующие права. При отсутствии в законодательстве правовых норм, закрепляющих перечисленные обстоятельства, нельзя утверждать о решении в законодательстве вопроса правового регулирования юридических оснований привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения банковского законодательства.
Вместе с тем, прежде чем принять решение о применении санкций к кредитной организации, Банк России должен располагать фактическими данными, подтверждающими установление (наличие) юридических оснований для применения к конкретной кредитной организации соответствующей санкции (фактические основания). Фактические основания применения к кредитным организациям санкций устанавливаются в процессе проводимых Банком России проверок, в приговорах и иных решениях судов.
Согласно закону Банком России к кредитным организациям санкции могут быть применены только за нарушения федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России. Перечень закрепленных законом оснований является исчерпывающим (ст. 75 Федерального закона). Вместе с тем, закон явно ограничивает и предмет банковского надзора, и возможность применения в ходе банковского надзора мер государственного реагирования на нарушения кредитными организациями правовых норм, содержащихся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах других органов государственной власти, принятых в соответствии с федеральными законами, если содержащиеся в них нормы имеют отношение к банковской деятельности.
Санкции, применяемые Банком России, могут быть двух основных видов: первичные санкции, т.е. санкции, применяемые к кредитной организации по конкретному основанию впервые (ч. 1 ст. 75 Федерального закона), и последующие — более жесткие санкции, применяющиеся к кредитной организации в случае, если ею не были устранены конкретные нарушения, за которые уже применялись первичные санкции (ч. 2 ст. 75 Федерального закона). Следует, однако, оговориться, что санкции, предусмотренные ч. 2 ст. 75 Федерального закона, могут быть названы последующими с определенной долей условности, т.к. они могут быть применены Банком России в качестве первичных санкций, если указанные в ч. 1 ст. 75 Федерального закона нарушения или совершенные кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам вкладчиков (кредиторов).
Виды первичных санкций, применяемых Банком России к кредитным организациям, закреплены в ч. 1 ст. 75 Федерального закона и выражаются в: а) требовании (предписании) к кредитной организации об устранении выявленных нарушений; б) взыскании штрафа в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала; в) ограничении проведения отдельных операций на срок до шести месяцев.
Основаниями для применения первичных санкций Банка России к кредитной организации являются: а) нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России; б) невыполнение или нарушение предписаний об устранении допущенных нарушений Банка России; в) непредставление, представление неверной или недостоверной информации. Помимо упомянутых оснований соответствующие санкции Банк России может применить, если в процессе осуществляемого им анализа деятельности кредитных организаций выявлена ситуация, лишь угрожающая законным интересам кредиторов (вкладчиков) либо стабильности банковской системы в целом (ч. 1 ст. 76 Федерального закона).
До применения наиболее строгих санкций к кредитной организации Банк России может потребовать от нее осуществить мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменить структуру активов и заменить руководителей, либо реорганизовать кредитную организацию (ст. 75 Федерального закона).
Последующие санкции к кредитным организациям применяются в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении выявленных нарушений либо применяются как первичные санкции при возникновении реальной угрозы интересам вкладчиков (кредиторов) и представляют собой более жесткие меры воздействия к кредитной организации, допустившей нарушения. Банк России вправе: 1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала; 2) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шести месяцев; 3) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; 4) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев; 6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.
Правовые нормы, предусмотренные статьей 75 Федерального закона, сформулированы таким образом, что меры воздействия к кредитным организациям Банк России может применять и при отсутствии юридических оснований, указанных в названной статье Федерального закона. Дело в том, что предусмотренные Федеральным законом меры воздействия к кредитным организациям Банк России может применять во всех случаях возникновения ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы в целом. При этом мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации осуществляются Банком России по решению Совета директоров Банка России (ст. 76 Федерального закона). Таким образом, действующее законодательство сформулировано так, что позволяет расширительно толковать те или иные события как угрожающие банковской системе в целом. В Федеральном законе права Банка России по применению соответствующих санкций (различных по характеру и степени строгости) в должной мере не определяются. Не устанавливается порядок применения санкций, правовое содержание, основания применения, правовые гарантии прав и законных интересов всех субъектов банковской деятельности, что, безусловно, не способствует эффективности надзорной деятельности Банка России и защите интересов кредиторов (вкладчиков) и банковской системы в целом.
Устанавливая в качестве оснований для применения санкций к кредитным организациям такие обстоятельства, как «ситуации, угрожающие законным интересам кредиторов (вкладчиков), и ситуации, угрожающие банковской системе в целом», но не закрепляя правовые критерии для отнесения к таким угрожающим ситуациям реально возникающие в банковской системе проблемы, действующее законодательство создает условия для усиления субъективного фактора (личного усмотрения) в деятельности должностных лиц Банка России. При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации в банковской системе как угрожающей Банк России, как единственный государственный орган, осуществляющий банковский надзор, получает по существу неограниченные полномочия над кредитными организациями. Банк России получает возможность по своему усмотрению определять характер той или иной ситуации как угрожающий или не угрожающий для банковской системы. Соответственно, Банк России может по своему усмотрению применить к кредитной организации санкции в ситуации, когда реальных, объективных оснований для этого не имеется. В этом случае могут быть нарушены интересы кредитных организаций. И наоборот, Банк России может не применить к кредитной организации установленные законом санкции в тех случаях, когда ситуация в банковской системе складывается действительно угрожающая. В этом случае могут пострадать кредиторы и вкладчики. Но во всех приведенных ситуациях для Банка России какой-либо ответственности согласно действующему законодательству не предусматривается.
При изложенных обстоятельствах вряд ли можно утверждать о наличии в федеральном законодательстве надежных правовых гарантий соблюдения прав и законных интересов государства, кредитных организаций, кредиторов, вкладчиков и иных лиц при осуществлении Банком России полномочий по применению санкций за нарушение правовых актов, регулирующих порядок банковской деятельности.

Предписание. Согласно п. 22 Инструкции Банка России от 19 фев¬раля 1996 г. № 34 руководители Банка России или его территориальных учреждений по результатам рассмотрения материалов проверки кредитной организации направляют в эту организацию письмо, в котором дается оценка ее работы и могут содержаться необходимые рекомендации.
В определенных случаях, установив факты нарушения действующего федерального законодательства и нормативных актов, Банк России направляет кредитной организации соответствующее предписание. Однако Федеральный закон не раскрывает содержание и форму этого документа, сроки его исполнения. Как отмечалось некоторыми авторами, применительно к предписаниям, выносимым ранее органами прокуратуры, данный документ выносится в случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и может причинить существенный вред охраняемым законом правам и законным интересам государства, юридических и физических лиц, если оно не будет незамедлительно устранено . Предписания Банка России могут содержать не только требование об устранении выявленных недостатков, но и требование об уплате штрафа либо об ограничении проведения кредитной организацией отдельных банковских операций. Следует согласиться с Л.Г. Ефимовой в том, что само по себе предписание, когда в нем сформулировано требование об устранении выявленных нарушений, не может быть признано санкцией, а является правовой формой выражения Банком России своей позиции по поводу допускаемых кредитной организацией нарушений, напоминанием о необходимости соблюдения правовых актов и о возможности применения санкций за их нарушения в будущем . Вместе с тем предписания, содержащие требования об уплате штрафа, ограничивающие проведение отдельных операций, являются формой применения Банком России и от его имени подчиненными учреждениями санкций за допущенные кредитной организацией нарушения.
Контроль за выполнением предписаний и рекомендаций, направленных кредитной организации (филиалу), осуществляется подразделениями банковского надзора.
Действующим законодательством и нормативными актами Банка России установлена возможность применения к кредитным организациям штрафов за нарушения действующего законодательства, нормативных актов Банка России, а также за невыполнение в установленный срок предписаний Банка России.

Взыскание с кредитной организации штрафов является одним из основных и наиболее часто применяемых к кредитным организациям видов санкций.
Банк России и его учреждения (главные управления и национальные банки) в порядке, определенном Федеральным законом (ст. 75) и «адекватными указаниями Банка России» (как указано в Инструкции Банка России от 30 января 1996 г. № 1), применяют к кредитной организации меры воздействия в случае нарушения ею обязательных экономических нормативов.
Предусмотрено взыскание следующих видов штрафов: а) штраф в размере до 0,1% от размера минимального уставного капитала. Для использования при расчетах предельной суммы штрафа размер минимального уставного капитала устанавливается Банком России применительно к минимальному размеру уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, действующему на момент принятия решения о взыскании штрафа. Этот вид штрафа применяется за нарушение кредитной организацией на отчетную дату: всех обязательных экономических нормативов одновременно; одного или одновременно нескольких нормативов, указанных в п. 2 Письма Банка России от 16 июля 1996 г. № 304 (норматива достаточности капитала; норматива текущей ликвидности; максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимального размера кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам); максимального размера привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; других обязательных экономических нормативов (одного или нескольких), если их нарушение допускалось более трех раз в течение года, т.е. последних 12 месяцев.
б) штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала (п. 2 ч. 2 ст. 75 Федерального закона). В утвержденном Банком России порядке взыскания штрафов за нарушение кредитными организациями обязательных экономических нормативов (Письмо Банка России от 16 июля 1996 г. № 304) основания и размеры применения этого вида штрафа приводятся более конкретно. К примеру, предусмотрено, что взыскание штрафа в размере от 0,05% до 0,1% минимального размера уставного капитала осуществляется за нарушение кредитной организацией два-три раза в течение года (последних 12 месяцев) одного или нескольких из приведенных экономических нормативов (максимального размера крупных кредитных рисков; максимального размера риска на одного кредитора (вкладчика); нормативов использования собственных средств кредитных организаций для приобретения долей (акций) других юридических лиц; норматива риска собственных вексельных обязательств). Размер штрафа определяется с учетом степени невыполнения принятых Банком России экономических нормативов. При однократном нарушении одного или нескольких из перечисленных нормативов с кредитной организации взыскивается штраф в размере до 0,05% от размера минимального уставного капитала в зависимости от количества нарушенных нормативов и степени их нарушения.
Порядок взыскания Банком России штрафов с кредитных организаций за нарушение экономических нормативов установлен Письмом Банка России от 16 июля 1996 г. № 304. Штраф за нарушения обязательных экономических нормативов взыскивается главными управлениями (национальными банками). Основаниями для взыскания штрафа являются допущенные нарушения, если они обнаружены в результате рассмотрения справок с расчетами фактических значений нормативов, представленных в соответствующее территориальное учреждение, или нарушения, обнаруженные в процессе проверки. При этом штраф взыскивается за невыполнение обязательных нормативов в целом на отчетную дату, независимо от количества нарушенных нормативов, а также независимо от применения штрафных санкций за другие нарушения банковского законодательства. Следовательно, одновременное взыскание штрафа за невыполнение каждого обязательного экономического норматива в отдельности не допускается.
При невыполнении в установленный срок предписания Банка России о соблюдении одного или нескольких обязательных экономических нормативов с кредитной организации взыскивается штраф в размере до 0,5% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала. Более строгие санкции применяются Банком России к кредитным организациям в случае невыполнения ими предписаний о соблюдении обязательных экономических нормативов более одного раза в течение года в размере от 0,5% до 1% от величины оплаченного уставного капитала (но не более 1% от минимального размера уставного капитала), либо другие более жесткие меры воздействия, предусмотренные Федеральным законом (ст. 75 Федерального закона). В этой связи возникает определенное противоречие между предоставленным Банку России правом применения к кредитной организации штрафа за неисполнение его предписаний о соблюдении обязательных экономических нормативов (пп. 5, 6 Письма Банка России от 16 июля 1996 г. № 304) и правилом, закрепляющим судебный порядок взыскания штрафов при невыполнении кредитной организацией предписаний в установленный срок (пп. 1, 4 того же письма). Представляется, что до принятия судом решения взыскание Банком России штрафов за невыполнение предписания с кредитной организации недопустимо.
Требование об уплате штрафа направляется кредитной организации в форме предписания с указанием срока его перечисления (но не более одного месяца) и оснований для его взыскания. При невыполнении кредитной организацией предписания соответствующего территориального учреждения Банка России штраф взыскивается в судебном порядке в соответствии с решением суда. При отсутствии на корреспондентском счете кредитной организации денежных средств решение суда о взыскании штрафа исполняется в пятую очередь в соответствии с Положением о порядке проведения операций по списанию средств с корреспондентских счетов (субсчетов) кредитных организаций, утвержденным Приказом Банка России от 1 марта 1996 г. № 02-52.
Вместе с тем, Банком России определено, что в целях предотвращения ухудшения финансового положения к кредитным организациям, утратившим собственные средства (капитал), не могут применяться штрафы. Поэтому решение о применении санкции в виде взыскания штрафа с кредитной организации не применяется при наличии у нее (на момент принятия решения) отрицательного капитала и отсутствия средств на корреспондентских счетах, открытых в РКЦ и других кредитных организациях в национальной валюте РФ и иностранной валюте. Однако это не означает, что к кредитной организации санкции в таком случае не применяются. Согласно установленным Банком России нормам, к кредитным организациям применяются иные меры воздействия, предусмотренные ст. 75 Федерального закона.
Кроме того, Банк России запретил главным управлениям (национальным банкам) Банка России поддерживать просьбы кредитных организаций, нарушивших обязательные экономические нормативы, об открытии филиалов (дополнительных филиалов), о расширении круга операций. Не рассматриваются Банком России ходатайства таких кредитных организаций на получение аккредитации для участия в международных программах Мирового банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития.
Банк России также вправе применять к кредитным организациям меры ответственности как орган валютного контроля в соответствии со ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». Так, за нарушение положений законодательства о валютном регулировании и контроле Банк России в пределах компетенции органа валютного контроля вправе взыскать с резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов за нарушение валютного законодательства в доход государства все полученное по недействительным в силу Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» сделкам, а также взыскать в доход государства необоснованно приобретенное не по сделке, а в результате незаконных действий (ч. 1 ст. 14 Закона). Указанные действия осуществляются Банком России в судебном порядке .
Банком России могут применяться штрафы за отсутствие учета валютных операций, ведение учета валютных операций с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление органам и агентам валютного контроля необходимых документов и информации в виде штрафов в пределах суммы, которая не была учтена, была учтена ненадлежащим образом или по которой документация и информация не были представлены в установленном порядке. Порядок привлечения к вышеуказанной ответственности в соответствии с законом должен определить Банк России.
При повторном нарушении правил о валютном регулировании, установленных Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», либо за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний органов валютного контроля ответственность кредитной организации резидентов и нерезидентов за нарушения валютного законодательства может быть более строгой.
С резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов могут быть взысканы в доход государства суммы, полученные по недействительным сделкам, суммы, необоснованно приобретенные не по сделке, в результате незаконных действий и штрафы в пределах пятикратного размера этих сумм. Кроме того, к вышеупомянутым лицам могут применяться такие меры воздействия как приостановление действия или лишение выданных органами валютного контроля, в частности Банком России, лицензий и разрешений, а также другие санкции, установленные законодательством РФ (п. 3 ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).
Применение упомянутых штрафов и других санкций производится Банком России с кредитных организаций в бесспорном порядке.
Введение ограничения или запрета на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций как санкция, применяемая Банком России, предусмотрена в ст. 75 Федерального закона. Действующим законодательством предусмотрены по существу две формы санкций, связанных с осуществлением кредитными организациями банковских операций, — это временное ограничение на срок до 6 месяцев либо полный запрет (на срок до года) на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций. Порядок, основания и условия применения указанных санкций установлены Банком России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206, Телеграмма Банка России от 21 июня 1996 г. № 88-96). Перечень банковских операций, на которые вводится ограничение или запрет, приведен в письме Банка России от 24 марта 1995 г. № 154.
Согласно Письму Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206 основанием для введения ограничения на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций являются нарушение ею банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление отчетности, представление неполной или недостоверной отчетности и информации.
Конкретный перечень отдельных банковских операций, на осуществление которых может вводиться ограничение на срок до 6 месяцев при условии одновременного направления в Банк России ходатайства об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, установлен в Перечне № 1 Письма Банка России от 24 марта 1995 г. № 154.
В упомянутом перечне предусмотрены следующие банковские операции в рублях и иностранной валюте, осуществление которых может быть ограничено: привлечение новых вкладов населения и юридических лиц, реализация собственных ценных бумаг; выдача банковских гарантий за третьих лиц и прием на себя любых новых финансовых обязательств; привлечение новых межбанковских кредитов; открытие счетов банкам-корреспондентам и кредитным организациям; открытие своих корреспондентских счетов в других кредитных организациях и центрах взаимных банковских расчетов; открытие счетов новым клиентам, не являющимся пайщиками (акционерами); проведение операций с физическими лицами по купле-продаже иностранной валюты; ограничение выдачи кредитов (включая межбанковские кредиты) размером задолженности, сложившейся на дату направления предписания.
Перечень банковских операций, осуществление которых может быть ограничено до принятия решения о направлении ходатайства об отзыве у кредитной организации лицензии, установлен в Перечне № 2 Письма Банка России от 24 марта 1995 г. № 154. Среди них: привлечение новых вкладов населения и юридических лиц; реализация населению и юридическим лицам собственных долговых обязательств всех видов (акций, облигаций, векселей, депозитных и сберегательных сертификатов, чеков и др.); открытие своих корреспондентских счетов в других банках, кредитных организациях и центрах взаимных банковских расчетов; открытие счетов новым клиентам, не являющимся пайщиками (акционерами) банка.
В качестве оснований для введения запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций на срок до одного года Банком России определены: невыполнение кредитными организациями в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений; реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков), возникшая в результате допущенных кредитной организацией нарушений или совершаемых ею банковских операций.
Право применять указанные санкции предоставлено главным управлениям (национальным банкам) Банка России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206).
Применению территориальным учреждением Банка России ограничений и запретов предшествуют совместное с руководством совета и правления кредитной организации рассмотрение и определение недостатков в деятельности кредитной организации и определение мероприятий по приведению деятельности кредитной организации в соответствие с банковским законодательством. Кроме того, главным управлением может быть направлено предписание с требованием по устранению недостатков в работе кредитной организации, а также взыскан с кредитной организации штраф. Однако в исключительных случаях, например при наличии реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков (в частности, прекращения кредитной организацией выплат по своим обязательствам), непредставления кредитной организацией отчетности на две отчетные даты или предоставления недостоверной отчетности (по заключению инспекционной проверки), ограничение или запрет на осуществление отдельных банковских операций могут быть введены незамедлительно.
При направлении кредитной организации предписания об ограничении или запрете на осуществление отдельных банковских операций следует иметь в виду, что соответствующая мера воздействия одновременно должна быть применена к филиалам этого коммерческого банка, в связи с чем главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения головного банка направляет свое предписание в копиях главным управлениям (национальным банкам) Банка России по месту нахождения филиалов для контроля. Направление предписания филиалам коммерческих банков без применения ограничения или запрета на осуществление банковских операций к головному банку не допускается. В случае нарушения филиалом коммерческого банка банковского законодательства и нормативных актов Банка России главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения филиала представляет соответствующие материалы в главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения головного банка для направления последнему соответствующего предписания.
Указанный порядок распространяется также на коммерческие банки, по которым ходатайства на отзыв лицензии и ограничение на осуществление отдельных банковских операций направлены в Банк России.
В целях аккумулирования средств для обеспечения расчетов с бюджетом кредиторами и вкладчиками кредитной организации наряду с предписанием об ограничении (запрете) на осуществление отдельных банковских операций могут быть направлены следующие предписания: а) не проводить операции по балансовому счету 871 «Взаимные расчеты между учреждениями банков, обслуживаемыми одним вычислительным центром»; б) перечислить остатки средств с корреспондентских счетов, открытых в коммерческих банках, кредитных учреждениях, центрах взаимных банковских расчетов, а также все дальнейшие поступления на указанные счета на корреспондентский счет банка, открытый в РКЦ главного управления (национального банка) Банка России.
Одновременно при запрете на осуществление отдельных банковских операций принимаются решения, ограничивающие дальнейшее проведение кредитной организацией отдельных банковских операций, устанавливается срок для полного прекращения ранее начатых банковских операций, их завершения и закрытия соответствующих счетов в балансе. Исчисление срока запрета на проведение отдельных банковских операций начинается с момента их фактического прекращения и закрытия соответствующих счетов баланса, но не позднее установленной для этого даты.
Кроме того, Совету коммерческого банка может быть рекомендовано: прекратить выплату доходов пайщикам (акционерам) банка, воздержаться от рассмотрения вопросов о выходе пайщиков (акционеров) из состава участников банка и тем самым от уменьшения размера оплаченного уставного капитала. В месячный срок с даты поступления соответствующего предписания совету банка может быть предложено рассмотреть совместно с собственниками банка вопрос о возможной санации или реорганизации банка, согласовав эти вопросы с соответствующим главным управлением (национальным банком) Центрального банка РФ.
Дата начала действия примененного Банком России ограничения должна быть указана в предписании кредитной организации.
По истечении установленных законом сроков ограничения или запрета на осуществление отдельных видов банковских операций соответствующие ограничения могут быть введены вновь после документальной или инспекционной проверки кредитной организации, если не подтвердится стабилизация ее деятельности.
В телеграмме Банка России от 21 июня 1996 г. № 88-96 в связи с поступающими запросами о порядке направления в Банк России информации о введении ограничений (запрета) на проведение отдельных банковских операций, запрета на открытие филиалов, в дополнение к письмам Банка России от 24 марта 1995г. № 154 и от 2 ноября 1995 г. № 206, разъясняется, что: информация о всех случаях применения указанных мер к кредитным организациям должна представляться в Департамент пруденциального банковского надзора в недельный срок с момента направления предписания с указанием причин применения данной меры воздействия и перечнем ограниченных или запрещенных банковских операций, приложением копии направленного кредитной организации предписания. В этот же срок соответствующая информация направляется в Департамент пруденциального банковского надзора, в случае принятия главным управлением (национальным банком) решения об отмене предписания или введении вновь ограничения (запрета) на осуществление банковских операций, запрета на открытие филиалов.
По истечении максимально допустимых сроков ограничения проведения отдельных банковских операций (шесть месяцев) или запрета на проведение отдельных операций и запрета на открытие филиалов (один год), главным управлением (национальным банком) должно быть принято решение о прекращении применения мер воздействия к кредитной организации или применении другой меры воздействия, если улучшения деятельности кредитной организации не наступило. Информация об этом с обоснованием принятого решения в недельный срок после истечения срока предписания направляется в Департамент пруденциального банковского надзора.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что нормативные акты Банка России, регулирующие основания и порядок применения ограничения или запрета на осуществление отдельных банковских операций в значительной степени противоречивы. Так, в Письме Банка России от 24 марта 1996 г. № 154, закрепляющем перечни банковских операций, осуществление которых может быть ограничено, используется устаревшая терминология (например, «банковские операции, выполнение которых может быть приостановлено», в то время как в ст. 75 Федерального закона эта санкция сформулирована иначе). В нормативных актах Банка России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206) не содержится специального указания в отношении того, каким именно перечнем (Письмо Банка России от 24 марта 1996 г. № 154) банковских операций следует руководствоваться территориальным учреждениям при наложении запрета на осуществление банковских операций. Кроме того, представляется сомнительной практика решения столь серьезных вопросов не в законодательстве, а в письмах и телеграммах Банка России.
К кредитной организации могут быть применены более строгие меры воздействия за неисполнение предписания об ограничении или о запрете на осуществление отдельных видов банковских операций, за непринятие мер по стабилизации деятельности кредитной организации, нарушения действующих нормативных актов по вопросам банковской деятельности.
В случае установления нарушений в деятельности банка и в целях его финансового оздоровления в кредитной организации может быть назначена временная администрация. Порядок ее назначения установлен во Временном положении о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями (Письмо Банка России от 31 августа 1994 г. № 106). Задачей временной администрации является сохранение или восстановление платежеспособности банка в интересах его кредиторов и вкладчиков, а также акционеров (пайщиков) и создание работоспособного управленческого механизма, обеспечивающего устранение выявленных нарушений и осуществление других мер по финансовому оздоровлению банка. Временная администрация назначается приказом Председателя Банка России или по его поручению одним из его заместителей по представлению департамента Банка России, осуществляющего функции банковского надзора, с учетом предложений главного управления (национального банка) Банка России, на территории которого находится коммерческий банк.
Основаниями для назначения временной администрации являются: неспособность администрации банка обеспечить его работу в соответствии с требованиями действующего законодательства; неудовлетворительное финансовое состояние банка, оздоровление которого без участия временной администрации невозможно; возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующих его работу; потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства. Решение о назначении временной администрации может быть обжаловано банком или его акционерами в установленном порядке, но факт обжалования не приостанавливает действия этого решения. Временная администрация выполняет функции, возложенные на органы управления банка, полномочия которых на время деятельности временной администрации приостанавливаются либо осуществляются в установленных временной администрацией пределах (п. 8 Временного положения). Порядок и конкретные полномочия временной администрации закреплены в вышеупомянутом Временном положении.
Как представляется, деятельность временной администрации является непосредственным вмешательством в процесс управления кредитной организацией, который может повлечь и отрицательные для кредитной организации, ее вкладчиков и кредиторов последствия. Поэтому вряд ли можно признать обоснованной практику, когда нормативно-правовое регулирование порядка введения временной администрации и осуществления возложенных на нее функций, а также назначение этой администрации решаются одним и тем же органом — Банком России. Данный вопрос может и должен быть урегулирован в федеральном законе, согласованном с банковским и гражданским законодательством РФ.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций — это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством (п. 6 ст. 75 Федерального закона). Оно означает запрещение кредитной организации совершать какие-либо банковские операции, но не является решением о ее ликвидации как юридического лица. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций является исключительной мерой воздействия, применяемой к кредитным организациям—нарушителям правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Отзыву лицензии, как правило, предшествуют иные меры предупредительного воздействия. Основания для применения такой санкции к кредитной организации закреплены в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Но сам порядок отзыва лицензии в федеральном законодательстве не конкретизирован и регулируется в Положении «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации», утвержденном Приказом Банка России от 2 апреля 1996 г. № 02-78.
Банк России может отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях: 1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия; 2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи; 3) установления фактов недостоверности отчетных данных; 4) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России; 5) неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; 6) неудовлетворительного финансового положения кредитной организации, неисполнения ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами, являющегося основанием для подачи заявления о возбуждении в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации.
Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, кроме предусмотренных Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (ст. 20), не допускается. Вместе с тем, действующее законодательство предусматривает и другие основания отзыва лицензии у кредитной организации. Например, в качестве санкции за неоднократное неисполнение судебных актов арбитражного суда (ст. 206 АПК РФ) либо по предложению органов федерального казначейства. Это противоречие в действующем законодательстве необходимо решать путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности».
Лицензия на проведение банковских операций согласно указанному Положению отзывается также при реорганизации (в случае прекращения деятельности юридического лица) или ликвидации банка. Но отзыв лицензии в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации по решению учредителей (участников) не может быть признан санкцией, поскольку не является следствием допущенного кредитной организацией правонарушения.
Об отзыве лицензии у кредитной организации Банк России в каждом конкретном случае обязан издать специальный приказ. Формальным основанием для издания такого приказа могут явиться: ходатайство соответствующего территориального главного управления (национального банка) Банка России, ходатайство Центрального операционного управления (ЦОУ) при Банке России либо решение Совета директоров Банка России, а также соответствующие предложения структурных подразделений Банка России.
Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») в недельный срок со дня принятия соответствующего решения. Помимо этого соответствующая информация публикуется Банком России и его территориальными главными управлениями (национальными банками), ЦОУ при Банке России в центральных и местных средствах массовой информации по месту расположения банка и его филиалов. Об издании приказа Банка России, отзывающего лицензию на осуществление банковских операций, и его содержании информируются Госналогслужба России, ГТК России (при отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций в иностранной валюте). Приказ доводится до сведения всех кредитных организаций и до самого банка, у которого отозвана лицензия. Для этого установлены сроки и конкретные подразделения Банка России, ответственные за доведение соответствующего приказа до перечисленных выше лиц. Изъятие у банка подлинного экземпляра лицензии на осуществление банковских операций возложено на главные управления (национальные банки) Банка России, ЦОУ при Банке России.
Получив приказ Банка России об отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций, территориальные главные управления (национальные банки) Банка России, ЦОУ при Банке России, банки и иные кредитные организации прекращают все приходные и расходные операции по балансовым и забалансовым счетам банка (в российской и иностранной валюте), включая начисление процентов по ссудам; все операции по счетам клиентов банков прекращаются; полная сумма денежной наличности, имевшаяся в операционной кассе, инкассируется в РКЦ (ЦОУ) Банка России для зачисления на корреспондентский счет банка.
Банк России после отзыва лицензии у кредитной организации вправе обратиться в арбитражный суд с иском о ее ликвидации. После отзыва Банком России лицензии на совершение банковских операций коммерческий банк должен быть ликвидирован. Ликвидация банка может быть произведена двумя способами: в порядке обычной ликвидации или с использованием процедуры банкротства. Банк России при наличии у него законных оснований может выбрать любую процедуру ликвидации коммерческого банка. Начало процедуры обычной ликвидации и создание ликвидационной комиссии не лишает Банк России права ставить вопрос о признании коммерческого банка банкротом при наличии законных оснований, поскольку по существующему законодательству этот банк считается действующим до тех пор, пока он не будет исключен из государственного реестра. Центральный банк РФ может ставить вопрос о признании коммерческого банка банкротом, если представит документы, подтверждающие, что коммерческий банк имеет перед ним долг, вытекающий из гражданско-правовых отношений. Если образовавшаяся сумма задолженности, соотношение активов и пассивов и т.п. позволяют возбудить дело о банкротстве, то арбитражный суд обязан это сделать в соответствии с действующим законодательством . Порядок обращения Банка России в арбитражный суд с иском о ликвидации кредитной организации после отзыва лицензии на осуществление банковских операций определен в Письме Банка России от 22 мая 1996 г. № 283 «О порядке обращения в арбитражный суд».

Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности.
Вместе с тем, правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов. Необходима тщательная ревизия действующих правовых актов, регулирующих особенности организации и функционирования банковской системы Российской Федерации в целом, и системы Банка России в частности как по их содержанию, так и по форме. Упомянутые акты следует привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, задачами и принципами банковской системы в целом и Банка России в частности. Результатом такой работы могла бы стать кодификация банковского законодательства.