Конституционно-правовой статус Банка Рос­сии

О необходимости оценивать Банк России с точки зрения его государственно-правового (конституционного) статуса мы обращали внимание в работах, опубликованных еще в середине 90-х годов прошлого века (некоторые из этих работ опубликованы на настоящем сайте). Однако до настоящего времени определение правового положения Центрального банка РФ и его места в системе государственных органов осложнено противоречиями, содержащимися в действующем законодательстве, которые после внесения изменений в Закон РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 1995 году не были устранены. Первый вариант Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. вызвал нарекания Президента РФ и был им отклонен в связи с неопределенностью правового положения Банка России как «юридического лица с особым статусом». Внимание законодателей было обращено на то, что действующее законодательство не предусматривает введения «особого статуса» для юридических лиц.

В последующем этот недостаток был устранен, но формальное исключение из текста закона термина «особый статус», против которого возражал Президент России, не устранило тех реальных противоречий, которые заложены в содержании Конституции РФ, Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности».

В Конституции РФ и федеральном законода­тельстве для характеристики правового положе­ния Банка России используются одновременно такие определения, как "юридическое лицо" (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)") и "орган государства" (ст. 75 Конституции РФ, ст. 53 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Анализируя действующее законодательство, некоторые авторы полагают, что Банк России как юридическое лицо является коммерческой организацией. Другие считают Банк России организацией некоммерческой. По мнению третьей группы авторов, Банк России представ­ляет собой некое не предусмотренное действую­щим законодательством образование, являясь одновременно коммерческой и некоммерческой ор­ганизацией. Поэтому спектр точек зрения об организационно-правовой форме Банка России как юридического лица достаточно широк. Вы­сказаны предположения, что Банк России являет­ся юридическим лицом особого рода; неким феде­ральным юридическим лицом публичного права; коммерческой организацией с особым правовым статусом, совмещающей предпринимательскую деятельность с управленческими функциями; фе­деральным государственным банком. При этом не принимается во внимание, что в действующем законодательстве упомянутых организационно-правовых форм юридических лиц просто не су­ществует. Кроме того, некоторые ученые пола­гают, что Банк России является государственным унитарным предприятием либо государственным учреждением. Одновременно предлагаются раз­личные точки зрения по поводу государственно-правового статуса Банка России. Одни авторы полагают, что Банк России является органом го­сударственного управления специальной компетен­ции. Другие считают Банк России федеральным ор­ганом государственной власти либо государст­венным органом управления, не включенным в систему органов исполнительной власти. Отсут­ствие четкости с определением юридического статуса в теории и законодательстве осложняет функционирование всей денежно-кредитной сис­темы. При анализе правового положения Банка России, прежде всего, необходимо учитывать, что основополагающие идеи его организации и дея­тельности закреплены не столько в банковском и гражданском законодательстве, сколько в Кон­ституции РФ. Следовательно, совершенствование государственного управления денежно-кредитной системой и разрешение существующих про­блем в этой сфере может осуществляться именно в рамках, определенных Конституцией РФ. Бес­конечное изменение банковского и гражданского законодательства без учета ныне действующих конституционных положений, регулирующих во­просы управления денежно-кредитной системой, не позволит авторам законопроектов решить те задачи, которые они перед собой ставят. Напри­мер, в Указе Президента РФ "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" от 10 июня 1994 г. Банк России уже признан федеральным банком. Но в случае закрепления за Банком России статуса "федерального банка" он на основании п. "ж" ст. 71 Конституции РФ при­обретает статус федеральной экономической службы, т.е. включается в систему исполнитель­ной власти РФ. Такая ситуация противоречит другому конституционному положению, согласно которому "денежная эмиссия осуществляется ис­ключительно Центральным Банком Российской Федерации", а "защита и обеспечение устойчиво­сти рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет “независимо от других органов государственной власти" (ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме формулировку "независимо от других органов государственной власти". Следовательно, согласно ст. 75 Конституции РФ, Банк России не может быть частью исполнитель­ной власти России. Не случайно ст. 110 Конституции РФ и изданные на ее основе нормативные правовые акты Президента РФ (Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г., Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 22 сентября 1998 г.) не включают Банк России в систему органов исполнительной власти РФ. В то же время правовые нормы Конституции РФ сформулированы достаточно противоречиво. С одной стороны, позволяют признать Банк России органом государственной власти (ст. 75 Конституции РФ), а с другой - не упоминают его в перечне, закрепленном в ст. 11 Конституции РФ. Из содержания упомянутой статьи следует, что федеральными органами государственной власти РФ являются Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в качестве такого органа не упоминается. Все это свидетельствует о том, что уточнений требуют не столько банковское или гражданское законодательство, сколько соответствующие положения Конституции РФ. Причем поправки, уточняющие конституционные нормы о Банке России, в случае их внесения могут приниматься лишь в порядке, предусмот­ренном гл. 9 Конституции РФ.

Вместе с тем конституционные нормы вполне определенно закрепляют общие правовые при­знаки, характеризующие качественную сторону юридического статуса Банка России как государ­ственно-правового института. Содержащиеся в ст. 11, 71, 75 Конституции РФ разночтения в час­ти, касающейся определения конкретного госу­дарственно-правового статуса Банка России (самостоятельный орган государственной власти или федеральный банк, включенный в систему исполнительной власти), только подтверждают, что юридический статус нынешнего Банка Рос­сии имеет государственно-правовой, а не граж­данско-правовой характер.

Во-первых, Конституция РФ признает Банк Рос­сии органом государства. Данный вывод основан не только на содержании ст. 71 и 75 Конституции РФ, но и на том, что конституционные положения о Бан­ке России закреплены в разделе "Федеративное уст­ройство", посвященном государственному устройст­ву страны и разграничению полномочий между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами. Более того, в Конституции РФ регулируются именно государст­венно-правовые, а не какие-либо иные, включая гражданско-правовые, отношения.

Во-вторых, возложенные на Банк России функции и полномочия по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования находятся в ведении Российской Федерации. Поэто­му Банк России является федеральным органом.

В-третьих, в процессе осуществления Банком России функций защиты и обеспечения устойчи­вости денежной единицы России за ним закреп­лен статус государственного органа, не зависимо­го от других органов государственной власти. В России помимо Банка России существуют и другие государственные органы, основанные на принципе независимости и не включенные ст. 11 Конституции РФ в систему федеральных органов государственной власти (например, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ). Однако в отличие от Счетной палаты РФ и Прокуратуры РФ независи­мость Банка России как принцип его организации и деятельности закреплена не в федеральном за­конодательстве, а на более высоком законодательном уровне - в Конституции РФ. Федераль­ное законодательство лишь развивает и дополня­ет конституционные нормы о независимости Банка России (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Следовательно, попытка ограничить независи­мость Банка России принятием соответствующе­го федерального законодательного акта может повлечь за собой только проблему несоответствия такого федерального закона Конституции РФ.

В-четвертых, Конституция РФ, наделяя Банк России независимостью от других органов госу­дарственной власти, закрепляет и другие право­вые нормы, связанные с осуществлением денеж­но-кредитной политики, которые Банк России не может не учитывать. Так, согласно п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ "обеспечивает проведение в Российской Федера­ции единой финансовой, кредитной и денежной политики". По своему содержанию это положе­ние означает, что, если Банк России осуществля­ет не зависимую от других органов государствен­ной власти деятельность по защите и обеспече­нию устойчивости рубля, то Правительство РФ обеспечивает проведение единой денежной и кре­дитной политики по другим направлениям. При этом Банк России и Правительство России обязаны тесно взаимодействовать. Однако неопределенность конституционных норм в час­ти, касающейся компетенции Правительства РФ и Банка России в денежно-кредитной сфере, на­стоятельно требует разграничения в законода­тельстве их полномочий в осуществлении денеж­ной и кредитной политики. Необходима ясность по поводу того, какие вопросы, связанные с де­нежно-кредитной политикой, Банк России может и должен решать самостоятельно и независимо от Правительства РФ, какие вопросы в денежно-кредитной сфере может решать Правительство РФ, а по каким из них требуются взаимосогласо­ванные решения Правительства РФ и Банка Рос­сии. Однако разграничение полномочий Банка России и Правительства России в осуществлении денежной и кредитной политики крайне затруд­нительно без законодательного определения со­держания и существа самой этой политики.

В-пятых, только Банк России наделен исклю­чительными полномочиями по осуществлению в России денежной эмиссии.

В-шестых, по Конституции РФ защита и обеспе­чение устойчивости рубля - основная, но не единст­венная функция Банка России. Государственно-правовой статус Банка России подтверждается так­же предоставленными ему полномочиями по изда­нию нормативных актов. Причем нормативные ак­ты Банка России являются обязательными для фе­деральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридичес­ких и физических лиц (ст. 6 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской дея­тельности", ст. 9 Закона РФ "О валютном регули­ровании и валютном контроле"). Кроме того, Банк России наделен государственно-властными полно­мочиями по осуществлению банковского и валют­ного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допу­щенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законода­тельства. Подобного рода полномочиями могут быть наделены только государственные органы.

Итак, несмотря на отсутствие в Конституции РФ однозначного ответа о месте Банка России в системе федеральных органов государственной власти РФ и существующие по этому вопросу раз­ночтения, его федеральный государственно-пра­вовой статус сомнений не вызывает. Учитывая, что банковское и гражданское законодательство, развивая те или иные аспекты организации и функционирования Банка России, имеют "подчи­ненный" по отношению к Конституции РФ характер, они, несомненно, должны основываться на кон­ституционных признаках Банка России, характери­зующих его как орган государства. При таких обстоятельствах реализация предложений о прида­нии Банку России статуса обычного юридического лица, тем более коммерческого, только путем вне­сения изменений в банковское и гражданское зако­нодательство приведет к нарушению Конституции РФ. Это обусловлено тем, что в основе обществен­ных отношений, возникающих в процессе организа­ции Банка России и его деятельности, находятся нормы Конституции РФ, которым должны соответ­ствовать федеральные законодательные акты. По­этому даже в случае принятия федерального закона, противоречащего конституционно-правовому ста­тусу Банка России, на основании ст. 15 Конституции РФ он не будет иметь юридической силы. Вместе с тем подобного рода законодательный акт может способствовать началу процесса разрушения кон­ституционной системы государственного управле­ния денежно-кредитной системой страны. При от­сутствии альтернативной системы государственных органов, способных взять на себя все функции ны­нешнего Банка России, а также при отсутствии на­учной концепции изменения механизма управления денежно-кредитной сферой принятие федерального закона, изменяющего конституционный статус Бан­ка России, может спровоцировать не только нару­шение Конституции РФ, но и другие негативные экономические и политические последствия.