Я.А. ГЕЙВАНДОВ. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. М.: Аванта+, 2003. – 496 с.

Монография была написана в 2001-2002 гг. в Москве, опубликована в июле 2003 г. и посвящена анализу актуальных социальных, этических, правовых и институциональных проблем банковской системы и банковской деятельности как составных частей единой денежно-кредитной сферы России, 15 лет являвшихся предметом научных исследований автора. Подробно анализируются конституционно-правовые аспекты государственного регулирования банковской системы, проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики при осуществлении единой государственной денежно-кредитной политики. Рассматриваются проблемы соотношения государственного регулирования и саморегулирования банковской системы, а также конституционные и организационно-правовые аспекты взаимодействия государственных органов по регулированию банковской системы в условиях федеративного устройства современной России.

СОДЕРЖАНИЕ:

ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы России

2. Социальная сущность банковской системы и банковской деятельности

3. Содержание и правовые признаки банковской деятельности

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Понятие и структура банковской системы России
2. Классификация элементов банковской системы
3. Правовые основы иностранных инвестиций в банковскую систему России
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА (ПРИНЦИПЫ) БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Законность - основополагающий конституционный принцип банковской системы России
2. Принцип государственного регулирования банковской системы и его социально-правовые предпосылки
3. Организационные и функциональные правовые принципы банковской системы
4. Система юридических гарантий конституционных прав и законных интересов потребителей банковских услуг
ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
1. Механизм, формы и методы государственного регулирования банковской системы
2. Проблемы государственного регулирования банковской системы в условиях федеративного устройства современной России
3. Особенности правового регулирования денежной эмиссии как важнейшего направления единой государственной денежно-кредитной политики
4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты Российской Федерации
ГЛАВА V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
1. Основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере (законотворчество, кадровая политика, контроль)
2. Опыт взаимодействия Правительства России и Банка России как конституционных органов, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику
3. Взаимодействие Банка России с федеральными министерствами и ведомствами, реализующими правительственную политику в денежно-кредитной сфере
ГЛАВА VI. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1. Некоторые международно-правовые проблемы регулирования денежно-кредитной сферы России
2. Международно-правовое сотрудничество России с Международным валютным фондом и государствами Евросоюза в сфере денежно-кредитного регулирования
3. Международно-правовое сотрудничество, направленное на противодействие использованию банковских систем в преступных целях
ГЛАВА VII. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
1. К вопросу о создании единой денежно-кредитной системы Содружества Независимых Государств
2. Платежный союз Содружества Независимых Государств (состояние, институты и перспективы)
3. Формирование денежно-кредитной системы Союзного государства России и Белоруссии
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Банковская система и проблемы, с ней связанные, имеют для России последних 15 лет особое значение. За столь непродолжительное время именно банковская сфера чаще всего порождала серьезные конфликтные ситуации общефедерального значения: от утраты населением и многими субъектами экономической деятельности своих денежных средств (в результате недостаточно продуманной государственной политики) до прямого обмана некоторыми кредитными организациями своих клиентов, кредиторов и самого государства.

Присущие банковской системе негативные явления порождают различные, порою противоположные, точки зрения о состоянии и перспективах ее развития и государственного регулирования.

Банковское законодательство, пожалуй, единственная отрасль федерального законодательства, которая развивалась наименее стабильно и продуманно. Оно изначально создавалось без серьезной концепции и в наибольшей степени подверглось необоснованным поправкам, дополнениям, которые часто лишь усиливали разбалансированность денежно-кредитной сферы России.

Например, в законодательство о Банке России было внесено не менее 14 изменений и дополнений, не менее трех раз оно излагалось в новой редакции[1]. Всего с 1990 г. в законодательные акты о Банке России, банках и банковской деятельности, о банкротстве и реструктуризации кредитных организаций было внесено более 30 изменений и дополнений.

Все это свидетельствует о том, что изначально банковское законодательство имело серьезные пробелы и нуждалось в совершенствовании. Однако и в настоящее время после столь многочисленных поправок банковское законодательство продолжает страдать серьезными системными недостатками.

Анализ принятых федеральных банковских законодательных актов не дает оснований полагать, что с их принятием существующие проблемы правового регулирования организации и функционирования банковской системы были разрешены. Более того, к уже имеющимся противоречиям между федеральным банковским законодательством (например, Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)"), Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами России добавились новые, не менее серьезные.

Поэтому все предложения, проекты и иные попытки принятия федеральных законодательных актов по проблемам денежно-кредитной сферы России до их реализации подлежат открытому обсуждению и научной экспертизе, так как напрямую затрагивают интересы всего общества. Подготовку подобных решений не следует ограничивать рамками межведомственных совещаний и бюрократической административной перепиской.

Банковскому законодательству и банковской системе присущи недостатки, характерные для всех элементов политической, экономической, правовой и социальной систем России, а также недостатки, присущие механизму государственного управления России переходного периода. Соответствующие недостатки можно охарактеризовать как чрезмерное ослабление позитивного управляющего воздействия государства и его институтов на экономические процессы и отсутствие взаимосвязанности и согласованности в механизме государственного регулирования этих процессов на всех уровнях (законодательном, управленческом и судебном).

При подготовке и принятии законов, регулирующих механизм государственного управления денежно-кредитной системой, требуется не только осознание целей реформ, но и высочайшая ответственность перед обществом за их результаты и последствия.

Целесообразно учитывать накопленный за годы реформ негативный опыт функционирования банковской системы России, так как теперь общество знает, какой она быть не должна. С учетом этого опыта государству необходимо выстраивать контуры новой банковской системы страны, нацеленной не только на получение прибыли, но и на создание предпосылок для роста конкретных сегментов отечественной экономики, включая качественный рост самой банковской системы. Для создания такой банковской системы важно решить, сохранит ли государство за собой суверенное право на регулирование денежно-кредитной системы, включая банковскую, или эта часть экономики станет саморегулирующейся, самоорганизующейся и самонастраивающейся. Очевидно, что организация и функционирование банковской системы должны быть основаны на внятной политике государства в денежно-кредитной сфере, выражением которой (в первую очередь) является банковское законодательство.

Следует определить: какие государственные органы, руководствуясь какими целями и на каких принципах, должны осуществлять государственное регулирование денежно-кредитной сферы? Потребуется ответить и на некоторые другие вопросы, например: какой государственный институт должен отвечать за управление денежно-кредитной системой России в период переходной экономики или в кризисной ситуации (централизованный либо децентрализованный)? Необходимо решить, что соответствует государственным интересам России на переходном этапе реформирования ее экономики: один сильный централизованный орган управления денежно-кредитной системой или несколько никогда не существовавших ранее организаций, между которыми будут перераспределены полномочия нынешнего Банка России и Правительства России в денежно-кредитной сфере?

Не менее важным является вопрос: в рамках какой отрасли (или отраслей) законодательства должно проходить совершенствование порядка управления денежно-кредитной системой России, а, следовательно, какими должны быть порядок и процедура принятия соответствующих законодательных актов?

На вышеупомянутые и многие другие вопросы, увы, ответы получены не были ни при создании банковской системы в России, ни при ее функционировании в начале 90-х гг. прошлого века, ни при попытке ее реструктуризации после кризиса 1998 г., ни в начале нынешнего века.

Создается впечатление, что и на этапе формирования банковской системы, и в периоды ее реформирования или реструктуризации сложнейшие и серьезнейшие государственные решения, затрагивающие интересы не только государства, но и всего населения России, принимались на основе сиюминутных политических, тактических или групповых факторов. Между тем в ситуации перехода из кризиса в кризис поспешные, неподготовленные, необдуманные институциональные решения, принимавшиеся в России в 90-е гг. прошлого века, могли порождать еще большее снижение уровня противодействия негативным процессам. При сохранении прежней политики в будущем возможности общества и государства в сфере позитивного регулирования денежно-кредитных отношений будут продолжать снижаться.

Некоторые государственные органы и должностные лица не желают нести непосредственную ответственность за состояние денежно-кредитной сферы в России, намеренно провозглашают идеи ограниченности возможностей государства в области регулирования денежно-кредитных отношений.

Во многих государственных регулирующих органах России утвердился идеологический принцип: "делай что можешь, а там - что будет". Такая идеология представляется недопустимой, и ее исключение из сферы регулирования банковской системы возможно при изменении сложившегося отношения к денежно-кредитной сфере, при более ответственном подходе законодателя к созданию банковских правовых норм, а правоприменителей - к их исполнению. Основной смысл подобной идеологии - нивелирование экономических, политических, организационных и правовых возможностей государства в сфере регулирования денежных и кредитных отношений в России, а следовательно, желание обосновать отсутствие каких-либо причин для его ответственности. Вышеупомянутая "позиция" порождает идеологию государственной безответственности, в особенности при нынешнем низком качественном уровне отношения государства к пониманию и регулированию денежно-кредитной сферы (законодательство, правоприменительная практика, состояние науки).

Так, в средствах массовой информации высказывалось мнение, что "даже если собрать вместе Президента, Правительство, руководство ЦБ, все равно и они не в состоянии диктовать свои условия экономике"[2]. Никто и не требует от вышеперечисленных государственных органов и должностных лиц столь примитивно понимать свои конституционные полномочия, чтобы "диктовать свои условия экономике". Более того, такого рода действия запрещены Конституцией России, которая, как известно, гарантирует:

единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности;

признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;

пресечение со стороны государства экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. ст. 8, 34, 35 Конституции РФ).

Вместе с тем выполнение функций по осуществлению денежно-кредитной политики, защите и обеспечению устойчивости российского рубля, денежной эмиссии, а также по обеспечению прав и законных интересов субъектов экономической деятельности в денежно-кредитной сфере - конституционная обязанность российского государства. Реализуется эта обязанность федеральными органами государственной власти: Президентом России, обеими палатами Федерального Собрания, Правительством и Банком России (ст. ст. 4, 10, ст. ст. 71, 74, 75, 83, ст. ст. 102 - 106, 114 Конституции РФ).

Вопросы денежно-кредитного регулирования - единый, комплексный процесс, осуществляемый не каким-либо одним федеральным государственным органом в единственном числе (например, Банком России или Правительством России), а во взаимодействии Президента России, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства России и Банка России в соответствии с их конституционными функциями и полномочиями. Поэтому общество вправе требовать от государства эффективной и сбалансированной во всех отношениях денежно-кредитной политики и ответственности за ее результаты.

Таким образом, за результаты своей регулирующей деятельности и Банк России, и Правительство России, и другие федеральные органы государственной власти должны нести политическую, моральную и юридическую ответственность перед обществом и каждой конкретной личностью.

В основе правового регулирования банковской системы России, включая особенности правового статуса Банка России, защиты и обеспечения устойчивости рубля, реализации государственной денежно-кредитной политики, защиты прав и законных интересов участников денежно-кредитных отношений, лежит не только банковское или гражданское законодательство, но и в первую очередь Конституция России. Поэтому совершенствование государственного регулирования денежно-кредитной сферы в целом и банковской системы в частности может и должно осуществляться именно в рамках Конституции РФ. Бесконечное изменение банковского или гражданского законодательства без учета конституционных положений, устанавливающих основы регулирования денежно-кредитной системы, не позволит решить задачи, касающиеся эффективности банковской системы России, обеспечения устойчивости национальной валюты и т.п.

Принятие федеральных законодательных актов применительно к банковской сфере - исключительное право законодателя и Президента России. Законодатель вправе принять такое окончательное решение, которое посчитает нужным. Однако со своей стороны общество также вправе надеяться, что решения, принимаемые законодателем, в особенности, если они затрагивают столь актуальные для современной России проблемы управления денежно-кредитной сферой, не будут носить спонтанный, немотивированный характер, а, наоборот, будут обдуманными и ответственными.

Адекватное системно-научное понимание объективных экономических и юридических закономерностей функционирования банковской системы, правовых форм и методов государственного регулирующего воздействия на денежно-кредитные отношения также могло бы способствовать активизации позитивной управляющей деятельности государства. Результатом активизации научных исследований могло бы стать создание качественных, учитывающих объективные экономические законы и основанных на Конституции России правовых норм, призванных регулировать денежно-кредитные отношения.

Нельзя допустить, чтобы в российской науке, в российском законодательстве и в практике денежно-кредитного регулирования восторжествовал принцип коллективной безответственности.

Остается надеяться, что серьезное государственное отношение к проблемам законодательного регулирования и правоприменительной практики в банковской сфере возобладает над местечковой корпоративностью отдельных экономических и политических групп. Возможно, тогда наше банковское (да и не только банковское) законодательство не будет столь противоречивым; совершенствование законодательства будет способствовать разрешению имеющихся проблем, а не порождать новые; сама банковская система, как и вся денежно-кредитная сфера России, станет более стабильной и управляемой.

Необходимо заметить, что проблемы взаимодействия государственного и частного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономических преобразований в современной России. Известный русский ученый проф. И.А. Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, в работе, опубликованной в 1917 г., подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично-правового метода государственного регулирования. Более того, по его мнению, "вопрос о перестроении экономических отношений по началам публично-правовой централизации только поставлен XIX веком на обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего или завтрашнего дня". В то же время И.А. Покровский считал, что по мере развития общества в одной области право частное сменяется публичным, в другой - публичное частным. Причем если "в области экономических отношений все более и более усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старом вопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип - принцип свободы и неприкосновенности..."[3]. Однако и в наше время, как и 100 лет назад, упомянутые проблемы остаются лишь предметом научных дискуссий. В результате в течение длительного времени не используются все те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы быть основаны на разумном сочетании государственно-правовых, административных и гражданско-правовых форм, методов и средств. Такой подход позволил бы обеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами, создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики и общества в целом.

Предлагаемая работа посвящена анализу социальных, этических, правовых и институциональных проблем банковской системы России, почти 10 лет являвшихся предметом научных исследований автора[4].

Разумеется, обсуждаемые проблемы имеют дискуссионный характер, а точка зрения автора не претендует и не может претендовать на всеохватность и абсолютную истинность.

[1] См.: Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356; Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

[2] См., например: Банк России - не диктатор // Время МН. 2002. 26 дек.

[3] Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 44 - 48.

[4] См., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. Монография. СПб., 1997; он же. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997; он же. Государственное регулирование банковской деятельности в России (теоретический и организационно-правовой анализ). Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. СПб., 1998; он же. Некоторые организационные и правовые аспекты совершенствования государственного управления денежно-кредитной сферой в Российской Федерации // Банковское право. 1999. № 1 - 2; и др.

ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы России

Денежно-кредитная сфера России часто оценивается лишь в контексте функционирования банковской системы или отождествляется с банковской системой[1]. Конечно, банковская система - основа денежно-кредитной сферы России, но отнюдь не единственная ее часть. Денежная и кредитная сфера включает более широкий спектр институтов и организаций.

Несмотря на то что целостный подход к юридическому определению содержания современной денежно-кредитной сферы России и механизма ее государственного регулирования в федеральном законодательстве детально не сформулирован, реальная практика функционирования экономики требует уточнения сущности упомянутых явлений, выявления присущих им общих признаков и особенностей.

Профессор Л.А. Лунц отмечал, что с точки зрения юридической денежная система "каждой страны определяется как совокупность различных видов денежных знаков, выраженных в одной и той же денежной единице, которая определяет их относительную платежную силу"[2].

Несомненно, основным признаком денежной системы во все времена являлись и являются деньги.

Однако юридические аспекты, проблемы и особенности, присущие таким фундаментальным экономическим и правовым явлениям, как "деньги", "денежное обращение" в их взаимосвязи с государственной денежно-кредитной политикой, в теории и на практике разработаны явно недостаточно.

Проблема "денег" как экономического и юридического явления в научном плане исследована явно недостаточно. До настоящего времени не существует юридического определения денег. Это, несомненно, усложняет процесс управления денежно-кредитной системой. Когда сам объект управления должным образом не определен и не ограничен строгими юридическими рамками, управление им не может быть эффективным. Так, ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" объявляет единственным законным средством платежа в РФ банкноты (банковские билеты) и монету Банка России, т.е. наличные деньги.

В то же время согласно Конституции РФ денежной единицей России является рубль. Как следует из п. 1 ст. 140 ГК РФ, которая даже называется "Деньги (валюта)", рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Следовательно, в отличие от Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" Конституция России и ГК РФ, устанавливая рубль в качестве законного средства платежа, не ограничивают его только банкнотами или монетами, т.е. наличной формой выражения рубля. Из смысла Конституции РФ следует, что законным средством платежа является рубль вне зависимости от формы его выражения. Более того, в последнее время в научной литературе все чаще делается вывод о появлении, помимо банкнот и монеты Банка России, новых форм денег (так называемые кредитные деньги, электронные деньги, ценные бумаги, используемые как платежное средство)[3]. Например, Гражданский кодекс РФ вполне конкретно устанавливает, что расчеты в Российской Федерации могут осуществляться наличными деньгами и в безналичном порядке (ст. 861 ГК РФ). Возможность безналичных расчетов по аккредитиву, чеками, а также расчетов в иных формах, предусмотренных законом, закреплена и в ст. 862 ГК РФ. При этом аккредитивы и чеки согласно действующему законодательству признаются ценными бумагами (ст. 143 ГК РФ). Широко используется в процессе денежных расчетов вексель. Гражданское законодательство позволяет осуществлять безналичные расчеты и в любых иных формах, которые применяются в банковской практике в соответствии с обычаями делового оборота.

Таким образом, согласно ГК РФ деньгами как средством платежа в России признают не только наличные, но и безналичные рубли, включая ценные бумаги, стоимость которых выражена в рублях. Если предположить, что используемые в качестве платежного средства ценные бумаги деньгами в юридическом смысле не являются, то на каком основании они выполняют одну из основных экономических функций денег - функцию накопления и средства платежа? Есть еще один аспект у этой проблемы. Отказ от признания ценных бумаг, используемых в процессе расчетов, в качестве денег повлек бы за собой не только юридические проблемы несоответствия ГК РФ положениям ст. 75 Конституции РФ, но и проблемы сугубо экономического характера. Такой подход мог бы значительно затруднить и без того нелегкий процесс экономического воспроизводства и денежного обращения в стране.

Сам факт закрепления в федеральном законодательстве возможности существования рублей в наличной и безналичной форме позволяет сделать вывод, что рубли остаются рублями вне зависимости от того, в какой из предусмотренных федеральным законодательством форм они выражены. Поэтому безналичные рубли, безусловно, являются денежной единицей России. В таком случае должен существовать единый конституционный порядок обеспечения Российской Федерацией защиты и устойчивости своей национальной валюты независимо от формы ее выражения (наличной или безналичной).

В действующем федеральном законодательстве содержатся правовые нормы, позволяющие утверждать, что деньги как средство накопления капитала и как законное средство платежа включают не только наличные банкноты и монеты. Деньги могут существовать и в иных предусмотренных федеральными законодательными актами формах, например в форме ценных бумаг, правда, выраженных в рублях. При таких обстоятельствах ценные бумаги, используемые в расчетных правоотношениях в качестве платежного средства, заменяют наличные рубли и должны признаваться одной из законных форм их (рублей) выражения. Тогда закономерен вопрос: как соотносится существование в России законных средств платежа, выраженных в рублях в форме ценных бумаг, эмитируемых различными юридическими лицами, с закрепленным в Конституции РФ правилом, что деньги в России могут быть эмитированы исключительно Банком России? Как соотносятся упомянутые конституционные положения с действующим федеральным законодательством о рынке ценных бумаг? Ответов на эти и другие вопросы, касающиеся правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации, к сожалению, не имеется.

Эмиссия коммерческими организациями ценных бумаг, применяемых в безналичных расчетах, является своего рода эмиссией безналичных денег, так как увеличивает реальный объем платежных средств, используемых в экономике. При этом безналичные рубли, выраженные в форме ценных бумаг, без серьезных затруднений могут быть обращены в рубли наличные. Более того, эмиссия коммерческими организациями ценных бумаг подобного рода неподконтрольна Банку России. В связи с этим сумма безналичных рублей в форме ценных бумаг, используемых как платежные средства в экономике РФ, значительно превышает реальное количество рублей (безналичных и наличных), которые выпускает в обращение Банк России. Все это, несомненно, снижает эффективность единой государственной денежно-кредитной политики в части, касающейся организации денежного обращения и системы расчетов в стране.

Для адекватной оценки сути денежно-кредитной сферы и нормального управления ею в современных условиях необходимо учитывать и другие факторы, например:

а) современная экономика отличается развитием системы рыночных институтов, основным видом деятельности которых является извлечение прибыли из операций с денежными средствами и финансовыми инструментами;

б) стала реальностью финансовая глобализация, влияющая на экономику и политику всего международного сообщества, включая Россию, денежно-кредитная сфера которой является частью мировой валютно-финансовой системы и не может функционировать автономно;

в) появились признаки, свидетельствующие о возможной трансформации и модернизации основ международных политических, экономических, хозяйственных и валютно-финансовых отношений;

г) модифицировались сами деньги (и их формы) как средства накопления капитала, как средства обращения и средства платежа;

д) начался процесс изменения институциональных форм обращения ссудного капитала. Реальный сектор экономики все активнее переходит от собственно банковских к небанковским инвестиционным способам получения заемных средств.

Вышеприведенные и целый ряд иных экономических и юридических обстоятельств свидетельствуют о том, что денежно-кредитную сферу России, часто оцениваемую лишь в контексте функционирования банковской системы или исключительно в контексте наличного денежного обращения, в реальности было бы правильнее рассматривать в более широком смысле.

Денежно-кредитную систему России можно оценивать опираясь на два основных, взаимосвязанных друг с другом критерия: институциональный (или организационно-правовой) и функциональный. С точки зрения институциональной теории (или в организационно-правовом смысле) денежно-кредитная сфера представляет собой совокупность институтов, объединенных общими принципами построения и регулирования, а также общей сферой их функционирования.

В функциональном смысле денежно-кредитная сфера обеспечивает реализацию в России социально полезных функций в сфере денег и кредита на коммерческой или некоммерческой основе путем перераспределения свободных денежных средств и организации их обращения.

Речь идет о привлечении и использовании собственных и привлеченных денежных средств в целях извлечения прибыли в процессе оказания клиентам инвестиционных, страховых, пенсионных, банковских и иных услуг на денежно-кредитном рынке; об организации свободного перемещения капитала в те отрасли экономики и на те территории, где его использование является наиболее прибыльным или социально полезным; об удовлетворении иных общественных потребностей, связанных с организацией денежного обращения (пресечение финансирования терроризма, легализации денег, нажитых преступным путем, валютный контроль и надзор и т.п.).

Единую денежно-кредитную сферу России образуют такие институты, как: Центральный банк Российской Федерации, кредитные организации, пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные фонды, валютные биржи, фондовые биржи и иные организации. Основным отличительным признаком организаций, образующих денежно-кредитную систему России, является объект их деятельности, а именно: деньги, организация денежного обращения, инвестиции, кредитование и т.п.

Банковская система неразрывно связана с другими институтами, образующими денежно-кредитную сферу России. Эта связь обусловлена использованием общего объекта предпринимательской или иной социально полезной деятельности - денег и единством правового регулирования. Поэтому банковская система России не может оставаться вне государственного денежно-кредитного регулирования и вне единой государственной денежно-кредитной политики.

В пенсионном законодательстве применительно к деятельности негосударственных пенсионных фондов и связанных с ними организаций термин "банковский вклад" не упоминается, а сами пенсионные фонды вполне обоснованно не включены в банковскую систему России. Вместе с тем содержанием их деятельности являются операции по привлечению денежных средств населения. Негосударственные пенсионные фонды привлекают на свои счета, аккумулируют и используют денежные средства клиентов, получают доходы от их использования, в том числе процентный доход, впоследствии, при наступлении определенного пенсионным договором возраста, выплачиваемый клиентам в виде дополнительных денежных средств, образующих негосударственную пенсию.

Вышеупомянутые вклады граждан в пенсионные фонды по содержанию, а также по существующим рискам их утраты мало отличаются от вкладов граждан непосредственно в кредитные организации[4]. По договору банковского вклада (депозита) одна сторона (банк), принявшая поступившую от другой стороны (вкладчика) или поступившую для нее денежную сумму (вклад), обязуется возвратить сумму вклада и выплатить проценты на нее на условиях и в порядке, предусмотренных договором.

Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. При этом договор негосударственного пенсионного обеспечения (далее - пенсионный договор) - соглашение между фондом и вкладчиком фонда (далее - вкладчик), в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд - выплачивать участнику (участникам) фонда (далее - участник) негосударственную пенсию (ст. ст. 1, 3 Федерального закона от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах").

Однако отсутствие согласованного и единого подхода к регулированию денежно-кредитной сферы России способствует тому, что деятельность пенсионных фондов, неразрывно связанная с банковской деятельностью и с денежно-кредитной системой России в целом, оказалась вне единого государственного денежно-кредитного регулирования.

Так, полномочия по государственному регулированию негосударственных пенсионных фондов возложены на Инспекцию негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда РФ, отнюдь не являющуюся органом, специализирующимся в сфере регулирования денежно-кредитных отношений и ответственным за реализацию единой денежно-кредитной политики. На Инспекцию возложены полномочия по государственному регулированию деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения; полномочия по установлению порядка регистрации пенсионных фондов и соответствующих нормативов; полномочия по лицензированию и контролю за их деятельностью (ст. 34 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", Постановление Правительства России от 5 октября 1999 г. № 1117).

Не менее важным элементом денежной и кредитной сферы России являются валютные и фондовые биржи. Но федеральное законодательство вплоть до последнего времени не содержало правовых норм, учитывающих комплексный характер их деятельности и устанавливающих эффективный механизм их государственного регулирования.

Например, крайне расплывчато закреплены полномочия государственных органов в отношении валютных бирж. В законодательстве вплоть до июля 2003 г. упоминался лишь Банк России и только в контексте установления им порядка осуществления валютными биржами сделок с иностранной валютой[5].

Регулирование деятельности фондовых бирж и иных профессиональных участников рынка ценных бумаг, включая кредитные организации, в соответствии со ст. 39 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" осуществляется уже не Банком России и не Правительством России, а Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) либо уполномоченными ею органами. Между тем регулирование деятельности на рынке ценных бумаг, в особенности применительно к кредитным организациям, - важнейшее направление единой государственной денежно-кредитной политики, от которой Банк России не может быть отстранен.

Валютные биржи являются институтом, напрямую влияющим не только на состояние денежной и кредитной сферы России, но и непосредственно на состояние банковской системы РФ, на устойчивость ее национальной валюты и состояние золотовалютных резервов. Однако в качестве объекта денежно-кредитного регулирования, осуществляемого Банком России, федеральное законодательство впервые упомянуло валютные биржи лишь в июле 2002 г. в новой редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". До этого момента валютные биржи официально не признавались институтами, функционирующими в денежно-кредитной сфере и, следовательно, подлежащими регулированию со стороны соответствующих государственных органов, например Банком России. Вместе с тем почти 15 лет валютные биржи были субъектами соответствующих денежно-кредитных правоотношений, фактически извлекая прибыль от валютных операций, от операций с ценными бумагами Банка России, кредитных организаций и иных субъектов экономической деятельности.

Согласно ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. на Банк России возложена функция по установлению порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. На Банк России возложено также осуществление выдачи, приостановления и отзыва разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. Однако полномочия по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений на организацию проведения валютными биржами операций по покупке и продаже иностранной валюты Банк России может применять со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". С этого момента вступают в силу правовые нормы, предусматривающие лицензионно-регистрационные полномочия Банка России в отношении валютных бирж (ст. 97 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Значительные объемы денежных и кредитных операций совершаются на фондовых биржах, также являющихся составной частью денежно-кредитной системы России. Неслучайно законодатель определяет фондовую биржу как организатора торговли на рынке ценных бумаг, не совмещающего деятельность по организации торговли с иными видами деятельности, за исключением депозитарной деятельности и деятельности по определению взаимных обязательств - клиринги (ст. 11 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг").

Особенности, присущие валютным и фондовым биржам (как элементам денежно-кредитной сферы России), длительное время не были урегулированы на законодательном уровне, что порождало различного рода правовые конфликты. Например, в разное время юридические споры возникали между частью биржевого общества (фондовые биржи) и Банком России (по поводу порядка обязательной продажи организациями части валютной выручки)[6], а также между Федеральной комиссией по ценным бумагам (ФКЦБ) и Банком России.

Влияние на денежно-кредитную сферу оказывают биржи драгоценных металлов и камней. Однако в большей мере эти институты относятся к товарному рынку, чем к рынку услуг в сфере денег и кредита. Поэтому в отличие от отношений, связанных с деятельностью фондовых и валютных бирж, на деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней в полной мере распространяется Закон РФ от 20 февраля 1992 г. "О товарных биржах и биржевой торговле". В качестве государственного органа, регулирующего деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней, федеральное законодательство признает уже не Банк России, а Правительство РФ (ст. 3 Федерального закона от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях").

Существенное место в денежно-кредитной сфере занимает инвестиционная деятельность, в особенности связанная с денежными средствами, ценными бумагами, целевыми банковскими вкладами, паями, иным имуществом (в том числе имущественными и иными правами, имеющими денежную оценку). Вышеупомянутые средства вкладываются в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта[7].

Не менее существенную роль и значение имеет страховая деятельность. Она связана с формированием и использованием денежных фондов за счет страховых взносов в целях последующей (при наступлении страховых случаев) защиты интересов застрахованных лиц и осуществления соответствующих денежных выплат[8]. На состояние денежной и кредитной сферы России значительное влияние оказывают денежные средства, сконцентрированные в государственных бюджетах и государственных внебюджетных фондах[9].

Представление о содержании денежно-кредитной сферы России было бы неполным без упоминания о "платежно-расчетной", или, как ее теперь называют, "платежной", системе. Обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов в РФ длительное время признавалось одной из основных целей, возложенных федеральным банковским законодательством на Банк России[10]. Однако в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" цели Банка России изложены в иной редакции. Установлено, в частности, что одной из целей Банка России является "обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы" (ст. 3). Кроме того, ст. 45 вышеназванного Федерального закона устанавливает, что основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, ежегодно разрабатываемые и представляемые Банком России в Государственную Думу, должны включать положения о плане мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию платежной системы. Таким образом, законодатель вводит в юридический и банковский оборот новый термин "платежная система" взамен термина "система расчетов", или "расчетная система". Однако термин "платежная система" не раскрывается и не упоминается в какой-либо иной правовой норме федерального законодательства.

Более того, в ст. 13 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сохранился термин "система расчетов в Российской Федерации". Согласно федеральному законодательству в компетенцию Национального банковского совета входит ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России, в том числе "организации системы расчетов в Российской Федерации". В некоторых подзаконных нормативных правовых актах в том же контексте используется термин "платежно-расчетная система"[11].

При этом сам термин "платежная система" применяется в различных значениях, предполагающих существование различных видов платежных систем, относящихся к различным институтам и по содержанию очень близких к понятию "расчетные системы". Например, в одном из указов Президента России подчеркивается, что государство будет активно способствовать развитию и использованию расчетных, депозитарных и клиринговых систем (включая использование платежных систем Банка России и Сбербанка России)[12].

Существуют межгосударственные платежные системы, например в рамках платежного союза СНГ, либо международные специализированные платежные системы (например, VISA, AMERICAN ЕХРRЕSS и т.п.).

Противоречия, касающиеся использования в федеральном законодательстве термина "платежная система", имеют не просто терминологический, лингвистический или юридический характер. Они могут способствовать негативным явлениям в практике функционирования денежно-кредитной сферы, поскольку закладывают институциональные противоречия в саму платежную (или расчетную, или платежно-расчетную) систему, а также в механизм государственного регулирования ее организации и функционирования.

Серьезнейшие вопросы, касающиеся установления содержания, целей, задач и функций "платежных систем", имеющие общефедеральное значение, отданы на откуп одному Банку России.

Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных (в том числе клиринговых) систем в РФ (ст. 80 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако, несмотря на публично-правовое значение и содержание упомянутых государственных регулирующих полномочий, Банк России расценивает их как приносящую доход платную услугу, оказываемую им кредитным и иным организациям[13].

Необходимо заметить, что сходная ситуация складывается и вокруг некоторых других органов государства, которые, будучи наделены регулирующими государственными функциями, расценивают их в качестве услуги, оказываемой лицам, деятельность которых они обязаны регулировать.

Приведенные примеры подтверждают существование институциональных проблем в сфере регулирования денежно-кредитных отношений в России, и в частности слабый качественный уровень федерального законодательства, что в совокупности с другими недостатками снижает эффективность функционирования банковской системы и иных социально важных государственных и общественных институтов, включая системы, обеспечивающие бесперебойность платежей и расчетов.

В 1997 г. автор этих строк обращал внимание на несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов, а также при осуществлении межбанковских расчетов. Обращалось внимание на то, что у Банка России с кредитными организациями помимо договорных отношений возникают отношения власти и подчинения. В связи с этим предлагалось принять специальный федеральный закон, регулирующий весь комплекс проблем, связанных с осуществлением платежно-расчетных отношений в РФ, включая организацию и функционирование платежных систем, порядок осуществления межбанковских расчетов, иных расчетных операций[14].

Применительно к механизму функционирования платежно-расчетной системы России существуют и другие проблемы юридического характера. Например, из действующего федерального законодательства, а также из подзаконных нормативных правовых актов Банка России[15] можно сделать вывод, что безналичные расчеты в России осуществляются в рамках банковской системы. Однако в реальности безналичные расчеты в РФ могут осуществляться и вне банковской системы, например через федеральную систему почтовой связи[16].

Безналичные операции с денежными средствами, выполняемые подразделениями федеральной почтовой службы, оказались вне компетенции Банка России как государственного органа, осуществляющего единую государственную денежно-кредитную политику и регулирующего порядок безналичных расчетов в России. Выплаты денежных средств, наличные и безналичные денежные операции органов почтовой связи с клиентами, по смыслу вышеупомянутого Закона, не являются объектом государственного денежно-кредитного регулирования.

Так, согласно ст. 18 Федерального закона от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" организации федеральной почтовой связи осуществляют на договорной основе не только распространение печатных изданий, но и доставку и выдачу пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализацию ценных бумаг, инкассацию и доставку денежной выручки, выплату наличных денежных средств с использованием пластиковых карт и иную деятельность, разрешенную законодательством РФ. В соответствии со ст. 2 вышеупомянутого Федерального закона почтовая связь определяется как вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств. При этом под почтовым переводом денежных средств понимается услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи.

Услуги почтовой связи оказываются операторами почтовой связи на договорной основе. По договору оказания услуг почтовой связи оператор почтовой связи обязуется по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату. Пользователь услуг почтовой связи обязан оплатить оказанные ему услуги. Установлена возможность перевозки органами почтовой связи денежных средств клиентов с использованием автомобилей, почтовых вагонов, помещений на воздушных и морских судах, судах внутреннего плавания, оборудованных так, чтобы исключить возможность доступа в них посторонних лиц. Организации федеральной почтовой связи вправе иметь подразделения почтовой безопасности и охраны в целях обеспечения сохранности денежных средств. Вводится правовой режим "тайны связи", под которым понимается тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, не подлежащая разглашению без согласия пользователя услуг почтовой связи (ст. ст. 15, 16, 18, 19, 20 вышеназванного Федерального закона). Между тем применительно к современному российскому законодательству деятельность по расчетно-кассовому обслуживанию клиентов, осуществлению денежных переводов и других операций с деньгами граждан и юридических лиц является в большей степени банковской (расчетной или инкассаторской), чем собственно почтовой. Подобного рода деятельность почтовых подразделений не может оставаться вне единой денежно-кредитной системы и быть за пределами государственной денежной и кредитной политики. С целью исключить возникающие противоречия ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" была дополнена п. 9, из которого следует, что осуществление почтовых переводов денежных средств по поручению физических лиц не является банковской операцией[17].

Однако упомянутое дополнение не устранило теоретические и практические проблемы, обусловленные отсутствием объективных критериев, позволяющих безналичные денежные операции разделить на банковские и почтовые. Кроме того, вышеприведенная правовая норма не устраняет существующего противоречия между банковским законодательством и законодательством о почтовой связи по вопросу о признании операций, связанных с инкассацией и доставкой денежной выручки, как исключительно банковских операций, выполнение которых допускается в порядке, предусмотренном банковским законодательством.

В процессе совершенствования механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы России необходимо определиться: являются ли безналичные платежи и расчеты неотъемлемой функцией банковской системы и признаком банковской деятельности или такие денежные операции могут осуществляться и другими институтами, не включенными в банковскую систему России. Вне зависимости от полученного ответа в законодательстве должны быть предусмотрены правовые нормы, позволяющие включить подразделения почтовой службы и иные организации, выполняющие платежно-расчетные операции с клиентами, в сферу компетенции органов денежно-кредитного регулирования. Причем речь в данном случае идет не только о почтовой службе. Функции самостоятельного элемента платежно-расчетной системы применительно к бюджетным организациям приобрели и органы Федерального казначейства. Согласно ст. 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) именно Федеральное казначейство несет ответственность за ведение бюджетных счетов, за полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств (ст. ст. 243 - 264 БК РФ).

В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством Российской федерации. Следовательно, при осуществлении бюджетных расчетов с бюджетами различных уровней и бюджетными организациями органы Федерального казначейства приобрели полномочия самостоятельно выполнять расчетные функции между субъектами бюджетных правоотношений. Поэтому с 1 января 2000 г. существовавшая в России банковская система кассового исполнения бюджета (ст. 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") официально прекратила свое существование[18].

В качестве одного из элементов денежно-кредитной сферы России необходимо оценивать и кредитные потребительские кооперативы, действующие на основе Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О кредитных потребительских кооперативах граждан", в большей мере тяготеющие к банковской деятельности, а, следовательно, к банковской системе России.

Неслучайно Правительство России и Банк России особо обратили внимание на актуальность задачи расширения кредитной кооперации как особой формы финансового посредничества, способствующего развитию организованных форм сбережений граждан. В то же время деятельность таких кооперативов не может выходить за рамки предоставления кредитов только на потребительские цели и только членам ассоциаций (кооперативов). Если это произойдет, то, в соответствии с международным опытом, функционирование упомянутых кооперативов станет возможным исключительно в рамках банковской системы с соответствующим регулированием и надзором (п. 4.1.5 письма Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации").

Кредитный потребительский кооператив граждан - институт, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан.

Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" признает кредитный кооператив финансовой организацией, под которой понимается юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг (ст. 3 Федерального закона). Между тем федеральное законодательство ограничивается лишь общими фразами в части, касающейся государственного регулирования кредитных потребительских организаций. Установлено, например, что государственное регулирование деятельности кредитных потребительских кооперативов и их союзов осуществляется в форме регистрации кредитных кооперативов и их союзов, контроля за их деятельностью и применения мер ответственности при несоблюдении ими требований законодательства РФ. Федеральное законодательство устанавливает: регулирование деятельности кредитных кооперативов и их союзов должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. ст. 1, 4, 27 Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан")[19]. Однако, какой именно государственный орган является "уполномоченным", федеральное законодательство не уточняет.

Из приведенных выше примеров можно сделать вывод, что к денежной и кредитной сфере относятся те виды биржевой, фондовой, инвестиционной, пенсионной, страховой, платежно-расчетной и иной деятельности, объектом которой являются деньги и операции с ними, основанные на расчетных, кредитных или иных отношениях по поводу их размещения и экономического оборота. Концентрируемые вышеупомянутыми организациями привлеченные денежные средства или ценные бумаги существенным образом влияют на экономическое состояние и финансовую стабильность в стране. Они могут способствовать росту экономики, служить материальной основой, обеспечивающей права и законные интересы граждан, юридических лиц и общества в целом. Но при слабом, не скоординированном регулировании со стороны государственных органов те же субъекты денежно-кредитных отношений могут явиться фактором, провоцирующим экономическую, политическую и социальную нестабильность. Поэтому одним из важнейших направлений государственного регулирования денежной и кредитной сферы должно стать создание надежной системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов всех лиц, в той или иной форме вкладывающих собственные денежные средства в денежно-кредитную систему России.

К денежной и кредитной сфере России, несомненно, относятся и общественные отношения, возникающие в процессе обслуживания государственного долга России. Это особая, сложная тема, требующая отдельного исследования. Автор этих строк уже обращал внимание на необходимость установить в федеральном законодательстве право Правительства России иметь резервы (рублевые и валютные), обеспечивающие своевременное обслуживание внешних и внутренних долгов Российской Федерации[20].

Подобные резервы могли бы формироваться за счет различных источников, в том числе прямых валютных поступлений на счета Правительства России. Существование специальных правительственных валютных резервов способствовало бы стерилизации излишней денежной массы, активно применяемой в качестве средства государственного регулирования с целью изъятия из обращения излишних для отечественной экономики рублей (или денежной массы). В процессе совершенствования государственной денежно-кредитной политики также должны быть решены организационные и правовые проблемы золотовалютных резервов Банка России. Они могли бы не просто накапливаться и использоваться для обеспечения стабильности рубля, но и (в разумных пределах) применяться в целях стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности, активизации отечественного промышленного производства[21].

В заключение еще раз отметим, что важнейшее место в сфере денежно-кредитных правоотношений занимают банковские правоотношения, связанные с осуществлением особого рода экономической деятельности, именуемой банковской деятельностью. Без банковской системы и вне ее ни один из элементов денежно-кредитной сферы полноценно функционировать не может. Поэтому, несмотря на то что субъекты, осуществляющие банковскую деятельность, являются составной частью единой денежно-кредитной системы России, они в то же время образуют самостоятельную группу институтов, именуемых банковской системой. Элементы банковской системы представляют собой основу денежно-кредитной сферы России, а проблемы банковской системы неизбежно негативно влияют на всю денежно-кредитную сферу и ее институты. Поэтому государственное регулирующее воздействие на банковскую систему неизбежно оказывает влияние на иные институты, функционирующие в сфере денег и кредита, и наоборот.

Таким образом, без банковской системы другие элементы денежно-кредитной сферы России функционировать не могут. Кредитные организации также не могут вступать в полноценные денежно-кредитные отношения со своими клиентами без страховых организаций, инвестиционных фондов, валютных и фондовых бирж, иных институтов, образующих денежно-кредитную сферу России.

Вышеупомянутые обстоятельства подтверждают вывод о том, что государственное управляющее воздействие на банковскую систему надлежит оценивать в комплексе как часть единого механизма регулирования денежно-кредитной сферы, необходимость существования которого следует зафиксировать в федеральном законодательстве. Однако это отнюдь не исключает существования особых отличительных признаков, присущих банковской системе России, а также формам и методам ее регулирования.

2. Социальная сущность банковской системы и банковской деятельности

Функционирование банковской системы призвано способствовать защите и обеспечению устойчивости российского рубля, эмитируемого исключительно Банком России; единству экономического пространства РФ; свободному перемещению финансовых средств на территории России; эффективности денежно-кредитного, инвестиционного процесса, платежно-расчетных отношений, в особенности безналичных расчетов между субъектами экономической деятельности; банковскому обеспечению внешнеэкономической деятельности, созданию организационных и правовых условий вхождения российских кредитных организаций в международную валютно-финансовую систему; обеспечению надежного банковского обслуживания организаций, общественных объединений, физических лиц и государственных органов и оказанию им иных услуг в денежно-кредитной сфере.

Вышеупомянутым задачам соответствуют функции, которыми в порядке, установленном законодательством, наделяются элементы, образующие банковскую систему. Среди них - осуществление банковских операций и иных предусмотренных действующим законодательством сделок; организация денежного обращения и осуществление безналичных расчетов; использование Банком России различных инструментов и методов денежно-кредитного регулирования, банковского регулирования и банковского надзора; осуществление иных специальных функций публично-правового характера.

Возложенные на банковскую систему задачи и реализуемые ею функции определяют в конечном итоге социальное значение всей денежно-кредитной системы.

Будучи объективно существующим явлением общественной, политической, экономической жизни, денежно-кредитная система в целом и ее часть - банковская система, пожалуй, более, чем какие-либо иные правовые или экономические явления, могут способствовать экономическому росту и социально-политической стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления, экономическое обнищание и, как следствие, социально-политическую нестабильность. Причем кризисные явления и социальная нестабильность могут возникать на региональном, национальном и международном уровнях.

Подобными примерами богата история каждого государства. В современной России только за последние 15 лет недостатки в денежно-кредитной сфере породили многочисленные кризисные явления. В сотни и тысячи раз снизился экономический потенциал государства, общества и большей части населения страны. Негативные явления охватили различные сферы российского общества - от промышленного производства до социального обеспечения населения, от обеспечения безопасности государства до личной защищенности граждан.

Современный опыт функционирования России, как государства с переходной экономикой, подтверждает тезис о социально-правовой, а не только об экономической природе банковской системы и денежно-кредитных отношений.

Социально-правовой характер экономических отношений в денежно-кредитной сфере должен учитываться не только при подготовке и реализации экономических реформ, но и в ходе ежедневной регулирующей деятельности государственных органов и их должностных лиц, а также предпринимателями, менеджерами коммерческих и некоммерческих организаций. Именно социально-правовая природа денежно-кредитной сферы обусловила вывод о том, что эта сфера общественных отношений не может оставаться вне государственного регулирующего воздействия, так как она оказывает прямое влияние на поступательный экономический рост, социальную и политическую стабильность любого общества.

Особая социальная природа банков и иных денежно-кредитных институтов обусловлена не только российскими особенностями или трудностями экономики переходного периода. Социальная сущность банковской системы и банковской деятельности, как и всей денежно-кредитной сферы, - объективное явление, присущее всем государствам во все времена.

По мнению ведущих специалистов в области банковского права США, "банки продолжают считаться, как и во времена образования республики, предприятиями, деятельность которых должно ограничивать, иначе, подобно Левиафану, они опутают своими нитями все общество"[22].

То же самое можно сказать в отношении других государств, а также валютно-финансовых институтов международного, транснационального уровня. Существующие негативные общественно-экономические явления и тенденции угрожают не только отдельным государствам, но и международному сообществу в целом: локальные войны; экономическая нестабильность; кризисные проявления международной валютно-финансовой системы; рост терроризма и попытки использования денежно-кредитной системы для финансирования терроризма, а также для финансирования всевозможных преступных операций не только на индивидуальном, групповом или национальном уровнях, но и на государственном, а порою и на международном уровнях. Все это с неизбежностью приводит к тому, что проблемы денежно-кредитной системы и ее составной части - банковской системы - приобретают не просто социальное, а жизненно важное для международного сообщества значение, требуют большего сплочения и координации усилий государств, намеренных сохранить социально-политическую стабильность на своих территориях и в мире в целом.

Такой подход вовсе не свидетельствует об отказе от принципов свободной экономики. Просто, когда свобода одного лица или группы лиц прямо или косвенно ущемляет неотъемлемые права и законные интересы других лиц, например применительно к транснациональным денежно-кредитным отношениям, международное сообщество и правительства отдельных государств вправе применять меры, ограничивающие возможности использования банковской или иных видов деятельности в денежно-кредитной сфере в антисоциальных целях. Тем самым заинтересованные государства ограничивают возможность возникновения причин и условий, способных породить наступление негативных социальных, экономических и политических последствий для своих народов и всего международного сообщества.

Без разумного регулирования сама мировая или национальная денежно-кредитная система в процессе своего функционирования не способна преодолеть реально возникающие противоречия и обеспечить баланс интересов участников денежно-кредитных отношений.

На международном уровне такого рода противоречия и проблемы возникают между государствами-лидерами, создавшими существующую мировую валютно-финансовую систему и управляющими ею; другими государствами, имеющими относительно устойчивую экономику и относительно высокий уровень жизни, и слаборазвитыми, бедными государствами.

На национальном уровне противоречия в денежно-кредитной сфере могут возникать между представителями различных групп населения, а также между населением и государством. Например, существуют противоречия между предпринимателями, занятыми извлечением прибыли в банковской сфере; возникают противоречия между кредитными и иными коммерческими институтами; противоречия между потребителями банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере и предпринимателями, оказывающими такие услуги; противоречия между вышеупомянутыми лицами и государством.

Возможны и более глубокие социально-экономические противоречия между большей частью населения и самим государством, например при осуществлении государственной денежно-кредитной политики (курсовая политика, устойчивость национальной валюты, политика в отношении валют иностранных государств, обеспечение стабильности денежно-кредитной системы, бесперебойности платежей и расчетов и т.п.). Однако все эти противоречия не должны приобретать неразрешимый характер. Необходимо наблюдать за возникновением подобных противоречий и для их преодоления принимать меры, основанные на эффективном позитивном вмешательстве государства, на создании и функционировании механизма защиты прав и законных интересов всех участников экономических отношений, на реальном использовании рыночной конкуренции и т.п. Поэтому на национальном уровне важной социально-экономической задачей государства должна стать денежно-кредитная политика, направленная на обеспечение баланса интересов государства и общества, кредитных и иных коммерческих организаций, функционирующих в денежно-кредитной сфере, а также их клиентов.

Отсутствие осторожного и взвешенного подхода к денежно-кредитной сфере со стороны государства издавна приводило к народным волнениям и социальным потрясениям.

Так, Л.Н. Гумилев отмечал, что причиной первого в Киеве погрома по этническому признаку в 1113 г. стала именно необдуманная денежно-кредитная политика князя Святополка, который в целях реализации своей государственной политики и улучшения своего финансового положения пригласил иностранных ростовщиков, предоставив им неограниченную свободу в финансовых операциях. Такая политика способствовала многочисленным проблемам на финансовом рынке и привела к социальным волнениям. У непривычных к ростовщичеству киевлян была отобрана большая часть клиентуры. Кроме того, кредитуя великого князя, ростовщики требовали для себя максимальной прибыли. Учитывая, что наиболее прибыльным коммерческим предприятием в то время была торговля рабами, они подталкивали Святополка к военным походам, целью которых был захват пленников, служивших платой великого князя ростовщикам. Результат такой государственной политики проявился после смерти Святополка в 1113 г., когда киевляне, недовольные его политикой, разграбили и расправились не только с ростовщиками, но и с поддерживавшими их купцами, боярами и военачальниками. Их истребление удалось прекратить лишь приглашенному в Киев князю Владимиру Мономаху. Ростовщикам дали возможность сохранить все нажитое на Руси, но отказали в праве на жительство на ее территории и предложили покинуть Киевскую Русь[23].

О социальной природе денежно-кредитных отношений свидетельствуют и другие источники. Так, М.Ф. Орлов в своем труде "О государственном кредите", написанном в 1832 г., обратил внимание на существование двух способов приобретения финансовых богатств: или насилием, или строгой бережливостью, основанной на развитии предпринимательства и заботе об "общественной пользе". По его мнению, "первый способ приобретать (т.е. насилием. - Я.Г.) был некогда в большом употреблении, да и в наши времена, к стыду просвещения, он не совсем еще оставлен. Он был источником обогащения правительств в средние века, изгнал некогда евреев из большей части Европы и ограбил их достояние, истребил огнем и мечом туземный род американцев и присудил Монтезюму к жестокой пытке, был поводом долгих кровопролитных войн и разорил вместе побежденных и победителей". Вообще, "сей способ принадлежит временам варварства, или похищения короны, или переворотов. Ныне он предан ненависти и проклятию народов". В связи с такой "особенностью" денежно-кредитных отношений М.Ф. Орлов предлагал оценивать "кредит как единственное средство, могущее закрыть навсегда ужасную эпоху политических переворотов и начать счастливую эру постепенных гражданских преобразований"[24]. Однако упомянутые рекомендации так и не были приняты в России в качестве принципа государственной денежно-кредитной политики.

Денежно-кредитная политика, приводящая к обнищанию населения, применялась и в XIX, и в XX вв., и в период советской власти, и в "новой" России после распада Советского Союза. Можно привести примеры из современной новейшей истории России, когда реальная государственная денежная и кредитная политика либо не проводилась вовсе, либо проводилась в интересах отдельных личностей или корпоративных групп населения, либо проводилась в целях изъятия или обесценивания денежных средств населения. Это и период 1991 - 1992 гг., когда в результате "государственной денежно-кредитной политики" наступило обнищание большей части советского, а затем российского населения. Это бесконтрольное создание и функционирование кредитных организаций в 1987 - 1992 гг., когда большая их часть не могла быть создана с использованием законно нажитых капиталов, когда не существовало элементарной институциональной базы и подготовленных специалистов, когда заведомо было известно, что создававшиеся в тот период кредитные организации не способны оказывать потребителям качественные банковские услуги. Это годы гиперинфляции и "черный вторник" 1994 г. Это период бесконтрольного создания финансовых пирамид, ограбивших население в 1994 - 1997 гг. Это период, когда в обиход российской политической и экономической жизни вошли такие термины, как "семибанкирщина", "олигархи", т.е. когда решения общенационального характера принимались от имени государства, но под руководством и в интересах небольшой группы частных лиц. Так, вполне серьезно с 1996 г. и до середины 1998 г. в обществе обсуждался вопрос о реальных возможностях наиболее крупных банков влиять на внутриполитическую ситуацию в стране. В средствах массовой информации появился термин "война банков", характеризующий состояние конкурентных отношений крупных российских банкиров вовсе не по поводу их предпринимательской деятельности на рынке банковских услуг, а в связи с характером и уровнем их влияния на государственную власть в России. При этом даже намек на попытку усиления роли государства в сфере регулирования экономических процессов, и в частности в денежно-кредитной сфере, прозвучавший в середине 1997 г. (попытка отстранения крупных банков от бюджетных денег, установление экономических нормативов для кредитных организаций и т.п.), вызвал негативную реакцию со стороны собственников и руководителей наиболее крупных кредитных организаций.

Например, активное противодействие оказывалось при попытке государства изменить существовавшую практику размещения государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в избранных коммерческих банках. Реализация государственной денежно-кредитной политики, основанной на нормах нравственности и законности, обязывала государство поддерживать такие условия размещения свободных государственных денежных средств, которые обеспечили бы их использование в интересах всего общества, а не отдельных его представителей. В этом плане заслуживает внимания позиция Правительства г. Москвы о том, что "средства налогоплательщиков по социально-экономическим и этическим соображениям не должны служить источником доходов коммерческих банков"[25]. Однако, имея в федеральной собственности Банк России и более половины акций нескольких крупнейших кредитных организаций, государство в течение длительного времени хранило (а по некоторым данным, продолжает хранить) значительную часть денег налогоплательщиков в частных банках. Чем, кстати, нарушало положения Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Вряд ли кто-либо, располагая собственными банками, стал бы хранить свои денежные средства в других банках и кредитовать другого собственника, если только это не связано с серьезными политическими и экономическими проблемами либо с "благотворительностью" со стороны государства и общества в отношении частных кредитных организаций.

Попытка изменить подобную практику косвенного государственного кредитования и искусственного повышения активов кредитных организаций вызывала серьезное противодействие.

В 1996 г. удалось принять официальное решение о переводе на банковское обслуживание в Банк России или в Сбербанк России части государственных бюджетных средств, используемых для финансирования обороны и безопасности страны. Так, в Указе Президента России от 16 мая 1996 г. "О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности"[26] было установлено, что банковское обслуживание Вооруженных Сил РФ, Пограничных войск РФ, Внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, войск Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Железнодорожных войск РФ и Войск гражданской обороны РФ производится полевыми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют, - учреждениями Сбербанка России. Соответствующим руководителям было предписано в месячный срок закрыть все бюджетные текущие и расчетные счета в банках и других кредитных организациях, остатки денежных средств перевести на счета в полевых учреждениях, расчетно-кассовых центрах Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют, - в учреждениях Сбербанка России. Реальный перевод упомянутых государственных денежных средств из кредитных организаций в Банк России и в Сбербанк России затянулся более чем на год.

Перевести в Банк России или в иные кредитные организации, принадлежащие государству, бюджетные средства, предназначенные для финансирования государственных органов или для финансирования социальных задач, так и не удалось.

В результате после банковского кризиса 1998 г. значительная часть бюджетных средств была утрачена. Исключение составили бюджетные средства, выделявшиеся на оборону и безопасность страны, получатели которых успели перейти на банковское обслуживание в Банк России и в Сбербанк России.

Идея практического перевода государственных бюджетных и внебюджетных средств, средств организаций, обеспечивающих оборону и безопасность России, на банковское обслуживание в Банк России или в принадлежащие государству кредитные организации вовсе не являлась и не является посягательством на рыночные отношения и банковскую деятельность частных кредитных организаций. Подобное решение основывалось на социальной природе денежно-кредитной системы и создавало институциональные предпосылки, позволяющие РФ: эффективнее использовать собственные денежные средства в процессе реализации бюджетной и государственной денежно-кредитной политики; концентрировать всю мощь временно свободных государственных денежных и кредитных ресурсов в руках государства; ограничивать количество посредников между государством и получателями государственных денежно-кредитных ресурсов; способствовать усилению государственного контроля за оборотом государственных (бюджетных и внебюджетных) денежных средств и их целевым использованием.

Отсутствие подпитки государственными денежными средствами могло бы стимулировать кредитные организации к повышению качества и увеличению количества предоставляемых ими банковских услуг организациям, основанным на частной или смешанной формах собственности, а также физическим лицам. В процессе реализации упомянутых выше предложений должны были быть созданы предпосылки для сокращения наличного денежного обращения. При отсутствии поступлений безналичных денежных средств от государства кредитные организации были бы вынуждены стимулировать своих клиентов к увеличению остатков их денежных средств на банковских счетах, активнее использовали бы свои полномочия по соблюдению порядка ведения кассовых операций. Это в свою очередь могло бы привести к увеличению объемов безналичных расчетов в экономике в целом и более полному пополнению бюджетов всех уровней.

Для кредитных организаций предлагалось полностью открыть коммерческий сегмент российской экономики и обслуживание частных вкладчиков. Собственно, ради этого в ходе экономических реформ и создавалась банковская система России. Ведь для обслуживания государственного бюджета вовсе не было необходимости создавать частные кредитные организации и банковскую систему. С обслуживанием государственного бюджета вполне справлялись один государственный (центральный) банк и несколько специализированных государственных банков, функционировавших задолго до начала экономических реформ[27]. Однако эти и другие предложения, обусловленные в первую очередь социальной природой банковской системы, длительное время оставались без внимания, что было характерно для периода 90-х гг. прошлого века.

Как отмечалось в одном из периодических изданий того времени, намерение Президента России, вопреки ожиданиям крупных финансово-промышленных групп, взять курс на укрепление роли государства, на создание жесткой системы финансового контроля и отделение бизнеса от государства вызывало у них недовольство. Это породило напряженную ситуацию в стране, получившую в прессе название "война банков"[28]. Встречи Президента РФ с руководителями ведущих российских банков того периода преподносились контролируемыми ими средствами массовой информации как важнейшие внутриполитические события. К чему привели такие встречи, показал август - сентябрь 1998 г., когда в результате кризиса денежно-кредитной системы по населению, экономике, политике, да и по России в целом был нанесен сильнейший удар.

Недопонимание государством и его служащими социальной сущности банковской системы способствовало причинению ущерба от ее функционирования не только населению и предпринимателям, но и самому государству. Еще до 1998 г. многие кредитные организации активно занялись деятельностью, названной в средствах массовой информации "бизнесом, основанным на неплатежах в бюджет". Одна из возможных схем выглядела так: не имея возможности получить свои деньги со счетов, открытых в банке, испытывающем финансовые трудности, налогоплательщики - клиенты банка по договоренности с его менеджерами, используя "замороженные" на банковских счетах деньги, формально уплачивали налоги и обязательные платежи в бюджеты различных уровней. Как отметил Конституционный Суд России, в рамках конституционного обязательства по уплате налогов на налогоплательщика возложена публично-правовая обязанность уплатить законно установленные налоги и сборы, а на кредитные учреждения - публично-правовая обязанность обеспечить перечисление соответствующих платежей в бюджет. При этом истолкование ст. 57 Конституции РФ в системной связи с другими конституционными положениями не позволяет сделать вывод, что налогоплательщик несет ответственность за действия всех организаций, участвующих в многостадийном процессе уплаты и перечисления налогов в бюджет. "Таким образом, - подчеркивает Конституционный Суд России, - налоговое законодательство устанавливает публично-правовые обязанности банков в их отношениях с налогоплательщиками - юридическими лицами. Государство в лице налоговых и других органов осуществляет контроль за порядком исполнения банками указанных публично-правовых функций. Так, при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" (в редакции от 3 февраля 1996 г.), у банков может быть отозвана лицензия на осуществление банковских операций. Положение ст. 57 Конституции Российской Федерации предполагает, что конституционная обязанность налогоплательщика - юридического лица по уплате налога считается исполненной в день списания с его расчетного счета в кредитном учреждении денежных средств при наличии на этом счете достаточного денежного остатка"[29].

Однако перечисленные клиентами кредитных организаций деньги в качестве налоговых и иных обязательных платежей до государственных бюджетов различных уровней фактически не доходили. Банковский бизнес, основанный на неплатежах в бюджет, особый размах приобрел в связи с кризисом денежно-кредитной системы в 1998 г.

По данным Министерства по налогам и сборам, на 1 февраля 2000 г. такого рода неплатежи государству колебались в пределах от 35 млрд. до 55 млрд. руб. По итогам 8 тыс. проверок кредитных организаций и их филиалов было выявлено 250 тыс. случаев задержки перечисления налоговых платежей. В связи с этим по составленному в январе 2000 г. Министерством по налогам и сборам России рейтингу надежности банков добросовестными признавались лишь Сбербанк и Внешторгбанк. Такая ситуация вынудила Администрацию Президента РФ обратиться к руководству Банка России с рекомендацией принять меры "по оперативному и полному пресечению подобной деятельности коммерческих банков"[30].

Банковский кризис 1998 г. в России еще раз подтвердил, что без качественного государственного регулирования, основанного на соблюдении прав личности, на конституционных принципах государственного устройства и экономической свободы, вряд ли удастся обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех участников общественных отношений в денежной и кредитной сфере[31].

Вышеупомянутые и многие другие примеры характеризуют особое социальное значение денежной и кредитной сферы для обеспечения стабильности общества и государства. Важно не забывать о необходимости государственного регулирования денежно-кредитной сферы в интересах всего общества и о нравственной составляющей самого процесса государственного регулирования.

Моральные и нравственные нормы являются обязательными не только в межличностных отношениях, но и в политике, экономике, государственном строительстве. Наиболее важные, имеющие социальное значение этические нормы включаются в законодательство и приобретают характер правовых норм. Благодаря этому они могут быть реализованы в конкретных правоотношениях, в том числе в сфере банковской деятельности. Речь идет не только об этико-правовых аспектах предпринимательской деятельности кредитных организаций, их учредителей, собственников, руководителей и служащих либо об этике потребителей банковских услуг. С точки зрения этики взаимоотношения государства с кредитными организациями, физическими и юридическими лицами, обществом в целом по поводу денег и кредита являются не менее актуальными. При этом важнейшее нравственное требование ко всем участникам банковских правоотношений - исполнение взятых на себя обязательств.

Деятельность всевозможных некоммерческих ассоциаций, объединений, союзов кредитных организаций в банковской сфере также имеет существенное значение. Этичное поведение требуется и от них. Некоммерческие организации вполне могли бы способствовать нравственному поведению своих учредителей - кредитных организаций и их руководителей, силой общественного мнения влиять на улучшение нравственного климата в сфере банковской деятельности, реагировать на случаи безответственного отношения кредитных организаций к исполнению своих обязательств перед клиентами и государством, а также реагировать на несправедливые действия государства, нарушающие права и законные интересы участников банковских правоотношений. Этика и право - взаимосвязанные и взаимообусловленные социальные явления. Практически все отрасли законодательства, в особенности связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан, содержат те или иные нравственные нормы.

Что же касается законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в экономической, финансовой и банковской сфере, они также должны содержать наиболее актуальные нравственные требования не только к физическим лицам, но и к организациям. О нравственной деятельности можно говорить тогда, когда поступок, поведение, их мотивы поддаются оценке с позиций разграничения добра и зла, достойного и недостойного[32]. Нравственные законы задают абсолютный предел человеку, ту первооснову, последнюю черту, которую нельзя переступить, не потеряв человеческого достоинства[33]. Особенно важно иметь возможность оценить с позиций нравственности деяния людей, наделенных властью, причем необязательно властью государственной. В современном обществе существует реальная возможность влияния отдельных, формально не облеченных государственно-властными полномочиями лиц (групп лиц) на государственную власть. От них также требуется этичное, т.е. основанное на категориях морали и нравственности, поведение. При этом нельзя уповать лишь на совесть конкретного человека.

Необходимо заметить, что люди нравственные, как правило, не нуждаются в принуждении к исполнению этических норм, в том числе путем возведения их в разряд правовых, обязательность исполнения которых основывается на силе государственного принуждения. Они руководствуются правилами этики, выработанными человеческим обществом, добровольно. Закрепление этических правил в правовых нормах, регулирующих особенности банковской деятельности, в большей мере необходимо для ограничения антиобщественного и стимулирования общественно полезного поведения лиц, не склонных поступать этично по собственной доброй воле. Вместе с тем необходимо принимать во внимание, что нравственные идеалы в банковской сфере и в банковском законодательстве могут быть реализованы лишь в единстве с общим духом российского законодательства и правоприменительной практикой. Наивно было бы полагать, что можно добиться соблюдения этических норм в одной сфере, если при этом не только сохраняется возможность, но и наблюдаются рост нарушений прав человека или иные безнравственные поступки в других сферах единого социального организма.

По тому, насколько полно воплощаются этические нормы в общественных отношениях, можно судить о нравственном потенциале общества. Причем рост деяний, не совместимых ни с моралью, ни с интересами народа, может привести в конечном счете к разрушению общества как единой системы[34]. В подобной ситуации общество обязано предпринимать шаги, направленные на повышение нравственных требований к своим членам, в особенности в тех сферах, где права граждан и публичные интересы наименее защищены и нарушаются чаще всего.

Банковским сообществом России предпринимались попытки придать деятельности кредитных организаций больше нравственности. Таким желанием самих банкиров можно объяснить принятый 13 мая 1992 г. под эгидой Ассоциации Российских банков Кодекс чести банкира, а также Договор кредитных организаций об обязательствах перед клиентами, одобренный Советом Ассоциации Российских банков и Советом Московского банковского союза 22 декабря 1998 г.[35].

Значение этических правил для организации и функционирования банковской системы вынуждены были признать и Правительство России, и Банк России[36]. В частности, в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации подчеркивается, что развитие культуры банковского дела должно стать одним из центральных элементов реформирования банковского сектора. При этом наиболее важными направлениями развития культуры банковского дела признано повышение профессиональных навыков и уровня этических норм деятельности руководства, сотрудников, а также учредителей (участников) кредитных организаций. Кроме того, и Правительство России, и Банк России подчеркнули, что стимулом к повышению культуры банковского дела и укреплению взаимодействия в банковском сообществе явилось бы принятие банковским сообществом этических принципов банковского дела, в разработке которых ведущую роль должны играть сами кредитные организации и их ассоциации. Задача такого документа - систематизировать не урегулированные законодательством принципы делового оборота, отвечающие целям формирования здоровой рыночной среды. Одновременно банковское сообщество должно выработать эффективные механизмы, способные стимулировать у участников рынка банковских услуг стереотип добросовестного поведения и отношения к принятым на себя обязательствам.

Но этико-правовые проблемы банковской деятельности - не только проблемы профессиональной этики части банков, объединенных в ассоциацию, или отдельных банковских служащих. Этические требования и стандарты следует предъявлять к банковской системе и банковской деятельности в целом, ко всем субъектам и участникам денежно-кредитных правоотношений. В связи с этим заслуживает внимания общее положение гражданского законодательства о том, что сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна (ст. 169 ГК РФ). Упомянутое положение следовало бы не просто продублировать в банковском законодательстве, а сформулировать в развернутой форме, с учетом особенностей банковской и иных видов деятельности в денежно-кредитной сфере. Этические нормы, кроме того, могли бы найти свое юридическое воплощение в принципах банковского права, в порядке и правовых гарантиях банковской деятельности, которые также требуют более детального закрепления в федеральном законодательстве.

На началах нравственности должна быть основана деятельность государственных органов и их служащих. Неслучайно и Президент Российской Федерации, и палаты Федерального Собрания России, и Совет судей России, и Банк России в 2002 - 2003 гг. принимали меры, чтобы придать основополагающим нравственным правилам правовую форму, обязательную как для государственных служащих в целом, так и для отдельных категорий лиц, наделенных государственной властью (депутатов, судей, служащих Банка России). Так, Президентом России были утверждены Общие принципы служебного поведения государственных служащих[37], Президиумом Совета судей России принято решение о подготовке проекта кодекса судейской этики[38]. Банк России намеревался распространить на своих служащих единые этические требования, которые предполагается принять для всех лиц, занятых в банковской сфере.

Тщательно разработанные правовые принципы и правовые гарантии, опирающиеся на нравственные правила, могли бы способствовать созданию банковской системы, основанной на честности и достоинстве, ответственности и благоразумии, требовательности и справедливости. Такая система, с одной стороны, должна исключать произвол государства, одновременно обеспечивая требуемый уровень государственного регулирования; с другой стороны - обеспечить такие формы реализации экономической свободы организаций, предпринимателей и граждан, которые бы не нарушали прав и законных интересов других участников денежно-кредитных правоотношений.

В сфере банковской деятельности, в сфере денег, денежного обращения и кредита этические нормы имеют решающее значение. Само понятие "кредит" - ключевая категория в банковской деятельности - означает "доверие", "веру", т.е. характеризует в первую очередь этическую, социальную, а затем экономическую или юридическую сущность деятельности кредитных организаций. Именно в банковской сфере большое значение приобретает репутация лица (физического и юридического) как соответствующего или не соответствующего этическим нормам (честность, порядочность, обязательность, чувство долга, ответственность, достоинство, справедливость и т.п.).

В юридической и экономической литературе при анализе особенностей банковской деятельности и банковской системы исходят, как правило, из единственной модели банковских, или, точнее, денежно-кредитных, отношений, основанных на принципах, присущих западной цивилизации. Между тем существуют и другие модели, само существование которых тоже свидетельствует об особой - социально-правовой, а в некоторых странах и социально-религиозной - природе банковской системы и банковской деятельности. Причем эти модели вполне "уживаются" и находят формы для взаимодействия.

В качестве примера можно привести государства, в которых банковская система и банковская деятельность основаны на исламских религиозных положениях и принципах, существенно отличающихся от банковских систем стран Запада и России. Исламским банкам запрещено кредитование под проценты, в связи с чем эти институты функционируют по принципу участия в прибылях и убытках заемщика. Такой подход к банковской деятельности возник в 60 - 70-х гг. прошлого века. К 2000 г. в мире насчитывалось более 150 банков в 40 странах, деятельность которых основывалась на исламских традициях денежно-кредитных отношений. Необходимо заметить, что банки, осуществляющие банковскую деятельность на исламских принципах, действуют не только на государственном уровне в исламских государствах (Иран, Пакистан, Судан, Малайзия). Они функционируют и в банковских системах некоторых светских государств, большинство населения которых мусульмане, а также в Европе и в Америке. Согласно опубликованным данным, так называемые исламские банковские продукты в настоящее время используют и предлагают клиентам такие крупные банковские институты, как ABN Amro, J.P. Morgan, Citibank[39].

Существование банковских систем и банковской деятельности, основанных на исламских традициях, также подтверждает вывод о многоплановости банковской деятельности и банковской системы как явления социального, а также тезис о недопустимости ограничительного толкования банковской деятельности как выполнения формально определенного перечня банковских операций. Наличие сущностных, а не формальных отличий банковской деятельности от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере подтверждается самим существованием альтернативной (исламской) банковской практики.

Таким образом, на особенности банковской деятельности и банковской системы того или иного государства оказывает влияние не только его политическая, экономическая или правовая система. Социальная, духовная среда и даже религиозные воззрения общества (или относительно сплоченной и значительной части общества) могут оказывать влияние и влияют на формы и содержание банковской деятельности, а также на принципы организации и функционирования банковской системы либо ее отдельных элементов. Более того, на определенном уровне развития экономики и общества взаимное влияние денежно-кредитных институтов и осуществляемых ими видов деятельности может усиливаться. При этом изменяются и дополняются прежние, либо порождаются новые виды, формы, правила банковской деятельности, либо создаются новые организационные формы с новыми функциональными целями. Например, многие исламские банки стали чаще использовать различные формы банковской деятельности, присущие западным банкам, и, наоборот, западные банки заимствуют некоторые специфические методы исламских банков с целью расширения рынка банковских услуг, привлечения новых клиентов и организации взаимодействия на международных рынках.

России (как светскому государству) вовсе не требуется в банковской или какой-либо иной сфере деятельности внедрять исламские или какие-либо иные религиозные принципы в качестве основ функционирования банковской или любой иной регулируемой государством социально-правовой системы[40]. Более того, необходимо пресекать попытки разделить экономику светского, многоконфессионального и многонационального государства по религиозному признаку.

Наряду с этим государственным регулирующим органам России следовало бы учитывать изменения, происходящие в других странах и в международных экономических отношениях, касающиеся расширения видов и форм банковской деятельности. Те формы и методы банковской деятельности, которые могут стимулировать рост отечественной экономики, укрепление денежно-кредитной сферы и при этом не противоречат основам конституционного строя, вполне могут применяться в РФ.

Таким образом, важна не религиозная или какая-либо иная "национальная окраска" видов банковской деятельности, а модернизация и внедрение новых форм взаимоотношений банка и клиента, основанных на понимании социального содержания соответствующих правовых отношений, включая возможность участия банка в прибылях и убытках клиента (как это происходит в исламской банковской практике), а следовательно, в его адекватном участии в управлении предпринимательской деятельностью заемщика.

Действующее федеральное законодательство в настоящее время не позволяет кредитным организациям заниматься производственной, торговой или страховой деятельностью, а следовательно, осуществлять банковскую деятельность в вышеуказанных формах путем участия в управлении предпринимательской деятельностью заемщика.

Между тем использование некоторых форм банковской деятельности, применяемых исламскими банками, наряду с уже используемыми в России формами могло бы повысить эффективность и качество банковского кредитования. Соответственно, кредитные организации перестали бы применять различные способы имитируемого или спровоцированного доведения заемщиков до банкротства (например, при возникновении у них финансовых или иных трудностей) либо применять различные "серые" схемы кредитования фактически принадлежащих им и управляемых ими производственных, торговых и страховых организаций.

Для банковской деятельности и банковских систем большинства государств вне зависимости от религиозных или иных воззрений их населения, вне зависимости от их политико-правового или экономического устройства является актуальным придание денежно-кредитной сфере, а также экономической и денежно-кредитной политике больше этических, нравственных начал, признаваемых повсеместно. Это могло бы способствовать возрождению и дальнейшему развитию денежно-кредитных отношений как отношений, имеющих не только экономическую или правовую, но и социально-нравственную природу, ограничивающую возможности использования денежно-кредитных систем в каждом конкретном государстве и в мире в целом для достижения антисоциальных целей.

Подводя итог, необходимо еще раз подчеркнуть, что вне банковской системы и банковской деятельности все иные институты денежно-кредитной сферы, даже имея необходимые лицензии, не способны полноценно функционировать. Без банковской деятельности невозможна ни инвестиционная, ни страховая, ни какая-либо иная деятельность в сфере денег и кредита. В этом также проявляется социальная сущность банковской системы и банковской деятельности, выполняющих специфические социально-экономические функции, способные запустить и организовать механизм денежного обращения и перераспределение денежных средств в процессе экономического воспроизводства.

Банковская деятельность - деятельность особого рода. Она осуществляется в рамках банковской системы специально созданными для такой деятельности лицами. Право на банковскую деятельность возникает после государственной регистрации и получения специального разрешения (лицензии) для кредитных организаций либо на основании федерального законодательного акта (для Банка России). Однако федеральное законодательство не содержит официального определения "банковской деятельности" как социального, экономического, юридического явления. Нет на сей счет единого мнения и в научной литературе. В этой связи представляется полезным попытаться уточнить сущность и основные признаки банковской деятельности, предусмотренные федеральным законодательством и позволяющие отграничить ее от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере Российской Федерации.

3. Содержание и правовые признаки банковской деятельности

В юридической литературе высказаны разные подходы к пониманию содержания банковской деятельности. Например, под банковской деятельностью предлагается понимать разновидность предпринимательской деятельности, совокупность постоянно или систематически осуществляемых по поводу денег и иных финансовых инструментов операций разных видов, объединенных общей целью[41]. При таком подходе банковской может быть признана любая "постоянно или систематически осуществляемая" коммерческая деятельность, реализуемая в виде операций по поводу денег и иных финансовых инструментов (например, страховая, инвестиционная, биржевая и т.п.). Во-первых, и страховая, и инвестиционная, и биржевая, и банковская деятельность является предпринимательской деятельностью. Во-вторых, вышеперечисленные виды предпринимательской деятельности предполагают постоянное или систематическое совершение операций по поводу денег и финансовых инструментов. Например, биржевые сделки с иностранной валютой или с ценными бумагами; инвестиционные проекты, основанные на использовании операций с деньгами или финансовыми инструментами; страхование финансовых рисков. В-третьих, каждый из перечисленных видов деятельности можно объединить общей целью - получение прибыли.

Существует мнение, что в "российском законодательстве под банковской деятельностью понимается предпринимательская деятельность кредитных организаций, а также деятельность Банка России (его учреждений), направленная на систематическое осуществление банковских операций (либо обусловленная ими) на основании: для Банка России и его учреждений - Закона о Банке России; для кредитных организаций - специального разрешения (лицензии) Банка России, полученного после государственной регистрации в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В данном случае сущность банковской деятельности раскрывается через банковские операции (либо деятельность, обусловленную ими)"[42].

Чаще всего содержание термина "банковская деятельность" отождествляется с термином "банковские операции" и противопоставляется иным сделкам, осуществляемым кредитными организациями. При этом высказано мнение, что наиболее близко к раскрытию смысла категории "банковская операция" с точки зрения права подошел М.М. Агарков, подчеркивавший именно юридические особенности банковских операций[43].

Анализируя особенности банковских сделок и их классификацию, М.М. Агарков отмечал следующие различия между банковскими и прочими сделками, осуществляемыми кредитными организациями: 1) для банковских операций кредитных учреждений установлены некоторые специальные процессуальные правила, связанные с рассмотрением споров по поводу банковских операций в судебном порядке; 2) на банковские операции и только на них распространялось действие банковской тайны; 3) для банковских операций существовал специальный источник права - оперативные правила банков[44].

К настоящему времени из трех приведенных М.М. Агарковым различий между банковскими операциями и другими сделками, выполняемыми кредитными организациями, лишь два признака сохранили определенное значение - существование банковской тайны и специальное правовое регулирование. Однако и эти различия (признаки) существенно видоизменились. Например, действие правового режима банковской тайны в настоящее время распространяется не только на банковские операции, включенные федеральным законодательством в перечень "банковских операций". В федеральном законодательстве используется более широкий термин "операции", означающий, что режим банковской тайны распространяется и на другие операции, осуществляемые Банком России и кредитными организациями в интересах своих клиентов. Анализ ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" также служит косвенным подтверждением вывода о том, что банковская деятельность не тождественна банковским операциям. Правовой режим банковской тайны по определению действует при осуществлении банковской деятельности во всех ее проявлениях, а не только при осуществлении операций, перечень которых установлен в ч. 1 ст. 5 вышеназванного Федерального закона. Поэтому "кредитная организация, Банк России гарантируют тайну об операциях, о счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов. Все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону" (ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Режим банковской тайны распространяется даже на сведения о счетах, вкладах, о конкретных сделках и об операциях, ставших известными Банку России из отчетов кредитных организаций в результате исполнения лицензионных, надзорных контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 5, ч. 6 ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

Обеспечение банковской тайны как юридический принцип и правовой режим, присущий банковской деятельности и банковской системе, по-прежнему сохраняется во многих странах, но наряду с этим его действие перестает иметь абсолютный характер. Международные правовые акты и федеральное законодательство России пополнились правовыми нормами, расширяющими возможности государств и их органов в получении - при наличии юридических оснований и при соблюдении строго определенного порядка - интересующих их сведений, составляющих банковскую тайну, а также в обмене такого рода сведениями между уполномоченными государственными органами.

Изменилось в современных условиях и значение оперативных правил банков как исключительного "специального источника права" для банковских операций и иных операций, осуществляемых кредитными организациями в интересах клиентов. Вместо этого возник целый комплекс источников права, на федеральном уровне регулирующих не только конкретные виды банковских операций и порядок их осуществления, но и иные операции и действия, выполняемые в контексте банковской деятельности: Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Гражданский кодекс Российской Федерации, нормативные правовые акты Банка России и т.п.

С учетом произошедших изменений имеются серьезные основания полагать, что содержание термина "банковские операции" не отражает реальностей функционирования современной банковской системы и образующих ее элементов. Полное отождествление "банковской деятельности" с "банковскими операциями" обедняет сущность и объективное содержание деятельности Банка России, кредитных организаций и филиалов иностранных банков как социального, экономического и правового явления, а также не способствует решению проблем, которые ставит перед федеральным банковским законодательством банковская практика.

Банковские операции являются сердцевиной банковской деятельности, ее основой. В большем или меньшем объеме их осуществляют все институты, образующие банковскую систему России (кроме представительств иностранных банков). Однако, как представляется, банковская деятельность - более многообразное явление, чем только банковские операции. Помимо банковских операций в процессе банковской деятельности реализуется более широкий спектр правовых отношений, связанных с организацией и функционированием всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Поэтому вряд ли можно согласиться с ограничительным толкованием содержания "банковской деятельности", отождествляющим ее только с "банковскими операциями", формальный перечень которых установлен в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Необходимо признать, что банковская деятельность - сложный вид деятельности, реализуемый в рамках современной банковской системы России. В ее основе находятся и собственно банковские, и гражданские, и конституционные (государственные), и административные правоотношения. Совокупность вышеупомянутых правоотношений, реализуемых исключительно в рамках банковской системы России, в их взаимном переплетении и дополнении придает банковской деятельности ту неповторимость, которая отличает ее от других видов социально полезной деятельности. Причем применительно к банковской деятельности трудно однозначно утверждать, какая из сторон этой деятельности (собственно банковская, гражданско-правовая, государственно-правовая, административно-правовая, налоговая) более важная, а какая - менее. Каждое из упомянутых направлений имеет существенное значение для того комплекса правоотношений, который возникает в процессе функционирования банковской системы и образует качественно новое экономико-правовое явление, именуемое банковской деятельностью. Поэтому банковская деятельность не может быть охарактеризована только как разновидность предпринимательской либо публично-правовой деятельности, или как деятельность по осуществлению банковских операций, ограниченных исчерпывающим перечнем, установленным в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", и/или иных сделок, предусмотренных в ч. 2 ст. 5 этого Федерального закона, или как вариант какого-либо иного классификационного подхода.

Из федерального законодательства следует, что банковская деятельность осуществляется исключительно в рамках банковской системы, т.е. лицами, включенными федеральным законодательством в банковскую систему России. Банковская деятельность не только влияет на особенности построения той системы, в рамках которой эта деятельность реализуется, но и сама подвержена обратному воздействию, обусловленному в том числе организационно-правовыми, институциональными основами и принципами, присущими банковской системе. Поэтому, оценивая содержание банковской деятельности, необходимо учитывать институциональные, организационно-правовые особенности банковской системы.

Поскольку банковскую систему России образуют два основных институциональных элемента: государственный и предпринимательский, можно высказать предположение, что в широком смысле существует два основных уровня, или направления, банковской деятельности:

1) государственная публично-правовая банковская деятельность, осуществляемая Банком России, которая формально может иметь гражданско-правовые формы, но при этом не приобретает частноправового содержания. Это направление банковской деятельности не имеет и не должно иметь коммерческого характера, а следовательно, иметь извлечение прибыли в качестве основной цели;

2) частная (предпринимательская, коммерческая) банковская деятельность, которая, в свою очередь, может приобретать публично-правовые формы и признаки, но при этом всегда основана на договоре банковского счета и вытекающих из его реализации частноправовых отношений с клиентами либо на иных договорах, направленных на возникновение и осуществление банковских операций и банковских сделок.

Существование публично-правового и частного уровня банковской деятельности не исключается и в Конституции России, и в федеральном законодательстве. Причем оба этих направления реализуются в единстве и взаимосвязи между элементами, образующими банковскую систему России, и в соответствии с банковским законодательством.

Согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" к банковским операциям относятся: 1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 2) размещение привлеченных средств от своего имени и за свой счет; 3) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; 4) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; 5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; 6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; 7) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; 8) выдача банковских гарантий; 9) осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Помимо перечисленных в ч. 1 ст. 5 названного Федерального закона банковских операций, кредитные организации вправе осуществлять следующие сделки: 1) выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; 2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; 3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; 4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; 6) лизинговые операции; 7) оказание консультационных и информационных услуг. Кредитные организации вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Кроме того, они вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций с которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также вправе осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами. Такая организация имеет право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с Федеральными законами.

Если операции, предусмотренные в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", имеют исключительный характер и могут совершаться только кредитными организациями, то сделки, перечисленные в ч. 2 ст. 5 упомянутого Федерального закона, исключительно банковскими не являются. Они могут совершаться и иными юридическими лицами в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Однако в отличие от них кредитные организации выполняют большую часть таких сделок в непосредственной связи с банковскими операциями либо с помощью банковских операций. Таким образом, банковские операции и банковские сделки находятся в неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости, когда совершаются кредитными организациями в процессе банковской деятельности. В этой связи можно согласиться с мнением, что любая банковская операция действительно представляет собой одну или несколько гражданско-правовых сделок[45].

Все банковские операции и другие сделки осуществляются в рублях, а при наличии соответствующей лицензии Банка России - и в иностранной валюте. Правила осуществления банковских операций и сделок устанавливаются Банком России в соответствии с федеральным банковским и гражданским законодательством[46].

Волей законодателя, не всегда базирующейся на объективных основаниях, упомянутый перечень банковских операций может быть произвольно расширен либо сужен. Реальная законотворческая практика подтверждает такую возможность. Например, Федеральным законом от 31 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" банковскими признаются операции по осуществлению переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов)[47].

При этом не ясно, почему одно и то же по содержанию экономико-правовое явление - расчетно-кассовое обслуживание и осуществление безналичных расчетов в интересах физических лиц - законодатель в одном законодательном акте признает банковскими операциями, а в другом - нет?

Почему федеральное банковское законодательство признает, что федеральная служба почтовой связи и государственная корпорация "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" выполняют отдельные банковские операции, порядок осуществления которых регулируется специальными федеральными законами (ст. 8 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"), а соответствующие "специальные" федеральные законы подобные операции банковскими не признают?

Почему, если операция по переводу денег физического лица выполняется кредитными организациями, это банковская операция, а когда такая же операция осуществляется органами почтовой связи, то это услуга связи?

Избранный законодателем формально-волевой подход не учитывает единую экономическую и юридическую сущность упомянутых операций. Очевидно, такая позиция законодателя обусловлена желанием сохранить за органами федеральной почтовой связи право осуществлять привычную операцию - перевод денег - и одновременно вывести упомянутые органы и подчиненные им почтовые организации, осуществляющие такие операции, из-под действия банковского законодательства. Обычный режим предпринимательской деятельности, основанный исключительно на гражданском законодательстве, является более мягким и выгодным для извлечения прибыли, чем правовой режим, устанавливаемый федеральным банковским законодательством. Подобный подход к качеству законотворчества отнюдь не способствует улучшению качества правового регулирования банковской деятельности.

Некоторые операции, выполняемые органами федеральной почтовой связи в соответствии с федеральным законодательством о связи[48], по-прежнему остаются за пределами правовых режимов федерального банковского и гражданского законодательства[49].

Органы федеральной почтовой службы выполняют операции, которые они осуществлять не могут в соответствии с банковским и гражданским законодательством. Речь идет не только о доставке и выдаче пенсий, пособий и других выплат целевого назначения либо об осуществлении безналичных расчетов. Органы федеральной почтовой связи также приобрели права: осуществлять деятельность по реализации на договорной основе ценных бумаг, инкассации и доставке денежной выручки; осуществлять операции по приему платы за коммунальные услуги, приему платы за товары (услуги); осуществлять выплаты наличных денежных средств с использованием пластиковых карт. Причем, осуществляя операции с денежными средствами и ценными бумагами, органы федеральной почтовой связи оказывают на договорной основе услуги не только физическим, но и юридическим лицам. Такие операции федеральных органов почтовой связи по своему содержанию не отличаются от операций кредитных организаций, предусмотренных в ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Таким образом, использование формального критерия - перечня банковских операций, закрепленного в федеральном банковском законодательстве, явно недостаточно для уяснения сущности и содержания банковской деятельности. Но федеральное законодательство не содержит формальных критериев, позволяющих ответить на вопрос: какую часть денежно-кредитных операций следует именовать "банковскими", а какую - "профессиональной деятельностью иного рода"?

Непосредственным предметом банковской деятельности являются не просто деньги, ценные бумаги или иные финансовые инструменты, а обеспечение их экономического оборота в процессе денежно-кредитного регулирования, банковского обслуживания и кредитования клиентов, межбанковских расчетов и функционирования платежно-расчетных механизмов, создаваемых на основе банковской системы. Очевидно, в связи с этим ч. 4 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" закрепляет, какими видами деятельности не вправе заниматься кредитные организации, а ст. 49 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает соответствующие ограничения в отношении Банка России. Таковыми для кредитных организаций являются производственная, торговая и страховая деятельность. В отношении Банка России устанавливаются ограничения на торговую, производственную и некоторые иные виды деятельности (например, на операции с недвижимостью, не связанные с обеспечением деятельности Банка России). Но, в отличие от кредитных организаций, упомянутые ограничения для Банка России не являются абсолютными. Исключения из ограничений, закрепленных в ст. 49 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", могут быть установлены федеральным законодательством.

Помимо указанных ограничений, банковской деятельностью являются не все виды деятельности, связанные с деньгами, их обращением или передачей одним лицом другому за вознаграждение и на условиях возвратности. Так, основанная только на нормах гражданского права сделка, связанная с деньгами, их передачей от Банка России, кредитной организации или филиала иностранного банка другому лицу в связи с куплей-продажей автомобиля, недвижимости, иного имущества хозяйственного назначения, не является банковской деятельностью. Более того, несмотря на то что отношения по поводу займа и кредита (банковского, товарного и коммерческого) регулируются в одной главе ГК РФ (гл. 42), а ч. 2 ст. 819 ГК РФ закрепляет, что к отношениям по кредитному договору применяются правила, предусмотренные § 1 гл. 42 ГК РФ ("Заем"), если иное не установлено ГК РФ или кредитным договором, далеко не любые правоотношения по поводу займа, обусловленные передачей денег одним лицом другому на условиях срочности, возвратности и платности, есть банковские операции или иной вид банковской деятельности.

В то же время совершение кредитной организацией сделок купли-продажи иностранной валюты, векселей, иных платежных средств, предоставление под залог банковского кредита и т.п., скорее всего, является банковской деятельностью.

Имеется еще ряд существенных обстоятельств, отличающих банковскую деятельность от других видов денежно-кредитных отношений. Так, осуществляя банковскую деятельность, Банк России, кредитные организации и филиалы иностранных банков действуют в своих интересах или в интересах лиц, с которыми они состоят в договорных отношениях. Подобная практика обычно характеризует гражданские правоотношения. Банковская деятельность всех институтов, образующих банковскую систему России, предполагает также выполнение соответствующих действий или услуг в интересах третьих лиц, непосредственные договорные отношения с которыми у Банка России, кредитной организации или филиала иностранного банка могут отсутствовать (например, осуществление расчетных операций по поручению своего клиента с третьими лицами).

Денежные расчеты, обусловленные деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, производятся, как правило, в безналичной форме посредством банковской деятельности и банковской системы, выполняющей по общему правилу, организующую роль в безналичном денежном обращении (ст. 861 ГК РФ). В соответствии с действующими правилами каждое юридическое лицо обязано иметь банковский счет в кредитной организации, филиале иностранного банка либо, в случаях, определенных законом, в Банке России. Следовательно, денежные отношения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей со своими сотрудниками, друг с другом, с иными лицами опосредуются банковской деятельностью.

Например, в течение длительного времени для государственной регистрации юридических лиц в государственный регистрирующий орган требовалось предъявить документы, подтверждающие оплату не менее 50% уставного капитала (фонда) предприятия, указанного в решении о создании предприятия или договоре учредителей[50].

Таким образом, еще до регистрации юридического лица в кредитной организации должен был быть открыт банковский счет для формирования 50% уставного капитала регистрируемой организации. Без справки из кредитной организации об открытии банковского счета постоянное свидетельство о государственной регистрации юридического лица не выдавалось.

При государственной регистрации юридического лица, создаваемого в настоящее время, в регистрирующий орган также требуется представить подтверждение оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевых взносов) на момент государственной регистрации[51].

Так, согласно действующему законодательству на момент государственной регистрации акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью их уставный капитал должен быть оплачен учредителями не менее чем наполовину (п. 1 ст. 34 Федерального закона "Об акционерных обществах" и п. 2 ст. 16 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"). Порядок и сроки внесения вкладов (оплаты акций) создаваемого общества определяются в договоре (п. 5 ст. 9 Федерального закона "Об акционерных обществах" и п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью"). Но до момента государственной регистрации юридических лиц вклады, вносимые учредителями для формирования его уставного капитала, не являются его обособленным имуществом, учитываемым на самостоятельном балансе, а сама организация не существует как юридическое лицо, поскольку согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации.

Учитывая, что создающаяся организация не может признаваться налогоплательщиком (ст. ст. 9, 11, 19 НК РФ), для зачисления сумм, вносимых в оплату уставного капитала до регистрации юридических лиц, налоговые органы рекомендуют кредитным организациям открывать клиентам особого рода накопительные счета. Накопительные счета могут открываться на том же балансовом счете, что и счета действующих предприятий, с условием, что они открываются на определенный срок, расходование средств с этих счетов не допускается, а хранящиеся на этих счетах средства по истечении установленного срока перечисляются с накопительных счетов на расчетные счета клиентов, оформленные в установленном порядке[52].

Значение банковской деятельности как деятельности, направленной на обеспечение безналичного денежного обращения в процессе экономического воспроизводства, нашло свое отражение в Указе Президента России от 14 июня 1992 г. № 622 "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения", согласно которому предприятия, организации и учреждения независимо от их организационно-правовой формы обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков; должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков; могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий; обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе в порядке и сроки, согласованные с учреждением банка; имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше трех рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка.

Во всех вышеперечисленных случаях кредитные организации и филиалы иностранных банков вступают с клиентами в банковские правоотношения и осуществляют банковскую деятельность. В отличие от кредитных организаций и филиалов иностранных банков, выполняя банковские операции с кредитными организациями, с Правительством России и облекая эти операции в гражданско-правовую форму, Банк России не осуществляет ни предпринимательскую, ни коммерческую деятельность. Деятельность нынешнего Банка России не может иметь цели, направленной на извлечение прибыли. Его основная цель - обеспечение интересов общества и государства, т.е. в основе деятельности Банка России лежат социально значимые, публичные цели, пусть и облекаемые иногда в гражданско-правовую форму. При этом деятельность Банка России не изменяет своей юридической природы, оставаясь именно деятельностью банковской.

Денежная эмиссия, эмиссия облигаций, некоторые иные направления денежно-кредитного регулирования, в особенности выполняемые с использованием неадминистративных методов и инструментов, а также другие действия Банка России, направленные на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты и национальной банковской системы, не охватываются термином "банковские операции". Во-первых, они формально отсутствуют в перечне, предусмотренном ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Во-вторых, вышеуказанные операции, сделки и действия Банка России в рамках денежно-кредитного регулирования или банковского обслуживания государственных органов и организаций не имеют (в чистом виде) частноправового содержания, как, например, банковские операции и сделки кредитных организаций или филиалов иностранных банков. В-третьих, операции Банка России, сделки и действия регулирующего характера обусловлены его конституционными функциями и направлены на реализацию возложенных на него государственных или публично-правовых функций. Кроме того, и денежная эмиссия, и другие операции Банка России осуществляются с использованием закрепленной за ним Федеральной собственности, в строго определенных федеральным законодательством целях и порядке. Значит, большая часть операций Банка России осуществляется вовсе не в его собственных интересах и не по собственной воле, а в соответствии с возложенными на него государственными функциями.

Отождествление банковской деятельности только с банковскими операциями может привести к тому, что значительную и существенную часть операций, сделок и иных действий Банка России нельзя будет считать деятельностью банковской. Причем некоторые негативные последствия такого подхода уже проявились на уровне законодательного регулирования операций Банка России по эмиссии денег.

Помимо денежной эмиссии к банковской деятельности, осуществляемой Банком России, можно отнести часть банковского регулирования, которая реализуется с использованием неадминистративных, косвенных методов, а также часть банковского надзора. Конечно, существует достаточно оснований считать банковское регулирование и банковский надзор формой государственного регулирующего воздействия на банковскую деятельность, но не самой банковской деятельностью.

Вместе с тем нельзя не признать, что в деятельности Банка России тесно, часто неразрывно, сплетены едиными целями на первый взгляд разноплановые направления деятельности. Например, параллельное, а иногда одновременное использование административных гражданско-правовых методов и инструментов денежно-кредитного регулирования (включая денежную эмиссию и банковское регулирование). В рамках банковского надзора также применяются некоторые юридические санкции, которые одновременно имеют существенное корпоративное, частноправовое значение (например, назначение временной администрации в кредитную организацию). Каждое из приведенных направлений деятельности Банка России, оцениваемое в отдельности, конечно же, является элементом государственного регулирования банковской сферы. Но в широком смысле с учетом места Банка России в банковской системе России и единства стоящих перед ним целей значительная часть такого рода регулирующей деятельности - это проявление (вид) государственного направления банковской деятельности. В особенности этот вывод касается таких видов регулирующей деятельности Банка России, как рефинансирование, операции на открытом рынке, операции с облигациями Банка России и депозитами, валютные интервенции.

Даже при назначении в кредитную организацию временной администрации в действиях Банка России можно обнаружить элементы государственной банковской деятельности. Назначая в кредитную организацию временную администрацию, Банк России выступает как орган банковского регулирования и надзора, применяющий к кредитным организациям соответствующие юридические санкции за допущенные банковские правонарушения. Вместе с тем необходимо учитывать, что временная администрация часто комплектуется служащими самого Банка России, т.е. кредитная организация переходит под управление лиц, не только назначенных Банком России, но и являющихся его служащими. В подобной ситуации полное оперативное и хозяйственное управление кредитной организацией, включая предпринимательскую банковскую деятельность, переходит под контроль Банка России. Но в таком случае Банк России и его руководители должны принять на себя ответственность за результаты своего управления и последующее состояние управляемой служащими Банка России либо иными назначенными лицами кредитной организации. Причем это должна быть юридическая ответственность во всех ее формах, в том числе гражданско-правовая ответственность перед вкладчиками и иными клиентами, кредиторами и собственниками, а также публично-правовая ответственность перед государством (уголовная и административная).

До тех пор пока не будет создан какой-либо иной, основанный на других принципах, иных методах и осуществляемый иным государственным органом механизм государственного регулирования банковской деятельности, часть государственной регулирующей деятельности Банка России может и должна признаваться государственным направлением банковской деятельности.

Применительно к кредитным организациям, т.е. к предпринимательскому уровню, банковскую деятельность также следует оценивать несколько шире, не ограничиваясь лишь формальным перечнем банковских операций. Открывая банковский счет или передавая денежные и иные средства кредитной организации, юридическое или физическое лицо не перестает быть собственником указанных средств. Но в зависимости от статуса кредитных организаций, в зависимости от характера оказываемых ими банковских услуг и целей самих клиентов принадлежащие им денежные средства и иные ценности могут передаваться кредитной организации:

а) во владение, пользование и распоряжение с целью получения клиентом дохода (например, в случае открытия вклада или депозита в банке или депозитно-кредитной небанковской кредитной организации);

б) лишь с целью осуществления расчетов и выполнения иных банковских услуг в интересах клиента (приобретение иностранной валюты, ценных бумаг);

в) для обеспечения безопасной транспортировки денег и иных ценностей клиента (например, услуги небанковских кредитных организаций инкассации);

г) на хранение (например, хранение ценных бумаг, аренда сейфов в кредитной организации).

Все это многообразие правоотношений также свидетельствует о неравнозначности терминов "банковская деятельность" и "банковские операции".

Таким образом, в основе банковской деятельности кредитных организаций лежит предпринимательская деятельность, построенная на привлечении чужих (физических и юридических лиц) денежных средств во вклады. При этом для получения прибыли кредитные организации используют только им предоставленное право размещать привлеченные денежные средства клиентов от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности. Помимо вышеупомянутой формы, кредитные организации извлекают прибыль при осуществлении кассового обслуживания клиентов либо при осуществлении безналичных расчетов клиентов с третьими лицами. Это основа банковской деятельности. Но к банковской следует отнести и другие виды предпринимательской деятельности (операции и сделки, консультационные и иные услуги), обусловленные, вытекающие, неразрывно и непосредственно связанные с реализацией вышеуказанных основных видов банковской деятельности. Только в таком случае можно обеспечить соблюдение единого режима, единых стандартов и единых правил, включая правила об использовании инсайдерской информации, нарушение которых способно причинить ущерб клиентам кредитных организаций и филиалов иностранных банков.

В рамках предпринимательской банковской деятельности кредитные организации и филиалы иностранных банков могут вступать в правоотношения и выполнять функции публично-правового характера. Причем возложение обязанности по выполнению публично-правовых функций часто является важнейшим условием предоставления лицензии на право осуществления кредитными организациями и филиалами иностранных банков некоторых операций. Например, обязанности по осуществлению полномочий агента валютного контроля обусловлены валютной лицензией.

Несмотря на некоторый публично-правовой оттенок, подобные функции кредитных организаций по содержанию не перестают быть разновидностью банковской деятельности, вне которой исключалась бы сама необходимость в осуществлении кредитными организациями или филиалами иностранных банков публично-правовых полномочий. Например, установление лимитов наличных денег в кассе организаций, функции агента валютного контроля, профилактическая работа по пресечению "отмывания" денег, нажитых преступным путем, безакцептное списание средств со счетов клиента. В упомянутых случаях кредитные организации выступают в качестве агентов государства именно в связи с выполнением ими коммерческих операций и сделок в интересах своих клиентов. При отсутствии коммерческих банковских операций и сделок не было бы необходимости реализации кредитными организациями деятельности публично-правового характера.

Итак, помимо чисто коммерческих видов деятельности, направленных на извлечение прибыли, кредитные организации наделены некоторыми функциями публично-правового свойства, которые осуществляются только ими, исключительно в связи с выполняемыми банковскими операциями в интересах клиентов и только в рамках банковской системы. Например, функции агента валютного контроля или налогового контроля, а также функции по перечислению в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и иных обязательных платежей; по пресечению использования банковской системы в преступных целях; по контролю за соблюдением порядка ведения кассовых операций. Наделение кредитных организаций упомянутыми функциями обусловлено, в первую очередь, социальной сущностью банковской системы и банковской деятельности.

Банковская деятельность кредитных организаций, филиалов иностранных банков и Банка России является главным, но не единым объектом регулирования банковского права. Свидетельством тому являются положения Федерального закона от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" и Федерального закона от 25 февраля 1999 г. "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Поэтому нельзя исключать, что в дальнейшем федеральное законодательство может развиваться в направлении, предполагающем признание деятельности по реструктуризации кредитных организаций, осуществлению мероприятий по их финансовому оздоровлению разновидностями банковской деятельности. Тем более что право на осуществление отдельных банковских операций при проведении мероприятий по реструктуризации кредитных организаций уже предоставлено АРКО (ст. 32 Федерального закона от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций"). О том, что могут существовать организации, которые в соответствии с федеральным законодательством вправе совершать отдельные банковские операции без лицензии Банка России, упоминается и в ст. 149 НК РФ. Причем Министерство РФ по налогам и сборам (Приказ МНС России от 20 декабря 2000 г. № БГ-3-03/447) полагает, что организациями, осуществляющими отдельные банковские операции без лицензии Банка России, являются ломбарды (при осуществлении кредитных операций), органы федеральной государственной службы занятости населения, фонды поддержки малого предпринимательства (при предоставлении в установленном порядке кредитов). Между тем общеизвестно, что действующее федеральное законодательство не позволяет признать совершаемые вышеназванными организациями операции банковскими операциями.

Помимо вышеприведенных, существует много других дискуссионных научно-теоретических проблем и вопросов практического характера, связанных с современным пониманием сущности банковской деятельности и требующих детального изучения и обсуждения.

Подводя итог, еще раз оговоримся, что проблемы содержания такого сложного экономико-правового явления, как "банковская деятельность", продолжают оставаться дискуссионными. Предлагаемую точку зрения следует рассматривать как часть продолжающейся дискуссии, которая не исчерпывается лишь анализом упомянутых в настоящей работе проблем.

[1] См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 9 апреля 1997 г. № 1307-II ГД "Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год"; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год // Рос. газ. 18 дек. 1999; 11, 15, 22, 29 янв., 5 февр. 2000.

[2] Лунц Л.А. Деньги и денежные обязательства в гражданском праве. М., 1999. С. 57 - 58.

[3] См., например: Портной М.А. Деньги: их виды и функции. М., 1998.

[4] См.: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.

[5] См.: ст. 4 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле".

[6] См.: решение Верховного Суда РФ от 1 апреля 2002 г. № ГКПИ01-1709; Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2002 г. № КАС02-230; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 31 июля 2002 г. № 132пв-02; Инструкция Банка России от 29 июня 1992 г. № 7 "О порядке обязательной продажи предприятиями, объединениями, организациями части валютной выручки через уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации"; указание Банка России от 20 октября 1998 г. № 383-У "О порядке совершения юридическими лицами-резидентами операций покупки и обратной продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации" // Вестник Банка России. 1998. № 74.

[7] См.: ст. 1 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

[8] См.: ст. 2 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. "Об организации страхового дела в Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

[9] Особенности правовых отношений по поводу бюджетных денег, денежных средств государственных внебюджетных фондов, регулируемые специальными нормами бюджетного, налогового, пенсионного законодательства, в настоящей работе не рассматриваются.

[10] См: ст. ст. 3, 21 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в ред. от 26 апреля 1995 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356; Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.

[11] См., например: распоряжение Правительства России от 10 июля 2001 г. № 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 31. Ст. 3295.

[12] См.: Указ Президента России от 1 июля 1996 г. "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 28. Ст. 3357.

[13] См.: Концепция развития расчетной сети Банка России, утв. Банком России 25 июля 1997 г. // Вестник Банка России. 1997. № 54; письмо Банка России от 14 ноября 1997 г. № 16-т; Положение Банка России от 8 декабря 1997 г. № 7-П "О порядке расчета и взимания платы за расчетные услуги Банка России" // Вестник Банка России. 1997. № 86; 2000. № 36 (утратило силу в связи с изданием указания ЦБ РФ от 28.03.2003 № 1263-У "О признании утратившими силу нормативных актов Банка России").

[14] Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 148 - 150.

[15] См.: указание Банка России от 3 мая 2000 г. № 99-Т "Об отделах платежных систем и расчетов территориальных учреждений Банка России".

[16] См.: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3697. Такое право почтовой службе было предоставлено и ранее, например Федеральным законом от 16 февраля 1995 г. "О связи".

[17] См.: п. 1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Федеральный закон "О банках и банковской деятельности".

[18] См.: ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Рос. газ. 1999. 14 июля.

[19] Соответствующий орган до настоящего времени нормативно не определен.

[20] См., например: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы России (некоторые проблемы и перспективы) // Гос. и право. 2001. № 11. К 2003 г. необходимость создания соответствующих правительственных фондов (резервов) была признана, что выразилось в фактическом формировании правительственных денежных резервов. Но проблема правового регулирования правительственных денежных резервов (фондов), их целей, юридического статуса, порядка использования денег и многие иные вопросы решены не были, что вызывает трения в самом Правительстве РФ, а также между Правительством России и Государственной Думой.

[21] Более подробно об этом см. в гл. 4 настоящей работы.

[22] Поллард А.М., Пассейк Ж.Г., Эллис К.Х., Дейли Ж.П. Банковское право США. Пер. с англ. / Общ. ред. и послесл. Я.А. Куника. М., 1992. С. 728.

[23] См.: Гумилев Л.Н. От Руси до России. Очерки этнической истории. М., 2000. С. 80 - 84.

[24] Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М., 1998. С. 298, 306, 307.

[25] Постановление Правительства Москвы от 19 сентября 1995 г. № 782 "О Московской городской программе "Жилище" // Вестник Мэрии Москвы. 1995. № 19.

[26] См.: Рос. газ. 1996. 25 мая.

[27] См.: Гейвандов Я.А. Выступление на заседании "круглого стола" "Армия и общество, права военнослужащих и их реализация в современных условиях", проходившего 5 - 6 июня 1997 г. // Гос. и право. 1997. № 11; Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации (некоторые аспекты соотношения публично-правового содержания и организационно-правовой формы) // Гос. и право. 1999. № 2; Гейвандов Я.А. Некоторые организационные и правовые аспекты совершенствования государственного управления денежно-кредитной сферой в Российской Федерации // Банковское право. 1999. № 1 - 2.

[28] См.: Чугаев С. Президент пытается остановить "войну банков" // Известия. 1997. 16 сент.

[29] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 42. Ст. 5211; Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 197.

[30] Коммерсантъ. 2000. 1 февр. См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. № 138-О "По ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3410.

[31] См., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. СПб., 1997; Гейвандов Я.А. Этико-правовые проблемы банковской деятельности в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. № 3.

[32] Кобликов А.С. Юридическая этика: Учебник для вузов. М., 1999. С. 5 - 6.

[33] См.: Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика: Учебник. М., 1998. С. 142 - 143.

[34] См.: Гумилев Л.Н. От Руси до России. Очерки этнической истории. М., 2000. С. 114.

[35] См.: Банковское право. 1999. № 3.

[36] Письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2002. № 5.

[37] Указ Президента России от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.

[38] Постановление Президиума Совета судей РФ от 26 июля 2002 г. "О подготовке проекта кодекса судейской этики" // Рос. юстиция. 2002. № 10.

[39] Более подробно см.: Мирошник Е.Н. Исламские банки в социально-экономической структуре мусульманских стран. Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. экон. наук. М., 2000; Бадов А. Исламские банки выдвигают альтернативную западной модель финансирования экономики // Эксперт. 2000. № 4; и др.

[40] См., например: Максаков И. Деньги для диктатуры шариата // Известия. 2003. 18 июня.

[41] См., например: Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1997. С. 16 - 32.

[42] Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 227 - 229. Позднее один из авторов такой точки зрения уточнил свою позицию, определив содержание термина "банковская деятельность" лишь как "систематическое осуществление с установленной законодательством целью банковских операций в их определенном сочетании" (см.: Тосунян Г.А. Теория банковского права. В 2-х т. Т. 1. М., 2002. С. 255 - 265).

[43] См.: Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1997. С. 16.

[44] См.: Агарков М.М. Основы банковского права. М., 1994. С. 50 - 51.

[45] См.: Ефимова Л.Г. Банковское право. Уч. и практ. пособие. М., 1994. С. 33; Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 42.

[46] Вопросам гражданско-правового регулирования осуществления банковских операций и банковских сделок посвящены несколько глав ГК РФ (гл. 42 - 46 и др.).

[47] Собрание законодательства РФ. № 31. Ст. 3829.

[48] Ст. 18 Федерального закона от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи".

[49] Ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"; ст. ст. 861, 862 ГК РФ.

[50] Такой порядок действовал до 2002 г. в соответствии с Указом Президента России от 8 июля 1994 г. № 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 11. Ст. 1194.

[51] Ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3431.

[52] См.: письмо Госналогинспекции по г. Москве от 16 июня 1999 г. № 20-06/17021 // Налоговые известия Моск. региона. 1999. № 9.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Понятие и структура банковской системы России

Специфика банковской деятельности порождает потребность в создании банковской системы, позволяющей упорядочить этот вид общественных отношений с учетом присущих им (отношениям) особенностей. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы[1]. Для определения совокупности организаций, имеющих право на осуществление банковской деятельности в РФ, в федеральном законодательстве используется термин "банковская система" (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

С учетом положений действующего законодательства под банковской системой понимается строго определенная законом структура специализированных институтов особого рода, действующих в сфере денежно-кредитных отношений и имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности либо выполняющих представительские функции от имени иностранных банков. Связь между банковской деятельностью и банковской системой настолько тесная, что эти явления не существуют одно без другого. Поэтому их следует рассматривать в едином контексте соответственно как содержание и форму.

В единую банковскую систему России федеральным банковским законодательством включены Банк России, кредитные организации (банковские и небанковские), а также филиалы и представительства иностранных банков (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Элементы, образующие банковскую систему России, имеют различные (в рамках данной системы) цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, в связи с чем имеют разный правовой статус. Однако они действуют в одной и той же сфере общественных отношений - сфере денег и кредита. Кредитные организации и филиалы иностранных банков привлекают чужие денежные средства; используют их для извлечения собственной прибыли путем размещения упомянутых средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности и срочности; оказывают собственникам денежных средств кредитные, расчетные и иные банковские услуги. В результате функционирования банковской системы организуется и обеспечивается денежное обращение в стране.

Различное правовое положение элементов банковской системы позволяет условно выделить в банковской системе несколько уровней. В этой связи высказано вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система. Верхний (государственный) уровень банковской системы занимает Банк России, а нижний - кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков[2]. Такой подход закономерен, если критерием выделения уровней в банковской системе избрано наличие или отсутствие у его элементов государственно-властных полномочий. В этом случае, действительно, верхний уровень банковской системы занимает Банк России, а нижний уровень - кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. Как отмечается в Стратегии развития банковского сектора РФ, "определенные действующим законодательством фундаментальные принципы организации российской банковской системы, а именно двухуровневая структура (Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации) и универсальные функциональные возможности банков, отвечают базовым потребностям экономики и обеспечивают благоприятные исходные условия для развития банковского сектора, адекватного потребностям экономического роста. Указанные принципы сохраняются в качестве правовой основы функционирования банковской системы страны"[3].

В теории банковского права существуют позиции, предполагающие более широкую, чем это предусмотрено в федеральном законодательстве, трактовку элементов двухуровневой банковской системы. Так, высказано мнение, что вся совокупность элементов банковской системы России имеет двухуровневое построение: верхний уровень - Банк России, союзы и ассоциации кредитных организаций и нижний уровень - все остальные элементы банковской системы: коммерческие банки, небанковские кредитные организации, банковская инфраструктура, банковский рынок[4].

Согласно другой точке зрения, банковская система Российской Федерации включает в себя два вида звеньев. "Первую группу образуют участники системы, выполняющие основные функции по обслуживанию физических и юридических лиц, непосредственно обеспечивающие денежный оборот страны и потребности в кредитных ресурсах. В эту группу включены Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков... Вторая группа - создаваемые кредитными организациями союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций"[5].

Кроме того, предлагается учитывать существование в банковской системе групп кредитных организаций, а также иметь в виду формальные образования, объединяющие ведущих банкиров страны[6].

Такого рода научные подходы и позиции вполне допустимы в качестве научного предположения или рекомендации, но не в качестве формально-юридической реальности.

Во-первых, банковская система формируется по признаку относимости функций, возложенных на образующие ее институты, к деятельности особого рода - банковской деятельности. В этом смысле элементами банковской системы могут быть признаны Банк России, кредитные организации и филиалы иностранных банков, имеющие право осуществлять банковскую деятельность, в том числе ту ее часть, которая именуется банковскими операциями.

Во-вторых, действующее федеральное законодательство предусматривает исчерпывающий перечень элементов банковской системы, центром которой является Банк России.

Ассоциации и союзы кредитных организаций, как некоммерческие организации, призваны представлять кредитные организации в отношениях с органами государственной власти, в отношениях друг с другом, а также в отношениях с клиентами. Поэтому они не могут быть поставлены на один уровень с Банком России - конституционным государственным органом, а также с кредитными организациями или филиалами иностранных банков. И те, и другие являются первичными по сравнению с создаваемыми ими некоммерческими общественными объединениями и организациями. Задача первых (кредитные организации и филиалы иностранных банков) - заниматься предпринимательством, извлекать прибыль на рынке банковских услуг, в то время как их некоммерческие объединения призваны решать совсем иные задачи.

Что же касается "банковского рынка", то, как и любой "рынок"", он развивается по собственным рыночным, свободным (хоть и регулируемым государством) законам, может включать определенные рыночные институты, имеющие определенные правовые формы, но сам вряд ли может явиться институтом, включенным в банковскую систему. Скорее, наоборот, банковская система - один из элементов свободно развивающегося, но регулируемого государством рынка услуг в денежно-кредитной сфере.

Рынок как экономическое явление, кроме всего прочего, включает потребителей какого-либо вида услуг, включая банковские услуги. Следовательно, потребители банковских услуг, или, иначе, клиенты кредитных организаций, являются ключевым элементом банковского рынка, ради которого и благодаря которому этот рынок, собственно, и функционирует. Вполне очевидно, что включение банковского рынка в банковскую систему в качестве одного из ее элементов будет означать придание статуса элемента банковской системы потребителям банковского рынка, т.е. клиентам Банка России, кредитных организаций и филиалов иностранных банков, без которых банковский рынок не существует. Подобный подход может вовсе дезориентировать и законодательство, и правоприменительную практику по вопросу о принципах построения банковской системы как системы институтов, осуществляющих особый вид социально полезной деятельности в сфере денег и кредита - банковской деятельности. Поскольку клиенты кредитных организаций субъектами банковской деятельности не являются, они не могут признаваться и элементами банковской системы.

Необходимо заметить, что термин "двухуровневая банковская система" может иметь и другое содержание. Например, в США двухуровневость банковской системы имеет несколько иное содержание, чем в России. В США под двухуровневостью банковской системы понимается двухуровневая система регистрации и регулирования банков: на федеральном уровне (крупнейшие национальные банки) и на уровне штатов (банки штатов).

Если для определения уровней банковской системы избрать другие критерии, а именно особенности правового статуса всех элементов, ее образующих, то с учетом особенностей, присущих правовому положению Банка России, банкам, небанковским кредитным организациям, филиалам и представительствам иностранных банков, уровней банковской системы оказывается несколько больше.

Существуют и иные подходы к пониманию структуры банковской системы России, в основе которых лежат не особенности правового положения включенных федеральным законодательством в банковскую систему институтов, а более широкий подход, предполагающий включение в банковскую систему субъектов предпринимательской деятельности в денежно-кредитной сфере в целом.

Так, высказано мнение, что "структура банковской системы должна быть трехзвенной и включать, кроме центрального банка и коммерческих банков, третье звено - специализированные кредитно-финансовые учреждения (ипотечные банки, лизинговые, факторинговые, инвестиционные компании, учреждения потребительского кредита и т.п.)"[7]. Такой подход может быть уместен при отождествлении денежно-кредитной и банковской системы. Но если принять во внимание, что банковская деятельность и инвестиционная деятельность хоть и осуществляются в денежно-кредитной сфере, но существенно отличаются друг от друга, то объединять их в рамках банковской системы вряд ли правомерно. Например, при всех общих с банковской деятельностью моментах инвестиционная деятельность предполагает возникновение у инвестора права собственности (в том или ином объеме) на объекты своих инвестиций и права собственности соответствующего юридического лица на те денежные средства инвестора, которые вложены в его создание и развитие (например, уставный капитал). В отличие от инвестиционной деятельности, вкладывая собственные средства в кредитную организацию, клиент не становится собственником этой организации. В то же время кредитная организация также не получает средства клиента в собственность, она приобретает права размещать эти средства от своего имени и за свой счет, а также осуществляет по поручению клиента расчетно-кассовое или иные виды обслуживания.

Таким образом, при всей схожести с кредитными организациями иные субъекты, извлекающие прибыль в денежно-кредитной сфере (лизинговые, инвестиционные и иные такого рода институты), вряд ли могут быть включены в банковскую систему. Как уже отмечалось, можно вести речь об их включении наряду с кредитными организациями в денежно-кредитную систему России.

Необходимо также учитывать, что с точки зрения действующего федерального законодательства, используемые во многих научных источниках термины "коммерческие банки" и "ипотечные банки" - суть банков, разновидность кредитных организаций. Более того, законодательство России, используя понятие "коммерческие банки", не имеет в виду сферу их предпринимательской деятельности, например в значении "розничные банки", как это делается в Соединенном Королевстве. Согласно отечественному законодательству все банки в России по определению являются коммерческими, так как в России этот термин означает не сферу их деятельности на денежно-кредитном рынке, а основную цель их деятельности - извлечение прибыли.

Предложения по поводу будущего банковской системы России вносятся и обсуждаются в течение многих лет. Существуют различные варианты реформы банковской системы России. Они вносились некоторыми представителями банковского сообщества и различными государственными органами[8], отдельными депутатами, Российским союзом промышленников и предпринимателей. Поэтому соответствующие предложения отличались несогласованностью позиций: от оказания государственной помощи банкам до резкого сокращения их числа; от необходимости тотального государственного регулирования до чуть ли не полного отказа от такого регулирования; от необходимости принятия мер по увеличению капитализации до нежелания принятия решений, направленных на увеличение минимального размера уставного капитала кредитных организаций[9].

В России исторически сложилась и законодательно закреплена централизованная банковская система.

В экономической науке и международной банковской практике уже имеется устойчивое понимание централизованной банковской системы как системы, предполагающей полную или частичную монополию единственного банка на осуществление эмиссионной деятельности. Монополия эмиссионной деятельности явилась тем источником, из которого современные центральные банки почерпнули свои второстепенные функции и отличительные черты, включая контроль над общей кредитной ситуацией[10]. Конечно же, это схематичное определение централизованной банковской системы, не учитывающее множество деталей и современных особенностей. Однако централизованная банковская система существует практически во всех странах мира. В то же время между централизованной банковской системой и системой ее государственного регулирования в широком смысле слова полного совпадения не существует.

Например, и в России, и в США создана централизованная банковская система. Однако государственное регулирование централизованной банковской системы России имеет некоторые особенности в сравнении с централизованной системой США. С учетом исторического развития США государственное регулирование банковской деятельности в этой стране, как отмечалось ранее, осуществляют помимо федеральных органов еще и государственные органы на уровне штатов. Для этого созданы банковские департаменты штатов[11]. В отличие от США в России исторически сложилась иная система государственного регулирования банковской деятельности - из единого центра. В связи с этим следует различать такие понятия, как "централизованная банковская система", "децентрализованная" (свободная банковская система) и "централизованная система государственного регулирования (управления) банковской системой", которые характеризуют совсем не идентичные экономические и правовые явления. В России система государственного регулирования (управления) банковской деятельностью и банковской системой является федеральной. Организация, функционирование и государственное управление банковской системой осуществляются федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не имеют и по Конституции России не могут иметь государственных полномочий в банковской сфере[12].

С учетом изложенных особенностей центральное место в банковской системе занимает Банк России. Помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций Банк России выполняет ряд несвойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими государственными органами России государственную политику в денежно-кредитной сфере. Именно поэтому Банк России наделен государственно-властными полномочиями в банковской сфере.

Следующим элементом банковской системы являются кредитные организации, существующие в форме банков и небанковских кредитных организаций.

Под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Федеральное банковское законодательство определяет основные юридические признаки банков и небанковских кредитных организаций.

В действующем законодательстве понятие "банк" означает кредитную организацию, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация - это кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

В юридической науке уже обращалось внимание на наличие определенных неточностей терминологического свойства применительно к банковской системе и одному из ее элементов - кредитным организациям. Так, применительно к термину "банковская система" обращалось внимание на то, что согласно федеральному законодательству в банковскую систему Российской Федерации включены не только банки, но и небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. В связи с этим было высказано мнение, что закрепленный в законе термин "банковская система" не вполне соответствует своему реальному содержанию[13].

Претензии предъявляются и к другой используемой законодателем банковской терминологии. Особенно много претензий к использованию таких терминов, как "кредитная организация" и "небанковская кредитная организация". Например, ставится вопрос: почему такая небанковская кредитная организация, как расчетная палата, признается кредитной организацией, если она не выдает кредитов, и почему она "небанковская", если осуществляет банковские операции[14]?

Действительно, в федеральном банковском законодательстве сохраняется масса пробелов и противоречий. Однако применительно к кредитным организациям и их видам необходимо признать, что и банки, и небанковские кредитные организации, конечно, осуществляют банковскую деятельность. Конечно же, обе разновидности кредитных организаций вправе выполнять и кредитные, и иные виды банковских операций и сделок, если им предоставлена соответствующая банковская лицензия.

Очевидно, деление кредитных организаций на виды было обусловлено желанием законодателя установить этапы, которые следовало пройти банку, чтобы получить право работать с денежными средствами, привлеченными от физических лиц. Наличие такого права у банков, собственно, и отличает их от небанковских кредитных организаций. Причем согласно федеральному законодательству приобрести такое право немедленно в момент государственной регистрации и получения первой банковской лицензии нельзя. Требовалось и требуется поработать с клиентами - юридическими лицами в качестве небанковской кредитной организации не менее двух лет. Однако данное правило Банком России в течение длительного времени не соблюдалось и не соблюдается. В результате была дискредитирована сама идея разделения кредитных организаций на два вида. Таким образом, термин "небанковские кредитные организации", конечно же, не вполне точно характеризует особенности соответствующего банковского института. Скорее всего, применительно к небанковской кредитной организации уместнее говорить не столько как об организации, "противостоящей" банкам или "полной противоположности" банкам, а как о "банке", имеющем ограниченную лицензию на осуществление банковской деятельности.

В банковскую систему РФ помимо Банка России и кредитных организаций включены также филиалы и представительства иностранных банков. При этом под иностранным банком понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Филиалом, по законодательству России, признается обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

В рамках банковской системы существуют представительства иностранных банков, деятельность которых не отличается чем-либо от обычной некоммерческой деятельности представительского характера. Представительства иностранных банков не вправе осуществлять ни банковские операции, ни иные виды банковской деятельности. Целью их деятельности является представление и защита интересов иностранных банков в России. С учетом целей создания представительств иностранных банков России они вряд ли могут быть признаны субъектами банковской деятельности даже в широком смысле этого слова, так как напрямую не влияют на функционирование и стабильность банковской системы России. Поэтому при характеристике деятельности представительств иностранных банков в России термин "банковская деятельность" вряд ли уместен и применим, а включение в качестве самостоятельного элемента в банковскую систему России (наряду с Банком России, российскими организациями и филиалами иностранных банков) вряд ли оправданно.

Соответственно представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (ст. 55 ГК РФ).

Таким образом, если филиалы иностранных банков вправе заниматься предпринимательской и представительской деятельностью на территории России, в том числе осуществлять банковские операции и иные разрешенные им виды банковской деятельности, то представительства не вправе осуществлять банковские операции, другие виды деятельности, кроме представительской.

В этой связи при совершенствовании действующего законодательства стоило бы подумать об исключении представительств иностранных банков из законодательного перечня элементов, образующих банковскую систему России. Как отмечалось выше, банковская система находится в неразрывной связи с банковской деятельностью, специфика которой и порождает объективную потребность в создании особого рода институтов, наделенных полномочиями в осуществлении банковской деятельности, а также объединения этих взаимосвязанных и взаимозависимых институтов в единую систему с общими принципами и общим порядком правового регулирования и деятельности.

Представительства иностранных банков вышеназванным критериям построения банковской системы России не соответствуют и не наделены правами по осуществлению банковской деятельности. Их функции имеют лишь представительский характер, связанный с защитой интересов иностранного банка в России. Возможно, функции представительств и обусловлены банковской деятельностью, но это банковская деятельность иностранного банка на территории иностранных государств, а никак не собственная банковская деятельность самого представительства на территории России.

Существует еще одна проблема, касающаяся филиалов и представительств иностранных банков в России. Согласно действующей редакции Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" филиалы и представительства иностранных банков в России признаются нерезидентами (ст. 1). Между тем статус филиалов и представительств иностранных банков, в особенности филиалов, не должен устанавливаться и толковаться столь примитивно. И филиалы, и представительства юридических лиц в России создаются не только и не просто по воле самих юридических лиц. Они регистрируются и лицензируются, а их деятельность контролируется уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством двух государств: государства, в котором учреждено юридическое лицо, и государства, на территории которого учрежден и действует его филиал или представительство. В России такими законодательными актами являются Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ и т.п. Поэтому необходимо учитывать все особенности, присущие филиалам и представительствам юридических лиц на территории иностранного государства.

Сохранение за филиалами иностранных банков в России статуса нерезидента содержит ряд системных противоречий: во-первых, противоречит определению "налогового резидента", данному в налоговом законодательстве; во-вторых, федеральное законодательство не устанавливает, что в России может существовать несколько различных "видов" резидентов и нерезидентов, в зависимости от того, каким законом регулируются правовые отношения; в-третьих, это означало бы, что, приобретая право на осуществление в России банковских операций, нерезиденты одновременно приобретают статус уполномоченного банка и статус агента валютного контроля. Им предоставляются контрольные функции в отношении любых российских резидентов, являющихся их клиентами. При изложенных обстоятельствах используемый в действующем законодательстве подход к определению статуса филиалов иностранных банков как нерезидентов представляется не вполне корректным, не соответствующим их реальному правовому положению и реальным общественным отношениям, участниками которых такие филиалы фактически и юридически являются.

В то же время существуют институты, которые формально не включены в банковскую систему России, хотя фактически осуществляют банковскую деятельность в неразрывной связи с Банком России, кредитными организациями и филиалами иных банков. Речь идет о платежно-расчетной системе, или, как именуют теперь, платежной системе, которая фактически является элементом не столько денежно-кредитной, сколько банковской системы России. Однако содержание, правовые формы, особенности функционирования платежной системы России должным образом не урегулированы в федеральном банковском законодательстве. Между тем без платежной системы обеспечить реализацию функций банковской системы и осуществление банковской деятельности было бы крайне затруднительно, если не сказать невозможно.

В научной литературе высказывались предложения о признании кредитных потребительских кооперативов элементом банковской системы России, в особенности, если их деятельность будет выходить за пределы установленных законом ограничений (кредитование исключительно пайщиков, а также нахождение кредитных ресурсов в собственности пайщиков и под их контролем). Независимо от признания упомянутых кооперативов кредитными организациями, вряд ли было бы правильно оставлять их деятельность вне какого-либо, пусть и не столь жесткого, как в отношении кредитных организаций, но все же контроля со стороны государственных органов денежно-кредитного регулирования. Такой контроль должен обеспечить хотя бы учет этих организаций. По данным, опубликованным в средствах массовой информации за 2001 г., деятельность сельских кредитных кооперативов регулирует Союз сельских кредитных кооперативов, включающий 37 кооперативов из 11 регионов страны. Сообщалось, что существуют и другие кредитные потребительские кооперативы, объединенные в Лигу кредитных кооперативов, включающую примерно 120 союзов из 11 регионов. Активы всех российских кредитных союзов составляют примерно 6 млн. долл. США[15].

В процессе совершенствования федерального законодательства стоит подумать о замене термина "банковские операции" на термин "депозитно-расчетные операции". Используемый в настоящее время термин "банковские операции" в большей степени характеризует не столько особенности самой банковской деятельности как разновидности деятельности в денежно-кредитной сфере, сколько уточняет статус субъекта, осуществляющего такого рода операции. Но даже субъект "банковских операций" упомянутым термином в полной мере не охватывается, так как банковские операции могут осуществлять не только "банки", но и "небанковские кредитные организации".

Целесообразно уточнить сущностные особенности, присущие деятельности банков. Очевидно, что таким критерием является привлечение депозитов, основанное на использовании коммерческой организацией для извлечения собственной прибыли чужих денежных средств на принципах добровольности, возвратности, платности, срочности. Поэтому в первую очередь речь может идти о таких операциях с денежными средствами, как: депозитные и вкладные операции, расчетно-кассовые операции, операции по инкассированию и хранению денежных средств клиентов. Тогда перечень иных ("небанковских") организаций, функционирующих в денежно-кредитной сфере, можно было бы расширить указанием на расчетные, инкассаторские, страховые организации; валютные биржи; пенсионные фонды, компании по доверительному управлению, паевые инвестиционные фонды, т.е. те коммерческие организации, которые, как и банки, осуществляют операции по привлечению денежных средств клиентов, включая физических лиц, в некоторых случаях даже размещая их от своего имени и за свой счет, но в ограниченной по сравнению с банками форме. Неслучайно, что даже Минэкономики России в последнее время высказывается за необходимость получения статуса небанковских кредитных организаций теми компаниями, деятельность которых больше чем на треть состоит в проведении "финансовых операций, по экономическому смыслу идентичных кредитованию и расчетным услугам"[16].

Исключения могли бы составлять те коммерческие организации, которые, не являясь банками, выполняют всевозможные инвестиционные операции на финансовом рынке, в результате которых их клиент выступает в качестве инвестора и становится собственником приобретенного в результате таких операций имущества.

2. Классификация элементов банковской системы

Структурные элементы банковской системы могут быть классифицированы по различным признакам. Так, по признаку наличия государственно-властных полномочий могут быть выделены: Центральный банк Российской Федерации как единственный банк, имеющий государственно-властные полномочия, и кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, таких полномочий не имеющие.

Образующие банковскую систему организации могут иметь статус юридического лица (Банк России и кредитные организации) или не иметь такого статуса (структурные подразделения, территориальные учреждения Банка России; представительства и филиалы кредитных организаций - резидентов на территории России, а также филиалы и представительства иностранных банков в Российской Федерации).

В банковской системе России действуют организации, созданные и зарегистрированные в Российской Федерации, а также филиалы и представительства в РФ тех организаций, которые зарегистрированы по законодательству иностранных государств (банки-нерезиденты) и включены в их банковские системы. Причем к банкам-нерезидентам относятся и банки, созданные на средства РФ за рубежом (например, Московский народный банк в Лондоне, Евробанк, Данау банк и т.п.).

В зависимости от целей, стоящих перед кредитными и иными организациями, включенными в банковскую систему России, их можно разделить на коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, т.е. все кредитные организации. Что же касается филиалов и представительств иностранных банков, то они по законодательству России (ст. 55 ГК РФ) не признаются организациями, поскольку таковыми являются соответствующие иностранные банки. В то же время филиалы иностранных банков, конечно же, являются коммерческими, а представительства иностранных банков - некоммерческими институтами. К некоммерческим организациям, образующим банковскую систему, относится и Центральный банк Российской Федерации, не имеющий цели получения прибыли.

Банки могут быть универсальными и специальными, региональными и межрегиональными (не ограничивающими свою деятельность определенной территорией), отраслевыми или созданными под реализацию конкретной программы (например, банки развития) и не ограничивающими свою деятельность определенной отраслью или программой. По размерам денежных средств, количеству обслуживаемых клиентов и объему привлеченных денежных средств можно выделить крупные, средние и мелкие банки.

Одним из важнейших критериев, позволяющих классифицировать организации, образующие банковскую систему, на группы, является форма собственности. По этому признаку кредитные организации классифицируются на частные, государственные и муниципальные, а также кредитные организации со смешанной формой собственности. При этом Банк России является полностью государственной организацией, поскольку его уставный капитал и иное имущество - федеральная собственность.

Муниципальными признаются коммерческие банки, входящие в банковскую систему РФ и осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления[17]. Создание муниципальных банков мотивировалось целями обеспечения экономической реформы в России.

Например, в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 1 ноября 1995 г. № 584-РМ "О Концепции управления средствами бюджета Москвы и взаимодействии с банковской системой города"[18] муниципальным банком в Москве признается банк, доля муниципальной собственности в уставном фонде которого составляет не менее 51% и действующий на основании Генерального соглашения с Правительством Москвы. При этом Московский муниципальный банк (Банк Москвы) ориентируется прежде всего на обслуживание счетов по привлечению бюджетных и внебюджетных ресурсов по мере технической готовности. Банк Москвы в перспективе призван организовывать клиринг (взаимозачет) обязательств между различными городскими системами и обслуживающими их банками. Отмечая, что прямое кредитование является не единственным способом покрытия недостатка средств в бюджете, Правительство Москвы признало целесообразным построение системы привлечения средств через выпуск муниципальных займов (займов муниципального банка).

С учетом положений ныне действующей Конституции России муниципальные банки, находящиеся в собственности местного самоуправления, не являются государственными, так как муниципальное имущество, как и муниципальная власть, отделены соответственно от государственного имущества и государственной власти. Не являются они и частными банками.

К частным относятся кредитные организации, уставный капитал и имущество которых находятся в собственности физических лиц или юридических лиц, основанных на частной собственности.

Во всех иных случаях кредитные организации могут быть отнесены к смешанному типу. Среди них такие крупнейшие банки России, как Сбербанк России и Внешторгбанк России, больше половины акций которых принадлежит государству и находится в управлении Банка России или Правительства России.

Всего, по данным на ноябрь 2001 г., государство владело долями в 424 банках, из них блокирующим пакетом в 62 банках. Без учета Сбербанка совокупные активы банков с государственным участием превышали 700 млрд. руб. Часть акций (долей), принадлежащих государству, вовсе находилась в управлении казенных и государственных унитарных предприятий, в том числе созданных Банком России. Некоторые нормативные правовые решения по изменению сложившейся практики уже приняты Правительством России. Так, официально признано необходимым прекратить участие федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций.

Федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики, предписано обеспечить совместно с Минимуществом России передачу подведомственными им федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну РФ. Минимуществу России также поручено: а) изъять в установленном порядке у федеральных казенных предприятий и учреждений находящиеся в их оперативном управлении акции, доли в уставных капиталах кредитных организаций, за исключением тех, по которым права акционера (участника) осуществляются от имени Российской Федерации на основании решений Правительства РФ; б) оформить в установленном порядке право РФ на указанные акции, доли в уставных капиталах кредитных организаций, имея в виду, что осуществление прав акционера (участника) этих кредитных организаций от имени РФ возлагается на Минимущество России; в) осуществлять координацию и контроль за передачей федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну РФ; г) по согласованию с Минфином России и Российским фондом федерального имущества внести в Правительство РФ предложения о приватизации указанных акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций. Завершение передачи федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну Российской Федерации должно было быть обеспечено не позднее 1 июля 2002 г.[19]. Однако начатая инвентаризация государственной банковской собственности, к сожалению, пока не привела к серьезному качественному улучшению управления соответствующим государственным имуществом либо к дополнительным поступлениям доходов от их реализации в бюджеты различных уровней.

В качестве критерия для классификации и объективной оценки кредитных организаций применяется такой критерий, как их финансовое состояние. Так, непосредственно перед банковским кризисом и до 2000 г. в зависимости от финансового состояния банков Банком России выделялись: а) финансово стабильные и б) проблемные банки. Каждая из этих категорий банков, в свою очередь, подразделялась на две группы. К категории финансово стабильных банков относились: банки без признаков финансовых затруднений (группа 1) и банки, имеющие отдельные недостатки в деятельности (группа 2). К категории проблемных банков причислялись: банки, испытывающие серьезные затруднения (группа 3), и банки, находящиеся в критическом финансовом положении (группа 4). Отнесение банков к той или иной классификационной группе производилось на основании данных отчетности и другой информации за надзорный период[20].

Непосредственно после кризиса 1998 г. с учетом предварительного расчета затрат на реструктуризацию банковской системы Правительством России и Банком России все банки вновь были разделены на четыре группы:

первая группа: стабильно работающие банки, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, способные работать без дополнительной государственной поддержки и самостоятельно решать свои текущие проблемы;

вторая группа: региональные банки, которые, по мнению Правительства России и Банка России, должны стать "опорными" в будущей региональной банковской системе России;

третья группа: отдельные крупные банки, не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции, которые, однако, нецелесообразно закрывать по причине слишком высоких социальных и экономических издержек;

четвертая группа: банки, испытывающие существенный дефицит ликвидности или собственных средств (капитала)[21].

В 2000 г. Банком России вышеприведенная классификация была уточнена. Например, в указании Банка России от 31 марта 2000 г. № 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" вместо термина "банки" был использован термин "кредитные организации". Так, было установлено, что в целях организации банковского надзора территориальные учреждения Банка России с точки зрения финансового состояния относят все кредитные организации к одной из двух категорий: первая категория - "финансово стабильные кредитные организации" и вторая категория - "проблемные кредитные организации". При этом к первой категории кредитных организаций были отнесены:

1) кредитные организации без недостатков в деятельности;

2) кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности.

К кредитным организациям второй категории были отнесены:

1) кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности;

2) кредитные организации, находящиеся в критическом финансовом положении.

Отнесение кредитных организаций к той или иной категории и классификационной группе производится территориальными учреждениями Банка России на основании мотивированного суждения, в соответствии с порядком, на основании критериев и подходов, определенных указанием Банка России от 31 марта 2000 г. № 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций"[22].

После кризиса, по состоянию на 1 июля 2001 г., финансовые результаты деятельности кредитных организаций, удельный вес финансово устойчивых банков в общем количестве и в активах действующих кредитных организаций существенно улучшились и составили почти 90%[23].

Попытку ведения собственного учета кредитных организаций предпринимало и Министерство по налогам и сборам России (МНС России). При этом в качестве критерия была избрана своевременность исполнения кредитными организациями поручений налогоплательщиков на перечисление налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Так, осенью 1998 г. налоговыми органами был разработан Реестр кредитных организаций, не обеспечивающих своевременность исполнения поручений налогоплательщиков на перечисление налогов и сборов в бюджеты всех уровней[24]. Налоговым органам по субъектам Российской Федерации было предписано в случае изменения финансового состояния кредитной организации или выявления нарушений банковского и налогового законодательства оперативно вносить изменения в упомянутый Реестр. Устанавливалось также, что из Реестра подлежат исключению кредитные организации, не допустившие в течение календарного месяца нарушений сроков проведения текущих налоговых платежей как своих, так и клиентов банка. При этом обращалось внимание, что сведения, содержащиеся в Реестре, носят строго конфиденциальный характер и могут сообщаться по письменному запросу налогового органа, органа налоговой полиции, МВД России, Банка России, самого банка, его владельцев (совета директоров)в установленном порядке.

Выдача налогоплательщикам документов о постановке на налоговый учет для открытия счетов в указанных банках не допускалась. В случаях неисполнения инкассовых поручений, выставленных на корреспондентские счета банков, налоговым органам следовало незамедлительно направлять соответствующие материалы о допущенных нарушениях в отдел организации работы по взысканию недоимки по налогам и сборам Государственной налоговой инспекции по г. Москве для последующего информирования Министерства РФ по налогам и сборам[25]. Такая позиция налоговых органов вызвала некоторые трения между Банком России и налоговыми органами, выразившиеся в одном из обращенных к подчиненным письменных указаний министра по налогам и сборам России незамедлительно докладывать ему лично "о случаях противодействия выполнению предписанных мер со стороны территориальных учреждений Банка России"[26].

Одним из направлений банковской реформы, провозглашенной в декабре 2001 г., являются мероприятия государства по повышению капитализации банковской системы. Так, согласно п. 1.2.1 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации[27], практическими задачами, решение которых будет способствовать развитию банковского сектора, признаются укрепление финансового состояния действующих кредитных организаций и выведение с рынка банковских услуг нежизнеспособных кредитных организаций, повышение уровня капитализации кредитных организаций и качества капитала, в том числе путем упрощения порядка увеличения их уставного капитала.

В целях повышения требований к уровню капитализации кредитных организаций было решено разработать проекты федеральных законов, предполагающих, что требование по достаточности капитала, невыполнение которого рассматривается как основание для обязательного отзыва лицензии на совершение банковских операций, начиная с 2005 г. будет установлено на уровне 10% и будет применяться в отношении банков с капиталом ниже рублевого эквивалента 5 млн. евро (п. 4.2.3 Стратегии развития банковского сектора РФ). С 2007 г. указанное требование по достаточности капитала будет применяться в отношении всех кредитных организаций независимо от вида (банки, небанковские кредитные организации) и от величины собственных средств (капитала), при этом все банки должны будут располагать собственными средствами (капиталом) в размере не менее рублевого эквивалента 5 млн. евро.

По данным на начало 2003 г., совокупный капитал банковской системы не превышал 20 млрд. долл. США, что сравнимо с капиталом не самого крупного банка международного класса. Примерно 90% всех кредитных организаций России на упомянутый период имели капитал менее 10 млн. долл. США. При этом в банковской системе России преобладают кредитные организации с капиталом от 300 тыс. до 2 млн. долл. США[28].

Банком России делались попытки классифицировать кредитные организации и по другим признакам, например по признаку "привлечения одного или нескольких субординированных кредитов"[29].

С учетом существования в экономике России специальных экономических зон на отдельных ее территориях можно выделить кредитные организации, функционирующие в особых экономических зонах, и иные кредитные организации Российской Федерации.

Создание особых экономических зон не предполагает отказа от функционирования банковской системы России по единым правилам на всей территории страны. Этот вывод подтверждается анализом положений, закрепленных в Федеральном законе от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области"[30]. В ст. 11 и ст. 12 упомянутого Федерального закона определено, что российские банки осуществляют свою деятельность в особой экономической зоне в порядке, установленном законодательством России о банках и банковской деятельности. Тот же подход применяется в отношении иностранных банков. Их деятельность в особой экономической зоне также осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании лицензий, выдаваемых в установленном порядке Банком России, и на основе национального банковского режима Российской Федерации. Вместе с тем ст. 13 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области" предусматривает возможность установления некоторых особых условий деятельности банков в особой экономической зоне в Калининградской области. Так, администрация по согласованию с Правительством России и Банком России вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны. Однако эти льготы, как представляется, не связаны с изменением единого правового режима банковской деятельности на всей территории страны. Очевидно, речь может идти о налоговых, инвестиционных и иных такого рода льготах, стимулирующих экономическую активность субъектов предпринимательской деятельности в Калининградской области. Видимо, с этим связаны положения ст. 14 названного Федерального закона, предоставляющие физическим и юридическим лицам - резидентам и нерезидентам - право выбирать для расчетов по своим сделкам банки и другие кредитные организации, осуществляющие свою деятельность на территории особой экономической зоны. Однако хотелось бы заметить, что это положение не имеет особого значения для Калининградской области, так как принцип свободного выбора клиентом кредитной организации, в которой он намерен открыть банковский счет, реализуется на всей территории России в соответствии с гражданским законодательством. Кроме того, в тексте Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области" применительно к банковским институтам, функционирующим на территории области, почему-то упоминаются только банки, а не кредитные организации, как это принято в федеральном законодательстве.

Существуют и другие экономические зоны на территории России. Например, Постановлением Правительства России от 18 декабря 1995 г. № 1244 "О стабилизации и развитии экономики Кабардино-Балкарской Республики и создании на ее территории свободных экономических зон"[31] Минфину России, Минэкономики России с участием Банка России совместно с Кабинетом Министров Кабардино-Балкарской Республики предписывалось подготовить и представить предложения о создании на территории Кабардино-Балкарской Республики международного оффшорного центра.

С учетом создания свободной экономической зоны "Находка" Россия приняла на себя обязательство перед Республикой Корея "содействовать открытию в г. Находке филиалов корейских банков, оговорив при этом, что регистрация банков, получение ими лицензий и контроль за их деятельностью будут производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации"[32].

В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 июня 1991 г. № 328 "О первоочередных мерах по развитию зоны свободного предпринимательства г. Ленинграда (ЛЗСП)" на территории ЛЗСП советские и иностранные юридические лица и граждане создают предприятия, филиалы и представительства, которые осуществляют в соответствии с законодательством РСФСР любые виды деятельности. На территории ЛЗСП было разрешено создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Всем предприятиям в ЛЗСП было предоставлено право решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами. В течение длительного времени этот нормативный правовой акт содержал правовую норму, не в полной мере согласующуюся с федеральным законодательством. Так, до 3 октября 2002 г. действовало положение, предусматривающее, что в ЛЗСП регистрация банков и других кредитных учреждений, включая отделения и филиалы иностранных банков и банков с иностранным участием, осуществляется Ленинградским городским управлением Банка России. Упомянутая правовая норма была отменена 3 октября 2002 г. Постановлением Правительства России "Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров РСФСР, Правительства РСФСР и Правительства Российской Федерации, касающихся государственной регистрации юридических лиц"[33].

В практике банковской деятельности в особых экономических зонах имелись и другие особенности, не всегда основанные на едином правовом режиме организации и функционирования банковской системы. Так, предоставление Совету Министров Ингушской Республики возможности определять уполномоченные банки зоны экономического благоприятствования "Ингушетия", которым принадлежало исключительное право на осуществление расчетно-кассового обслуживания предприятий, входивших в зону экономического благоприятствования "Ингушетия", как представляется, нарушало принципы экономической свободы и конкуренции при функционировании кредитных организаций, а также права клиентов. Если же иметь в виду клиентов, собственником которых является государство, то следовало упомянуть об обязательности проведения в подобных случаях конкурса[34].

Кредитные организации могут быть классифицированы и по принадлежности капитала, используемого при их создании, российским инвесторам или инвесторам иностранным. По этому критерию в банковской системе России можно выделить кредитные организации с российскими или с иностранными инвестициями. По данным официальной банковской статистики на 1 июля 2002 г., из 129 зарегистрированных в России кредитных организаций с иностранными инвестициями 31% имел долю иностранного капитала в уставном капитале в размере до 1%; 27,9% - от 1 до 20%; 12,4% - от 20 до 50%; 8,5% - от 50 до 100%; 20,2% - 100%[35].

3. Правовые основы иностранных инвестиций в банковскую систему России

Еще совсем недавно отечественные власти занимали довольно осторожную и скорее негативную позицию по поводу допуска иностранных инвестиций в банковскую систему. Банковское сообщество по сей день настаивает на проведении государством протекционистской политики по отношению к отечественным кредитным организациям и на ограничении деятельности иностранных банков на российском рынке банковских услуг.

Результаты такой политики проявились в отсутствии на российском банковском рынке кредитных организаций с серьезными (применительно к мировой практике) денежными активами, в отсутствии нормальной конкуренции, а, следовательно, возможности для большинства граждан России получить банковскую услугу, отвечающую современным банковским требованиям. Но в первую очередь подобная ситуация отразилась на качестве правовых норм, призванных регулировать иностранные инвестиции в банковскую систему, обеспечивать гарантии инвесторов и потребителей услуг кредитных организаций с иностранными инвестициями.

В то же время некоторые решения, принятые Правительством России и Банком России после банковского кризиса 1998 г., позволяют сделать вывод, что отношение государства к участию иностранного капитала в российской банковской системе меняется[36]. В качестве одного из направлений реструктуризации банковской системы предполагалось расширить привлечение в банковскую систему РФ иностранного капитала, включая иностранные банки. При этом заявлено о заинтересованности в привлечении в реальный сектор экономики, включая банковскую систему, прямых иностранных инвестиций. Более того, в качестве одного из направлений по реструктуризации банковской системы предусматривается привлечение в банковскую систему иностранных инвестиций[37]. В Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации, утвержденной в декабре 2001 г., Правительство России и Банк России отметили, что поступление в банковскую систему России иностранного капитала с солидной репутацией могло бы стать важным фактором развития банковского сектора страны. По их мнению, для привлечения иностранных инвестиций в экономику России, в частности в ее банковский сектор, и повышения доверия иностранных партнеров предстоит улучшить законодательное обеспечение прав инвесторов, повысить качество корпоративного управления на предприятиях и в организациях всех отраслей экономики, обеспечить снижение некоммерческих рисков вложений и свободную репатриацию прибыли, ускорить переход предприятий и организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Объявлено также, что Правительство России и Банк России не будут вводить количественные ограничения на участие иностранного капитала в банковском секторе российской экономики. Кроме того, Банком России принято решение об установлении требования к минимальному размеру уставного капитала вновь создаваемого банка на уровне рублевого эквивалента 5 млн. евро, равного как для учредителей-резидентов, так и для нерезидентов Российской Федерации.

Правовые основы иностранных инвестиций устанавливаются в федеральном инвестиционном законодательстве, но они не регулируют инвестиционные правоотношения в банковской сфере. Отношения по поводу вложений в объекты предпринимательской банковской деятельности должны были быть урегулированы в законодательстве о банках и банковской деятельности[38].

Между тем банковское законодательство в отличие от инвестиционного ограничивается лишь упоминанием о регистрации, лицензировании и некоторых дополнительных требованиях к кредитным организациям с иностранными инвестициями и филиалам иностранных банков (ст. ст. 17, 18 Федерального закона "О банках и банковской деятельности")[39].

В банковском законодательстве отсутствуют какие-либо правовые нормы о содержании иностранных инвестиций в банковскую систему; о принципах, субъектах, формах, методах иностранных инвестиций; о юридическом равенстве иностранных инвесторов; о равных с российскими резидентами государственных гарантиях защиты их имущества и законных интересов, исключающих применение мер дискриминационного характера. Отсутствуют в банковском законодательстве и специальные инвестиционные правовые режимы, без которых процесс законодательного регулирования общественных отношений в банковской сфере нельзя считать завершенным. В результате иностранные инвесторы, вкладывающие капиталы в банковскую систему России, формально оказываются вне единого инвестиционного правового поля. Положения федерального инвестиционного законодательства на инвестиции в банковскую сферу формально не распространяются, а банковское законодательство этот пробел не восполняет и не содержит соответствующих правовых норм применительно к банковской системе. В такой ситуации положения инвестиционного законодательства с учетом особенностей, предусмотренных в законодательстве о банках и банковской деятельности, могут и должны применяться к отношениям, связанным с иностранными инвестициями в банковскую сферу.

В особенности это касается содержания самого термина "иностранные инвестиции", под которым понимаются вложения иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в РФ в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации[40].

Приведенное определение содержит качественные признаки, позволяющие отличить иностранные инвестиции от других видов инвестиционной деятельности в России.

Во-первых, иностранным должно быть само лицо, вкладывающее средства в банковскую систему России (юридическое лицо; организация, не являющаяся юридическим лицом; физическое лицо; международная организация, имеющая в соответствии с международным договором право осуществлять инвестиции в России; иностранное государство). Юридический статус иностранного лица устанавливается на основе законодательства государства его местонахождения, гражданства или постоянного местожительства и подтверждается документами, выданными компетентными органами этого государства[41].

Для признания юридического лица иностранным необходимо достоверно установить его правоспособность в соответствии с законодательством государства, в котором оно учреждено, а также установить наличие у него права в соответствии с законодательством указанного государства осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации. Достоверным подтверждением принадлежности юридического лица к иностранному государству является выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного юридического лица[42].

Физическое лицо также может быть признано иностранным инвестором, если:

это иностранный гражданин либо лицо без гражданства, постоянно проживающее за пределами России;

гражданская правоспособность и дееспособность лица определяются законодательством государства, гражданином которого оно является, либо государства постоянного места жительства лица без гражданства;

соответствующее лицо согласно законодательству своего государства имеет право осуществлять инвестиции на территории Российской Федерации. От иностранного физического лица, имеющего намерение инвестировать капитал в кредитную организацию с иностранными инвестициями или в филиал иностранного банка, федеральное законодательство требует представить подтверждение платежеспособности этого лица от первоклассного (согласно международной практике) иностранного банка (ст. 17 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

Во-вторых, одного факта учреждения или проживания инвестора в другом государстве недостаточно для признания его инвестиций иностранными. Вкладываемые иностранным лицом денежные и иные средства должны иметь иностранное происхождение не только по форме, но и по содержанию. Однако это важнейшее обстоятельство в федеральном законодательстве и в реальной банковской практике учитывается явно недостаточно. В качестве примера можно привести инвестиции, вкладываемые в банковскую систему России иностранными по форме, т.е. зарегистрированными за границей, но российскими по содержанию юридическими лицами. В первую очередь речь идет о российских заграничных банках, контрольный пакет акций которых является собственностью Российской Федерации[43].

Имущество росзагранбанков, имеющих иностранную правосубъектность, в действительности принадлежит им на праве собственности. Но эта собственность возникла не сама по себе, а благодаря инвестициям федерального имущества Российской Федерации в банковские системы иностранных государств.

Право собственности Российской Федерации на контрольный или иной пакет акций, способный влиять на принятие решений об инвестиционной политике в большинстве росзагранбанков, означает, что Россия участвует в управлении этими банками, имеет право на часть их имущества, включая право на получение части прибыли в виде дивидендов. При этом право на часть прибыли в виде дивидендов росзагранбанков принадлежит Российской Федерации вне зависимости от того, находится ли имущество на ее территории или за границей.

Поэтому решение об инвестировании росзагранбанком части его имущества в банковскую систему России принимается в первую очередь собственником контрольного или иного позволяющего влиять на принятие решений инвестиционного характера пакета акций (долей) банка, т.е. самой же Российской Федерацией, уполномоченными ею по закону государственными органами и должностными лицами. Фактическая принадлежность России средств, вкладываемых росзагранбанками, признается таковой не только в связи с федеральной собственностью на их акции, но и в связи с фактом принятия решения об инвестициях в Россию от имени самой Российской Федерации. Тем более такое решение означает отказ собственника от перечисления причитающихся ему дивидендов (например, от дополнительных поступлений в федеральный бюджет) в пользу их реинвестирования в новые коммерческие проекты на территории России.

Таким образом, независимо от страны получения прибыли и страны ее реинвестирования окончательное решение об использовании прибыли росзагранбанков остается в исключительном ведении собственника контрольного или блокирующего пакета акций (доли). В течение длительного времени таким лицом была и, в большинстве случаев, остается сама Российская Федерация. При таких обстоятельствах финансовые средства и иное имущество росзагранбанков, инвестируемые в экономику России, являясь иностранными по форме, не могут признаваться таковыми по содержанию. Иначе возникает странная ситуация: когда государственное имущество Российской Федерации находится за ее пределами, то оно признается федеральной собственностью, но когда оно по решению, принятому от имени самой Российской Федерации, вкладывается на ее территории, в ее банковскую систему, то почему-то изменяет свой статус и воспринимается в качестве иностранных инвестиций. Такой подход может дать потенциальным инвесторам косвенный повод предполагать, что установленные в России инвестиционные режимы для резидентов не привлекают даже саму Российскую Федерацию как потенциального инвестора в собственную экономику.

Вышеприведенные особенности инвестиций росзагранбанков в банковскую систему России следовало бы учесть в законодательстве и в практической деятельности органов денежно-кредитного регулирования.

Также было бы полезно уточнить содержание термина "иностранный инвестор" не только по форме, в смысле определения официального местонахождения или пребывания соответствующего лица за границей, но и по содержанию, с точки зрения подтверждения иностранного происхождения самого имущества, вкладываемого в Россию, т.е. его реальной принадлежности иностранному собственнику.

Вложения в экономику России ранее вывезенного российского частного или основанного на смешанной форме собственности капитала по сложившейся практике также признаются иностранными инвестициями. Но упомянутые капиталы, как и средства росзагранбанков, по своему содержанию не могут признаваться иностранными. Изначально они являются собственностью лиц, признаваемых резидентами по законодательству России. Для стимулирования возвращения ранее вывезенных из России капиталов российских резидентов необходимо использовать специальные правовые режимы, а не подменять их правовым режимом иностранных инвестиций.

Режим иностранных инвестиций не может обеспечить реальные гарантии для собственника-инвестора, если собственник имущества остается резидентом по законодательству России. В результате возникают различные "серые" схемы вложения ранее вывезенных из России капиталов ее резидентов не только в банковскую систему, но и в экономику страны в целом. Необходимо стимулировать начало процесса возвращения вышеназванных капиталов в Россию на законных основаниях. В связи с этим целесообразно от обсуждений перейти к разработке и принятию на уровне федерального законодательства специальных правил, закрепляющих правовой режим возвращения в банковскую систему России и в ее экономику российского по своему происхождению капитала. Задача такого правового режима - на уровне, не меньшем, чем это предусмотрено для иностранных инвесторов, обеспечить и гарантировать от имени Российской Федерации защиту прав и законных интересов собственников-резидентов по законодательству России, возвращающих и вкладывающих свои капиталы в экономику России.

В то же время там, где это действительно необходимо, правовой режим иностранных инвестиций в банковскую систему России не применяется. Например, Межгосударственный банк, созданный некоторыми государствами СНГ, получил от Правительства России и Банка России особое право заниматься на территории РФ предпринимательством, выполнять банковские операции и сделки с юридическими и физическими лицами, получать от этой деятельности прибыль, иметь налоговые и иные привилегии, оставаясь при этом вне единых правил, установленных федеральным законодательством[44].

Иностранные банки, вкладывая средства в банковскую систему России, помимо прямых инвестиций в создание и развитие кредитных организаций[45], могут создавать свои филиалы[46]. Не являясь кредитными организациями и юридическими лицами по законодательству России, филиалы иностранных банков осуществляют банковские операции на ее территории. Между тем практическая деятельность регулирующих государственных органов направлена на ограничение иностранных инвестиций в создание филиалов иностранных банков, которые просто не регистрируются. При этом потенциальным инвесторам - иностранным банкам рекомендуется вкладывать свои инвестиции не в филиалы, а в российскую кредитную организацию, например в создание дочерних банков.

Между тем в отношениях со странами Евросоюза необходимо учитывать положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой стороны, от 24 июня 1994 г., которое, во-первых, не исключает возможности открытия филиалов на взаимной основе, а во-вторых, применительно к банковской деятельности рассматривает компанию как российскую дочернюю компанию компании Сообщества, если более пятидесяти процентов (50%) ее уставного капитала принадлежит компании Сообщества (ст. 29 Соглашения)[47].

У Правительства России и Банка России, несомненно, могут быть серьезные экономические и иные основания для подобных действий. Например, объемы реальных инвестиций в филиалы значительно ниже вложений в создание дочерних кредитных организаций[48]. Кроме того, осуществлять банковское регулирование и надзор за кредитной организацией, созданной по законодательству России, проще, чем за филиалом иностранного банка. Однако филиалы иностранных банков являются предусмотренной федеральным законодательством формой вложения иностранных инвестиций в банковскую систему России, поэтому регулирующие органы вправе уточнять порядок таких инвестиций, но не могут исключать или запрещать их использование.

Режим иностранных инвестиций с учетом особенностей федерального законодательства можно распространить и на те случаи, когда иностранная кредитная организация вкладывает финансовые средства и иное имущество в создание в России своего некоммерческого подразделения (представительства). Действующее инвестиционное и банковское законодательство такие вложения иностранными инвестициями не признает, устанавливая, что правоотношения, связанные с вложением иностранного капитала в некоммерческие организации, подлежат регулированию законодательством о некоммерческих организациях (п. 2 ст. 1 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в РФ"). Однако законодательство о некоммерческих организациях применяется исключительно к представительствам некоммерческих организаций, в то время как иностранные банки, открывающие свои представительства в России, имеют коммерческую правовую природу. Вместе с тем представительства иностранных банков признаются элементом банковской системы России. Вложения финансовых, технических, интеллектуальных средств и иные расходы на их создание осуществляются именно в банковскую сферу России. Поэтому, с учетом реальных пробелов в законодательстве и несмотря на то что представительства иностранных банков не вправе осуществлять в России собственно банковскую деятельность, юридическое и экономическое содержание отношений по их созданию можно оценивать как разновидность иностранных инвестиций.

Государственные регулирующие органы (например, Банк России) по вопросу избранного иностранным инвестором способа или формы вложения средств (создание дочернего банка или филиала иностранного банка) должны основывать свою позицию на нормах федерального законодательства. При отсутствии предусмотренных федеральным законом запретов права иностранного инвестора в выборе той из предусмотренных законом форм инвестиций, которая для него наиболее приемлема, не могут произвольно ограничиваться ни Банком России, ни Правительством России.

Например, в 2001 г. после длительных споров по поводу создания в РФ филиалов иностранных банков Банк России наконец решил рассмотреть целесообразность определения порядка их открытия, а также режим регулирования их деятельности в рамках банковского сектора РФ, имея в виду равные с кредитными организациями-резидентами условия работы на рынке (п. 4.3.5 Стратегии развития банковского сектора)[49].

Вместе с тем правовые нормы, установленные в федеральном законодательстве, и регулирующие иностранные инвестиции (в том числе инвестиции в банковскую систему) применительно к объектам инвестиционной деятельности, не содержат таких юридических оснований, как целесообразность или нецелесообразность. Поэтому органы государства по общему правилу не вправе отказывать иностранному банку в создании российского филиала, мотивируя свой отказ нецелесообразностью (ст. ст. 21, 22 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в РФ"; ст. ст. 16, 17, 18 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

Аналогичным образом недопустимо ограничивать функционирование уже действующих, прошедших государственную регистрацию и лицензирование кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков. Между тем такие ограничения банковской деятельности кредитных организаций в России вводились в период с 1993 по 1996 гг., а фактически просуществовали несколько дольше[50].

В то же время нельзя исключать вовсе возможность применения временных или постоянных ограничений на иностранные инвестиции по решению регулирующего органа, главным мотивом которого, в сущности, является нецелесообразность. Одним из таких случаев, когда иностранные инвестиции в банковскую систему могут быть признаны нецелесообразными, является необходимость адекватной реакции в каждом отдельном случае на позицию каждого отдельного государства, выраженную в его законодательстве или в действиях регулирующих органов, по поводу применения ограничений или создания режима наименьшего благоприятствования в отношении аналогичных инвестиций российских кредитных организаций. Но и в этом случае речь в большей мере идет о реализации принципа взаимности в отношениях между государствами, чем о нецелесообразности как юридическом основании к отказу в разрешении иностранных инвестиций в банковскую систему. Правило о соблюдении принципа взаимности в процессе регулирования иностранных инвестиций в денежно-кредитную сферу должно быть закреплено в федеральном законодательстве.

Помимо соблюдения принципа взаимности может возникнуть временная нецелесообразность иностранных инвестиций в экономику России либо на части ее территории и по другим причинам. Например, нецелесообразность иностранных инвестиций в экономику России или в отдельные ее регионы может быть обусловлена какими-либо чрезвычайными (кризисными) внешними или внутренними социально-политическими или природными явлениями, имеющими общественное значение и нарушающими нормальные условия жизнедеятельности на относительно длительный период времени. Государство, конечно же, не заинтересовано стимулировать иностранные инвестиции в экономику, в особенности в денежно-кредитную сферу, тех территорий, которые не подконтрольны конституционным властям, на которых ведутся боевые действия или введено чрезвычайное положение. Государство - импортер иностранных инвестиций заинтересовано и в том, чтобы на его территорию не поступали финансовые средства сомнительного, преступного происхождения или от сомнительных иностранных лиц, например причастных к финансированию террористических организаций, к торговле наркотиками и т.п. Временные ограничения на иностранные инвестиции в отношении определенных лиц могут стать целесообразными и в случае присоединения Российской Федерации к международным санкциям в отношении государства, резидентом которого является потенциальный иностранный инвестор.

Итак, иностранные инвестиции в банковскую сферу России могут и должны ограничиваться в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, но только на основании законодательства России.

Иностранные инвестиции в банковскую систему России - емкое экономико-правовое явление, содержание которого не может ограничиваться лишь созданием на ее территории кредитных организаций, филиалов или представительств иностранных банков. Иностранные инвестиции в банковскую систему - это вложение средств иностранных инвесторов в банковскую систему России в комплексе, во все образующие ее элементы, а не только вложения в создание различных банковских институтов. Поэтому инвестиции могут иметь не только институциональный, но и функциональный характер, вкладываться, например, в приобретение ценных бумаг российских кредитных организаций и даже Банка России. Право иностранного инвестора приобрести ценные бумаги российских коммерческих организаций и государственные ценные бумаги, помимо банковского, закреплено также в федеральном инвестиционном законодательстве (ст. 13 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в РФ").

Возможность приобретения облигаций Банка России иностранной кредитной организацией федеральное законодательство также не исключает. Как конституционный государственный орган, включенный в банковскую систему РФ, Банк России вправе осуществлять эмиссию облигаций от своего имени, совершать с ними операции на открытом рынке, покупать и продавать их российским и иностранным кредитными организациями (ст. ст. 35, 39, 46 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Для самого Банка России такие операции не имеют коммерческого характера, являясь одним из инструментов реализации единой государственной денежно-кредитной политики (ст. ст. 44, 46 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Но для его контрагентов они, безусловно, являются операциями коммерческими. Для иностранной кредитной организации облигации Банка России - объект предпринимательской деятельности, позволяющий извлечь прибыль от вложения своих средств в виде соответствующего процентного дохода за определенный срок, на который размещены облигации в соответствии со ставками по операциям с облигациями Банка России. При отсутствии соответствующих ограничений приобретение иностранной кредитной организацией облигаций Банка России для экономики России означает поступление дополнительных валютных средств и средств в национальной валюте именно в банковскую систему. Облигации Банка России как высоколиквидные ценные бумаги могут быть использованы в качестве финансового инструмента на российском и международном рынках.

Наличие у Банка России права размещать свои облигации среди иностранных кредитных организаций дает основания признать вкладываемые ими средства в такие ценные бумаги инвестициями в банковскую систему России. Облигации и полученные от их размещения денежные средства Банк России может использовать, применяя любые предоставленные ему законом инструменты и методы единой государственной денежно-кредитной политики (операции на открытом рынке, рефинансирование банковской системы и т.п.). В зависимости от срока обращения облигации Банка России могут использоваться для отвлечения избыточных финансовых средств с денежно-кредитного рынка и снижения растущего давления избыточной денежной массы в обращении на фондовый, валютный и потребительский рынок; для обеспечения устойчивости национальной валюты и снижения инфляционных явлений в экономике; для управления ликвидностью банковской системы. Наряду с этим полученные от размещения облигаций средства при возникновении экономической необходимости и принятии соответствующих государственных решений могут использоваться в качестве краткосрочных, среднесрочных и даже долгосрочных активов, пополняющих кредитные ресурсы Банка России для рефинансирования банковской системы.

Помимо операций с облигациями Банка России[51] операции иностранных инвесторов с ценными бумагами, эмитируемыми российскими кредитными организациями, также могут быть признаны разновидностью инвестиционной деятельности, а вкладываемые ими средства - иностранными инвестициями в банковскую систему России.

Необходимо заметить, что иностранное лицо, осуществляя прямые иностранные инвестиции в банковскую систему России, должно вкладывать средства, принадлежащие ему на правах собственности.

Запрет на использование привлеченных средств для формирования уставного капитала кредитных организаций установлен в федеральном банковском законодательстве[52]. В связи с этим установлены дополнительные требования к иностранному инвестору, касающиеся проверки их финансовой устойчивости.

Как и в любой системе, в основе организации и функционирования банковской системы России лежат определенные принципы, существование которых обусловлено значимостью банковской системы не только для экономики России, но и для ее стабильного социально-политического развития.

Иностранные инвесторы, имеющие намерение заниматься предпринимательской деятельностью в банковской сфере России, как и резиденты Российской Федерации, обязаны учитывать те правовые принципы, на которых основана национальная банковская система, и международные обязательства России в денежно-кредитной сфере. В этом случае предпринимательская деятельность иностранных инвесторов в банковской сфере России будет прибыльной для них, а также экономически и социально полезной для российского государства и общества.

[1] См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Общие положения. Курс лекций. Т. 1. М., 1994. С. 93.

[2] См., например: Тосунян Г.А. Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 144; Ефимова Л.Г. Банковское право: Уч. и практ. пособие. М., 1994. С. 6.

[3] Пункт 4.1.1 письма Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2002. № 5.

[4] См.: Тосунян Г.А. Теория банковского права. В 2-х т. Т. 1. М., 2002. С. 134.

[5] Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1997. С. 172.

[6] Олейник О.М. Указ. соч. С. 171 - 173.

[7] Красавина Л.Н. Пути оздоровления банковской системы России // Бизнес и банки. 1999. 3 ноября.

[8] См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. "О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы и реорганизации банковской системы РСФСР"; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 сентября 1998 г. "О компенсации потерь граждан Российской Федерации от обесценения их денежных доходов и сбережений, государственном гарантировании их вкладов в банках и об обеспечении стабильности банковской системы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 4776; Указ Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696; Программа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации" (одобрена Советом директоров Банка России и Президиумом Правительства России 17 и 21 ноября 1998 г.) // Вестник Банка России. 1998. № 84.

[9] См., например: письмо Минэкономразвития России от 28 июля 2000 г. № ЮБ-78/28 "О концептуальных основах развития банковской системы России" // Бизнес и банки. 2000. № 36; Московские новости. 2001. 24 июля.

[10] См.: Смит В. Происхождение центральных банков. М., 1996. С. 245 - 246.

[11] См., например: Синки Дж.Мл. Управление финансами в коммерческих банках. М., 1994. С. 56, 170 - 174.

[12] Более подробно об этом в гл. 4 настоящей работы.

[13] Гейвандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 9.

[14] См.: Белов В.А. За занавесом понятий "банк" и "кредитная организация" // Бизнес и банки. 1999. 3 марта.

[15] Финансовая Россия. 2001. 6 декабря.

[16] См.: Онегина А. Из дилеров сделают НКО // Ведомости. 2003. 25 февр.; Латкин А., Орлова Н. Банкиры мечтают захватить почту // Известия. 2003. 14 марта.

[17] Пункт 1 Постановления Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. № 5498-1 "О создании муниципальных банков в городах".

[18] Вестник мэрии Москвы. 1995. № 22.

[19] См.: распоряжение Правительства России от 2 апреля 2002 г. № 454-р // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1446; указание оперативного характера Банка России от 23 июля 2002 г. № 102-Т "О направлении информации в Минимущество России" // Вестник Банка России. 2002. № 49.

[20] См., например: письмо Банка России от 28 мая 1997 г. № 457 "О критериях определения финансового состояния банков".

[21] См., например: Программа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации", одобрена Советом директоров Банка России и Президиумом Правительства России 17 и 21 ноября 1998 г.

[22] См.: Нормативные акты по банковской деятельности. Вып. № 4. 2000.

[23] См.: письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации".

[24] См.: письмо Госналогслужбы РФ от 20 октября 1998 г. № ВП-6-11/749@ // Библиотечка Рос. газ. 1999. Вып. 4.

[25] Письмо Госналогинспекции по г. Москве от 25 января 1999 г. № 20-06/2227 "Об ужесточении контроля за своевременным исполнением банками платежных поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет".

[26] См.: письмо МНС РФ от 12 января 1999 г. № ГБ-6-12/937 "Об ужесточении контроля за своевременным исполнением банками платежных поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет".

[27] См.: письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2002. № 5.

[28] См.: Мелкие шаги крупного капитала // Известия. 2002. 30 дек.

[29] Указание Банка России от 21 декабря 2000 г. № 872-У "Об особенностях пруденциального надзора за деятельностью кредитных организаций, привлекших субординированные кредиты (депозиты, займы) в иностранной валюте" // Вестник Банка России. 2001. № 7; 2000. № 70.

[30] Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 224.

[31] Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 99.

[32] См.: ст. 12 Постановления Правительства России от 19 сентября 1997 г. № 1191 "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея о создании Российско-Корейского индустриального комплекса на территории свободной экономической зоны "Находка" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4545; Постановление Совета Министров РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 540 "О первоочередных мерах по развитию свободной экономической зоны в районе г. Находки (СЭЗ "Находка") Приморского края".

[33] Собрание законодательства РФ. 2002. № 41. Ст. 3983.

[34] См.: Постановление Правительства России от 19 июня 1994 г. № 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики".

[35] См.: Бюллетень банковской статистики. 2002. № 8.

[36] См., например: Постановление Правительства России от 20 декабря 1998 г. № 1529 "Об утверждении плана действий по реализации документа "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6411; Программа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации".

[37] См.: Деньги и кредит. 1998. № 11. С. 14, 21, 23.

[38] См.: ст. 1 Федерального закона от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3493; ст. 2 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений" // Рос. газ. 1999. 4 марта.

[39] Вестник Банка России. 2001. № 61.

[40] Ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в РФ".

[41] См.: информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 1996 г. № 10.

[42] См.: п. "г" ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 3. (ч. 1). Ст. 3431.

[43] Донау-банк АГ (г. Вена); Ист-Вест Юнайтед банк (г. Люксембург); Коммерческий банк для Северной Европы - Евробанк (г. Париж); Московский Народный банк Лтд (г. Лондон); Ост-Вест Хандельсбанк АГ (г. Франкфурт-на-Майне) (см.: ст. 8 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790).

[44] Более подробно особенности правового положения Межгосударственного банка будут изложены в гл. 7 настоящей работы.

[45] Хотя формально этот дополнительный критерий на кредитные организации не распространяется, для признания инвестиций прямыми, позволяющими инвестору приобрести дополнительные государственные гарантии, размеры инвестиций должны быть не менее 10% долей (вклада) в уставном (складочном) капитале.

[46] Под иностранным банком понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован (ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

[47] Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1802.

[48] Только на оплату уставного капитала при создании дочерней кредитной организации иностранного банка требуется не менее 5 млн. евро (до 21 февраля 2002 г. - 10 млн. евро).

[49] Письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора РФ" // Вестник Банка России. 2002. № 5.

[50] См., например: Указ Президента РФ от 17 ноября 1993 г. № 1924 "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории Российской Федерации" // Рос. газ. 1993. 1 дек.; Указ Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696; Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 419 "О внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" // Рос. газ. 1995. 4 мая.

[51] Детальное исследование правовых проблем, связанных с облигациями Банка России, выходит за рамки настоящей работы.

[52] См.: ст. 1 Федерального закона от 19 июня 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" // Рос. газ. 2001. 23 июня.

ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА (ПРИНЦИПЫ) БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Законность - основополагающий конституционный принцип банковской системы России

Банковская система России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем ее элементам и объединяющими их в единое целое.

Правовые принципы банковской системы России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные для исполнения всеми и повсеместно, присущие всем элементам банковской системы основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования банковской системы в России, а также особенности возникающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для банковской системы России имеет конституционный принцип законности. В соответствии с ним банковская система и образующие ее элементы создаются и действуют на основе правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и в федеральных законах. Наиболее общие правовые нормы, устанавливающие основы государственного регулирования банковской системы, также установлены в Конституции РФ.

Именно Конституция России устанавливает основы политической, экономической системы России, включая конституционные основы экономики; принципы построения системы органов государственной власти, включая конституционно-правовой статус, основные функции и полномочия Банка России.

Частноправовые аспекты организации и функционирования кредитных организаций как хозяйственных обществ и Банка России как юридического лица и государственного института, включая особенности их имущественных и неимущественных прав, видов и порядка выполнения ими банковских операций и сделок, определяются в гражданском законодательстве[1].

Конкретные правовые механизмы государственного регулирования банковской системы, основы единой государственной денежно-кредитной политики, формы и методы банковского регулирования, надзора и контроля за кредитными организациями, конкретные виды санкций за банковские правонарушения и порядок их применения закрепляются в блоке федеральных законодательных актов публично-правового характера. Например, Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает особенности правового положения Банка России, его функции, органы управления, полномочия; содержание, порядок формулирования и утверждения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; формы и методы банковского регулирования и надзора. Правовое положение, виды кредитных организаций, цели их деятельности, особенности взаимоотношений друг с другом, с органами государственной власти и местного самоуправления развиваются и детализируются в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности". Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" определяет принципы осуществления валютных операций, функции и полномочия государственных органов валютного регулирования и валютного контроля, обязанности кредитных организаций как агентов валютного контроля при осуществлении валютных операций, формы возможных валютных ограничений и порядок их применения, а также устанавливает ответственность за нарушения валютного законодательства.

Бюджетный кодекс РФ закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса в России, особенности расчетов через органы федерального казначейства, а также некоторые функции Банка России как органа денежно-кредитного регулирования.

К источникам правового регулирования публично-правового характера, оказывающим непосредственное влияние на банковскую систему в России, следует отнести законодательные акты, регулирующие порядок и условия реструктуризации банковской системы, а также устанавливающие порядок и условия осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций[2].

На функционирование банковской системы оказывает влияние Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"[3], предметом которого являются отношения по защите конкуренции на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг.

На защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства с использованием специальных правовых механизмов противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма направлен Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем"[4].

К источникам правового регулирования банковской системы, конечно же, следует отнести Федеральный закон "О защите прав потребителей"[5], который призван регулировать отношения, возникающие между потребителями и исполнителями банковских услуг, устанавливать права потребителей на приобретение банковских услуг надлежащего качества, получение информации об услугах и об их исполнителях, а также механизм реализации этих прав.

На функционирование банковской системы оказывают существенное влияние и другие федеральные законодательные акты: налоговое, уголовное, административное, процессуальное законодательство, законодательство о судебной системе, а также законодательные акты, регулирующие иные полномочия государственных органов в денежно-кредитной сфере (например, законодательство о Счетной палате РФ)[6].

Правовые нормы, регулирующие отношения в денежно-кредитной сфере, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в толковании и применении. Достаточное количество правовых норм высокого качества наряду с высоким уровнем их исполнения всеми субъектами правоотношений в банковской сфере является основой обеспечения режима подлинной законности при организации и функционировании банковской системы и основой обеспечения их прав и законных интересов.

Между тем реальная банковская практика и судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствуют, что качество устанавливаемых федеральным банковским законодательством правовых норм еще не обеспечивает достижения режима подлинной конституционной законности в банковской сфере.

Например, отдельные положения Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", касающиеся некоторых последствий перехода кредитной организации под управление АРКО, признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России. Так, согласно пп. 3 п. 2 ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" с момента перехода кредитной организации под управление АРКО до окончания срока осуществления плана реструктуризации кредитной организации в соответствии со ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусматривается введение моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации по ее обязательствам, возникшим до момента перехода кредитной организации под управление АРКО.

Действие моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации распространяется на денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие до момента принятия АРКО решения о переходе кредитной организации под его управление. Обязательства кредитной организации, возникшие после перехода кредитной организации под управление АРКО, подлежат исполнению кредитной организацией в полном объеме.

Однако, по мнению Конституционного Суда России, вышеперечисленные положения ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и находящиеся в системной связи с ними положения п. 1 и п. 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" противоречат Конституции России.

Противоречие Конституции России обусловлено тем, что в соответствующих правовых нормах ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и находящихся в системной связи с ними положениях п. 1 и п. 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций":

1) не предусматривается субъект, управомоченный на введение моратория на удовлетворение требований граждан-вкладчиков к кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации;

2) установлен ненадлежащий субъект (АРКО), наделенный правом продления моратория на удовлетворение требований граждан-вкладчиков по обязательствам банка, возникшим до момента его перехода под управление АРКО, на срок до 6 месяцев. Между тем в отличие от Банка России - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций - АРКО не отнесено к органам государственной власти, а потому не может быть признано надлежащим субъектом продления моратория;

3) не установлены основания продления такого моратория;

4) допускается чрезмерное ограничение прав граждан-вкладчиков;

5) ущемляется право граждан-вкладчиков на судебную защиту. В результате, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, были нарушены права человека, гарантируемые Конституцией России, а именно:

охраняемое законом право частной собственности;

право каждого иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами;

недопустимость лишения кого-либо принадлежащего ему имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции России); гарантии судебной защиты прав и свобод человека (ч. 1 ст. 46 Конституции России);

недопустимость ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе как федеральным законом и только в той мере, в какой необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции России).

При этом Конституционный Суд России подчеркнул, что "конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установление такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод"[7] .

Признаны не соответствующими Конституции России и некоторые положения Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Конституционный Суд России признал неконституционной ч. 2 ст. 29 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" об изменении процентной ставки по срочным вкладам граждан как позволяющую банку в одностороннем порядке произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. Свою правовую позицию Конституционный Суд РФ мотивировал тем, что конституционные нормы запрещают издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (в том числе право каждого на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности), а также не допускают экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, без соответствующего федерального закона, определяющего правовые основания изменения процентной ставки по срочным вкладам граждан, банки не вправе включать в заключаемые с гражданами договоры срочного банковского вклада условие о возможности снижения в одностороннем порядке процентных ставок. Имеются другие примеры нарушения конституционных прав граждан на уровне федерального банковского законодательства, подтвержденные Конституционным Судом РФ[8].

Практическое применение некоторых правовых норм банковского законодательства порождает трудности не только конституционно-правового свойства. Многие проблемы возникают в судах общей юрисдикции и обусловлены сложностями, с которыми сталкиваются суды при необходимости судебного разрешения конкретных спорных банковских или иных правоотношений в денежно-кредитной сфере. Более того, встречаются случаи, когда суды необоснованно отказывают заинтересованным лицам, в первую очередь гражданам, в рассмотрении соответствующих обращений. Подобные необоснованные действия судов обусловлены комплексом различных причин, в том числе затруднениями правоприменительного свойства, которые они испытывают при осуществлении правосудия по делам, связанным с организацией и функционированием банковской системы России. Даже Конституционный Суд России в некоторых своих решениях вынужден был обратить внимание, что суды общей юрисдикции вместо принятия самостоятельных судебных решений и осуществления правосудия не всегда обоснованно обращаются в Конституционный Суд России по делам, связанным с защитой прав и законных интересов участников банковских правоотношений, в особенности граждан[9].

В Конституционный Суд РФ обратился с запросом Питкярантский городской суд, который утверждал, что ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" не соответствует ст. ст. 8, 34, 35 и 55 Конституции России. На своем пленарном заседании Конституционный Суд России отметил, что право на исполнение и обеспечение обязательств по банковскому вкладу непосредственно не регулируется Конституцией России, в том числе статьями, указанными в запросе Питкярантского городского суда. Вышеупомянутое право, по мнению Конституционного Суда РФ, возникает в результате гражданско-правовых обязательств кредитных организаций. Конституционный Суд России особо подчеркнул, что противоречия между ГК РФ и другими федеральными законами, регулирующими отношения по банковскому вкладу, должны устраняться в процессе правоприменения. Правильный же выбор судебного решения должен основываться на установлении и исследовании фактических обстоятельств и истолковании норм, подлежащих применению в конкретном деле[10]. Принятие подобных юридических решений, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, относится не к его ведению, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов[11].

Принцип конституционной законности предполагает не просто формальное следование букве Конституции России, но, в первую очередь, соблюдение ее духа. Это означает, что устанавливаемые в законах и нормативных правовых актах правовые нормы и принимаемые на их основе юридические решения должны не просто соответствовать требованиям Конституции в буквальном смысле, а быть справедливыми в нравственно-правовом сущностном смысле самого содержания Конституции Российской Федерации. Неслучайно в обоснование принимаемых решений и избранной позиции по наиболее спорным вопросам, помимо мотивов чисто юридического характера, Конституционный Суд России вполне обоснованно приводит аргументы исключительно этического свойства. Так, признавая, что договор банковского вклада реализуется на основе принципов свободы договора (п. 1 ст. 1 ГК РФ) и юридического равенства сторон, Конституционный Суд РФ вполне обоснованно полагает, что действие вышеназванных правовых принципов не исключает "предоставление определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик (выделено мною. - Я.Г.), с тем чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации"[12].

Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 июня 2000 г. № 9-П, "ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе"[13].

В уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. № 10-П также отмечается, что ограничение прав значительного числа граждан-вкладчиков (например, при введении моратория на удовлетворение их требований) должно носить сбалансированный характер, учитывающий не только интересы банков-должников, но и интересы этих граждан. Такой баланс интересов исходя из того, что финансовое, кредитное регулирование относится к ведению Российской Федерации (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ), должен устанавливаться федеральными органами государственной власти в соответствии с их конституционно-правовым статусом. Поскольку мораторий означает публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения, правовое регулирование отношений, затрагиваемых введением моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитных организаций, должно основываться на общеправовом принципе соразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, с тем чтобы исключалось произвольное ухудшение условий договора для вкладчика как экономически слабой стороны в договоре банковского вклада или чрезмерное ограничение их конституционных прав, закрепленных в ст. 35 Конституции РФ[14].

Принцип конституционной законности в банковской системе России предполагает также, что подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией России и федеральными законами. Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности, согласно федеральному банковскому законодательству, вправе издавать Банк России. Нормативные правовые акты Банка России должны быть официально опубликованы в "Вестнике Банка России", доведены до кредитных организаций, а те из них, которые непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, подлежат регистрации в Минюсте России. Органы государственной власти РФ, местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные правовые акты, изданные им по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.

Между тем, предоставляя Банку России широкие нормотворческие полномочия, федеральное законодательство в течение многих лет не содержало сколько-нибудь серьезных правовых гарантий, способных обеспечить законность такого рода государственной регулирующей деятельности в банковской сфере.

В результате нормотворческая практика Банка России дошла до того, что решения нормативно-правового характера принимались Банком России в форме телеграмм, писем, протоколов Совета директоров, сообщений и пр. Учитывая повышенные требования к законности нормативных правовых актов Банка России, автором этих строк было обращено внимание на необходимость установления в федеральном законодательстве их конкретных правовых форм, содержания и порядка принятия[15]. В сентябре 1997 г. Банк России установил перечень форм собственных нормативных правовых актов. Однако федеральное законодательство не содержало даже формального перечня нормативных правовых актов Банка России вплоть до 2002 г. Только в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" впервые был установлен перечень издаваемых Банком России нормативных правовых актов: указания, положения и инструкции. Но одного лишь перечня издаваемых Банком России нормативных правовых актов явно недостаточно для того, чтобы его нормотворческая деятельность соответствовала требованиям конституционной законности. По-прежнему отсутствует детальное правовое регулирование нормотворческих полномочий Банка России, отсутствуют нормы о порядке издания (утверждения) нормативных правовых актов Банка России, не учитывается его статус государственного органа, основанного на сочетании коллегиальной и единоличной форм государственного управления. Эти и другие недостатки действующего законодательства не позволяют в должной мере обеспечить режим конституционной законности в сфере банковского регулирования. Вместе с тем недостатки нормотворческой деятельности Банка России обусловлены не только недостатками законодательства, но и позицией самого Банка России. Так, мы неоднократно отмечали, что решения нормативно-правового характера, принимаемые Советом директоров Банка России, должны быть надлежащим образом юридически оформлены в правовых актах, издаваемых именно коллегиальным органом - Советом директоров Банка России. И прежняя, и нынешняя редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусматривали и предусматривают существование особого правового акта (документа), издаваемого Советом директоров Банка России, это "решение Совета директоров Банка России"[16]. Однако в Банке России по-прежнему ограничиваются составлением лишь "протоколов заседаний Совета директоров", а принимаемые упомянутым коллегиальным органом нормативно-правовые решения оформляют либо выпиской из протокола заседаний, либо приказами Председателя Банка России, т.е. единоличного органа управления. Между тем многие решения нормативно-правового характера, возложенные на Банк России, по закону может принимать исключительно Совет директоров Банка России как коллегиальный орган управления, а никак не Председатель Банка России единолично. Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России"[17] регулирует лишь вопросы их подготовки и вступления в силу. Между тем и в прежней, и в действующей редакциях Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" речь идет об издании нормативных актов Банка России (ст. 7 Федерального закона). Издание нормативных актов как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий юридическому решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается упомянутым Положением Банка России, а следовательно, упомянутый этап нормотворческого процесса Банком России не соблюдается, порождая предпосылки для нарушений законности при принятии конкретных решений в сфере денежно-кредитного регулирования.

В Положении Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" имелись и другие положения, нарушавшие, на наш взгляд, требования конституционной законности. На недопустимость установления в подзаконном нормативном правовом акте[18] правовых норм, позволяющих Председателю Банка России на неопределенный срок делегировать своим заместителям (включая первых заместителей) закрепленные в федеральном законодательстве исключительные полномочия по подписанию нормативных правовых актов Банка России, уже было обращено внимание в научной литературе[19].

Обоснованность такой позиции впоследствии подтвердил Верховный Суд Российской Федерации, признавший не соответствующими федеральному законодательству и недействующими абз. 2 подп. 1.6.1 в части слов "для неоднократного подписания (на неопределенный срок)" и подп. 1.6.2 Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" (в редакции указания Банка России от 24 июня 1998 г. № 262-У), а также аналогичные положения в п. 1.1 указания Банка России от 24 июня 1998 г. № 262-У "О внесении изменений и дополнений в Положение Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. № 519"[20]. Интересно заметить, что упомянутые положения, признанные Верховным Судом РФ недействующими, были приняты незадолго до официального объявления о банковском кризисе 1998 г. Более того, указание Банка России № 262-У было подписано 24 июня 1998 г., а вступило в силу с 1 июня 1998 г., т.е. задним числом. Таким образом, Председатель Банка России, ссылаясь на протокол заседания Совета директоров от 28 ноября 1997 г. № 45, незаконно передал свои исключительные полномочия, связанные с реализацией нормотворческих функций Банка России, своим первым заместителям. Причем это было сделано непосредственно перед официальным объявлением Банком России и Правительством России дефолта, т.е. в период, когда для лиц, профессионально занятых денежно-кредитным регулированием, наступление кризиса не могло не быть очевидным.

Возможно, в период с 1 по 24 июня 1998 г. кто-либо из первых заместителей Председателя Банка России, не имея на то полномочий, подписал некий нормативно-правовой акт, законность которого в тот период руководство Банка России не могло поставить под сомнение. Видимо, поэтому руководство Банка России было вынуждено задним числом распространить содержащиеся в указании от 24 июня 1998 г. № 262-У правовые нормы на уже возникшие с 1 июня 1998 г. правоотношения. Однако со дня опубликования и вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", т.е. с 4 мая 1995 г., нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы (ст. 6 Федерального закона).

Вышеуказанные недостатки, касающиеся законодательного регулирования и практики ведомственного подзаконного нормотворчества в денежно-кредитной сфере, порождают нарушения конституционной законности в конкретных случаях при регулировании отдельных аспектов денежно-кредитных правоотношений. Имеются факты явного нарушения федеральными органами государственной власти и Банком России принципа законности при принятии ими подзаконных нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству. Например, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России, в котором была дезавуирована закрепленная в федеральном гражданском законодательстве очередность списания денежных средств с банковского счета (ст. 855 ГК РФ).

Не имея права давать разъяснения и осуществлять толкование гражданского законодательства, вышеупомянутые органы государственной власти дают свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ на основе толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ, устанавливающего, что "к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством". Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом от 12 августа 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ", как раз и установлен именно тот "иной случай", когда действует не налоговое, а гражданское законодательство. Таким образом, Минфин России, Федеральная налоговая служба России и Банк России грубо нарушили федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя. Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого Федерального закона. Ничто не мешало указанным органам в установленном федеральным законодательством порядке через Правительство России обратиться к Президенту России с просьбой вернуть принятые Государственной Думой России ГК РФ и Федеральный закон о внесении изменений в ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было. Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение гражданских и банковских правовых норм, но и имело более серьезные негативные последствия. В этой связи Верховный Суд РФ вполне обоснованно признал, что инструктивное письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России от 22 августа 1996 г., зарегистрированное в Министерстве юстиции РФ 27 августа 1996 г. под № 1154, является незаконным и недействующим с 10 декабря 1996 г.[21].

При этом в своем решении Верховный Суд РФ особо отметил, что упомянутое решение обжалованию и опротестованию в кассационном порядке не подлежит и вступает в законную силу с момента его провозглашения.

Между тем уже состоявшееся решение Верховного Суда России не исполняется[22], а соответствующие изменения в федеральное законодательство не принимаются. Не способствует разрешению проблемы и Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. № 21-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации"[23].

Федеральные органы законодательной власти ограничиваются тем, что с 1998 г. ежегодно при принятии федерального закона о федеральном бюджете устанавливают особенности применения ст. 855 ГК РФ при исполнении соответствующих бюджетов[24].

Принцип законности также предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых при создании и увеличении уставных капиталов кредитных организаций. Упомянутые денежные и иные средства должны быть получены законным путем. Для обеспечения законности создания и функционирования кредитных организаций, обеспечения прав и законных интересов их клиентов существенное значение имеют содержащийся в федеральном законодательстве запрет на использование привлеченных денежных средств для создания или увеличения уставного капитала кредитных организаций и реализация этой правовой нормы на практике. Такой запрет был впервые установлен в феврале 1996 г.[25]. Затем использование привлеченных средств при создании или увеличении уставного капитала кредитных организаций было разрешено при условии, если их использование в каждом конкретном случае допускается федеральным законодательством. В июне 2001 г. полный запрет на использование привлеченных средств для формирования уставного капитала кредитных организаций был вновь введен без каких-либо исключений[26].

Установление столь важных законодательных требований к инвесторам и используемым ими капиталам не в 2001 г., а в самом начале формирования банковской системы могло бы способствовать снижению числа кредитных организаций, основанных с использованием "серых" схем. К банковской деятельности не были бы допущены лица, не имеющие достаточных финансовых ресурсов, деловой репутации, опыта работы в банковском бизнесе. Но самое главное, законодательный запрет на использование привлеченных средств для формирования уставных капиталов кредитных организаций мог бы гарантировать права и законные интересы потребителей банковских услуг, в особенности граждан России.

Принцип законности применительно к банковской системе также означает, что функции публично-правового характера на кредитные организации могут быть возложены исключительно федеральным законом. Однако реальная банковская практика свидетельствует о том, что и это правило соблюдается далеко не всегда. Отношения кредитной организации и ее клиента имеют в своей основе гражданско-правовую природу. Следовательно, предусмотренные ГК РФ основные начала гражданского законодательства в полной мере распространяются на отношения между кредитными организациями и их клиентами. К числу таких основных начал законодатель относит: признание равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений; неприкосновенность собственности; свободу договора; недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела; беспрепятственное осуществление гражданских прав; обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Вышеперечисленные основные начала гражданского законодательства исключают какую-либо подчиненность или подконтрольность одной из сторон гражданского правоотношения перед другой. Именно этим обусловлено содержание п. 3 ст. 845 ГК РФ: "Банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению".

В рамках договорных, гражданско-правовых отношений вполне могут возникать некоторые отношения публично-правового свойства. Более того, не исключается даже возможность ограничения гражданских прав юридических лиц. Но такое ограничение допустимо лишь в порядке, предусмотренном Конституцией России и федеральным законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 1 ГК РФ, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

О возможности ограничения прав клиента кредитной организации по распоряжению денежными средствами с банковского счета на основании закона упоминает и вышеприведенная ст. 845 ГК РФ. Таким образом, любое ограничение или установление обязанностей публично-правового свойства, реализуемых в процессе исполнения договорных отношений, могут и должны быть установлены в федеральном законе. Именно вышеприведенные положения обусловили содержание ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", установившей, что "отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом".

Впервые контрольные функции банков применительно к порядку ведения кассовых операций были установлены в Порядке ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденном решением Совета директоров Банка России 22 сентября 1993 г. № 40[27]. Однако с тех пор принята новая Конституция России, установившая основы денежно-кредитного регулирования и эмиссии денег; принято новое федеральное банковское законодательство, установившее порядок организации денежного обращения в РФ, функции и полномочия Банка России и Правительства России в денежно-кредитной сфере; принято новое гражданское, налоговое и бюджетное законодательство. В сложившихся обстоятельствах сохранение в прежнем виде контрольных полномочий кредитных организаций в сфере наличного денежного обращения противоречит основам Конституции России и федеральному законодательству. Но вопреки этому, Банк России не только не отменил вступивший в противоречие с Конституцией России и федеральным законодательством подзаконный нормативный акт, которым на кредитные организации были возложены контрольные функции за соблюдением их клиентами порядка ведения кассовых операций, но и принял новые нормативные правовые акты, подтверждающие подобные полномочия кредитных организаций[28]. Возложение на кредитные организации контрольных функций по договорам гражданско-правового характера с клиентами с нарушением установленного законом порядка ограничивает не только права клиентов, но и самих кредитных организаций. Нарушения федерального законодательства выразились в следующем:

а) упомянутые контрольные функции возложены на кредитные организации не в федеральном законе, в котором следовало обосновать, что наделение кредитных организаций контрольными функциями в процессе реализации договора банковского счета необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а решением Банка России;

б) Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не наделял и не наделяет Банк России правом предоставлять кредитным организациям какие-либо надзорно-контрольные функции в сфере денежного обращения, в том числе применительно к порядку ведения кассовых операций клиентами кредитных организаций;

в) наоборот, Конституция России и Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" наделяют соответствующими полномочиями исключительно Банк России. Так, организация обращения наличных денег на территории Российской Федерации осуществляется исключительно Банком России (ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В целях организации на территории Российской Федерации наличного денежного обращения на Банк России возложена функция определения порядка ведения кассовых операций (ст. 34 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Исходя из смысла действующего федерального законодательства, полномочиями по определению порядка ведения кассовых операций всеми юридическими лицами, включая кредитные организации, наделен именно Банк России. Поэтому именно Банк России вправе и обязан контролировать соблюдение им же определенного порядка. Федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих Банку России делегировать собственные надзорно-контрольные функции в сфере организации денежного обращения кредитным организациям, строящим свои отношения с клиентами в соответствии с положениями гражданского законодательства, если иное не определено в федеральном законодательстве.

Таким образом, если возложенные на кредитные организации публично-правовые контрольные обязанности в сфере организации денежного обращения противоречат Конституции России и федеральному законодательству, то и установленная позднее административная ответственность должностных лиц банков за невыполнение упомянутых обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций (ст. 15.2 КоАП России), как представляется, не соответствует Конституции России.

Юридическая ответственность может быть установлена и реализована в отношении конкретного лица лишь при условии, что обязанности, за нарушение которых она применяется, были возложены на это лицо в установленном законом порядке и на законных основаниях.

В случае с обязанностями кредитных организаций по контролю за соблюдением клиентами порядка ведения кассовых операций данный принцип нарушен. Соответствующие обязанности возложены на кредитные организации не федеральным законом, а решением Банка России, причем принятым вопреки Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Реализация в банковской сфере принципа конституционной законности предполагает детальное, на уровне федерального законодательства, разграничение компетенции государственных органов в сфере банковского регулирования, банковского надзора и применение юридических санкций за допущенные банковские правонарушения, а также установление юридических оснований привлечения кредитных организаций, их служащих и иных лиц к ответственности за нарушения банковского законодательства. Именно поэтому мы неоднократно предлагали и предлагаем ввести в научный оборот и использовать в законодательной и банковской практике термин "государственные стандарты банковской деятельности" или "государственные банковские стандарты", наполнив это понятие соответствующим содержанием, основанным на экономических, юридических, политических и нравственных особенностях этого направления человеческой деятельности. Создание и соблюдение упомянутых стандартов - важнейшее направление банковского регулирования и банковского надзора, реализация которого может способствовать обеспечению устойчивости отдельных кредитных организаций и банковской системы страны в целом, постепенному сближению банковских стандартов различных государств без ущемления их национальных интересов и суверенитета, а также созданию реальных международных стандартов банковской деятельности[29].

Особо следует отметить необходимость научной разработки сущности и содержания банковского правонарушения как основания юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Лишь при наличии качественной научной концепции можно на должном уровне обеспечить устранение имеющихся противоречий между федеральным банковским законодательством и административным законодательством по вопросу об основаниях привлечения к административной ответственности за банковские правонарушения, о процессуальном порядке привлечения к такой ответственности и видах административных наказаний.

Так, согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из упомянутого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем федеральное банковское законодательство тоже содержит основания и конкретные виды мер юридической ответственности (санкций), применяемых Банком России к кредитным организациям за нарушения банковского законодательства (ст. ст. 19, 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"; ст. ст. 73, 74 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако административное законодательство не учитывает этих и некоторых других обстоятельств. Например, перечень санкций, применяемых в соответствии с федеральным банковским законодательством, значительно шире перечня административных наказаний, установленного в ст. 3.2 КоАП РФ. Более того, термин "санкции", применяемый в федеральном банковском законодательстве, вовсе не используется в административном законодательстве.

Вопреки Конституции России и федеральному банковскому законодательству, относящих денежно-кредитные отношения, включая банковские правоотношения, к сфере исключительной компетенции Российской Федерации, административное законодательство возлагает полномочия по привлечению к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности на мировых судей. Между тем мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации"; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации")[30]. Имеется целый ряд иных противоречий, связанных с применением к кредитным организациям юридической ответственности.

Принцип конституционной законности обязывает учитывать государственный, федеральный, конституционно-правовой статус Банка России как центрального элемента банковской системы России, а также конституционный механизм регулирования банковской системы. Не отрицая необходимости адекватного законодательного регулирования гражданско-правовых аспектов, характеризующих правовое положение Банка России как юридического лица, мы неоднократно подчеркивали приоритет его конституционно-правового статуса как федерального государственного органа. В связи с этим обращалось внимание на то, что особенности правового положения, места и роли Банка России в механизме государственного регулирования денежно-кредитной сферы могут быть объективно оценены и поняты лишь в контексте конституционно-правового подхода к анализу его статуса. При этом учитывался приоритет конституционных правовых норм, а также "подчиненный" по отношению к Конституции РФ характер банковского и гражданского законодательства[31]. Однако проблема места и роли Банка России в банковской системе и в системе органов государственной власти по-прежнему остается дискуссионной. И такая ситуация сохраняется, несмотря на то что государственный, конституционно-правовой статус Банка России, его основные функции и полномочия в 2000 г. были подтверждены Конституционным Судом России[32]. В федеральном законодательстве и в правоприменительной практике по-прежнему сохраняются существенные противоречия, ставящие под сомнение конституционно-правовой статус Банка России как федерального государственного органа. Такие противоречия проявляются в банковском, налоговом, бюджетном законодательстве, в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, в судебной практике и даже в некоторых нормативных правовых актах самого Банка России.

Например, арбитражными судами России с 1996 г. принимались решения, обязывающие Банк России уплачивать налог на землю. Подобная судебная практика, вопреки конституционно-правовому статусу Банка России, была поддержана и Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который наряду с нижестоящими арбитражными судами признал правомерными требования и действия налоговых органов по удержанию с Банка России земельного налога за участки земли, используемые его региональными подразделениями. Свою позицию Президиум Высшего Арбитражного Суда России мотивировал положениями федерального законодательства, якобы содержавшими исчерпывающий перечень лиц, освобожденных от уплаты земельного налога, среди которых Банк России не был указан[33].

В результате в России на длительный период времени была сформирована ошибочная правоприменительная практика в отношении Банка России, игнорирующая его конституционный правовой статус, а следовательно, и принцип конституционной законности. Однако имелась и другая негативная сторона предложенной Высшим Арбитражным Судом РФ правовой позиции. Она позволяла использовать недостатки федерального законодательства, налоговые и судебные механизмы для пополнения местных бюджетов путем неконституционного перераспределения закрепленных за Банком России федеральных денежных средств в собственность регионов и органов местного самоуправления. В нарушение Конституции России значительные федеральные денежные средства, которые должны были использоваться Банком России в целях осуществления денежно-кредитной политики, изымались из федеральной собственности и зачислялись в местные бюджеты. Соответственно, снижались и размеры денежных сумм, ежегодно перечисляемых Банком России в федеральный бюджет.

Ошибочность вышеупомянутого Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, игнорировавшего конституционно-правовой статус Банка России, была вполне очевидна. Действительно, было "трудно найти разумное объяснение некоторым нормам федерального законодательства и основанным на них решениям органов государственной власти об обязанности федерального государственного органа - Банка России уплачивать налоги в бюджеты различных уровней из закрепленных за ним федеральных денежных средств (налог на прибыль, на землю)"[34].

Лишь через несколько лет Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (ВАС России), опираясь на прежний Закон РФ "О плате за землю", изменил свою позицию по вопросу о статусе Банка России. В одном из недавних постановлений Президиум ВАС России официально признал конституционно-правовой статус Банка России, подчеркнув, что "статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерации, в статье 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и основная функция - защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2), которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Эти полномочия, а равно и иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Полномочия Банка России также предусматривают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Поскольку в п. 14 ст. 12 Закона РФ "О плате за землю" имеется указание на то, что от уплаты земельного налога полностью освобождаются земли, предоставляемые для обеспечения деятельности органов государственной власти и управления, Банк России с учетом его конституционно-правового статуса вправе воспользоваться данной льготой"[35]. Но и в упомянутом, и в некоторых других решениях Президиум ВАС России[36] признал, что Банк России не является плательщиком земельного налога, но не потому, что он конституционный федеральный государственный орган, а в связи с распространением на него права воспользоваться льготой по данному виду налогообложения.

Такая же позиция приводится в письме Банка России от 20 ноября 2002 г. № 155-Т "Об уплате Банком России налогов и сборов". Однако конституционно-правовой статус Банка России как федерального государственного органа требует применения к нему не льготного, а принципиального освобождения от налогообложения.

Несмотря на изменение подхода ВАС России к обеспечению конституционной законности в денежно-кредитной сфере, и в частности применительно к статусу Банка России, федеральные органы законодательной власти свою позицию не изменили. К уже имеющимся проблемам они добавили новые. В 2001 г. в НК РФ были включены положения о признании Банка России - конституционного федерального государственного органа - плательщиком налога на прибыль. Такой подход хоть и зафиксирован в федеральном законодательном акте, но противоречит требованиям конституционной законности, ибо реально изменяет не только конституционный статус Банка России, но и его конституционные цели и функции. Конечно же, Банк России нельзя признавать налогоплательщиком в общепринятом смысле этого понятия. Это "развязало бы ему руки" и, при условии уплаты Банком России всех требуемых налогов, формально и фактически предоставило бы ему слабо ограничиваемую другими органами государства возможность заботиться не об общественном благе, а сосредоточиться на извлечении собственной прибыли. Например, уже в течение многих лет Банк России зачисляет денежные суммы, взыскиваемые в качестве штрафов с кредитных организаций, в качестве "прибыли" на собственные счета. Между тем упомянутые санкции он применяет от имени Российской Федерации как федеральный государственный орган, наделенный соответствующими полномочиями. Поэтому штрафы, взыскиваемые Банком России, в полном объеме надлежит направлять в государственный бюджет, а не зачислять на его (Банка России) счета в качестве прибыли. Соответствующие правовые установления должны содержаться либо в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", либо в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете. Однако за все годы существования Банка России такие правовые нормы ни разу не устанавливались.

Итак, существование принципа конституционной законности требует от федеральных органов законодательной власти исключить из действующего законодательства правовые нормы, признающие Банк России налогоплательщиком. Но наряду с этим государство вправе и обязано установить для Банка России смету его расходов на внутреннее (собственное) содержание, не связанных с реализацией конституционных функций. В таком случае государство вправе на уровне федерального законодательного акта установить порядок формирования, использования и контроля за использованием Банком России имеющегося у него имущества. Кроме того, федеральное законодательство может установить фиксированный размер той суммы, которую Банк России ежегодно должен перечислять в федеральный бюджет. При этом из расчетов должны быть исключены средства, направляемые на реализацию единой государственной денежно-кредитной политики и формирование золотовалютных резервов.

Отдельные проблемы заложены не только в федеральном законодательстве, но и в самой Конституции РФ. Имеются противоречия, касающиеся особенностей взаимоотношений Банка России с органами государственной власти РФ, и в частности по вопросу о разграничении полномочий по реализации возложенных на них функций. Некоторая двусмысленность заложена в п. 1 ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Согласно ст. 2 Федерального закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Под федеральной понимается разновидность государственной собственности, принадлежащая на праве собственности Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК РФ). В соответствии с п. 1 ст. 114 Конституции России управление федеральной собственностью осуществляется Правительством России. В то же время ст. 125 ГК РФ предусматривает возможность органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, от имени РФ приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Кроме того, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, а также юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125, ст. 214 ГК РФ). Вместе с тем, учитывая приоритет конституционных норм, на практике могут возникать некоторые трудности при конкретном управлении федеральной собственностью и разграничении полномочий между органами государственной власти в этой сфере, в особенности полномочий Банка России по использованию закрепленного за ним имущества. Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что, безусловно, не способствует утверждению принципа подлинной законности в банковской сфере России.

Реализация принципа законности в банковской сфере предполагает соблюдение конституционных основ федеративного устройства России и распределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в денежно-кредитной сфере.

В соответствии с основами конституционного строя и федеративного устройства России ее банковская система построена как система общефедерального уровня.

Предметы ведения Российской Федерации и полномочия ее федеральных органов определены Конституцией России, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (п. 3 ст. 11 Конституции РФ). Создание банковских систем субъектов РФ не допускается. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены осуществлять функции по государственному регулированию банковской системы. В систему государственных органов, регулирующих данную сферу экономики России, включены только государственные органы федерального уровня. Однако отдельные законодательные акты некоторых субъектов Российской Федерации, а также некоторые договора и соглашения, заключенные с ними, игнорируют положения Конституции России и федерального законодательства, касающиеся разграничения предметов ведения по вопросам денежного, кредитного, валютного регулирования в России, чем также грубейшим образом нарушают принцип конституционной законности, присущий банковской системе России[37].

В контексте недопустимости разделения единой, регулируемой на федеральном уровне банковской системы России на региональные банковские системы необходимо вновь подчеркнуть, что еще более опасными и противоречащими принципу конституционной законности являются попытки легализовать в России создание экономических субъектов по религиозному признаку. Особенно опасными представляются предложения разделить по религиозному принципу кредитные организации. В соответствии со ст. 14 Конституции России Российская Федерация - светское государство. Никакая религия на территории России не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Экономические отношения в стране, а тем более отношения в денежно-кредитной сфере, также не могут основываться на каких-либо религиозных принципах или нормах. Человек, несомненно, имеет право на личную духовную свободу, в том числе свободу исповедовать ту или иную религию, по собственной доброй воле соблюдать соответствующие религиозные принципы и правила поведения, включая экономические (например, не давать деньги в рост, не требовать проценты за пользование денежными средствами и т.п.). Однако наличие таких личных прав в духовной сфере вовсе не означает допустимость частного или государственного вмешательства в духовную сферу других лиц путем формирования государственной экономической политики, федерального законодательства, публичных экономических правоотношений, а также коммерческих институтов на основе религиозных принципов, а тем более на религиозных принципах какой-либо одной конфессии.

Проще говоря, религиозный человек вправе сам вступать в такие гражданско-правовые отношения с другими лицами, которые соответствуют его религиозным воззрениям. Однако это вовсе не означает, что государство должно способствовать дальнейшему размежеванию общества не только по социальному, национальному, региональному, имущественному, но и по религиозному признаку, позволяя на законодательном или практическом уровне внедрять специальные экономические принципы и институты для представителей каждой религии в отдельности. В нынешних и без того обострившихся общественных отношениях попытка разделить по религиозному принципу еще и банковскую деятельность представляется явно авантюрной. Здесь необходимо различать частные права на духовную свободу и публичные интересы всего общества в политической и экономической сфере. При этом как общество не вправе ущемлять духовную свободу личности, так и личность или группа религиозных единомышленников не вправе навязывать обществу собственные (частные) взгляды на государственное устройство или на построение единого публично-правового механизма функционирования денежно-кредитной системы.

Реализация конституционной законности в банковской сфере предполагает безусловное исполнение международных обязательств Российской Федерации, неукоснительное соблюдение принципа суверенного равенства в межгосударственных отношениях. Однако и в этой сфере имеются факты, свидетельствующие о существовании некоторых признаков несогласованности государственной внешней политики и единой государственной денежно-кредитной политики России.

Несмотря на общепризнанную позицию международного сообщества и позицию Российской Федерации о признании независимости, суверенитета и целостности Республики Молдова[38], Банк России в течение длительного времени сохранял официальные отношения и выполнял операции "по межгосударственным расчетам" с Приднестровской Республикой как с самостоятельным государством на постсоветском пространстве. Расчеты осуществлялись через Национальный банк Приднестровской Республики. Для этих целей Национальному банку Приднестровской Республики был открыт корреспондентский счет в Банке России и присвоен особый код "169к 56" в том же порядке как и для бывших союзных республик, а ныне суверенных государств[39]. Как следует из п. 3 Меморандума об основах нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем от 8 мая 1997 г., конфликтующие стороны согласились, что Приднестровье имеет право самостоятельно устанавливать и поддерживать международные контакты в экономической, научно-технической и культурной областях. Но из вышеприведенного документа не усматриваются самостоятельные полномочия Приднестровской Республики в денежно-кредитной сфере. Следовательно, осуществление Приднестровской Республикой самостоятельных денежно-кредитных отношений с другими государствами, включая их центральные (национальные) банки, требовало дополнительного согласования конфликтующих сторон. Однако, несмотря на отсутствие такого согласования, Банк России осуществлял с Приднестровской Республикой и ее Национальным банком межгосударственные расчеты по тем же правилам, что и с другими государствами СНГ. Лишь с 1 ноября 2000 г. Положение о безналичных расчетах в РФ от 9 июля 1992 г. и приложение № 2 к нему (Положение об организации расчетов между банками разных республик) были признаны утратившими силу[40].

Вышеприведенные и иные обстоятельства подтверждают тезис о необходимости приведения банковского законодательства и банковской практики в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Такой результат может быть обеспечен при условии надлежащего эффективного государственного регулирования всей денежно-кредитной сферы России в ее единстве на основе принципа конституционной законности.

2. Принцип государственного регулирования банковской системы и его социально-правовые предпосылки

В основе государственного регулирования банковской системы как важнейшего элемента единой денежно-кредитной системы России лежат объективные, реально существующие общественные отношения, возникающие между государством, обществом, потребителями банковских услуг и теми экономическими институтами, которые образуют банковскую систему. Поэтому даже в самой либеральной экономике государство просто обречено выполнять определенные регулирующие функции в сфере денег и кредита. Действие объективных социальных и экономических законов таково, что если регулированием соответствующих процессов в интересах всего общества не занимается государство, то этим начинают заниматься всевозможные корпоративные образования, группы предпринимателей и их лоббисты, но уже не в общественных, а в своих собственных интересах, используя при этом возможности государства. Собственно, такая ситуация длительное время складывалась в России в ходе экономических преобразований 90-х гг. XX столетия.

Особенностью государственной экономической политики современной России является поиск оптимальных способов участия государства в экономических процессах. Нынешнее состояние российской экономики требует наладить эффективное государственное регулирование банковской системы с использованием рыночных механизмов и новых форм опосредованного (косвенного) управления ею.

Основываясь на конституционных правовых нормах, на положениях федерального законодательства, государственное регулирование банковской системы призвано решать триединую задачу:

а) повышать эффективность позитивного государственного влияния на экономику России, включая денежно-кредитную сферу;

б) обеспечивать целостность РФ, единство системы ее государственной власти и экономического пространства, а также способствовать устойчивому росту экономики России, развитию ее банковской системы и устойчивости национальной валюты, т.е. способствовать соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности;

в) обеспечивать свободу предпринимательства, способствовать конкуренции кредитных организаций в банковской сфере, их оперативной (хозяйственной) независимости и наряду с этим создавать правовые гарантии прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

Правовую основу государственной регулирующей деятельности в банковской сфере образуют Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные правовые акты уполномоченных федеральных государственных органов.

Конечно же, правовые основы государственного регулирования банковской системы имеют множество нерешенных проблем, недостатки и противоречия.

В действующем законодательстве так и не установлен единый подход к определению сущности государственного регулирования денежной и кредитной сферы, включая банковскую систему.

В экономической, политической, юридической науке не прекращается полемика по вопросу о роли государства в современном обществе, в рыночной экономике, в денежной и кредитной сфере. Существуют и иные проблемы исторического, экономического, нравственного, политического и юридического характера.

Однако наличие научных дискуссий вовсе не означает, что реальные конституционные функции государства в денежно-кредитной сфере уже ограничены, а государственные институты должны самоустраниться от реализации своих конституционных функций. Вместе с тем государственное регулирование должно свидетельствовать не о формальном сохранении государственного влияния на процессы в денежно-кредитной сфере, а о фактическом позитивном воздействии государства на соответствующие экономические процессы.

Основной смысл и содержание государственного регулирования экономики заключаются:

в установлении государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и - по мере необходимости, в зависимости от изменяющихся условий - их корректировке;

во всестороннем контроле за выполнением установленных требований, содержащихся в правовых нормах;

в координации и установлении общих направлений деятельности участников соответствующих отношений;

во всесторонней защите их законных интересов и прав;

в определении и нормативном закреплении приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политики;

в установлении порядка регистрации, лицензирования[41].

Мера государственного воздействия и его пределы при вмешательстве в дела предпринимателя определяются достаточностью и необходимостью сохранения существенных элементов рыночного регулирования экономики в сочетании с корректировкой экономического развития в нужном обществу направлении. Эти пределы должны быть точно установлены и закреплены в правовых нормах[42].

Практика рыночных реформ в стране показала, что многие общественно значимые задачи невозможно решать вне государственного правового механизма. В особенности это касается денежно-кредитной сферы. Здесь в очередной раз возникают проблемы соотношения публично-правовых и частноправовых начал в сфере общественных отношений, включая экономические. Однако важно не переступить ту грань, за которой государственное регулирование переходит в свою противоположность - управление экономикой исключительно административными методами.

В качестве альтернативного направления построения эффективной банковской системы в России активно обсуждались и обсуждаются идеи ее построения на началах самоуправляемости и саморегулирования[43]. В основе такого рода предложений - тезис о якобы чрезмерной централизации банковской системы в России и концентрации (монополизации) всей полноты власти в Банке России. Если исключить различия в позициях непринципиального характера, то суть подобных предложений сводится к передаче части государственных полномочий в сфере регулирования банковской системы и банковской деятельности некоммерческим объединениям кредитных организаций. В то же время необходимо проявлять крайнюю осторожность и, принимая меры, исключающие использование только административных методов управления экономикой, не допустить противоположной ошибки - полного перехода к гражданско-правовым средствам государственного воздействия на экономические процессы. Тенденции, свидетельствующие о наличии такой опасности, стали реальностью.

Так, И.Л. Бачило отмечает: "В идеологии руководителей исполнительной власти заметно влияние установок на понимание государственного управления, государства в целом в качестве организации, реализующей определенный вид услуг. Отсюда ориентация на усвоение методов цивилистического характера структурами исполнительной власти. Такие институты, как лицензирование, регистрация, сертификация, становятся источником дохода, а не контроля, учета и регулирования. Получает жизнь модель государственной услуги, и государственный аппарат превращается в цивилистическую структуру"[44].

Примером цивилистического подхода к перспективам государственного регулирования банковской системы являются идеи создания саморегулируемой и самоуправляемой, "децентрализованной" банковской системы в России. Для этого, якобы в соответствии с правилами о конкуренции, предполагается "ограничить монополизм Банка России" по регулированию банковской деятельности. Как представляется, подобный подход имеет больше политический, чем экономический или юридический характер. С точки зрения права к государству и его органам термин "монополизм" вообще не может быть применен. Любое государство по определению является монополистом в сфере регулирования общественных отношений на своей территории, и это его право - неотъемлемый конституционный и международно-правовой признак государственного суверенитета. В конце 80-х гг. прошлого века советское, а затем российское государство отказалось от своего исключительного права заниматься банковским делом (принцип государственной банковской монополии), сохранив за собой лишь регулирующие, надзорные и контрольные функции. Итак, принцип государственного регулирования банковской деятельности и банковской системы - это проявление важнейшего признака любого государства - национального суверенитета.

Помимо принятия федеральными органами государственной власти законодательных или подзаконных нормативных правовых актов государственное регулирование банковской системы выражается и в других формах государственного воздействия, например в разработке, принятии и реализации единой государственной денежно-кредитной политики, в банковском регулировании и надзоре, в судебном рассмотрении банковских споров и т.п.

Государство имеет исключительные, суверенные полномочия на осуществление государственного регулирования экономических отношений, в том числе в банковской сфере. Поэтому в сфере государственного управления в отношении государственных органов вряд ли применимы такие понятия, как "монополизм" или "конкуренция". Коммерческие и некоммерческие организации могут конкурировать с другими коммерческими и некоммерческими организациями. При этом конкуренция может иметь место в предпринимательской деятельности, в сфере создания дополнительных социальных и других гарантий клиентам или служащим и т.п. Более того, коммерческие и некоммерческие организации могут конкурировать и с государством, например в хозяйственной, благотворительной, научной или иного рода общественно полезной деятельности. Но они не вправе конкурировать с Российской Федерацией в сфере ее конституционных полномочий по государственному управлению политическими, социальными и экономическими процессами.

Дискуссия "о децентрализации" банковской системы вряд ли предполагает предоставление эмиссионных полномочий не единственному банку, а всем или нескольким банкам. Основное ее содержание сводится не столько к изменению самой централизованной банковской системы в России (т.е. системы с единым эмиссионным центром), сколько к изменению порядка ее государственного регулирования.

Поэтому если под централизацией понимать исключительную компетенцию федеральных органов власти, то в России действительно создана централизованно (т.е. на федеральном уровне) регулируемая банковская система. Если же под централизацией регулирования банковской сферы понимать концентрацию всех государственных регулирующих полномочий только в одном государственном органе (например, в Банке России), то на самом деле такой централизации в России не существует.

Вопреки сложившемуся мнению, Банк России осуществляет свои полномочия в денежно-кредитной сфере не единолично. Исключительные полномочия Банка России ограничены обеспечением устойчивости национальной валюты России - рубля, денежной эмиссией, банковским регулированием и надзором за исполнением кредитными организациями банковского законодательства[45].

Существующая в современной России система государственного регулирования банковской деятельности складывалась не просто. Государство отказалось от монополии на банковскую деятельность почти 15 лет назад. Это произошло на фоне распада СССР и отсутствия каких-либо серьезных экономических, юридических и организационных условий для создания банковской системы, ориентированной на рыночную экономику. Симптоматично, что к декабрю 1990 г., т.е. до принятия федеральных законодательных актов, подробно регулирующих правовые основы банковской деятельности, в России уже функционировало примерно 900 кредитных организаций. При таких обстоятельствах какие-либо крайние утверждения о неэффективности существующей системы регулирования банковской деятельности федеральными государственными органами и целесообразности передачи части государственных полномочий негосударственным организациям вряд ли могут восприниматься как обоснованные.

Кроме того, действующий механизм государственного регулирования банковской деятельности в более или менее стабильном виде сформировался лишь в 1995 - 1996 гг., т.е. после 7 лет вполне "либерального" отношения к созданию, регистрации, лицензированию и функционированию кредитных организаций. Свои реальные возможности, эффективность или неэффективность существующий государственно-правовой механизм регулирования деятельности кредитных организаций в полной мере проявить не успел. Кризисные явления в банковской сфере вполне могли быть заложены именно в тот период, когда, несмотря на отсутствие надлежащих институциональных условий (экономические, юридические, организационные), кредитные организации все же создавались и регистрировались сотнями. Кстати, сразу после банковского кризиса 1998 г. число кредитных организаций уменьшилось примерно на то количество, которое соответствует числу банков, зарегистрированных в период отсутствия соответствующих институциональных условий.

При таких обстоятельствах важнейшей задачей государства должно стать не столько очередное изменение конституционных основ государственного регулирования банковской деятельности, сколько создание необходимых условий, обеспечивающих наиболее полную реализацию всех уже имеющихся потенциальных возможностей федеральных органов, призванных регулировать денежную и кредитную сферу России.

С учетом изложенного нельзя не согласиться с А.М. Тавасиевым, подчеркивающим, что рынок как более или менее успешно действующая саморегулирующаяся система функционирует в основном на микроуровне, т.е. на уровне отдельно взятой хозяйствующей единицы (предприятия, организации), осуществляющей конкретные соглашения и сделки. Но чтобы рынок был таким саморегулирующимся, он сам должен быть урегулирован на макроуровне, т.е. в масштабах национальной экономики. Точнее говоря, должны быть урегулированы относящиеся к данному уровню общие условия функционирования рынка[46].

Первейшим условием саморегулирования рыночной экономики вообще и банковской системы в частности должно быть ее разумное регулирование на макроуровне со стороны государства, включая денежно-кредитную сферу. В особенности когда государство находится на переходном этапе своего развития, не имеет достаточно развитой финансово-экономической системы и правовой базы, регулирующей ее функционирование. В таких условиях государство не может отказаться от своих суверенных прав влиять в присущих ему формах на банковскую систему, обеспечивая тем самым ее функционирование и развитие в интересах всего общества.

Основной принцип любого саморегулирования или самоуправления, объединяющего различные организации, - это добровольный выбор юридически равных субъектов правовых отношений. Но вся банковская система России в целом вряд ли может стать саморегулируемой или самоуправляемой.

Во-первых, банковская система России объединяет не только предпринимательские, но и публично-правовые, государственно-властные институты.

Во-вторых, необходимо упомянуть и о политическом аспекте проблемы. В раздираемой противоречиями России централизованное государственное регулирование банковской деятельности, как и всей денежно-кредитной сферы в целом, является одним из элементов, обеспечивающих сохранение единства экономического пространства, платежно-расчетной системы и денежно-кредитной политики, а следовательно, целостности России.

В-третьих, публично-правовые отношения, возникающие в банковской системе России и в процессе банковской деятельности, основываются на власти и подчинении, а вовсе не на принципе добровольности.

В-четвертых, правовые системы большинства государств, включая Россию, не предполагают какой-либо юридической зависимости государства и его органов, выполняющих конкретные функции государственного регулирования предпринимательской деятельности, от общественных или иных некоммерческих ассоциаций (союзов) самих предпринимателей. Тем более когда речь идет об объединениях предпринимателей и коммерческих организаций, в отношении которых и осуществляется государственное регулирование.

По действующей Конституции РФ никто кроме федеральных государственных органов РФ, осуществлять государственную власть и государственные полномочия в денежной, кредитной и валютной сфере не вправе (ст. ст. 1, 3, 11, гл. 3). Такие государственные институты в Конституции РФ определены. К ним относится и Банк России (ст. 75 Конституции РФ). Причем Конституция РФ не позволяет передавать (делегировать) государственные полномочия, находящиеся в ведении Российской Федерации, каким-либо коммерческим или некоммерческим организациям.

Действующее законодательство предусматривает существование конкретных саморегулируемых организаций, но никак не саморегулируемых комплексных систем, объединяющих коммерческие и некоммерческие, публичные и частные организации. К примеру, в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" предусматривается возможность существования саморегулируемых организаций для профессиональных участников рынка ценных бумаг (гл. 13). Но из упомянутого Федерального закона вовсе не следует, что саморегулируемые организации выполняют государственные полномочия или их компетенция распространяется на всю организационно-правовую систему, в рамках которой функционирует рынок ценных бумаг.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемой организацией именуется именно добровольное объединение, которое в соответствии с требованиями осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами, утвержденными Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, устанавливает обязательные для своих членов правила проведения операций с ценными бумагами, основанные на соответствующих государственных стандартах, и осуществляет контроль за их соблюдением.

Саморегулируемые организации могут устанавливать правила лишь для своих добровольных членов, взявших на себя определенные обязательства. Поэтому саморегулирование как форма самостоятельного корректирования кредитными организациями собственной банковской деятельности может начинаться и заканчиваться там, где начинается и заканчивается добровольное изъявление воли конкретных кредитных организаций как равноправных партнеров. В таком случае саморегулирование в рамках кредитной организации или некоммерческого объединения кредитных организаций, несомненно, может включать определенные формы регулирования (установление дополнительных корпоративных правил) и осуществление корпоративного контроля. Но саморегулирование как форма управляющего воздействия (регулирование и надзор) не распространяется и не может распространяться на всю банковскую систему (Банк России или кредитные организации, не желающие быть добровольными членами соответствующих саморегулируемых объединений). Не могут саморегулируемые организации заменить собой и соответствующие государственные регулирующие органы.

В отличие от контрольной деятельности, которая может быть государственной и негосударственной, установление единых государственных банковских стандартов и правил, а также надзор за их соблюдением - это исключительно государственный вид деятельности. Как пишет Э. Майстер (член Совета директоров Дойче Бундесбанка), в последнее время поступают предложения о большем вовлечении частного сектора в надзорную деятельность, однако государственный надзор сохранится, пока будут существовать системные риски, которые нельзя ограничить с помощью превентивных мер или ликвидировать в рамках рыночного контроля[47].

Известный русский ученый-правовед проф. И.А. Покровский, с научных воззрений которого начата настоящая работа, подчеркивал: "...дальнейшая эволюция права может рисоваться в следующем виде: с одной стороны, постепенное, но неуклонное возрастание духовной свободы человека, а с другой стороны, все большее и большее солидаризирование и сплочение в экономической области".

Итак, частная свобода может и должна проявляться в духовной жизни человека, в сфере реализации его естественных неотъемлемых прав, а также в сфере экономики. Но, когда свобода деятельности одного лица (группы лиц) прямо или косвенно затрагивает неотъемлемые права и законные интересы других лиц, государство не может отказаться от исполнения регулирующей и надзорно-контрольной функции. Отказ государства от своей регулирующей деятельности остальной частью населения (потребителями банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере) может быть воспринят как нарушение их конституционных прав, гарантируемых именно государством и его институтами. В этом случае могут возникнуть непосредственные институциональные предпосылки для ущемления их прав, в том числе права собственности.

Физические и юридические лица вправе требовать от государства создания реальных правовых гарантий и конкретных действий регулирующего и надзорного характера, обеспечивающих защиту их прав и законных интересов. Тем более что обращение граждан и организаций к услугам денежно-кредитной, в особенности банковской системы (открытие банковских счетов, совершение расчетных операций), часто осуществляется по воле государства, т.е. является не свободным выбором гражданина или юридического лица, а их обязанностью, основанной на принудительной силе закона.

Принудительный характер некоторых видов отношений клиентов и кредитных организаций проявляется в том, что предпринимательская либо некоммерческая деятельность юридических лиц невозможна без предварительного открытия банковского счета. Установленные государством ограничения для наличных расчетов юридических лиц обязывают их выполнять платежи и расчеты только в безналичном порядке через банковскую систему. Без открытия банковского счета заинтересованные лица не имеют возможности выполнять свои уставные задачи либо реализовывать свои права, выполнять обязанности, выраженные в денежной форме.

В упомянутых выше случаях передача клиентами собственных денежных средств кредитным организациям хоть и оформляется в виде гражданско-правовых договоров, но на самом деле не всегда имеет добровольный характер. Такая ситуация в значительной мере обусловлена тем, что банковская система России выполняет не только частноправовые, но и публично-правовые, социальные функции. Например, отношения, возникающие между налогоплательщиками и кредитными организациями при исполнении последними платежных поручений на списание налоговых платежей, несомненно, основаны на договоре банковского счета и в этом смысле являются банковскими правоотношениями. Но вместе с тем необходимо учитывать публично-правовое содержание этих правоотношений, что и сделал Конституционный Суд РФ, отметив в одном из своих решений, что такие отношения должны признаваться налоговыми. Аналогичным образом, по мнению Конституционного Суда РФ, отношения по зачислению средств, поступивших в уплату налогов на бюджетные счета, являются бюджетными[48].

Получение пенсий гражданами, оплата коммунальных услуг, перечисление ими налогов в бюджеты также осуществляются, как правило, с использованием услуг кредитных организаций. Естественно, в такой ситуации права отдельной личности, группы лиц (физических или юридических), интересы общества и государства в целом имеют приоритет над правами предпринимателей, добровольно избравших сферой своих коммерческих интересов получение прибыли от использования денежных средств других лиц.

Готовы ли потребители банковских услуг к тому, что их денежные средства будут использоваться в предпринимательской и хозяйственной деятельности кредитных организаций лишь на основе саморегулирования или самоуправления банковской системы? Вопрос риторический. Навязывание потребителям банковских услуг самоуправляемой, саморегулируемой, "децентрализованной" банковской системы может расцениваться ими как несправедливость. Поэтому следует согласиться с выводом, что "вопрос о централизованной хозяйственной системе есть не только вопрос экономики - с ним связан огромный вопрос о взаимоотношении между личностью и государством, вопрос, который, как мы видели, является в значительной степени вопросом общественной психологии"[49].

Итак, личность, ее естественные неотъемлемые права, так же как и интересы общества и государства в целом, не могут зависеть от хозяйственной самостоятельности предпринимателя, избравшего объектом получения собственной прибыли сферу денег и кредита. Предприниматели в банковской сфере, как и в других сферах коммерческой деятельности, несомненно, могут и должны в соответствии с ГК РФ действовать на свой страх и риск. Но при этом они должны рисковать собственными денежными средствами и имуществом.

Там же, где для извлечения прибыли используются чужие (привлеченные) средства, имущество, коммерческие организации не вправе рассчитывать на самостоятельное регулирование стандартов и правил своей деятельности, а тем более надзирать за их соблюдением. Когда в чьей-либо предпринимательской деятельности используются привлеченные государственные, частные или иные средства, когда в процессе такой деятельности затрагиваются существенные интересы клиентов, а также интересы значительной части населения, - государство просто обязано сохранить за собой регулирующие и надзорно-контрольные функции.

Идеи саморегулирования экономики, а в особенности комплексных экономических систем, нуждаются в осторожном практическом применении. Многие зарубежные ученые, практические работники, специализирующиеся в сфере денег и кредита, также высказывают озабоченность по поводу увлечения идеями саморегулирования, особенно в денежно-кредитной сфере. Так, проф. Ф. Лебарон (Франция) в своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29 января 1999 г. отметил непригодность для стран с переходной экономикой (включая Россию) реформ, копирующих англосаксонские модели экономического развития, в том числе превознесение достоинства саморегулирующихся рыночных механизмов. По его словам, сегодня стало ясно, что рыночные силы повернулись против тех, кто еще недавно выступал против их регулирования[50]. Н. Невигер, подчеркивая, что действующие в Германии системы являются саморегулирующимися, обращает внимание на требование Европейской комиссии создать соответствующие государственные структуры (например, применительно к страхованию вкладов)[51].

Во многих странах проблема неэффективности полного саморегулирования финансово-экономических систем перестала иметь лишь теоретическое значение, а вышла на уровень практических законодательных решений. Причем такого рода тенденция характерна не только для стран с континентальной, но и для стран с англосаксонской моделью развития.

Даже те страны, где саморегулируемые организации имели значительные регулирующие и надзорные полномочия на рынке финансовых и банковских услуг, отказываются от подобной практики. Так, по мнению управляющего Банком Индонезии, существовавшая до 1998 г. на основе саморегулирования система банковского надзора оказалась для Индонезии преждевременной[52].

В Великобритании, на рынках финансовых и банковских услуг которой длительное время (с 1986 г.) действовали саморегулируемые организации (SROs - Self-Regulating Organisations), наблюдается отказ от их использования в механизме регулирования денежно-кредитной сферы[53]. Причем необходимо заметить, что банкротства таких крупнейших банков Великобритании, как BCCI и "Беринг", произошли именно в период расцвета регулирующих, лицензионно-надзорных полномочий саморегулируемых организаций.

Принятый в июне 2000 г. новый законодательный акт о финансовых услугах и рынках предполагает отход от теории саморегулируемости рынка финансовых услуг в Соединенном Королевстве, прекращение существования саморегулируемых организаций, передачу их функций специально учрежденному еще в 80-х гг. органу - Financial Services Authority (FSA). Со вступлением в силу упомянутого законодательного акта FSA остался единым и единственным органом, осуществляющим регулирующие, контрольные и надзорные функции во всех сферах рынка финансовых услуг Великобритании. Уже в 2002 г. FSA оштрафовал британский банк CSFB на 4 млн. фунтов стерлингов за предоставление ложных сведений японским регулирующим и налоговым органам в 1995 - 1998 гг. Как отмечает один из руководителей FSA, "беспрецедентный размер штрафа дает понять, что мы считаем исключительно серьезным проступком любую попытку ввести в заблуждение регуляторов - будь то в Великобритании или другой стране"[54].

Не удалось избежать проблем и злоупотреблений в банковской сфере и во Франции. Как сообщалось в средствах массовой информации, французский суд рассматривал дело известного финансиста Дж. Сороса по поводу использования инсайдерской информации при сделках с акциями банка Societe Generale. Причем с момента совершения упомянутых нарушений прошло 14 лет, поскольку речь идет о сделках 1988 г. по поводу скупки акций приватизированного годом раньше банка Societe Generale. Следствие по данному делу длилось больше 10 лет. При этом помимо Сороса в махинациях обвинялись некоторые правительственные чиновники[55].

Дискуссия о целесообразности или нецелесообразности государственного регулирования банковской деятельности велась и в США. Небезынтересным представляется мнение известных американских ученых (А.М. Полларда, Ж.Г. Пассейка, К.Х. Эллиса, Ж.П. Дейли) по проблеме государственного регулирования банковской деятельности. На примере развития банковского дела в США они отмечают, что в законодательном процессе регулирования банковской деятельности США продолжают доминировать политические процессы, а руководство банковским делом в большей степени осуществляется с позиций политики, а не науки. При этом проблема "банки - против управленческих учреждений", по их мнению, присуща и банковской системе США[56].

Среди американских ученых и практиков, так же как и в России, идет дискуссия о том, нужны ли вообще регулирование и надзор за банковской деятельностью. Так, по мнению некоторых авторов (например, Джорджа Бристона), пришло время осознать, что финансовые институты являются просто предприятиями и специального регулирования требуют только некоторые аспекты их деятельности. По его мнению, исторически возникающие доводы в пользу регулирования банковской деятельности уже не соответствуют сегодняшнему дню[57].

Однако, как показывает практика Великобритании и США (особенно в период 2000 - 2002 гг.), активное внедрение на законодательном уровне идей саморегулирования финансовых рынков само по себе не является достаточным для эффективного и стабильного функционирования этих рынков. Саморегулирование как самодостаточный принцип построения механизма организации и функционирования банковской системы, к сожалению, не позволяет решить проблемы стабильности рынка банковских услуг, а также внедрить в сознание и практику поведения профессиональных участников финансовых рынков требования по соблюдению принципов деловой этики.

Создание негосударственных саморегулируемых организаций, регулирующих функционирование рынка ценных бумаг в США, предусмотрено Законом Мелоуни (Maloney Act) с 1938 г.

Упомянутый Закон, являющийся поправкой к закону о ценных бумагах 1933 г., устанавливал требование, что регулирование внебиржевого рынка ценных бумаг должно осуществляться негосударственными ассоциациями самих профессиональных участников рынка, в том числе инвестиционных банкиров (банков). Создание соответствующих ассоциаций, например саморегулируемых ассоциаций фондовых брокеров и дилеров для регулирования внебиржевого рынка ценных бумаг при условии их регистрации в Комиссии по ценным бумагам и биржам, разрешено с 1938 г. Одной из такого рода организаций является Национальная ассоциация дилеров по ценным бумагам (National Association of Securities Dealers - NASD). NASD создана в 1939 г. под эгидой Конференции инвестиционных банкиров и Комиссии по ценным бумагам и биржам. Вышеупомянутая ассоциация является профессиональной некоммерческой организацией саморегулирования банков и брокерских фирм, специализирующихся на торговле ценными бумагами на внебиржевом рынке США. Она регулирует торговлю на внебиржевом рынке; устанавливает правила и стандарты для своих членов, принимает экзамены у брокеров; устанавливает и применяет дисциплинарные меры воздействия к своим членам. Текущая работа ассоциации ведется по 13 округам, а ее правление состоит из 27 членов. При этом все учреждения - члены ассоциации должны отвечать установленным ассоциацией требованиям, соблюдение которых, в том числе в части, касающейся финансового положения членов ассоциации, периодически проверяется[58].

Однако, несмотря на активное использование идей саморегулирования на рынке ценных бумаг США, в 2002 г. ситуация на рынке инвестиционных банковских услуг США значительно ухудшилась. Причем негативные тенденции возникли не только по объективным экономическим причинам, вызвавшим стагнацию в основных центрах мировой экономики. Имеющиеся негативные тенденции на финансовых рынках, в первую очередь в США, в значительной степени обусловлены многочисленными бухгалтерскими скандалами, всевозможными мошенническими действиями и подтасовками с информацией о состоянии крупных игроков на рынке ценных бумах. Речь идет не только о компаниях-банкротах "Энрон", "Артур Андерссен", "Уорлдком", "Тайко", но и о крупнейших инвестиционных банках ("Ситигруп", "Меррил Линч", "Морган Стэнли", "Голдман Сакс", "Джей Пи Морган - Чейз").

Вышеперечисленные крупнейшие в мире инвестиционные банки обвинялись в злоупотреблении своей тройной ролью на фондовом рынке (аналитики, брокеры, банкиры), в использовании инсайдерской информации, в нарушении правил деловой этики и отношений с клиентами. По сообщениям средств массовой информации, злоупотребления инвестиционных банков проявились тогда, когда они рекомендовали клиентам покупать акции тех компаний, с которыми сами имели соответствующие контракты.

По мнению американских властей, подобные действия корпоративного менеджмента спровоцировали кризис денежно-кредитной сферы в США, а также способствовали наступлению масштабных негативных валютно-финансовых последствий транснационального характера[59].

Вот только один из примеров, получивший общественный резонанс в США. Один из бывших руководителей компании "Тайко" до ее банкротства "успел единолично "простить" коллегам по руководству кредиты на десятки миллионов долларов, выдал им 95 млн. долларов премиальных; оплатил за счет фирмы апартаменты... за 17 млн. долларов,.. мебель на 14 миллионов,.. квартиру бывшей жене за 7 миллионов..."[60].

Как видим, и в США, и в других так называемых развитых странах ни рыночные механизмы, ни саморегулирование рынка, ни теория "народного капитализма", пропагандирующая идеи привлечения миллионов людей к приобретению акций корпораций, сами по себе, в отрыве от эффективной государственной политики, не способны обеспечить стабильность денежно-кредитной системы.

Однако положительный опыт США и органов государственной власти некоторых других государств в том и состоит, что регулирующее воздействие государства на денежно-кредитную сферу и экономику в целом не только не прекращалось, но и приобретало разнообразные новые качественные формы, приспосабливалось к реальностям конкретно-исторического периода развития страны.

Именно активная, позитивная регулирующая роль государства позволила США и многим другим странам относительно быстро реагировать на кризисные ситуации на финансовых рынках.

Например, успешное решение проблем, связанных со злоупотреблением инвестиционных банков, стало возможным благодаря совместной концентрации усилий государства в лице прокурора штата Нью-Йорк, Комиссии по ценным бумагам и биржам и предпринимательских коммерческих и некоммерческих организаций (Нью-Йоркской фондовой биржи и Национальной ассоциации дилеров по ценным бумагам). Их совместная деятельность позволила доказать вину инвестиционных банков в злоупотреблениях и убедить их не только согласиться с выдвинутыми обвинениями, но и принять на себя обязательства по возмещению причиненного ущерба. Только после этого прокуратура прекратила дело в отношении инвестиционных банков.

В России с 1991 г. по настоящее время тоже имели место банковские и финансовые кризисы, финансовые потрясения и злоупотребления, причем еще более серьезные, чем в США или в Европе: в 1991 - 1992 гг. - гиперинфляция, резкое обесценение сбережений населения; в 1994 г. - "черный вторник"; всевозможные финансовые пирамиды, "заказные" банкротства, приватизация крупнейших предприятий с использованием инсайдерской информации, банковский и финансовый кризис 1998 г. и пр.

Однако российское государство так и не проявило во всех вышеприведенных и многих других кризисных ситуациях в денежно-кредитной сфере собственно государственную политику, т.е. единую, продуманную и концентрированно выраженную и реализованную государственную волю защитить права населения, права инвесторов и других участников рынка, интересы общества если не от глобальных экономических и финансовых потрясений, то хотя бы от действий всевозможных финансовых авантюристов. Более того, многие из таких авантюристов занимали и продолжают занимать ответственные посты, дающие возможность сохранять активное влияние на денежно-кредитный рынок, экономику и политику России.

Изложенные выше обстоятельства не означают, что наряду с государственным регулированием и на его основе кредитные организации не могут добровольно создавать саморегулируемые некоммерческие объединения. Такого рода объединения, безусловно, необходимы, так же как сотрудничество и взаимодействие с ними со стороны государства. Сотрудничество и взаимодействие государства с предпринимательскими структурами в денежно-кредитной сфере являются частью единой государственной денежно-кредитной политики, а сами некоммерческие объединения кредитных организаций могут быть признаны одним из важнейших элементов в механизме реализации единой государственной денежно-кредитной политики.

Саморегулируемые объединения вполне могли бы принимать корпоративные правила, основанные на законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах; возлагать на своих членов дополнительные, добровольно принимаемые ими обязательства по защите интересов клиентов; устанавливать более высокие по сравнению с государством стандарты оказания банковских услуг, а также контролировать их соблюдение. Такой подход только усилит правовую защищенность потребителей банковских услуг и, несомненно, будет способствовать реальному улучшению их качества.

Анализ проблем соотношения публичных и частноправовых начал в механизме государственного регулирования в денежно-кредитной сфере был бы не полным без упоминания еще одного принципиально важного для российского общества обстоятельства. Общественная память, естественно, сохранила многолетний негативный опыт функционирования государственно-правового механизма в нашей стране. Поэтому целесообразно еще раз подчеркнуть: усиление государственного влияния в жизни общества ни в коем случае не может и не должно восприниматься государственными служащими как усиление карательных, репрессивных функций государства. Примерами такого примитивного понимания функции государственного регулирования изобилуют не только многие средства массовой информации, но и реальная экономическая практика России. Наоборот, основным содержанием государственного регулирования, в том числе в денежно-кредитной сфере России, должны были бы стать:

качественная законотворческая и нормотворческая деятельность государственных органов;

улучшение качества повседневного управления экономическими процессами, в том числе: разграничение компетенции государственных органов, обеспечение взаимодействия между ними и снижение уровня коррупции во всех сферах российского общества;

повышение требований к уровню профессиональной подготовки государственных служащих и предпринимателей, а также к их нравственным качествам;

совершенствование качества осуществления правосудия в сфере экономических отношений.

Итак, проблемы соотношения государственных и гражданско-правовых начал в сфере регулирования экономических отношений не новы для России. Однако реальная жизнь требует не просто размышлений о способах и формах функционирования экономики, а создания конкретного механизма регулирования экономических отношений, способного одновременно обеспечить реальную независимость и экономическую свободу предпринимательства, защитить права и интересы потребителей, а также интересы общества в целом.

Решение поставленной в начале XX в. и нерешенной до настоящего времени задачи построения экономики, основанной на взаимосвязи публично-правовой централизации и частноправового саморегулирования, имеет для современной России не столько экономический или юридический, сколько политический и, более того, нравственный характер. Проникновение частноправовых начал в хозяйственную деятельность, особенно при переходе к ее высшим формам, не исключает, а, наоборот, предполагает сохранение государственного регулирования, но в более совершенной форме. Позиция И.А. Покровского по поводу того, что "в связи с развитием промышленной техники и усилением капитализма система индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства привела к расширению пропасти между богатыми и бедными, капиталистами и рабочими,.. создавая тот огромный социальный вопрос, который составляет основную тему всего XX века"[61], и сегодня является актуальной. В современном обществе вместо бурного развития промышленности наблюдается столь же бурное развитие финансовых рынков. Поэтому при сохранении прочих условий система "индивидуальной хозяйственной свободы и государственного невмешательства" способна вновь привести общество к дисгармонии. А следовательно, пресловутый "социальный вопрос" может преследовать нас и в веке двадцать первом, если не будет обеспечен баланс между экономической свободой частных предпринимателей и адекватным уровнем государственного регулирования экономических отношений в интересах самих предпринимателей и остальной части общества, а также баланс в международных товарно-денежных и валютно-финансовых отношениях между высокоразвитыми и слаборазвитыми государствами.

С учетом вышеизложенного можно поддержать идею по созданию в России банковской системы (или банковского сообщества), организованной и функционирующей не только на основе принципа государственного регулирования, но и на базе сотрудничества и взаимодействия государственных органов с кредитными организациями и их некоммерческими саморегулируемыми объединениями. Формы и порядок такого взаимодействия и сотрудничества в денежно-кредитной сфере, взаимные обязанности и права государственных органов и кредитных организаций либо их некоммерческих объединений, а также ответственность за негативные последствия, наступившие в результате принятых ими решений, должны быть установлены в федеральном законодательстве.

Что же касается провозглашения необходимости сотрудничества государства и общественных объединений кредитных организаций и филиалов иностранных банков, функционирующих в России, то федеральное законодательство не просто предполагает, а обязывает к такому сотрудничеству. Отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами в соответствии со ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" по общему правилу осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом. Статья 79 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" также закрепляет, что Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

Однако в этом же Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливаются правовые нормы, предусматривающие более тесные координационные связи и взаимодействие между государством (в лице Банка России) и банковским сообществом. Об упомянутых аспектах взаимоотношений говорится в гл. XI вышеназванного Федерального закона, посвященной взаимоотношениям Банка России с кредитными организациями. Так, Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности. В целях организации взаимодействия с кредитными организациями в процессе изучения отдельных вопросов банковского дела Банк России может создавать комитеты, рабочие группы, действующие на общественных началах с привлечением представителей кредитных организаций. Причем применительно к Банку России речь, как представляется, идет не столько о его праве, сколько об обязанности взаимодействовать с кредитными организациями. Такое взаимодействие не ограничивается подготовкой в установленный месячный срок письменного ответа на запрос кредитной организации по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, а предполагает организацию постоянного сотрудничества и взаимодействия с кредитными организациями и их общественными объединениями (ст. 77, ст. 78 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Необходимо заметить, что принцип государственного регулирования вовсе не исключает, а подразумевает взаимодействие между элементами банковской системы, а также их некоммерческих объединений (союзов и ассоциаций) с органами государства. Без этого система не способна полноценно выполнять стоящие перед ней задачи, а государство - эффективно регулировать денежную и кредитную сферу России. Однако государство должно вывести взаимодействие коммерческого и некоммерческого уровня банковской системы, предпринимателей, занятых извлечением прибыли в денежно-кредитной сфере с государственными органами, на официальный уровень взаимоотношений. Для этого надлежит установить в федеральном законодательстве порядок и условия взаимодействия; сферы и пределы взаимодействия; исключительную компетенцию государства; вопросы, решение которых может основываться на взаимодействии и взаимном согласовании государственных органов и некоммерческих объединений кредитных организаций; вопросы, решение которых может быть передано на решение самих некоммерческих объединений кредитных организаций.

Однако с абсолютной уверенностью необходимо заявить, что такой подход не предполагает и не может предполагать передачу (делегирование) государством некоторых своих полномочий (регулирование, государственные стандарты банковской деятельности и надзор) негосударственным организациям (ассоциации, союзы), объединяющим кредитные организации либо банковских предпринимателей, менеджеров.

Полностью саморегулируемая банковская система в России неприемлема не только по приведенным выше причинам политической, социально-психологической или экономической нецелесообразности, но и по соображениям конституционной законности. Попытка практически реализовать предложение о саморегулировании или самоуправлении банковской системы России через негосударственные организации явилась бы прямым нарушением принципов государственного устройства и единства системы государственной власти России (ст. ст. 5, 71, 75, 78 Конституции Российской Федерации).

3. Организационные и функциональные правовые принципы банковской системы

Важное значение для банковской системы имеет принцип осуществления банковской деятельности специализированными организациями, включенными действующим законодательством в банковскую систему России. Право на осуществление банковской деятельности возникает в соответствии с прямым указанием федерального закона о наличии соответствующих полномочий (например, Банка России) либо после государственной регистрации в Банке России в качестве кредитной организации и получения соответствующей лицензии. Причем виды банковских операций, а также валюта, в которой эти операции могут осуществляться, указываются в выдаваемой Банком России лицензии. Юридическим и физическим лицам, не удовлетворяющим изложенным требованиям, запрещено осуществлять банковские операции. За нарушение этого правила к юридическим лицам применяются административные санкции, а физические лица могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности (ст. 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Уголовная ответственность за осуществление банковской деятельности (банковских операций) без регистрации или без специального разрешения (лицензии) установлена в ст. 172 УК РФ.

Федеральное законодательство признает, что банковская система организуется и функционирует в соответствии с принципом независимости в части, касающейся оперативного и хозяйственного функционирования каждого из ее элементов. В соответствии с этим принципом органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, юридические и физические лица, за исключением собственников (акционеров, учредителей), не вправе в какой-либо форме вмешиваться в оперативную (хозяйственную) деятельность кредитных организаций.

В основе данного правила лежит главный в условиях рыночных отношений принцип экономической свободы, согласно которому кредитные организации, являясь коммерческими, осуществляют предпринимательскую деятельность самостоятельно, на свои или привлеченные средства и на свой риск (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Согласно принципу экономической свободы никто не вправе вмешиваться в оперативную, административно-хозяйственную деятельность кредитных организаций. Кредитные организации самостоятельно отвечают по обязательствам всем своим имуществом (п. 1 ст. 56 ГК РФ). Принудительное изъятие у кредитных организаций имущества не допускается, кроме случаев, предусмотренных законом (ст. 235 ГК РФ). Кредитная организация не отвечает по обязательствам государства и Банка России, равно как государство и Банк России не отвечают по обязательствам кредитной организации, за исключением случаев, когда они сами принимают на себя соответствующие обязательства.

В процессе функционирования Банка России, кредитных организаций, банковской системы в целом никто не вправе ограничивать определенной территорией или регионом свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, либо к осуществлению не свойственных им функций. Например, функций контроля за расходованием фонда заработной платы юридических лиц - клиентов, а также вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ч. 2 ст. ст. 56, 58 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Исключения из этих правил могут устанавливаться только федеральным законом. Несмотря на отсутствие в законодательстве прямого указания, действие принципа оперативной и хозяйственной независимости от государства следовало бы распространить и на филиалы, в том числе филиалы иностранных банков.

Принцип независимости банковской системы России выражается в установлении в федеральном законодательстве принципа независимости Банка России от других органов государства, а также в установлении правовых гарантий реализации этого принципа.

В статье 1 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. провозглашается, что функции и полномочия, предусмотренные Конституцией России и вышеупомянутым Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако в реальности новая редакция вышеупомянутого Федерального закона существенно ограничила возможности Банка России в части реализации гарантий своей независимости.

Федеральное законодательство, действовавшее ранее, как представляется, более удачно формулировало полномочия Банка России в части, касающейся обеспечения собственной независимости. Так, Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г. исходил из того, что Банк России как составная часть банковской системы России в пределах предоставленных ему полномочий независим в своей деятельности. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных за ним функций и предоставленных ему полномочий. Более того, устанавливалось, что в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента России. При принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствовавших федеральному законодательству и нарушавших независимость Банка России, последний имел право обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В ныне действующей редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России лишился своего юридического права и юридической обязанности обращаться к Президенту России и Государственной Думе в случае нарушения кем-либо его независимого статуса. Кроме того, нынешняя редакция названного Федерального закона не устанавливает специальной нормы о праве Банка России обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов, принимаемых другими государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе, когда они нарушали его независимый статус или иные правовые нормы. Нынешняя редакция Федерального закона ограничивается упоминанием о наличии у Банка России права обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Свое реальное воплощение принцип независимости банковской системы получает через реализацию принципа свободных договорных отношений. По общему правилу гражданские правоотношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляются на основании договоров. Исключения из этого правила могут устанавливаться федеральными законами (ч. 1 ст. 30 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Свобода договоров (ст. 1, ст. 421 ГК РФ) означает, что кредитные организации и Банк России самостоятельно решают вопросы о заключении гражданско-правовых договоров с клиентами, выбирают любую из предусмотренных в законодательстве моделей договоров, самостоятельно формулируют неизвестную действующему законодательству модель, а также включают в договор по взаимному соглашению любое не противоречащее закону условие. Принуждение к заключению договора по общему правилу не допускается.

Вместе с тем необходимо признать, что практика оформления публичных правоотношений Банка России с кредитными организациями, филиалами иностранных банков и даже с государством в договорной форме не вполне учитывает юридическую природу таких правоотношений. В определенных случаях такая практика может негативно повлиять на банковскую практику либо способствовать ущемлению прав и законных интересов участников банковских правоотношений. Это касается и тех случаев, когда федеральные органы государственной власти возлагают на Банк России или кредитные организации государственные функции в банковской сфере, включая банковское обслуживание клиентов либо контроль за их деятельностью. Допускаются случаи, когда контрольные обязанности кредитных организаций в отношении их клиентов возлагаются на них не федеральным законом, а решениями Банка России (например, контроль за порядком ведения кассовых операций) или другими государственными органами.

Правовые нормы могут содержать предписания обязывающего (публично-правового), а не добровольного (гражданско-правового) характера, связанные с необходимостью обеспечения общественных и государственных интересов в процессе банковской деятельности и банковского обслуживания (например, ст. ст. 23, 48, 86 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Указ Президента России от 16 мая 1996 г. "О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности"). Однако вышеупомянутые не вполне добровольные правоотношения часто рекомендуется оформлять как договорные.

Банковская система России строится на принципе юридического равенства институтов, ее образующих. Принцип юридического равенства предполагает, что, несмотря на существующие различия в полномочиях, несмотря на различия в размерах уставного (собственного) капитала и в финансовых возможностях кредитных организаций и филиалов иностранных банков, все они при осуществлении банковской деятельности юридически равны между собой. Кредитные организации обладают одинаковыми юридическими правами, обязанностями и ответственностью, и в этом смысле у них нет друг перед другом каких-либо преимуществ. Они имеют равные права на защиту своих интересов, вправе в установленном порядке обжаловать в суд или арбитражный суд любые решения и действия (бездействие) Банка России, его должностных лиц либо решения других органов государства. Аналогичным образом решаются споры между кредитными организациями и их клиентами (ст. 21 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Споры кредитных организаций и их клиентов могут быть решены и в ином предусмотренном федеральным законодательством порядке (добровольно, третейский суд).

Одним из принципов банковской системы является соблюдение банковской тайны. Упомянутый принцип основан на установленном в федеральном законодательстве перечне сведений, составляющих банковскую тайну, в отношении которых действует особый принцип получения, хранения и распространения. Перечень сведений, составляющих банковскую тайну, закреплен одновременно в федеральном банковском законодательстве (ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности") и в ст. 857 ГК РФ. Субъектами, ответственными за соблюдение банковской тайны, являются Банк России, кредитные организации, их служащие. Однако гражданское законодательство почему-то ограничивается лишь упоминанием о банках. При этом и банковское, и гражданское законодательство не возлагает ответственности за соблюдение банковской тайны на филиалы иностранных банков. Согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" в рамках режима банковской тайны гарантируется тайна: об операциях; о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов кредитных организаций или Банка России. Помимо этого, все служащие кредитной организации обязаны хранить тайну об операциях, счетах и вкладах ее клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией, если это не противоречит федеральному закону (ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

В отличие от банковского законодательства в ГК РФ перечень сведений, тайна которых гарантируется банками, сформулирован иначе: банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Таким образом, в гражданском законодательстве перечень сведений, составляющих банковскую тайну, дополнен сведениями о клиенте (ст. 857 ГК РФ).

Таким образом, в основе принципа соблюдения банковской тайны лежат:

право клиента на сохранение в тайне от кого бы то ни было и неразглашение сведений, касающихся его частного имущества в кредитных организациях, его операций и иных отношений с кредитными организациями, а также сведений о его личности, предоставленных кредитной организации в соответствии с действующим законодательством;

обязанность государства, основанная на Конституции России и направленная на установление специальных правовых режимов, в том числе режима банковской тайны, для защиты сведений о частной жизни своих граждан;

обязанность кредитной организации и Банка России в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну, а также нести ответственность за их незаконное разглашение.

Итак, если обобщить правовые нормы, содержащиеся в банковском законодательстве и в ГК РФ, то сведениями, составляющими банковскую тайну, можно признать не только сведения о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада или сведения об операциях по счету, но и сведения об операциях клиента вообще, а также информацию о клиенте и корреспонденте, тайну которых кредитная организация и Банк России обязаны гарантировать.

Кроме того, Банк России не вправе разглашать сведения о счетах, вкладах, о конкретных сделках и об операциях из отчетов кредитных организаций, полученные им в результате исполнения лицензионных, надзорных и контрольных функций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

Поступившая в Банк России от юридических лиц информация по конкретным операциям не подлежит разглашению без согласия соответствующего юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)")[62].

Помимо этого, Банк России не вправе требовать от кредитных организаций выполнения несвойственных им функций, а также требовать предоставления не предусмотренной федеральными законами информации о клиентах кредитных организаций и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц.

Кроме самих клиентов и их представителей справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, могут быть выданы судам, арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора соответствующие справки выдаются органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.

Как отмечается Конституционным Судом России, взаимосвязанные положения п. 2 ст. 12 и п. 2 ст. 14 Федерального закона "О судебных приставах" в части, касающейся обязательности для кредитных организаций и их служащих требований судебного пристава-исполнителя о предоставлении ему - в связи с исполнением им постановления суда - сведений о денежных вкладах физических лиц, в их конституционно-правовом истолковании означают, что судебный пристав-исполнитель, действуя в рамках публичной функции по принудительному исполнению постановления суда, вправе требовать предоставления сведений о банковском вкладе физического лица, а кредитная организация обязана предоставить такие сведения - в пределах задолженности, подлежащей взысканию согласно исполнительному документу[63].

Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора - органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве. Справки по счетам и вкладам в случае смерти их владельцев выдаются кредитной организацией лицам, указанным владельцем счета или вклада в сделанном кредитной организации завещательном распоряжении, нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков, а в отношении счетов иностранных граждан - иностранным консульским учреждениям.

В соответствии со ст. 1171 ГК РФ в целях выявления состава наследства и его охраны кредитные организации и иные юридические лица обязаны по запросу нотариуса сообщать ему об имеющихся у этих лиц сведениях об имуществе, принадлежавшем наследодателю. Полученные сведения нотариус может сообщать только исполнителю завещания и наследникам.

При необходимости получения сведений, составляющих банковскую тайну, в Банк России или в кредитную организацию, с учетом требований ст. 26 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" и в зависимости от компетенции обратившегося органа или должностного лица, должны представляться:

судебные решения;

запросы уполномоченных государственных должностных лиц в соответствии с федеральным законодательством об их деятельности (для получения сведений, составляющих банковскую тайну юридических лиц);

согласованный с прокурором запрос органа предварительного расследования (для получения сведений, составляющих банковскую тайну физических лиц);

к упомянутым документам копии заверенных постановлений о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица и о принятии дела к производству предварительного следствия или дознания;

запросы иных официальных лиц в установленных законом случаях (например, нотариуса).

Совокупность вышеназванных документов могла бы признаваться достаточным фактическим основанием, подтверждающим законность раскрытия кредитными организациями сведений, составляющих банковскую тайну физических и юридических лиц. Поэтому указанные документы должны приобщаться к соответствующим банковским договорам.

В период действия УПК РСФСР запросы правоохранительных органов в отношении вкладов физических лиц, направляемые в кредитные организации в ходе прокурорских проверок, оперативных мероприятий, проверок на стадии возбуждения уголовного дела (ст. 109 УПК), протокольной формы досудебной подготовки материалов (гл. 34 УПК РСФСР), а также запросы органов дознания по расследуемым ими делам удовлетворению не подлежали. В 1997 г. автор этих строк отмечал, что проблемы банковской тайны, в особенности в процессе уголовного судопроизводства, в большей степени являются уголовно-процессуальными, чем собственно банковскими. Но прежний УПК РСФСР такого рода порядок не устанавливал. Поэтому было предложено при совершенствовании уголовно-процессуального законодательства установить порядок обмена информацией между Банком России, кредитными организациями, филиалами иностранных банков и субъектами уголовно-процессуальной деятельности[64].

После принятия 18 декабря 2001 г. нового УПК РФ уголовно-процессуальный порядок получения сведений, составляющих банковскую тайну, существенно изменился. УПК России дополняет и развивает положения банковского законодательства, устанавливающие правовой режим банковской тайны. В то же время некоторые противоречия сохраняются, в особенности в части, касающейся оснований и порядка информирования следственно-прокурорских органов об информации, отнесенной к категории банковской тайны. Так, ст. 21 УПК РФ устанавливает, что требования, поручения и запросы прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя, предъявленные в пределах их полномочий, установленных УПК, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. При этом уголовно-процессуальное законодательство не учитывает те особенности распространения сведений, составляющих банковскую тайну, которые закреплены в банковском законодательстве, и в частности требование о специальном согласовании с прокурором запросов, поступающих от органов дознания и следователей. О необходимости получения согласия прокурора при направлении соответствующих запросов в кредитную организацию упоминается лишь в ст. 115 УПК РФ, регулирующей особенности наложения ареста на имущество. Так, установлено, что "при наложении ареста на принадлежащие подозреваемому, обвиняемому денежные средства и иные ценности, находящиеся на счете, во вкладе или на хранении в банках и иных кредитных организациях, операции по данному счету прекращаются полностью или частично в пределах денежных средств и иных ценностей, на которые наложен арест. Руководители банков и иных кредитных организаций обязаны предоставить информацию об этих денежных средствах и иных ценностях по запросу суда, а также прокурора либо следователя или дознавателя с согласия прокурора". Как видим, редакция п. 7 ст. 115 УПК РФ столь некорректна, что не позволяет уверенно утверждать, идет ли речь об обязанности кредитных организаций предоставлять сведения о любых денежных средствах и иных ценностях либо об "этих денежных средствах", т.е., как следует из содержания статьи, тех, "на которые наложен арест".

Круг физических лиц, перечисленных в ст. 115 УПК России, ограничен "обвиняемыми" и "подозреваемыми". Следовательно, соответствующую информацию кредитные организации предоставляют в отношении строго определенных участников уголовного процесса, а не любых граждан по усмотрению органов предварительного расследования или прокурора. Поэтому кредитные организации должны располагать официальными документами, подтверждающими процессуальный статус их клиентов, при предоставлении касающихся их сведений, составляющих банковскую тайну, органам предварительного расследования или прокурору.

Кроме того, с 1 января 2004 г. в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 18 декабря 2001 г. "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" вступает в силу часть вторая статьи 29 УПК РФ и другие связанные с ней уголовно-процессуальные нормы, изменяющие порядок досудебного производства по уголовному делу при выемке предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях. С этого дня согласно ст. 29 УПК РФ только суд, в том числе в ходе досудебного производства, будет принимать решения о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях. В соответствии со ст. 183 УПК Российской Федерации выемка документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, производится на основании судебного решения, принимаемого в порядке, установленном ст. 165 УПК РФ. Следователь в соответствии со ст. 165 УПК РФ с согласия прокурора вправе возбудить перед судом ходатайство о производстве следственного действия, о чем выносится постановление. Ходатайство о производстве следственного действия подлежит рассмотрению единолично судьей районного суда или военного суда соответствующего уровня по месту производства предварительного следствия или производства следственного действия не позднее 24 часов с момента поступления указанного ходатайства. В судебном заседании вправе участвовать прокурор и следователь. Рассмотрев указанное ходатайство, судья может вынести постановление о разрешении производства следственного действия или об отказе в его производстве с указанием мотивов отказа.

Несоблюдение кредитными организациями или Банком России гарантий применительно к сведениям, составляющим банковскую тайну, является нарушением договорных отношений с клиентами и нарушением федерального банковского законодательства, влекущим применение к ним соответствующих мер ответственности, предусмотренных гражданским и банковским законодательством. Лица, незаконно получившие и допустившие незаконное разглашение сведений, составляющих банковскую тайну, могут быть привлечены к уголовной ответственности на основании ст. 183 УК РФ.

При функционировании банковской системы России принимаются необходимые меры к сохранению и иных защищаемых государством сведений (государственной, служебной, коммерческой тайны).

Развитие международных денежно-кредитных связей и мировой финансовой системы, увеличение международных банковских операций оказались сопряжены с одновременным ростом преступности в денежно-кредитной сфере и расширением возможностей ее использования для уклонения от налогообложения, финансирования террористических и иных преступных организаций. В сложившейся ситуации при организации и функционировании банковской системы возникают дополнительные проблемы. С одной стороны, необходимо обеспечить соблюдение режима банковской тайны, а с другой стороны - пресекать использование банковской системы в преступных целях для отмывания денег, нажитых преступным путем, финансирования терроризма и т.п. С учетом современных геополитических реальностей и международных отношений деятельность по пресечению использования денежно-кредитной сферы в преступных целях вполне может быть признана одним их принципов построения банковских систем.

Так, жесткая позиция международного сообщества по борьбе с финансированием терроризма и отмыванием денег, нажитых преступным путем (Совет Безопасности ООН, МВФ, FATF, Евросоюз), уже способствовала тому, что многие государства приняли соответствующие законодательные акты и создали необходимые институты.

Помимо этого, в Германии и в некоторых других странах Евросоюза вводится единая система налогообложения банковских вкладов. Например, в Германии с 1 января 2003 г. введен особый 25-процентный компенсирующий налог, который состоит в том, что владельцы зарубежных вкладов до конца 2003 г. сами должны подать на себя в суд и уплатить налог на денежные средства, хранящиеся во вкладах в зарубежных банках. Реализация этого налога фактически может означать существенное ограничение действия принципа банковской тайны применительно к вкладам резидентов Германии и иных стран Евросоюза в иностранных банках[65]. На ограниченный период времени - до 2010 г. - исключение сделано лишь для таких членов Евросоюза, как Австрия, Бельгия и Люксембург.

Наряду с принципом соблюдения банковской тайны в отношении конкретных клиентов значительное распространение в последние годы получил принцип информационной прозрачности, открытости банковской системы и рынка денежно-кредитных услуг в целом. Причем речь идет не только о кредитных организациях, но и о Банке России.

Так, в заявлении Правительства России и Банка России о политике экономической и финансовой стабилизации, утвержденном в Постановлении Правительства России от 20 июля 1998 г. № 851[66], Банк России принял на себя обязательство и в дальнейшем повышать прозрачность собственных операций, а также ввести обязательные требования о повышении прозрачности деятельности кредитных организаций.

Начатую в июне 1998 г. практику обнародования еженедельных данных об иностранных резервах предполагается распространить на данные о денежной базе. В 2002 г. Банк России продолжил реализацию политики, направленной на обеспечение прозрачности своей деятельности. В марте 2003 г. стали публиковаться данные об объеме депозитов, привлеченных Банком России у коммерческих банков, составившем на март 2003 г. чуть более 123 млрд. руб. По мнению экспертов, опубликованные данные сделают более прогнозируемым валютный рынок, позволят иметь более объективное представление об остатках средств на корреспондентских счетах кредитных организаций[67].

Помимо этого, Банк России обязался ежемесячно публиковать сводную информацию о финансовом положении 30 крупнейших банков. Для банков предполагалось ввести требование о ежеквартальном предоставлении ключевых данных. Стандарты раскрытия информации для банков, в которых размещено более 10% общего объема вкладов населения в банковской системе, было решено существенно расширить.

Согласно Стратегии развития банковского сектора РФ в сфере корпоративного управления кредитными организациями особое внимание предполагается уделить достижению должного уровня прозрачности системы корпоративного управления, которая должна обеспечивать всем категориям заинтересованных пользователей, включая акционеров (участников), своевременное и точное раскрытие предусмотренной законодательством информации по вопросам деятельности кредитной организации, включая данные о ее финансовом положении, структуре собственности и управления. Как отмечается в Стратегии, развитие транспарентности (открытости) кредитных организаций ограничено общим уровнем прозрачности хозяйственных процессов в экономике, прежде всего в реальном секторе. Важным инструментом повышения транспарентности является перевод на международные стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности всех хозяйствующих субъектов. В качестве перспективы развития банковской сферы России предполагается обеспечить раскрытие кредитной организацией сведений о ее реальных владельцах, повысить требования к прозрачности структуры собственности кредитных организаций.

В соответствии с принципом конкуренции и ограничения монополистической деятельности на рынке банковских услуг кредитным организациям запрещено заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конкуренции в банковском деле. Все действия, связанные с приобретением акций (долей), заключением соглашений, предусматривающих контроль за деятельностью кредитных организаций или их групп, могут осуществляться только в соответствии с антимонопольными правилами (ст. 32 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Контроль за соблюдением антимонопольных правил осуществляется Банком России совместно с Госкомитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Вместе с тем было бы полезно в федеральном законодательстве уточнить цели конкуренции и ограничения монополистической деятельности при организации и функционировании банковской системы. Как представляется, реализация антимонопольных норм осуществляется вовсе не ради самой антимонопольной политики и не ради той или иной группы конкурирующих предпринимательских структур, а исключительно в интересах потребителей банковских услуг.

Поэтому еще одним принципом банковской системы является принцип обеспечения прав и законных интересов граждан, причем не обязательно потребителей банковских услуг. Государство обязано обеспечить права и законные интересы граждан не только в связи с организацией и функционированием в денежно-кредитной сфере всевозможных коммерческих организаций, но и в связи с деятельностью всевозможных некоммерческих организаций, а также в связи с собственной деятельностью самого государства. Важнейшим следствием реализации рассматриваемого правового принципа, присущего всей денежно-кредитной сфере России, а не только ее банковской системе, является создание эффективной системы юридических гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц в связи с денежно-кредитными правоотношениями. Именно в таком контексте следует рассматривать создание в России фонда компенсации вкладов, бюро кредитных историй и т.п.

4. Система юридических гарантий конституционных прав и законных интересов потребителей банковских услуг

Защита прав и законных интересов участников общественных отношений – важнейшая задача и функция любого государства. На достижение этой задачи в конечном итоге должны быть направлены усилия государственных органов, государственных и иных должностных лиц, различных общественных объединений и международных организаций как единого, взаимосвязанного социального организма. При этом человек, его права и свободы, конечно же, должны находиться в центре общественных и государственных усилий гуманитарного характера. Юридические процедуры, формы и методы защиты прав и законных интересов участников различных общественных отношений могут быть различными, но сама необходимость в такой защите сомнений не вызывает.

За обществом, государством, различными корпоративными объединениями стоит человек, его права и его законные интересы. Однако без должным образом разработанной и принятой системы юридических гарантий, без комплексного механизма защиты прав и законных интересов человека, общества, государства и без установления ответственности за нарушения одним субъектом общественных отношений прав другого лица результаты такой защиты будут малоэффективными.

Применительно к настоящему исследованию речь идет о необходимости защиты прав и законных интересов субъектов банковских правоотношений как составной части общественных отношений в денежно-кредитной сфере России, и в первую очередь прав человека.

Человек, его права и свободы, согласно Конституции России, являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Причем государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ст. ст. 2, 4 Конституции России).

Более того, Конституция России подробно разграничивает предметы ведения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации применительно к защите прав и свобод человека и гражданина. Так, если защита прав и свобод человека и гражданина упоминается в Конституции России в качестве предмета совместного ведения, то регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (ст. ст. 71, 72 Конституции России). Следовательно, вопросы законодательного и иного нормативного правового регулирования всех аспектов, касающихся защиты прав и свобод человека, включая создание системы юридических гарантий защиты прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере, а также механизма реализации таких гарантий, находятся в ведении Российской Федерации.

Несмотря на столь высокий, конституционный, уровень признания приоритетности прав человека, наиболее масштабные нарушения прав и законных интересов отдельных граждан и целых групп населения за годы реформ в России были связаны именно с денежно-кредитной сферой. Масштабы допущенных нарушений прав человека обусловлены в первую очередь отсутствием системы юридических гарантий обеспечения прав и законных интересов участников денежно-кредитных правоотношений. Справедливости ради необходимо отметить, что в результате недостатков правового регулирования в денежно-кредитной сфере колоссальный ущерб причинялся в первую очередь всему российскому обществу и государству.

Число физических и юридических лиц, являющихся клиентами кредитных организаций либо зависящих от функционирования банковской системы, исчисляется сотнями миллионов. Причем за годы реформ выросло не только общее число кредитных организаций, но и число их клиентов, права и законные интересы которых не просто грубейшим образом нарушались, но даже формально на уровне федерального законодательства не были должным образом защищены.

Элементарная система юридических гарантий, способных обеспечить права и законные интересы потребителей банковских услуг, на уровне федерального законодательства фактически не создана.

Ущемление прав и законных интересов потребителей банковских услуг допускалось государством и предпринимателями с самого начала экономических реформ в России, а в течение 90-х гг. прошлого столетия приобрело системный характер. Поэтому не только с точки зрения конституционной законности, но и с точки зрения этики государственного управления значительный интерес представляют проблемы обеспечения прав граждан в денежно-кредитной, банковской сфере[68].

Например, до настоящего времени не решен вопрос о возмещении вкладов граждан, утративших свои сбережения в Сберегательном банке в результате государственных решений в 1991 - 1992 гг. Причем в тот период Сбербанк был банком государственным. Что сделало государство? Оно акционировало Сбербанк России, который был банкротом и должником всего народа, сохранив за собой контрольный пакет акций. Оставшаяся часть акций Сбербанка России была реализована. При этом ни до, ни после акционирования ни Сбербанк России, ни его собственник - государство не подумали рассчитаться с основными своими кредиторами - гражданами России.

Как следовало поступить государству в тот сложный период? Проблему вкладчиков Сбербанка можно было попытаться решить путем передачи им безвозмездно акций этого банка в размере, эквивалентном сумме утраченного вклада. Существовали и другие варианты. Например, учитывая, что Сбербанк России был государственным банком, можно было бы разработать различные механизмы и формы возмещения причиненного ущерба: организовать использование обманутыми вкладчиками своих утраченных по вине государства вкладов как форму освобождения от налогов на сумму потерянного вклада; реструктурировать долги в среднесрочные и долгосрочные государственные долговые обязательства; создать условия для обращения оставшихся у клиентов Сбербанка сберегательных книжек на рынке ценных бумаг в качестве ценной бумаги, подтверждающей государственный долг России перед ее владельцем. Могли бы быть разработаны иные механизмы, из которых граждане могли бы выбрать наиболее приемлемые для себя формы возврата государственного долга.

Как в этой ситуации поступило государство? Оно ограничилось формальным принятием законодательных актов, которые в полном объеме в отношении всех граждан России не действуют. Вклады компенсируются лишь наиболее престарелым гражданам в размерах, строго ограниченных и абсолютно не эквивалентных их реальной стоимости в момент обесценения[69]. Между тем из содержания Конституции РФ следует, что все граждане равны перед законом, а государство обязано гарантировать равенство имущественных прав независимо от возраста человека. Еще в 1993 г. Конституционный Суд России отметил, что Верховный Совет с момента введения в действие Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" (т.е. в течение полутора лет) не рассматривал вопроса о его реализации. Совет Министров России, в свою очередь, не выполнил Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", не утвердил в месячный срок со дня подписания упомянутого Закона инструкцию о порядке индексации доходов граждан и не принял всех необходимых мер по обеспечению индексации вкладов. Таким образом, по мнению Конституционного Суда России, органы законодательной и исполнительной власти не выполнили требований ст. 4 Конституции России[70], обязывающей все органы государства соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации[71].

Не менее яркие примеры неконституционного и неэтичного отношения государства к своим обязательствам явили август 1998 г. и предшествующие годы создания финансовых пирамид, а также результаты функционирования рынка государственных ценных бумаг[72]. Среди причин, породивших кризисные явления лета 1998 г., помимо экономических и юридических[73], несомненно, существовали причины этического свойства.

С 1993 по 1996 гг. конституционные права потребителей банковских услуг ущемлялись в связи с немотивированным ограничением их прав пользоваться услугами кредитных организаций с иностранными инвестициями, а также филиалов иностранных банков. Сначала Указ Президента России от 17 ноября 1993 г. № 1924 "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ"[74] установил, что перечень операций, осуществляемых на основании лицензий Банка России иностранными банками и их филиалами, а также совместными банками, доля нерезидентов в капитале которых превышает 50%, не приступившими на 15 ноября 1993 г. к обслуживанию резидентов РФ, а также получившими лицензии после указанной даты, временно, на период до 1 января 1996 г., ограничивается операциями с юридическими и физическими лицами - нерезидентами РФ (п. 1 Указа). Затем Президент России уточнил, что упомянутые ограничения в отношении лиц, являющихся резидентами по законодательству РФ, не распространяются на операции, указанные в лицензиях Банка России, выданных до опубликования Указа Президента России от 17 ноября 1993 г. № 1924 "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ" иностранным банкам и совместным банкам с участием средств нерезидентов, учрежденным на территории РФ банками из стран, в отношениях Российской Федерации с которыми применяются вступившие в силу соглашения о поощрении и защите капиталовложений[75]. Позднее Указом Президента РФ от 27 апреля 1995 г. № 419 "О внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" ограничения на осуществление банковских операций с резидентами Российской Федерации были отменены в отношении банков со 100-процентным участием американского капитала, являющихся резидентами Российской Федерации и зарегистрированных на территории России до 15 ноября 1993 г. включительно[76]. Такой "дифференцированный" подход к государственному регулированию банковской деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями, проявившийся в немотивированной благосклонности к одним субъектам гражданских правоотношений и ограничении прав других лиц, нарушал конституционные принципы функционирования экономики и принципы гражданского права России не только в отношении иностранных инвесторов кредитных организаций, филиалов иностранных банков, но и в не меньшей степени в отношении потребителей банковских услуг - резидентов Российской Федерации (ст. 1 ГК РФ).

Введения вышеупомянутых государственных ограничений на банковские операции кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков с российскими резидентами требовали не только отечественные банкиры. Некоторые кредитные организации, созданные иностранными инвесторами, имея соответствующие банковские лицензии и занимаясь прибыльным в тот период банковским бизнесом в России, по различным надуманным поводам сами не желали оказывать банковские услуги гражданам России и российским юридическим лицам. Официальные действия российских властей лишь возвели такой дискриминационный подход российских и иностранных банков в ранг общеобязательной правовой нормы, чем узаконили ограничения прав не только граждан России, но и иных лиц, признаваемых резидентами по законодательству Российской Федерации.

Ограничения прав граждан на банковские услуги кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, как представляется, были не столько в интересах Российской Федерации или ее граждан, сколько в интересах крупных российских банков, их собственников, а также части кредитных организаций с иностранными инвестициями. Между тем начиная с 1 января 1995 г. установленные ограничения вступили в противоречие с ГК РФ. С этого момента ограничения гражданских прав могли устанавливаться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции России; ст. 1 ГК РФ). Ни одно из перечисленных обстоятельств не явилось юридическим основанием для введенных ограничений прав потребителей банковских услуг и ограничений на банковскую деятельность кредитных организаций с иностранными инвестициями, а также филиалов иностранных банков. Об этом свидетельствует анализ содержания соответствующих нормативных правовых актов, в тексте которых отсутствуют ссылки на какие-либо легальные основания для введения ограничений и мотивы принятых решений.

Ограничения прав потребителей услуг кредитных организаций с иностранными инвестициями противоречили правилам публичного договора, установившим обязанность кредитной организации осуществлять банковские услуги по договору банковского вклада в отношении каждого, кто к ней обратится (ст. ст. 426, 834 ГК РФ). Несмотря на вступление в силу ГК РФ, вышеупомянутые ограничения так и не были приведены в соответствие с гражданским законодательством. Ограничения, применявшиеся в отношении кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, были впервые установлены в законе, как того требует ГК РФ, лишь 3 февраля 1996 г. (ст. 3 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"). Но с учетом срока подписания Президентом России упомянутого Федерального закона установленные им ограничения вступили в законную силу и приобрели общеобязательное значение задним числом, т.е. когда фактические ограничения прав граждан России юридически уже не действовали. Единственным мотивом принятия упомянутого Федерального закона является желание хотя бы задним числом придать законную форму тем ограничениям гражданских прав, которые необоснованно применялись на основании указов Президента Российской Федерации.

Осмелюсь предположить, что, если бы необоснованные ограничения на банковские операции кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков с российскими гражданами и юридическими лицами не были установлены в самом начале экономических реформ, денежные потери населения от функционирования банковской системы России могли бы быть значительно меньшими. Во-первых, в отличие от многих российских банков иностранный банк с солидной репутацией отвечал бы по всем долгам и обязательствам своего филиала в России. Во-вторых, реальное участие в банковской системе иностранных инвесторов могло бы способствовать возникновению нормальной конкуренции на рынке банковских услуг, которая наряду с эффективным банковским надзором не позволила бы руководству и собственникам многих российских кредитных организаций проводить безответственную банковскую политику[77].

Таким образом, реальная государственная политика в денежно-кредитной сфере в отдельные периоды времени явно не соответствовала Конституции России, провозгласившей: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции России). Как показала практика российской государственности 1991 - 2003 гг., "смыслом, содержанием, а тем более применением законов" права и свободы гражданина России так и не стали, по крайне мере в банковской сфере.

Действующее федеральное законодательство до настоящего времени не упоминает защиту прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере в качестве основной цели деятельности государственных органов. Например, в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", закрепляющей основные цели его деятельности, защита интересов потребителей услуг в денежно-кредитной или банковской сфере даже не упоминается. Лишь ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает, что главной целью банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. В ст. 76 этого же Федерального закона Банку России в целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов предоставлено право назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России. Однако, во-первых, Банк России должен обеспечивать интересы потребителей банковских услуг в процессе реализации всех своих функций, а не только функции банковского регулирования и надзора. Во-вторых, круг потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере не может ограничиваться только вкладчиками и кредиторами кредитных организаций. В-третьих, реальные полномочия Банка России по защите интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций в контексте ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" ограничены лишь надзором за соблюдением кредитными организациями законодательства, нормативных актов и установленных для них обязательных нормативов.

На защиту интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере в конечном итоге должна быть направлена вся деятельность Банка России, а если учесть, что государство тоже является потребителем банковских услуг, то и других государственных органов.

В названии гл. 3 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" также провозглашена "защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций", но и в этом законодательном акте отсутствуют правовые нормы, способствующие реализации этой декларации. Отсутствуют серьезные правовые гарантии, обеспечивающие защиту прав и законных интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере и в Федеральном законе "О защите прав потребителей".

От действий лиц, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, как правило, страдает значительное число физических и юридических лиц, т.е. круг пострадавших лиц может быть неопределенным. Согласно ст. 46 Федерального закона "О защите прав потребителей" защита нарушенных прав потребителей возлагается на федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью услуг, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые вправе предъявлять иски в суды о признании действий организаций - исполнителей услуг противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Насколько эффективны положения ст. 46 упомянутого Федерального закона, можно судить по тому, что случаи обращения антимонопольных органов или иных федеральных органов исполнительной власти в суды в защиту интересов клиентов, пострадавших от действий организаций, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, практически отсутствуют. Помимо этого, перечисленные в Федеральном законе "О защите прав потребителей" органы не относятся к государственным органам, профессионально специализирующимся в регулировании денежно-кредитных отношений в России. Поэтому результаты их деятельности по защите прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере вряд ли могут быть эффективными.

В то же время на Банк России, являющийся единственным государственным институтом, уполномоченным на профессиональном уровне осуществлять денежно-кредитное регулирование в России, соответствующие обязанности не возложены.

Значительная часть правоотношений между физическими и юридическими лицами (клиентами) с кредитными и иными организациями, оказывающими услуги в денежно-кредитной сфере, имеет гражданско-правовой характер и подлежит защите в судебном порядке. Но, даже применительно к этой части правоотношений, федеральным законодательством не обеспечивается равное отношение ко всем потребителям услуг в денежно-кредитной сфере, ограничиваются возможности судебной защиты ими своих прав и законных интересов. Например, федеральное законодательство и судебная практика потребителями услуг признают только граждан по поводу их отношений с организациями и индивидуальными предпринимателями из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение их личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (предоставление кредитов, открытие и ведение счетов, осуществление расчетов, услуг по приему и хранению ценных бумаг и т.п.). Что же касается банковского вклада, то, по мнению Верховного Суда России, отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей по поводу договора банковского вклада, могут возникать только с 20 декабря 1999 г.[78]. Таким образом, предполагается, что нарушения прав вкладчиков, допущенные за более чем десятилетний период реформ, под действие законодательства о защите прав потребителей не подпадают[79].

Следовательно, федеральное законодательство не обеспечивает юридически равный подход к защите прав и законных интересов потребителей денежно-кредитных услуг и не содержит необходимых правовых гарантий для такой защиты. Большая часть потребителей услуг в денежно-кредитной сфере (коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели) законодательством о защите прав потребителей таковыми не признаются. Содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда России от 29 сентября 1994 г. "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" разъяснения применительно к гражданам-вкладчикам могут быть интерпретированы как рекомендации не рассматривать такого рода дела в судах, если соответствующие правоотношения между гражданами и банками возникли раньше 20 декабря 1999 г. В результате граждане России могут быть лишены возможности судебной защиты своих прав как потребителей банковских услуг, нарушенных по договору банковского вклада, заключенного до 20 декабря 1999 г., т.е. в период наиболее частых нарушений прав граждан России со стороны кредитных организаций.

К моменту принятия Верховным Судом России вышеуказанных разъяснений Конституция России уже гарантировала право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции России), а также гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами РФ (ст. 46 Конституции России).

Важную роль в создании системы юридических гарантий прав и законных интересов граждан в банковской сфере должен был сыграть специально созданный фонд страхования банковских вкладов. В разное время соответствующие решения принимались и законодателем в федеральных законах, и Президентом России. Об обязательности для банков иметь свой страховой фонд упоминала ст. 24 Закона РСФСР от 6 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности"[80]. В Указе Президента России от 28 марта 1993 г. № 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации" признано целесообразным создать Федеральный фонд страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан РФ, а Совету Министров - Правительству России по согласованию с Банком России было поручено в месячный срок разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета РФ предложения об образовании в установленном порядке и деятельности Фонда[81]. В Указе Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации"[82] Банку России для обеспечения защиты сбережений граждан Российской Федерации рекомендуется ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан РФ. Указом Президента России от 18 ноября 1995 г. № 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров"[83] принято решение образовать Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров (далее - Фонд), являющийся некоммерческой организацией, учредителями которой выступают федеральные органы исполнительной власти совместно с общественными объединениями, созданными в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе с комитетами по защите обманутых вкладчиков и акционеров. Президентом России было одобрено создание аналогичных региональных и местных фондов[84]. В этот же период в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" Правительству России и Банку России в трехмесячный срок со дня вступления в силу этого Федерального закона, т.е. до 10 мая 1996 г., было предписано разработать и внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проект федерального закона об обязательном страховании вкладов граждан.

Согласно ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" Федеральный фонд обязательного страхования вкладов создается для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери дохода по вложенным средствам. Участниками Федерального фонда обязательного страхования вкладов являются Банк России и банки, привлекающие средства граждан. Порядок создания, формирования и использования средств Федерального фонда обязательного страхования вкладов определяется федеральным законом.

Таким образом, в России более 10 лет не решался вопрос о создании системы гарантирования вкладов населения в банковской сфере, и только в 2003 г. предполагается решить этот вопрос, да и то в значительно ограниченных суммах[85]. О защите же интересов вкладчиков пенсионных фондов, страхователей, застрахованных лиц, не говоря уже об инвесторах и юридических лицах - участниках денежно-кредитного рынка, говорить не приходится.

Учитывая, что далеко не все правоотношения в денежно-кредитной сфере основаны на гражданско-правовых принципах добровольности, свободы договора и равенства сторон, юридические лица и индивидуальные предприниматели тоже должны иметь правовые гарантии, обеспечивающие государственную защиту их интересов как потребителей услуг в денежно-кредитной сфере. Причем такие правовые гарантии могли бы быть основаны не только на судебном порядке и на основе положений гражданского законодательства, но и в соответствии с публично-правовыми нормами. В связи с этим важно обеспечить государственной защитой всех потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, включая предпринимателей, хотя конкретные правовые формы такой защиты для различных субъектов могут быть разными.

Государственной защитой должны быть обеспечены инвестиционные проекты и операции, включая операции на фондовом рынке, если те или иные неправомерные действия одного или группы участников этого рынка финансовых услуг повлекли причинение имущественного или иного вреда инвестору или иному участнику соответствующих правоотношений.

В современной России этот вопрос на серьезном уровне даже не обсуждается, несмотря на то, что Президентом России была утверждена Комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров[86], а Правительством России принята Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 гг.[87]

Причем, когда ставится вопрос о защите соответствующих субъектов денежно-кредитного рынка, вовсе не имеется в виду необходимость обязательной государственной финансовой поддержки или возмещения вреда за счет государственных средств. В первую очередь имеется в виду целевая установка государства, его политическая воля, направленная на: защиту прав и законных интересов наиболее зависимых участников денежно-кредитных отношений; создание эффективно работающих юридических гарантий и установление государственных стандартов банковской или иной деятельности в денежно-кредитной сфере. Таким образом, государство должно создать институциональные и правовые условия, способствующие реализации принципа конституционной законности в денежно-кредитной сфере, т.е. государство не вправе уклоняться от решения конкретных негативных проблем в экономике ссылками на самодостаточность рынка. Между тем в России за годы реформ сложилась противоположная ситуация. Государство не использовало имеющиеся у него возможности влиять законными способами на участников денежно-кредитного рынка. Наоборот, как правило, само государство не соблюдало правовые нормы, установленные в федеральном законодательстве, а при их отсутствии или пробелах в законодательстве не обеспечивало соблюдение в банковской практике общепризнанных этических правил поведения.

В отличие от Правительства России, Администрация США занимает в вопросах защиты участников рыночных отношений более последовательную позицию, даже тогда, когда ущерб причинен инвесторам, по определению занятым в довольно рискованном бизнесе. Так, прокуратура, Нью-Йоркская фондовая биржа и Комиссия по ценным бумагам США заняли жесткую позицию по отношению к крупнейшим инвестиционным банкам США и их аналитическим службам, которые преднамеренно завышали свои прогнозы по ценным бумагам и предоставляли своим клиентам ложную информацию. Из корыстных соображений, опираясь на собственные недобросовестные прогнозы, упомянутые банки и их аналитики рекомендовали своим клиентам-инвесторам покупать ценные бумаги компаний, являвшихся банкротами, а сами в это же время продавали собственные ценные бумаги вышеназванных компаний. По результатам расследования инвестиционные банки (Salomon Smith Barney, Citigroup, Credit Suisse First Boston, Morgan Stanley, Goldman Sachs) признали обвинения, включая обвинения в использовании доступной им инсайдерской информации о фактическом банкротстве некоторых высокотехнологичных компаний США и предоставлении недостоверных сведений клиентам в собственных корыстных интересах. Одновременно под давлением властей они приняли на себя обязательство выплатить 1,4 млрд. долл. США, из которых 900 млн. долл. США предназначены для обманутых инвесторов. Еще 450 млн. долл. США будет перечислено в специальный фонд, который займется независимым исследованием рынка[88].

С точки зрения обеспечения прав и законных интересов граждан представляет интерес проблема использования населением России доллара США в качестве способа сбережения своих денежных накоплений. В средствах массовой информации публиковались различные предложения, направленные либо на ограничение, либо на полный запрет оборота иностранной валюты в России. Полагаем, что, выбирая тот или иной вариант решения, следует исходить из недопустимости принудительного изъятия иностранной валюты у населения, а также недопустимости любых официальных действий, способных спровоцировать ничтожность хранящейся у граждан России валюты, а, следовательно, спровоцировать очередные финансовые потери населения. Этот этико-правовой аспект взаимоотношений государства, общества и гражданина должен быть соблюден. Большая часть нашего населения до 1991 г. не знала, что такое доллар США и как он выглядит. Именно государство спровоцировало население на приобретение долларов в качестве способа сохранения своих резко девальвированных в 1991 - 1992 гг. рублевых сбережений. Поэтому сегодня обязанность государства состоит в том, чтобы вытеснение иностранной валюты из экономики России (если это будет признано целесообразным) проходило безболезненно, с учетом интересов населения, без запретов, принудительных изъятий или резкого повышения курса рубля к доллару США. Нельзя допустить, чтобы население России, сберегающее свои средства в иностранной валюте, однажды проснулось с этой самой валютой, потерявшей, в силу различных причин (внутренних и внешних), свою экономическую ценность и привлекательность. В нынешней ситуации иностранная валюта как средство сбережения денег населения не может изыматься из оборота иначе, как добровольно и без ущерба для граждан РФ. Поэтому государственная политика в отношении денежных средств, сберегаемых гражданами в иностранной валюте, также должна основываться в первую очередь на позициях нравственности, а не сиюминутной стратегической или тактической экономической целесообразности.

Следует исключить любые административные решения, провоцирующие насильственное изъятие иностранной валюты у граждан или ее изъятие на условиях, им невыгодных (ограничение права граждан на вывоз иностранной валюты за пределы России, права свободной продажи через обменные пункты и т.п.). Необходимо разработать механизм добровольного, а не добровольно-принудительного включения хранящейся у граждан иностранной валюты в легальный экономический оборот[89].

Целесообразно создать систему экономических, организационных, правовых и информационных гарантий, способных помочь гражданам и юридическим лицам преодолеть выработанный за годы реформ синдром приобретения и хранения иностранной валюты "впрок". Государству следовало бы создать адаптированные для большинства населения информационные условия, позволяющие гражданам получить реальную информацию и самостоятельно оценить характер и степень существующих рисков при использовании иностранной валюты для сбережения собственных денежных средств. Граждане должны иметь возможность свободно выбирать тот или иной вариант поведения и, соответственно, нести личную ответственность за сделанный выбор в отношении формы сбережения собственных денежных средств. Для этого государство обязано информировать граждан о существующих экономических, политических, юридических и иных рисках для валютных сбережений.

В целях создания системы юридических гарантий прав и законных интересов клиентов кредитных организаций стоит подумать о совершенствовании положений ст. 845 ГК РФ, позволяющих банкам без ограничений распоряжаться по своему усмотрению любыми имеющимися на банковских счетах клиентов денежными средствами. Необходимо силой правовых норм обеспечить целевое, в соответствии с их назначением, использование кредитными организациями денежных средств клиентов. Следует различать текущие денежные средства клиентов на банковских счетах и денежные средства клиентов во вкладах (депозитах), поскольку и те, и другие передаются клиентами в банки с различными целями. Если денежные средства размещаются на текущих (расчетных) банковских счетах для обеспечения платежей и расчетов по обязательствам клиентов и их партнеров, то возможности кредитных организаций размещать упомянутые средства от своего имени и за свой счет по сравнению с депозитами должны быть ограничены.

Примеры, свидетельствующие о необходимости приведения государственной политики в банковской сфере в соответствие с этическими нормами, могут быть продолжены. Но главный вывод состоит в том, что государство не меньше других участников банковских правоотношений и субъектов банковской деятельности заинтересовано, чтобы государственная денежно-кредитная политика была основана на нормах нравственности. Суть нравственной позиции государства в банковской сфере выражается прежде всего: в создании качественных правовых норм, регулирующих порядок функционирования денежно-кредитной сферы; в неуклонном и качественном исполнении своих суверенных полномочий в сфере регулирования и надзора за функционированием денежно-кредитной сферы; в создании системы организационных и правовых гарантий, способных обеспечить защиту интересов потребителей банковских и иных финансовых услуг.

В отличие от других видов предпринимательства прибыль от коммерческой деятельности в денежно-кредитной сфере достигается путем привлечения и использования денежных средств граждан, юридических лиц, государства и муниципальных образований, т.е. клиентов.

Отсутствие в федеральном законодательстве соответствующих гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц как изначально при формировании банковской системы и переходе к рыночной экономике, так и в последующие годы способствовало созданию негативного институционального фона функционирования денежно-кредитной сферы России. Возникли условия, способствующие принятию государством и кредитными организациями не всегда обоснованных, а иногда и вовсе не законных экономико-правовых решений, что неизбежно порождало масштабные ущемления и нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц в денежно-кредитной сфере.

Для повышения эффективности государственной денежно-кредитной политики, эффективности функционирования банковской системы, качества банковской деятельности следует разработать и установить в законодательстве комплексную систему юридических гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов потребителей банковских услуг. Кроме того, необходимо иметь в виду, что юридические гарантии, обеспечивая права и законные интересы потребителей банковских услуг, должны способствовать эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом, включая функционирование банковской системы и осуществление банковской деятельности в России.

В широком смысле правовые гарантии в денежно-кредитной сфере - это установленные федеральным законодательством средства, обеспечивающие защиту прав и законных интересов потребителей услуг на денежно-кредитном рынке, иных участников соответствующих общественных отношений, а также средства, способствующие реализации целей государственной денежно-кредитной политики, задач и функций каждого элемента, образующего денежно-кредитную сферу России. Поэтому в широком смысле слова сам порядок банковской деятельности должен стать важнейшей юридической гарантией. Юридические гарантии, создание и применение которых было бы полезно для эффективности функционирования банковской системы, должны рассматриваться в единстве, в контексте единого порядка банковской деятельности, устанавливаемого на федеральном уровне. Но в первую очередь юридические гарантии - это средства, обеспечивающие защиту прав и законных интересов личности, т.е. минимальные гарантируемые государством и банковским сообществом требования, обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц как потребителей услуг в сфере денег и кредита.

Юридические гарантии в денежно-кредитной сфере могут быть сгруппированы в зависимости от их предназначения и роли и рассматриваться в качестве подсистем.

Особенности денежно-кредитной сферы позволяют выделить юридические гарантии, действующие при функционировании денежной и кредитной сферы России в целом; юридические гарантии, присущие исключительно банковской системе России, а также юридические гарантии, имеющие целью обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов банковской деятельности. Наиболее актуальными для современной банковской системы России являются гарантии, обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, в том числе и банковских услуг. Приведенный перечень разновидностей юридических гарантий, которые можно было бы использовать в денежно-кредитной сфере, не является исчерпывающим.

В федеральном законодательстве надлежит установить надежные правовые гарантии организации и функционирования единой денежно-кредитной системы России, одинаково распространяющиеся на всех граждан Российской Федерации и основанные на общепризнанных этических правилах.

Итак, в основе банковской системы лежат: объективная общественная необходимость в осуществлении особого рода социально полезной деятельности - банковской деятельности; особого рода правовые принципы ее организации и функционирования, а также специфичный предмет и метод правового регулирования. Совокупность вышеперечисленных и некоторых других объективных факторов свидетельствует о формировании в системе российского права качественно нового явления - банковского права, требующего соответствующего научного анализа и осмысления.

В этой связи велико значение адекватного понимания места и роли конституционного механизма государственного регулирования общественных отношений в банковской сфере как составной части единой денежно-кредитной системы России, а также формы взаимодействия государства с банковскими предпринимателями и потребителями банковских услуг. Проще говоря, речь идет о балансе позитивного государственного управляющего воздействия и саморегулирования банковской системы, соответствующем ее социальной значимости, ее способности влиять на стабильность всего российского общества.

[1] Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "Об акционерных обществах" // Рос. газ. 1995. 29 дек.; Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

[2] Федеральный закон от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций" // Рос. газ. 1999. 13 июля; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Рос. газ. 1999. 4 марта.

[3] Рос. газ. 1999. 29 июня.

[4] Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.

[5] Рос. газ. 1996. 16 янв.

[6] Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" // Рос. газ. 1995. 14 янв.

[7] Постановление Конституционного Суда России от 3 июля 2001 г. № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2001 г. № 4-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц // Собрание законодательства РФ. 2001. № 12. Ст. 1138.

[9] См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 8 октября 1999 г. № 160-О "По жалобам граждан О.Д. Акулининой, В.Г. Белянина, И.Н. Горячевой и других на нарушение их конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 части четвертой статьи 20 Федерального Закона "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 49. Ст. 6070; Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 35. Ст. 3625; Определение Конституционного Суда РФ от 13 января 2000 г. № 6-О "По жалобе гражданки Дудник Маргариты Викторовны на нарушение ее конституционных прав частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 11. Ст. 1244.

[10] См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. "По запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 3; Определение Конституционного Суда России от 5 ноября 1999 г. № 182-О по запросу Арбитражного суда города Москвы // Собрание законодательства РФ. 2000. № 35. Ст. 3625.

[11] Однако справедливости ради необходимо заметить, что немного позднее в Постановлении от 3 июля 2001 г. № 10-П Конституционный Суд России все же признал не соответствующими Конституции России п. п. 1 и 2 ст. 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан".

[13] Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 2000 г. № 9-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой открытого акционерного общества "Тверская прядильная фабрика" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 4.

[14] См.: п. п. 2, 5 Постановления Конституционного Суда России от 3 июля 2001 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.

[15] См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 116 - 124.

[16] См., например: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования в России // Банковское право. 2000. № 2. С. 2 - 12.

[17] Приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. № 02-395 "О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" // Экономика и жизнь. 1997. № 42.

[18] Указание Банка России от 24 июня 1998 г. № 262-У "О внесении изменений и дополнений в Положение Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. № 519" // Нормативные акты по банковской деятельности. 1998. № 10.

[19] См., например: Гейвандов Я.А. Банковское регулирование в Российской Федерации // Банковское право РФ. Особенная часть: Учебник / Отв. ред. Г.А. Тосунян. В 2-х т. Т. 1. М., 2001. С. 281 - 331.

[20] См.: решение Верховного Суда РФ от 18 апреля 2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 4; Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 2 июля 2002 г. № КAC02-310.

[21] Решение Верховного Суда РФ от 10 декабря 1996 г. № ГКПИ96-325-339, 346 // Экономика и жизнь. 1997. № 3.

[22] Реализация упомянутого решения была приостановлена письмом Верховного Суда РФ от 26 декабря 1996 г. № ГКПИ96-325-339.

[23] Собрание законодательства РФ. 1997. № 52. Ст. 5930.

[24] См., например: ст. 32 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. "О федеральном бюджете на 2003 год" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5132; ст. 37 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. "О федеральном бюджете на 2002 год" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53 (ч. I). Ст. 5030; ст. 29 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. "О федеральном бюджете на 2001 год" // Рос. газ. 2000. 28 дек.

[25] Ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" в редакции от 3 февраля 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.

[26] См: Гейвандов Я.А. Иностранные инвестиции в банковскую систему России (Проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики) // Государство и право. 2002. № 11.

[27] Экономика и жизнь. 1993. № 42 - 43.

[28] См., например: п. п. 5 - 7, п. 41 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утв. решением Совета директоров Банка России 22 сентября 1993 г. № 40; Положение Банка России от 9 октября 2002 г. № 199-П "О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации"; Положение Банка России от 5 января 1998 г. № 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации".

[29] См.: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования в России // Банковское право. 2000. № 2; он же. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист. 2000. № 6; он же. Государственный банковский надзор в России // Банковское право РФ. Особенная часть: Учебник / Отв. ред. Г.А. Тосунян. В 2-х т. Т. 1. М., 2001. С. 332 - 360.

[30] Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1; 1998. № 51. Ст. 6270.

[31] См., например: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 8 - 10, 13 - 17; Гейвандов Я.А. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации // Гос. и право. 1997. № 6; он же. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Гос. и право. 1997. № 11; Гейвандов Я.А. Какой центральный банк нужен Российской Федерации? // Гос. и право. 1999. № 8; и др.

[32] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.

[33] См.: ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г.; ст. 12 Закона РСФСР "О плате за землю" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. № 44. Ст. 1424; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 1997 г. № 4566/97.

[34] Гейвандов Я.А. Какой центральный банк нужен Российской Федерации? // Государство и право. 1999. № 8.

[35] См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/01 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 8.

[36] См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2002 г. № 6640/01 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. № 11.

[37] Подробнее об этом см. в гл. 4 настоящей работы.

[38] Венская декларация Парламентской Ассамблеи СБСЕ от 4 - 8 июля 1994 г. // Московский журнал международного права. 1995. № 3; Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Республикой Молдова от 19 ноября 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2524.

[39] Положение Банка России об организации расчетов между банками разных республик, утв. в качестве приложения № 2 к Положению о безналичных расчетах в Российской Федерации; письмо Банка России от 9 июля 1992 г. № 14; телеграмма Банка России от 18 октября 1992 г. № 231-92 "О контроле за проведением межгосударственных зачетов взаимных требований предприятий" // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1993. № 6.

[40] Положение Банка России от 8 сентября 2000 г. № 120-П "О безналичных расчетах в Российской Федерации" // Вестник Банка России. 2000. № 49 - 50; разъяснение Банка России от 1 декабря 2000 г. № 3-ОР "Об утративших силу актах Банка России в связи с принятием Положения Банка России "О безналичных расчетах в Российской Федерации" от 08.09.2000 № 120-П".

[41] См.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1997. С. 144 - 145; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997. С. 29 - 30.

[42] См.: Мартемьянов В.С. Хозяйственное право. Общие положения. Курс лекций. Т. 1. М., 1994. С. 190 - 191.

[43] Вестник Ассоциации российских банков. 1999. 5 апр.; 1999. 22 июля; 1999. 3 авг.; Деньги и кредит. 1999. № 6; и др.

[44] О некоторых актуальных проблемах административного права (по материалам Лазаревских чтений) // Гос. и право. 1997. № 6. С. 8.

[45] Более подробно см.:Гейвандов Я.А. Правовые проблемы банковского регулирования //Банковское право.2000.№ 2.

[46] См.: Тавасиев А.М. Основы рыночной экономики для начинающих предпринимателей. М., 1992. С. 11 - 12.

[47] Майстер Э. Банковские кризисы и проблема морального риска // Обзор Банка международных расчетов. 1999.

[48] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // Рос. газ. 1998. 20 окт.

[49] Покровский И.Л. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 315.

[50] Цит. по обзору Зубченко Л.А.: Истоки и уроки недавних финансовых кризисов // Банки: мировой опыт. 1999. 15 ноября.

[51] См.: Невигер Н. Страхование вкладов в Германии: традиции и новации // Шпаркассе. 1998. № 8. С. 349 - 357.

[52] См.:Сабирин С. (управляющий Банком Индонезии). Индонезия выходит из кризиса // Бэнкер. 1999. № 883.С.62-63.

[53] Например: IMRO - Investment Management Regulatory Organisation; PIA - Personal Investment Authority; SFA - Securities and Futures Authority.

[54] Ведомости. 2002. 20 декабря.

[55] Трудолюбов М. Сорос заплатит 2,2 млн. евро (за спекуляцию 14-летней давности) // Ведомости. 2002. 23 дек.

[56] См.: Банковское право США. Пер. с англ. / Общ. ред. и послесл. Я.А. Куника. М., 1992. С. 728.

[57] Приводится по книге: Роуз. Питер С. Банковский менеджмент. М., 1997. С. 85.

[58] См., например: Федоров Б.Г. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. СПб., 2000. С. 428, 499, 645.

[59] Ведомости. 2002. 20 дек., 27 дек., 30 дек.; Время МН. 2002. 26 дек.

[60] Блинов А. Год скунса на Уолл-стрит // Время МН. 2002. 26 дек.

[61] Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 44 - 45.

[62] Ранее речь шла лишь о данных, поступивших от кредитных организаций (ч. 4 ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г.).

[63] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2003 г. № 8-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона "О судебных приставах" в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа" // Собрание законодательства РФ. 2003. № 21. Ст. 2058.

[64] См.: Гейвандов Я.А. Правовые проблемы обеспечения банковской тайны // Кодекс-INFO. 1997. № 47. С. 12.

[65] Время МН. 2002. 20 дек.

[66] Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3874.

[67] См.: Кудинов В. ЦБ признался // Ведомости. 2003. 11 марта.

[68] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. "По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", Постановления девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 27 марта 1993 г. "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации", Указа Президента России от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1142.

[69] См.: Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 733 "О мерах по предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке РФ, обесценившихся в 1992 - 1995 годах" // Рос. газ. 1996. 18 мая; Постановление Правительства России от 20 мая 1999 г. № 553 "О Порядке проведения в 1999 г. предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. по гарантированным сбережениям граждан, определенным Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации" // Рос. газ. 1999. 25 мая.

[70] Речь идет о Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России, которая была принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. и прекратила действие 12 декабря 1993 г. в связи с принятием новой Конституции России.

[71] Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. № 12-П "По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР"; Постановление девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 27 марта 1993 г. "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации"; Указ Президента России от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 29. Ст. 1142.

[72] Совместное заявление Правительства России и Банка России от 17 августа 1998 г. "О политике валютного курса" // Вестник Банка России. 1998. № 60; заявление Правительства России и Банка России от 17 августа 1998 г. // Рос. газ. 1998. 18 авг.

[73] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 403-СФ "О социально-экономической ситуации в стране" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 37. Ст. 4564.

[74] См.: Рос. газ. 1993. 1 декабря.

[75] См.: Указ Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

[76] См.: Рос. газ. 1995. 4 мая.

[77] См., например: письмо Банка России от 16 мая 1996 г. № 25-1-534 "О нарушениях коммерческих банков в области депозитных операций".

[78] То есть со времени опубликования Федерального закона от 17 ноября 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей".

[79] Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" с изменениями от 21 ноября 2000 г. // Рос. газ. 1994. 26 ноября; Бюллетень Верховного Суда России. 2001. № 2.

[80] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.

[81] Собрание актов Президента и Правительства России. 1993. № 13. Ст. 1108.

[82] Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

[83] Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4501.

[84] Указ Президента России от 11 сентября 1997 г. № 1009 "О региональных и местных фондах по защите прав вкладчиков и акционеров" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 37. Ст. 4268.

[85] К моменту издания настоящей работы Фонд страхования вкладов населения так и не был создан.

[86] Указ Президента России от 21 марта 1996 г. № 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 13. Ст. 1311.

[87] Постановление Правительства России от 17 июля 1998 г. № 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3870.

[88] См.: Добров А. Уолл-стрит "попал" на 1,4 млрд. долларов США // Газета. 2002. 23 дек.

[89] См.: Гейвандов Я.А. Некоторые организационные и правовые аспекты совершенствования государственного управления денежно-кредитной сферой Российской Федерации // Банковское право. 1999. № 1 - 2; он же. Этико-правовые проблемы банковской деятельности в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. № 3.

ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Механизм, формы и методы государственного регулирования банковской системы

Регулирование банковской системы может трактоваться в широком и в узком смысле. В широком смысле регулирование банковской системы характеризует все (государственные и негосударственные) формы управляющего воздействия на банковскую систему. Поэтому можно говорить о государственном и негосударственном регулировании банковской системы (например, деятельность кредитных организаций, их союзов и ассоциаций, оказывающих самостоятельное влияние не только на них самих, их собственников и клиентов, но и на стабильность всей банковской системы).

Применительно к государственному регулированию банковской системы речь идет о понятии, характеризующем более узкое явление, а именно управляющее воздействие государства, направленное на реализацию его конституционных функций и осуществляемое исключительно государственными органами.

Государственное регулирование банковской системы как составной части единой денежно-кредитной сферы России - сложное многоплановое явление.

С одной стороны, это регулирование макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями, когда государство воздействует на все структурные элементы денежно-кредитной системы, включая Банк России: принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты; утверждаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики; устанавливаются единые государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы; осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на устойчивость национальной валюты, состояние рынка денежных (финансовых) и кредитных услуг.

С другой стороны, государственное регулирование проявляется в непосредственном воздействии на организации, функционирующие в денежно-кредитной сфере, но без вмешательства в их оперативную деятельность (регистрация, лицензирование, надзор, контроль, использование обязательных экономических нормативов, инструментов и методов денежно-кредитного регулирования и т.п.). Речь идет о государственном регулировании предпринимательской и некоммерческой деятельности конкретных лиц в сфере денег, денежного обращения и кредита. Например, применительно к кредитным организациям такое регулирование осуществляется Банком России на основе федерального законодательства и в рамках единой банковской системы, центральным элементом которой он является по закону.

Как отмечалось ранее, и банковская система, и банковская деятельность находятся в неразрывной взаимосвязи и единстве со всей денежно-кредитной системой России. Это требует формирования единого, основанного на конституционных правовых нормах механизма государственного регулирования отношений в сфере денег и кредита. Каков же механизм реализации государственной денежно-кредитной политики? Какова конституционная система органов и порядок денежно-кредитного регулирования в России? Ответы на эти и многие другие вопросы следует искать в Конституции России и федеральном законодательстве.

Анализ показывает, что нынешнее состояние федерального законодательства не обеспечивает в полной мере реализацию конституционных основ денежно-кредитной политики. Более того, некоторые противоречия по вопросу регулирования денежно-кредитной сферы содержатся и в Конституции России.

Конституция РФ и федеральное законодательство упоминают о "финансовом, валютном, кредитном регулировании", "финансовой и кредитной политике", "кредитной и денежной политике", "денежно-кредитной системе", "денежно-кредитной политике", "денежно-кредитном регулировании", но не раскрывают содержание этих понятий (ст. ст. 71, 114 Конституции Российской Федерации; Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)").

В федеральном законодательстве отсутствует взаимосвязанная система институтов и согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений. В результате создаются условия, порождающие внутрисистемные противоречия.

О существовании особого рода государственных органов денежно-кредитного регулирования упоминает не только Конституция РФ, но и федеральное бюджетное законодательство. Согласно ст. 151 БК РФ, Банк России признается органом денежно-кредитного регулирования. Однако и Правительство России в соответствии с п. "б" ст. 114 Конституции РФ тоже "обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики", которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, осуществляемой Банком России. Действительно, обеспечить проведение в России единой денежно-кредитной политики и не оказать при этом прямого или косвенного влияния на состояние национальной валюты просто невозможно. В то же время из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной и кредитной сфере, очевидна. Неслучайно банковское законодательство более осторожно формулирует место и роль Банка России и Правительства России в процессе осуществления единой государственной денежно-кредитной политики и в процессе реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Так, в федеральном банковском законодательстве установлено, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством России (ст. ст. 4, 5, 18 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Несмотря на несогласованность некоторых правовых норм, из Конституции России следуют важные теоретические и практические выводы применительно к регулированию денежно-кредитной сферы России:

1) государственное регулирование денежной и кредитной сферы отнесено к исключительному ведению Российской Федерации[1];

2) регулирование денежной и кредитной сферы не является исключительной компетенцией только какого-либо одного федерального органа государственной власти, только Правительства России или только Банка России.

Более того, из Конституции России следует, что и Правительство, и Банк России не являются единственными государственными институтами федерального уровня, регулирующими денежную и кредитную сферу России. Поэтому Правительство России и Банк России при осуществлении денежно-кредитной политики обязаны обеспечить взаимодействие с другими федеральными органами государственной власти.

Такой вывод основан на конституционно-правовых принципах единства системы государственной власти (ст. 5 Конституции России) и единства экономического пространства (ст. 8 Конституции России).

Взаимодействие Банка России и Правительства России с другими органами государственной власти основывается также на конституционных правовых нормах, устанавливающих статус и полномочия Президента России как главы государства, являющегося гарантом Конституции России и принимающего меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, а также обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Президент России, кроме того, имеет и иные полномочия в денежно-кредитной сфере, обусловленные его статусом гаранта Конституции России и реализуемые путем издания нормативных правовых актов в форме указов.

Опосредованное регулирующее воздействие Президента РФ на денежно-кредитную сферу проявляется также при представлении Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России и при постановке вопроса об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ).

Государственные регулирующие полномочия в денежной и кредитной сфере выражаются также в принятии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, их одобрении Советом Федерации и подписании Президентом России.

Серьезное влияние на государственную денежную и кредитную политику оказывает Государственная Дума, к ведению которой отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя и членов Совета директоров Банка России, а также реализация иных функций, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Функционирование банковской системы России, как и всей денежно-кредитной сферы, зависит и от деятельности судебных органов. От эффективности правосудия, осуществляемого ими по конкретным делам, непосредственно зависит реализация на практике режима конституционной законности в денежно-кредитной сфере, защита интересов государства, прав и законных интересов физических и юридических лиц. Судебная практика, вне всяких сомнений, непосредственным образом корректирует практику самой банковской деятельности и должна способствовать обеспечению законности в банковской сфере.

Существенное влияние на банковскую деятельность в Российской Федерации оказывают толкование и разъяснение правовых норм высшими судебными органами России. Согласно действующему законодательству толкование Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ (п. 5 ст. 125 Конституции РФ). Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с Конституцией России дают разъяснения по вопросам судебной практики (ст. ст. 126, 127 Конституции РФ), в том числе и судебной практики по делам, связанным с организацией и функционированием банковской системы, а также элементов, ее образующих.

Кроме того, при наличии оснований судами принимаются решения, отменяющие незаконные акты органов государственной власти, в том числе касающиеся организации и функционирования банковской системы. На Конституционный Суд России возложены полномочия разрешать дела и принимать решения о соответствии или несоответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России, законодательных и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных Конституцией России, проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в том числе законодательных актов, регулирующих правоотношения в банковской сфере.

При таких обстоятельствах реальное влияние на денежно-кредитную политику в России, на состояние национальной валюты России оказывает не только Банк России, но и Правительство РФ, а в широком смысле - и Президент РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти.

Таким образом, следуя логике Конституции России и федерального законодательства, наиболее общие полномочия и ответственность за состояние денежно-кредитной сферы возложены на федеральные органы государственной власти (Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, Банк России). Что же касается непосредственного регулирования деятельности субъектов денежно-кредитных отношений, то по смыслу Конституции России часть таких полномочий возлагается на Правительство России, другая часть - на Банк России, а третья должна иметь совместный для Правительства России и Банка России характер. Однако федеральное законодательство до настоящего времени не устанавливает детальное разграничение компетенции и ответственности Правительства России и Банка России в денежно-кредитной сфере.

Учитывая, что для подготовки и принятия качественных законодательных актов требуется время, возможно, Правительству России и Банку России стоит утвердить совместное решение либо подписать временное соглашение о разграничении компетенции между ними, формах взаимодействия и ответственности за реализацию единой государственной денежно-кредитной политики.

С учетом изложенного непосредственное денежно-кредитное регулирование, направленное на исполнение действующего законодательства, осуществляет не только Банк России, но и Правительство России. Эти же органы непосредственно отвечают за результаты государственной денежной и кредитной политики в стране. Ни о каких иных государственных органах, непосредственно регулирующих деятельность субъектов денежно-кредитных отношений, Конституция России не упоминает. Однако именно этот существенный момент, основанного на Конституции России механизма осуществления государственной денежно-кредитной политики, не получил необходимого развития в федеральном законодательстве. Более того, федеральное законодательство развивалось в совершенно противоположном направлении. В федеральном законодательстве отсутствуют правовые нормы, уточняющие конституционные положения о компетенции, полномочиях и ответственности Правительства России и Банка России при реализации денежно-кредитной политики. В особенности это касается тех сфер денежно-кредитного регулирования, которые осуществляются ими независимо друг от друга, и той части денежно-кредитных полномочий, которые требуют обязательного взаимодействия, согласования, а иногда и принятия совместных решений. Более того, федеральное законодательство развивалось по пути ограничения конституционных полномочий Банка России и "распыления" конституционных полномочий Правительства России при осуществлении ими единой государственной денежно-кредитной политики. Примером может служить федеральное законодательство о рынке ценных бумаг, предоставляющее исключительные права по регулированию рынка ценных бумаг Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).

Несмотря на то что ст. 110 Конституции РФ, определяя состав Правительства России, перечисляет федеральных министров, это совсем не означает, что федеральный министр и возглавляемое им министерство или ведомство вправе самостоятельно осуществлять конституционные функции, возложенные исключительно на Правительство России, в особенности в сфере государственного денежно-кредитного регулирования. Полномочия в денежно-кредитной сфере, по Конституции России относящиеся к ведению Правительства России, не могут быть реализованы министрами, а следовательно, и возглавляемыми ими министерствами и ведомствами в отрыве от компетенции и полномочий Правительства России как единого целого и от осуществляемой совместно Правительством России и Банком России единой государственной денежно-кредитной политики. Проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики возложено на Правительство России как на коллегиальный федеральный орган государственной власти и на Банк России как на институт, независимый от других органов государственной власти. При таких обстоятельствах полномочия Правительства России в сфере денежно-кредитного регулирования либо их часть (например, нормотворческие полномочия на рынке ценных бумаг) не могут быть переданы какому-либо одному государственному органу (министерству или ведомству), основанному на принципе единоначалия, руководитель которого включен в состав Правительства России. Из смысла конституционных норм следует, что непосредственное проведение в России единой финансовой и денежно-кредитной политики, а следовательно, и государственные властные решения в этой сфере могут принимать именно Правительство России как коллегиальный федеральный орган государственной власти и Банк России либо упомянутые органы государства совместно.

Государственное управляющее воздействие на банковскую систему может иметь различные объекты, субъекты, формы и методы. Например, государственное управляющее воздействие на банковскую систему может проявляться в форме законотворчества и подзаконного нормотворчества, касающегося собственно банковской системы либо каждого из ее элементов в отдельности; организации банковской системы или ее функционирования. Государственное управляющее воздействие может выражаться в регулировании различных аспектов функционирования банковской системы, например особенностей деятельности Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков либо банковских ассоциаций и союзов. К государственному регулированию банковской системы следует отнести и регулирование налоговых, бюджетных, гражданско-правовых, таможенных, административных, процессуальных и иных правоотношений, возникающих при создании, организации и функционировании банковской системы, которые связаны, но не могут быть в полном объеме отнесены к специфическому виду деятельности, присущему исключительно банковской системе, - банковской деятельности.

Речь идет о собственно "банковском регулировании", ограничивающемся регулированием именно банковской деятельности и именно кредитных организаций и филиалов иностранных банков. Каждой из вышеперечисленных разновидностей или направлений государственного регулирования банковской системы присущи собственные формы, методы и уполномоченные органы.

Так, регулирующее государственное воздействие на банковскую систему в процессе законотворчества в пределах своей компетенции оказывают Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание РФ; в процессе денежно-кредитной политики - Правительство России, Банк России, а также Президент РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ; собственно банковское регулирование - Банк России; деятельность на рынке ценных бумаг, антимонопольное, налоговое, таможенное и иное связанное с организацией и функционированием банковской системы регулирование - соответствующие уполномоченные государственные органы (самостоятельно или во взаимодействии друг с другом).

Государственные органы действуют на основе принципов взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической, в том числе финансовой, денежной, кредитной, валютной, политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, а также на основе проведения регулярных консультаций. Важную роль в укреплении банковской системы и обеспечении законности банковской деятельности в России призваны выполнять судебные органы Российской Федерации, формирующие судебную практику, толкующие в соответствии с возложенными на них полномочиями нормы действующего законодательства, а в установленных законом случаях отменяющие незаконные решения государственных органов.

Каждое из существующих направлений государственного регулирования банковской системы имеет собственные особенности, является предметом регулирования различных или нескольких отраслей права. Например, государственное воздействие на банковскую систему в форме законотворчества реализуется в рамках конституционного права, конституционных правоотношений и конституционной процедуры.

Правосудие по поводу правоотношений в банковской сфере реализуется в порядке, регулируемом процессуальным законодательством на основе норм различных отраслей материального права. Налоговые правоотношения регулируются в рамках налогового законодательства.

Существование различных направлений и форм государственного регулирования банковской системы России предполагает использование в процессе такого управляющего воздействия различных методов (административных и неадминистративных, экономических, косвенных средств воздействия на банковскую систему). При этом единственным и в своем роде уникальным государственным органом, использующим для государственного регулирования банковской системы экономические, косвенные средства, является Банк России.

Итак, в широком смысле банковское регулирование - общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в РФ.

По своей правовой природе государственное регулирование банковской системы и банковской деятельности в РФ имеет межотраслевой характер, состоит в эффективной организации банковской деятельности, руководстве и осуществлении контроля и надзора в этой сфере[2]. Государственное регулирование банковской системы и банковской деятельности имеет как бы два основных уровня: с одной стороны, это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. Поэтому воздействие государства осуществляется на все структурные элементы банковской системы, включая Центральный банк РФ. Регулирующее воздействие государства на упорядочение процессов в кредитной системе проявляется, например, в принятии соответствующими органами государственной власти федеральных законов и иных нормативно-правовых актов. В рамках этой стороны государственного регулирования принимаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на состояние кредитной системы и внутреннюю политику в государстве. С другой стороны, государственное регулирование проявляется в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности уполномоченных государственных органов при создании, организации, регистрации, лицензировании коммерческих организаций, включенных в банковскую систему РФ, и осуществлении ими банковской деятельности.

При этом если в первом случае государственное регулирование проявляется в широком смысле и связано с установлением единого государственного механизма по регулированию, надзору и контролю за банковской деятельностью в РФ, включая организацию и деятельность Банка России, то во втором речь идет о государственном регулировании предпринимательской деятельности в одной из сфер российской экономики - сфере денег и кредита. Осуществляется такое государственное регулирование уже самим Банком России в рамках единой банковской системы, центральным элементом которой он является по закону.

Можно выделить следующие основные направления государственного регулирования банковской системы и банковской деятельности в России:

а) законотворчество, в процессе которого федеральные органы законодательной власти устанавливают правовые нормы, регулирующие организацию банковской системы и механизм ее функционирования, статус, функции и полномочия Банка России, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций, порядок осуществления банковской деятельности, а также порядок осуществления банковского регулирования, надзора и контроля;

б) подзаконное нормотворчество уполномоченных федеральных государственных органов, развивающих и дополняющих федеральное банковское законодательство;

в) регистрацию и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, оформление разрешений на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций в РФ, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

г) денежную эмиссию, банковское регулирование, включая инструменты и методы денежно-кредитной политики, установление обязательных экономических нормативов;

д) осуществление государственного контроля и надзора за банковской системой и банковской деятельностью (контрольная деятельность Государственной Думы РФ за Банком России, контрольная деятельность Счетной палаты РФ, надзорно-контрольная деятельность Банка России, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Агентства по реструктуризации кредитных организаций);

е) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

Важное значение для понимания особенностей государственного регулирования банковской деятельности имеют методы такого регулирования. Применительно к государственному регулированию банковской деятельности под методом понимается совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов на общественные отношения в денежно-кредитной сфере.

Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется федеральными государственными органами с использованием административно-правового и гражданско-правового методов регулирования. В основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения. Экономическое содержание государственного регулирования банковской деятельности наиболее ярко проявляется при установлении Банком России обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют, безусловно, экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, так как в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

В процессе государственного регулирования банковской деятельности используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Например, акционирование государством принадлежащих ему банков, покупка или продажа государством акций кредитных организаций, проведение конкурсов на получение кредитными организациями права на обслуживание бюджетных средств, выполнение Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций, совершение иных сделок с этими организациями (покупка и продажа ценных бумаг, операции с векселями, выдача банковских гарантий, поручительств, выпуск в обращение облигаций Банка России, валютные интервенции)[3].

Правовыми формами государственного воздействия на банковскую сферу являются правовые (нормативные и индивидуальные) акты, гражданско-правовые договора, решения Конституционного Суда РФ, решения федеральных судов РФ.

Государственное воздействие на банковскую систему осуществляется и с использованием актов международного права. Конституция России провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции России)[4].

С учетом изложенного, осмелюсь утверждать, что государственное регулирование банковской системы России - это комплексное политическое, экономическое и юридическое явление, находящееся в неразрывной связи со всей денежно-кредитной сферой России и ее регулированием. В основе юридического аспекта этой проблемы лежат правовые нормы конституционного, банковского и гражданского законодательства. Для целенаправленного совершенствования государственного регулирования отношений в сфере денег и кредита необходима единая государственная концепция развития всей денежно-кредитной системы, учитывающая ее социальную природу и основанная на конституционных принципах экономического, политического, государственного, федеративного устройства современной России. Только при таких условиях может быть создан эффективный государственный механизм, обеспечивающий минимальные гарантии стабильного функционирования денежно-кредитной сферы.

2. Проблемы государственного регулирования банковской системы в условиях федеративного устройства современной России

С момента вступления в силу 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., возникли некоторые противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и конституционным законодательством отдельных субъектов Российской Федерации[5].

Вопреки правовым нормам федеральной Конституции, федерального законодательства, а также вопреки некоторым решениям Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные акты некоторых субъектов РФ относят вопросы денежно-кредитного регулирования на соответствующих территориях к ведению собственных органов государственной власти, включая эмиссионные полномочия и регулирование деятельности региональных структурных подразделений Банка России.

Тем самым грубейшим образом нарушались, а во многих случаях формально продолжают нарушаться конституционные основы федеративного устройства России, принцип единства государственной власти, принцип приоритета федеральной конституции и федерального законодательства над конституциями и законами субъектов РФ. Региональные структурные подразделения Банка России, собственно и призванные осуществлять его конституционные полномочия по реализации единой государственной денежно-кредитной политики в регионах, оказываются в зависимости от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате нарушаются конституционные основы федеративного устройства России и конституционный принцип независимости Банка России (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Создаются юридические условия для нарушения суверенитета Российской Федерации в сфере регулирования денежно-кредитных отношений на всей ее территории (п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации).

Согласно современному федеративному устройству России ее банковская система является федеральной. Организация, функционирование и государственное регулирование такой банковской системы осуществляются на уровне Российской Федерации, федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе создавать собственные банковские системы и расчленять единую банковскую систему России на федеральную и региональную. Кроме того, субъекты Российской Федерации не вправе наделять собственные государственные органы полномочиями по регулированию банковской системы и банковской деятельности.

В федеральном законодательстве закреплен исчерпывающий перечень элементов банковской системы, которые создаются в соответствии с федеральным законодательством, регистрируются, лицензируются, регулируются и контролируются исключительно федеральными государственными органами.

Федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих субъектам РФ создавать и самостоятельно регулировать собственные банковские системы, даже при условии что они включены в федеральную банковскую систему. В то же время Конституция России и федеральное законодательство содержат отдельные положения, затрудняющие понимание банковской системы России как единой общефедеральной системы.

Так, юридически недостаточно корректно сформулирован п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, закрепляющий, что в ведении РФ находятся "федеральные экономические службы, включая федеральные банки"[6].

Нечеткость приведенной формулировки может дать повод полагать, что если в России существуют "федеральные банки", находящиеся в ведении РФ, то, возможно, могут существовать и "нефедеральные" банки, организация и функционирование которых могут регулироваться субъектами РФ или местным самоуправлением. Тем более что в 90-х гг. прошлого века в юридический оборот уже были введены термины "республиканские банки", "областные банки", "губернские банки"[7], "муниципальные банки". Упомянутые термины вовсе не означают, что соответствующие кредитные организации находятся вне единой федеральной банковской системы России и образуют некий нефедеральный уровень банковской системы, регулируемый субъектами РФ. Например, к муниципальным банкам относятся коммерческие банки, являющиеся частью банковской системы России и осуществляющие свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и другими законодательными актами Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. Отличительная особенность муниципальных банков и иных финансово-кредитных институтов, создаваемых органами местного самоуправления, состоит именно в том, что они образуются на основе муниципальной собственности (ст. ст. 29, 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Использование в некоторых правовых нормах терминов "республиканские банки", "муниципальные банки" или "губернские банки" (областные, краевые) также не свидетельствует об особом внефедеральном статусе соответствующих кредитных организаций, а лишь подчеркивает, что их собственниками являются субъекты РФ или муниципальные образования. Решения о выделении средств для учреждения, приобретения долей (акций) кредитной организации и об использовании причитающихся дивидендов принимаются в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации. Согласно ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта РФ или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном вышеназванным и другими федеральными законами.

Итак, термин "федеральные банки", используемый в Конституции Российской Федерации, вовсе не означает, что в России могут существовать кредитные организации, регулируемые субъектами РФ. Более того, термин "федеральные банки" используется в Конституции РФ в ином контексте: в качестве элемента федеральной экономической службы, включенной в систему федеральных органов исполнительной власти, что само по себе не корреспондирует с действующей системой государственной власти в России.

Противоречивость положений п. "ж" ст. 71 Конституции РФ в части использования термина "федеральные банки" обусловлена практически дословным воспроизведением положений п. "ж" ст. 72 Конституции РСФСР, действовавшей до 1993 г., и положений Федеративного договора 1992 г.

В начале 90-х гг. использование термина "федеральные банки", как представляется, было обусловлено политическими соображениями. Бывшие союзные республики, а чуть позже некоторые республики в составе России пытались создавать атрибуты собственной государственности, параллельные союзным и федеральным, в том числе и банковскую систему, государственные (национальные) банки[8].

Подобные действия наряду с другими обстоятельствами свидетельствовали о том, что процессы распада Союза ССР, приведшие в декабре 1991 г. к прекращению его существования[9], стали распространяться и на саму Российскую Федерацию.

В современной России отсутствуют какие-либо объективные экономические, политические, юридические или иные основания для создания банковских систем, существующих параллельно федеральной банковской системе, либо обособленных государственных (национальных) банков субъектов Российской Федерации, в особенности после принятия в 1993 г. Конституции РФ. Поэтому какие-либо серьезные основания для использования в Конституции РФ термина "федеральные банки" отсутствуют. К ведению РФ относится не только регулирование денежной и кредитной деятельности, но и денежно-кредитная система в ее организационно-правовом смысле.

Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы федеративного устройства, принципы государственного управления экономикой и т.п., возведенные в ранг основ конституционного строя, которые не могут не приниматься во внимание в процессе регулирования банковской деятельности. Среди них принципы: единства государственной власти, предполагающий государственную целостность России, четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между Федерацией и ее субъектами; единства экономического пространства; свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. ст. 5, 8 Конституции РФ)[10]. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В исключительном ведении Российской Федерации, и в частности ее федерального государственного органа - Банка России, находятся эмиссия денег, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты России - рубля (ст. 75 Конституции РФ). Однако несовершенство некоторых конституционных норм и норм федерального законодательства, децентрализация государственно-властного управления в 90-х гг. прошлого века способствовали тому, что, вопреки принципиальным положениям Конституции РФ, некоторыми субъектами РФ государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере произвольно были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Даже формальный анализ конституций некоторых субъектов РФ показывает, насколько это серьезная проблема.

Так, Конституция Республики Саха (Якутия) провозгласила, что основу банковской системы республики составляют Национальный банк Республики Саха (Якутия) и коммерческие банки. Национальный банк Республики Саха (Якутия) регулирует банковскую деятельность, совершает кредитно-денежные и иные операции (ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия)).

Конституция Республики Тыва в ст. 22 также установила: "Банковская система Республики Тыва является составной частью федеральной банковской системы и регулируется соответствующими законами Российской Федерации и Республики Тыва. Национальный банк Республики Тыва и иные банки на территории Республики Тыва образуются в соответствии с законом Республики Тыва". Статья 63 Конституции Республики Тыва звучит еще более категорично и возлагает на Верховный Хурал Республики Тыва контроль за денежной эмиссией в республике.

В Республике Татарстан (РТ) до принятия Закона Республики Татарстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан" от 19 апреля 2002 г. "активы всех государственных банков" признавались "общенародным достоянием" (ст. 9 Конституции РТ в ранее действовавшей редакции). При этом не учитывалось, что в упомянутой республике в составе РФ могут функционировать кредитные организации, активы и имущество которых сформированы или могут быть сформированы на основе государственной федеральной собственности, государственной собственности других субъектов РФ, муниципальной собственности, частной или смешанной форм собственности. Поэтому активы всех банков никак не могли признаваться "общенародным достоянием" субъекта РФ. Статья 89 Конституции РТ к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относила учреждение, реорганизацию и ликвидацию банков Республики Татарстан. Очевидно, речь могла идти не о собственной банковской системе Республики Татарстан, поскольку федеральное законодательство не предусматривало существование в банковской системе особого элемента - банков субъектов РФ, а об использовании государственного имущества субъекта РФ - Республики Татарстан при их создании.

В настоящее время вышеупомянутые и некоторые другие противоречившие федеральной Конституции и федеральному законодательству правовые нормы из Конституции Республики Татарстан исключены, сама Конституция РТ изложена в новой редакции. При этом ч. 3 ст. 17 Конституции РТ сохраняет за Республикой Татарстан полномочия по регулированию экономики, в том числе посредством кредитной и иной экономической политики.

Согласно Конституции Республики Башкортостан (РБ) государственные банки Республики Башкортостан, валютные и иные резервные фонды находятся в государственной собственности этой республики (ст. 11 Конституции РБ). Серьезные полномочия в денежно-кредитной сфере упомянутая Конституция предоставляет Правительству Республики Башкортостан. Так, в пределах своих полномочий Кабинет Министров РБ "осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной системы" (ст. 103 Конституции РБ). Более того, согласно ст. 149 Конституции РБ "Республика Башкортостан проводит единую... денежно-кредитную, валютную и ценовую политику, координируемую с соответствующей политикой Российской Федерации на договорной основе". Ясно, что это положение не соответствует конституционным правовым нормам, установленным в ст. 71 и ст. 72 Конституции России. Еще более наглядно противоречия между правовыми нормами, установленными в Конституции РБ и в Конституции России, проявляются при анализе ст. 155 Конституции Республики Башкортостан. Согласно содержанию этой статьи: "Банковскую систему Республики Башкортостан составляют Национальный банк Республики Башкортостан, а также иные государственные и коммерческие банки. Национальный банк Республики Башкортостан подотчетен Государственному Собранию Республики Башкортостан и Президенту Республики Башкортостан. Его статус определяется законом Республики Башкортостан".

Более осторожно сформулированы положения Конституции Республики Алтай, согласно ст. 130 которой Правительство Республики Алтай "содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы". Если вышеприведенная правовая норма устанавливает обязательность взаимодействия органов государственной власти Республики Алтай с федеральными органами Российской Федерации при осуществлении на ее территории единой государственной денежно-кредитной политики, то такой подход можно только приветствовать. Однако формулировка ст. 130 Конституции Республики Алтай способствует двойственному толкованию ее содержания. Поэтому если речь идет о попытке "перевести" денежно-кредитное регулирование из предмета исключительного ведения Российской Федерации в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Алтай, то такой подход нельзя признать соответствующим принципу конституционной законности.

В некоторых субъектах РФ устанавливаются нормы, позволяющие их государственным органам принимать законы по вопросам кредитного регулирования. Например, в ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Палаты Республики относятся: рассмотрение и принятие законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой представителей.

В Республике Башкортостан был принят Закон "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". В связи с его изданием Президент России принял распоряжение от 22 апреля 1999 г. № 120-рп[11], которым в целях урегулирования разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся упомянутого Закона Республики Башкортостан, обеспечения его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, была образована специальная согласительная комиссия. В двухмесячный срок согласительная комиссия должна была завершить работу и о результатах доложить Президенту России. Между тем Конституция России предусматривает иной порядок действий в подобных ситуациях. Конституционный Суд России по запросам Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства России, Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ уполномочен разрешать дела о соответствии РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции России).

Президентом Республики Калмыкия был принят Указ от 23 марта 1999 г. №58 "О мерах по усилению борьбы с правонарушениями в сфере внебанковского оборота наличных денежных средств", которым регулировались особенности наличного денежного обращения, предельные нормы расходования наличных денег в этой республике, устанавливались санкции за нарушения правил расчетов наличными денежными средствами. В то же время согласно Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Кроме того, некоторые общие вопросы организации денежного обращения в России регулировались Президентом Российской Федерации[12].

Российская банковская общественность помнит конфликт между центральным аппаратом Банка России и Национальным банком Республики Калмыкия. В результате в сентябре 1998 г. деятельность Национального банка Республики Калмыкия в связи с грубыми нарушениями действующего федерального законодательства была прекращена. Рассматривался вопрос и о ликвидации этого территориального учреждения Банка России. Однако федеральное законодательство не предусматривает возможности ликвидации или упразднения государственных институтов (к числу которых относятся Банк России и его территориальные учреждения, включая Национальный банк Республики Калмыкия) в качестве формы их юридической ответственности за допущенные нарушения. Национальный банк Республики Калмыкия - составная часть единой системы Банка России, его территориальное учреждение, не является юридическим лицом, управляется исключительно централизованно Советом директоров и Председателем Банка России. Поэтому упразднение Банком России собственного территориального учреждения за допущенные нарушения свидетельствовало бы лишь о слабости и недостатках в организации централизованного управления подчиненными региональными подразделениями самого Банка России. За нарушения действующего законодательства государственные институты не могут быть лишены возложенных на них федеральным законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами функций и полномочий либо ликвидироваться или упраздняться (как, например, коммерческие банки). Поэтому к юридической ответственности в случае с Национальным банком Республики Калмыкия следовало привлечь не само территориальное учреждение Банка России, а его руководителей и должностных лиц, виновных в нарушениях федерального законодательства, если такие нарушения действительно имели место.

Противоречит федеральному законодательству политика некоторых субъектов РФ, направленная на самостоятельное правовое регулирование порядка назначения руководителей территориальных учреждений Банка России, а также организации их деятельности.

Так, согласно Конституции Республики Башкортостан председатель Национального банка республики назначается Президентом Республики Башкортостан (ст. 95 Конституции Республики Башкортостан).

В Республике Саха (Якутия) назначение и освобождение от должности председателя Национального банка осуществляются Президентом Республики Саха (Якутия) после предварительного получения согласия Палаты республики (ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия)). Госсовету Республики Татарстан предоставлено право утверждать председателя Национального банка. Кандидатура на пост председателя Национального банка Республики Татарстан представляется в Госсовет Президентом Республики Татарстан. В Республике Тыва Президент по представлению соответствующих органов управления Российской Федерации и с согласия Верховного Хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности председателя Национального банка Республики Тыва, который одновременно является членом Правительства Республики Тыва (ст. ст. 73, 79 Конституции РФ). В Карачаево-Черкесской Республике ее глава по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Центральному банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка РФ по Карачаево-Черкесской Республике (ст. ст. 69, 83 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).

В ведении Госсовета Республики Дагестан находится право внесения предложения о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 91), а к ведению Народного Собрания относятся дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 81).

Между тем согласно Конституции России и Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России должен оставаться независимым не только от федеральных, но и от иных органов государственной власти России, а национальные банки включены в единую централизованную систему Банка России с вертикальной структурой управления в качестве его территориальных учреждений. При этом они не являются юридическими лицами и действуют от имени Банка России в рамках предоставленных им федеральным законодательством и Банком России полномочий (ст. ст. 83 - 85 Федерального закона). Правовое положение, структура и компетенция территориальных учреждений Банка России, а также порядок назначения их руководителей определены федеральным законодательством и решениями Банка России о статусе его территориальных учреждений.

Понимание приоритета конституционной законности обусловило отмену органами государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ранее действовавших в их конституциях правовых норм, касающихся регулирования организации и деятельности Банка России. Например, отменены некоторые положения Конституции Республики Адыгея, относившие к ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея дачу согласия совместно с Президентом Республики Адыгея Центральному Банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Адыгея (ст. ст. 70, 78). В Северной Осетии также прекратило действовать правило, согласно которому назначение и освобождение от должности председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания относились к ведению парламента этой республики, а кандидатуру для назначения на должность председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания и предложение об освобождении его от должности представлял парламенту Президент этой республики в составе РФ (ст. ст. 71, 83 Конституции Республики Северная Осетия - Алания).

Видимо, в целях ограничения возможностей по раздроблению механизма государственного управления банковской деятельностью и единой системы Банка России Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" в редакции, действовавшей до 10 июля 2002 г., закреплял норму, позволявшую создавать территориальные органы Банка России не по административному, а по территориально-экономическому принципу. Так, было установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации". Однако это положение федерального законодательства, к сожалению, реализовано не было, причем, скорее всего, по соображениям политического, но не экономического, организационного или юридического характера (например, в связи с нежеланием обострять отношения с руководителями некоторых субъектов РФ). Кроме того, в федеральном законодательстве так и не были установлены критерии объединения субъектов Российской Федерации по экономическим районам.

Не использовались в практике государственного регулирования денежно-кредитной сферы и возможности, предоставленные принятым Президентом России решением о создании системы федеральных округов, каждый из которых объединил несколько субъектов РФ соответствующего региона. Например, Президентом России были созданы: Центральный федеральный округ с центром в г. Москва; Северо-Западный федеральный округ с центром в г. Санкт-Петербург; Южный федеральный округ с центром в г. Ростов-на-Дону; Приволжский федеральный округ с центром в г. Нижний Новгород; Уральский федеральный округ с центром в г. Екатеринбург; Сибирский федеральный округ с центром в г. Новосибирск; Дальневосточный федеральный округ с центром в г. Хабаровск[13]. Однако и эта возможность не была использована для совершенствования механизма управления единой системой Банка России. Даже в Москве и Московской области попытка объединить территориальные учреждения Банка России затянулась на несколько лет в связи с многочисленными бюрократическими преградами в центральном и региональном аппаратах самого Банка России.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации" (ст. 85 Федерального закона). Насколько новая редакция упомянутой правовой нормы будет способствовать повышению эффективности государственного денежно-кредитного регулирования, покажет время.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти вопреки Конституции РФ сами согласились с перераспределением конституционных полномочий Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, подписав с органами государственной власти некоторых субъектов РФ соответствующие договора и соглашения. Ситуация усугубляется еще и тем, что, когда упомянутые договора и соглашения передают в ведение некоторых субъектов РФ исключительные конституционные полномочия Российской Федерации, они (договора и соглашения) сами вступают в противоречие с федеральными конституционными нормами.

Так, по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. в ведение Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством РФ, Уставом Свердловской области, упомянутым Договором и отдельным Соглашением были переданы полномочия по созданию областного банка (п. "ж" ст. 9). Но банковское законодательство не содержит правовых норм, закрепляющих за субъектами РФ полномочия в банковской сфере. В федеральном законодательстве, как уже отмечалось, не содержится даже упоминания об "областных банках".

В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. в совместном ведении Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания находятся банковское дело в соответствии с законодательством Российской Федерации, координация денежно-кредитной политики. Однако общеизвестно, что Конституция России все упомянутые вопросы относит к исключительному ведению Российской Федерации.

Серьезные полномочия в банковской сфере переданы Республике Башкортостан. Так, согласно ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. в ведении упомянутой республики находятся создание Национального банка (в соответствии с отдельным Соглашением) и координация денежно-кредитной политики.

Из Договора РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. также следует, что органы государственной власти Республики Татарстан, осуществляя полномочия государственной власти, вправе в соответствии с отдельным Соглашением создавать Национальный банк республики. А полномочия по проведению денежной политики осуществляются ими совместно с органами государственной власти РФ (ст. 2, п. 8 ст. 3 Договора). Однако, как отмечалось ранее, из Конституции РФ и федерального законодательства следует совсем иной вывод: и денежная, и кредитная политика находится в ведении Российской Федерации. При этом и банковское дело, и единая система Банка России, включая национальные банки, являются частью денежной и кредитной политики и не могут рассматриваться в отрыве от единой денежно-кредитной политики.

Кроме того, перечень предметов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является исчерпывающим и не упоминает о совместном проведении денежной политики.

Помимо вышеназванного Договора с Республикой Татарстан подписано специальное Соглашение от 15 февраля 1994 г. о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики. В ст. 1 этого Соглашения подтверждается, что "в решении вопросов в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики Стороны исходят из того, что валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации, а Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Центрального банка Российской Федерации". В то же время ст. 5 Соглашения закрепляет, что "объем эмиссии наличных денег на территории Республики Татарстан устанавливается Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Кабинетом Министров Республики Татарстан". Но такой вывод вовсе не следует из положений Конституции РФ и Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Более того, объемы денежной эмиссии Банк России не должен в обязательном порядке согласовывать даже с Правительством России, не говоря уже об органах исполнительной власти одного из субъектов Российской Федерации. Таким образом, рассматриваемое Соглашение предоставляет Правительству Республики Татарстан даже большие полномочия в денежно-кредитной сфере, чем имеет Правительство России.

Соглашением также устанавливается, что в целях создания условий для более оперативного решения вопросов кредитования мероприятий, жизненно важных для экономики Татарстана, Правительство России и Банк России выделяют в распоряжение Национального банка Республики Татарстан соответствующие централизованные кредитные ресурсы, которые используются им для предоставления кредитов коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на цели, связанные с осуществлением республиканских программ развития экономики Татарстана и решением неотложных социальных проблем. Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения в 1994 г. в распоряжение Национального банка Республики Татарстан предполагалось выделить до 50 млрд. руб. централизованных кредитных ресурсов, в том числе для предоставления кредитов Правительству Республики Татарстан на покрытие внутригодового (в пределах календарного года) дефицита государственного бюджета Республики Татарстан. На последующие годы размер централизованных кредитных ресурсов, выделяемых в распоряжение Национального банка Республики Татарстан, предполагалось определять ежегодно Банком России по согласованию с Правительством Республики Татарстан. Кредиты за счет централизованных ресурсов Национальным банком Республики Татарстан предоставляются коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на общих условиях использования таких ресурсов. При этом Национальному банку Республики Татарстан было предоставлено право дифференцировать размеры ставок за кредиты, предоставляемые отдельным коммерческим банкам, с таким условием, чтобы в среднем обеспечивалось соблюдение действующей учетной ставки Банка России. Но действующим федеральным законодательством возможность дифференциации размеров ставок по кредитам Банка России либо средневзвешенное определение учетной ставки Банка России не предусмотрены. Более того, возможность выделения Банком России централизованных кредитов коммерческим банкам федеральное банковское законодательство не предусматривает, по крайней мере, с 1995 г., а тем более выделение кредитов по принципу их предоставления лишь кредитным организациям, расположенным на территории одного из 89 субъектов Российской Федерации. Избранный в анализируемом Соглашении подход противоречит конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации, а также другим основополагающим принципам федеративного устройства России. Кроме того, кредитование Банком России правительств - а тем более кредитование дефицита бюджета - вообще запрещено федеральным законодательством, если только предоставление подобных кредитов не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете. Предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов вообще запрещалось начиная с 1995 г. и запрещается в настоящее время без каких-либо исключений (ст. 22 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Если же быть более точным, то "использование эмиссии денег непосредственно для финансирования дефицита государственного бюджета РСФСР" или предоставление Банком России кредита Минфину РСФСР на общих условиях сроком более чем 6 месяцев на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами бюджета", а тем более выполнение подобных операций в интересах отдельно взятых региональных властей было запрещено уже с 1990 г. (ст. 11, ст. 17 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)")[14].

Соглашение от 15 февраля 1994 г. было заключено сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие периоды, если одна из сторон за 6 месяцев до истечения срока действия Соглашения не заявит письменно о своем желании прекратить его действие. Несмотря на то что о существующих противоречиях было известно и в момент подписания, и в процессе применения вышеприведенных документов, РФ так и не заявила о своем намерении прекратить действие вышеуказанного Соглашения от 15 февраля 1994 г.[15].

Как представляется, Правительство России, заключившее с органами государственной власти одного из субъектов РФ упомянутое Соглашение, существенно нарушило определенные Конституцией Российской Федерации юридические рамки, в особенности применительно к установлению основ конституционного строя России. Основы конституционного строя могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием при соблюдении соответствующей процедуры, а поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Следовательно, ни Президент России, ни Правительство России, ни какой-либо иной федеральный государственный орган не вправе подписывать с субъектами РФ договора и соглашения, произвольно изменяющие положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов.

Подписывая, вопреки Конституции РФ и федеральному законодательству, упомянутое выше и другие соглашения, расширяющие государственные полномочия субъектов РФ в сфере банковской деятельности, Правительство России не учло содержащиеся в федеральном законодательстве ограничения. Между тем еще в 1993 г. Конституция России определила исключительность полномочий Российской Федерации в сфере финансового, денежно-кредитного и валютного регулирования, а также независимость Банка России при исполнении своих конституционных полномочий.

Впоследствии конституционные правовые нормы были развиты в федеральном законодательстве, запретившем органам государственной власти вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, а также принимать решения, противоречащие Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)". Не учло Правительство России и другие ограничения, например, на предоставление Банком России кредитов на финансирование бюджетных дефицитов. Но самое опасное, что в подписанном Правительством России с Республикой Татарстан Соглашении о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики фактически признается, что в случае прекращения его действия по инициативе одной из сторон прекращают действовать положения ст. 1 Соглашения. Между тем положения ст. 1 Соглашения почти дословно повторяют конституционные нормы и нормы федерального законодательства, которые по своему статусу уже имеют прямое действие на всей территории России и вовсе не требуют какого-либо подтверждения в специальных соглашениях. Однако Соглашение сформулировано таким образом, что односторонний отказ от продления Соглашения на следующий пятилетний срок может дать формальный повод полагать, будто с этого момента стороны не связаны обязательствами, закрепленными в ст. 1 Соглашения, и могут не признавать нормы Конституции РФ и федеральных законов. Между тем Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Банка России вовсе не потому, что это закреплено в ст. 1 двустороннего Соглашения, а в связи с тем, что он включен в единую систему Банка России на основании федерального законодательного акта.

Серьезные нарушения Конституции России и федерального законодательства содержатся и в Соглашении Правительства России и Банка России с Правительством и Национальным банком Чеченской Республики "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 года[16]. Этим Соглашением федеральные органы власти (Правительство России и Банк России) признали независимость банковской системы и всей денежно-кредитной сферы Чеченской Республики от России. Так, согласно ст. 1 Соглашения непосредственная организация оборота наличных денег и безналичных расчетов на территории Чеченской Республики осуществляется Правительством Чеченской Республики и ее Национальным банком. Национальный банк Чеченской Республики не является учреждением Банка России. Банк России не несет никакой ответственности по обязательствам Национального банка Чеченской Республики, а ее Национальный банк - по обязательствам Банка России, если иное не будет подтверждаться обязательствами Банка России или Национального банка Чеченской Республики.

Национальный банк Чеченской Республики рассматривается как кредитное учреждение, не являющееся кредитной организацией по законодательству Российской Федерации (ст. 9 Соглашения). Выпуск в обращение наличных рублей в Чеченской Республике производится Национальным банком Чеченской Республики за счет его денежной наличности, в том числе получаемой им у Банка России за счет средств на корреспондентском счете Национального банка Чеченской Республики, который был открыт ему в Главном центре информатизации Банка России.

Средства на указанном счете Национального банка Чеченской Республики должны были формироваться за счет поступлений на этот счет из других учреждений Банка России в порядке межбанковских безналичных расчетов, взносов наличными рублями в одно из учреждений Банка России, которое должно было быть определено по договоренности между Банком России и Национальным банком Чеченской Республики, а также за счет выручки от продажи в установленном порядке (непосредственно или через валютную биржу) Правительством или Национальным банком Чеченской Республики принадлежащей им свободно конвертируемой валюты Банку России (ст. 2 Соглашения).

Наряду с этим Соглашение определило, что ответственность за организацию и функционирование банковской системы на территории Чеченской Республики в соответствии с ее законодательством несет Национальный банк Чеченской Республики.

Банк России в течение недельного срока после открытия в Главном центре информатизации Банка России корреспондентского счета Национальному банку Чеченской Республики обязался аннулировать государственную регистрацию банков и других кредитных организаций с местонахождением на территории Чеченской Республики и объявить об отзыве у таких банков и кредитных организаций ранее выданных им Банком России лицензий на право совершения банковских операций (ст. 8 Соглашения).

Во исполнение ст. 8 Соглашения "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 г., заключенного между Правительством Российской Федерации, Банком России и Правительством Чеченской Республики, Национальным банком Чеченской Республики, Банк России аннулировал государственную регистрацию коммерческих банков, расположенных на территории Чеченской Республики[17].

Юридическим лицам с регистрацией на территории Чеченской Республики счета (рублевые и валютные) в кредитных организациях РФ должны были открываться при представлении этими юридическими лицами, наряду с другими документами, надлежаще оформленного разрешения Правительства Чеченской Республики и Национального банка Чеченской Республики, подтвержденного Банком России (ст. 9 Соглашения).

При подписании Соглашения было принято решение, что оно вступает в силу с момента подписания и действует в течение года, если иное не будет установлено специальным соглашением Сторон или если одна из Сторон не заявит другой Стороне о своем выходе из Соглашения не ранее чем через 6 месяцев после даты письменного предупреждения о выходе из Соглашения.

На основе данного Соглашения Банк России принял ряд специальных нормативных правовых актов, регламентирующих особенности взаимоотношений с банками Чеченской Республики[18]. Большая часть упомянутых нормативных правовых актов уже отменена указанием Банка России от 11 января 2001 г. № 901-У "О порядке открытия счетов юридическим лицам, зарегистрированным на территории Чеченской Республики"[19]. Однако само Соглашение, как и некоторые принятые на его основе нормативные правовые акты, формально продолжает действовать. Во всяком случае, ни Правительство России, ни Банк России, ни глава Администрации Чеченской Республики, ни Правительство Чеченской Республики официально не объявили о прекращении действия Соглашения или о своем выходе из него.

Конечно же, в процессе государственного регулирования банковской деятельности федеральные государственные органы, в том числе Банк России, должны взаимодействовать с органами государственной власти субъектов РФ. Это один из важнейших принципов государственного управления. Однако порядок, основания, предмет и формы такого взаимодействия должны быть основаны на Конституции РФ и закреплены в федеральном законодательстве. Без этого, как видно из анализа вышеприведенных правовых актов и практики взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, допускаются случаи неконституционного перевода отношений в области государственного регулирования денежно-кредитной сферы с федерального на региональный уровень. Противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и законодательством некоторых субъектов РФ, а также отдельными договорами и соглашениями о разграничении полномочий, подписанными с органами государственной власти субъектов РФ, не только снижают уровень и качество государственного воздействия на банковскую сферу, но и способствуют нарушению конституционных основ федерализма в России.

Суть этих нарушений в том, что такое перераспределение осуществляется с нарушением целого ряда конституционных правовых норм.

Во-первых, нарушается принцип равного отношения федеральных органов государственной власти ко всем субъектам РФ (ст. 5 Конституции РФ). Произвольное, не основанное на Конституции РФ перераспределение федеральных полномочий в ведение одних субъектов Российской Федерации, а также отказ в предоставлении подобных полномочий другим неизбежно будут вызывать противоречия не только между центром и регионами, но и между самими субъектами РФ.

Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется в первую очередь Конституцией России, а затем Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Причем Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ). Принимаемые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Более того, согласно разделу второму Конституции РФ при несоответствии положений Федеративного договора и других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

Ситуация с не всегда основанным на нормах Конституции РФ перераспределением полномочий в денежно-кредитной сфере между федеральными государственными органами и органами некоторых субъектов РФ приобрела в 90-е гг. прошлого столетия хронический, "тлеющий" характер, который пытались не замечать. Но долго не замечать того, что явно бросается в глаза, нельзя.

Таким образом, во-первых, необходим анализ и юридическая оценка ситуации, сложившейся в сфере перераспределения государственных полномочий по регулированию банковской деятельности и банковской системы России. Во-вторых, следует признать, что фактическое и юридическое перераспределение функций государственного регулирования денежно-кредитной сферы от РФ в ведение субъектов РФ не соответствует действующей Конституции РФ и федеральному законодательству. В-третьих, требуется привести законодательство субъектов РФ, договора и соглашения о разграничении полномочий в денежно-кредитной сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации, решениями Конституционного Суда России, в том числе касающимися определения статуса Банка России[20]. Упомянутые судебные решения носят общий характер и, следовательно, распространяются на Банк России как единый федеральный государственный орган, включая его региональные структурные подразделения, являющиеся его составной частью, а поэтому также имеющие федеральную конституционно-правовую природу. Возможен и другой, на наш взгляд, неприемлемый путь, предполагающий сохранение конституционного законодательства вышеупомянутых субъектов РФ и заключенных с ними договоров и соглашений в их нынешнем виде, нарушающем конституционные основы организации и функционирования денежно-кредитной системы России. Тогда потребуются изменения в действующую Конституцию России, в систему государственной власти и федеральное законодательство с учетом реально произошедшего перераспределения полномочий РФ в денежно-кредитной сфере в пользу некоторых субъектов РФ. Однако такой вариант развития конституционного законодательства и механизма российской государственности представляется нецелесообразным.

Вышеупомянутые обстоятельства в совокупности с иными недостатками могли явиться предпосылками прежних кризисных явлений в денежно-кредитной сфере России, причинивших ее народному хозяйству и гражданам колоссальный ущерб, и в случае дальнейшего нарушения конституционных основ государственного регулирования банковской системы России, а также федерального конституционно-правового статуса Банка России и его территориальных учреждений могут способствовать возникновению аналогичных негативных проблем в будущем.

Современное состояние и перспективы государственно-правового механизма регулирования банковской деятельности требуют от органов государственной власти скоординированных, продуманных действий. Причем такие действия должны основываться на понимании важности сохранения целостности России, недопустимости очередных экономических, банковских или политических кризисов и обеспечивать приоритет конституционной законности во всех сферах государственного управления.

3. Особенности правового регулирования денежной эмиссии как важнейшего направления единой государственной денежно-кредитной политики

Денежная эмиссия и денежно-кредитное регулирование - явления неразрывно связанные и взаимообусловленные. Денежно-кредитная политика государства реализуется путем увеличения или уменьшения предложения денег в экономике, в том числе на основе контролируемой денежной эмиссии. Неслучайно в экономической науке признается, что главной задачей денежно-кредитной политики является регулирование безналичной денежной эмиссии[21].

Денежная эмиссия, как и вся денежно-кредитная политика, - явление многоплановое, имеющее не только экономическую, социальную, но и правовую природу. Правовое содержание денежной эмиссии обусловлено существованием специфических правовых признаков, присущих не только самой денежной эмиссии, но и всей денежно-кредитной политике. В наиболее общем виде их можно сформулировать следующим образом:

во-первых, это конституционно-правовой характер денежно-кредитной политики и денежной эмиссии;

во-вторых, денежно-кредитная политика и осуществляемая в ее рамках эмиссия денег, а также их цели и содержание имеют публично-правовую природу;

в-третьих, это единство и взаимосвязь правового механизма денежной эмиссии и денежно-кредитной политики, включая единство законодательного регулирования.

Конституционно-правовой характер денежной эмиссии состоит в том, что ее основы установлены в правовом акте наивысшего уровня - в Конституции Российской Федерации.

Именно из Конституции России следуют важные выводы, необходимые для понимания правовых основ эмиссии денег:

эмиссия денег, как и вся денежная и кредитная политика в России, является важнейшей функцией государства;

осуществление денежной эмиссии отнесено к исключительному ведению Российской Федерации;

непосредственное осуществление денежно-кредитной политики возложено на федеральные государственные органы - Правительство России и Банк России, действующие независимо, но во взаимодействии друг с другом и с другими федеральными органами государственной власти. При этом конституционно-правовые нормы провозглашают монополию Банка России на осуществление эмиссионной деятельности и его независимость при осуществлении функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а следовательно, позволяют сформулировать общие представления об основах его полномочий и ответственности в сфере денежно-кредитного регулирования. Что же касается места и роли Правительства России, то его функции и полномочия при реализации конституционной функции по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики декларируются, но не уточняются. Соответственно, не уточняются формы и характер влияния Правительства России на эмиссионную политику. Также отсутствует детальное разграничение компетенции Правительства России и Банка России при осуществлении ими различных направлений денежно-кредитной политики и их ответственности за результаты регулирующей деятельности (п. "б" ст. 114 Конституции России; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"; Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Конституция Российской Федерации, кроме того, закрепляет основные положения, касающиеся правового механизма применительно к самой денежной эмиссии в России. Так, согласно Конституции России установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции России). Однако государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, в том числе в вопросах денежной эмиссии, некоторыми субъектами РФ были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ[22].

Публично-правовой характер денежной эмиссии означает, что она должна быть направлена на обеспечение интересов всего общества и не может проводиться в корпоративных интересах отдельных политических, социальных или экономических групп.

Единство государственной денежно-кредитной политики и механизма денежной эмиссии проявляется в том, что:

а) денежно-кредитная политика, в особенности та ее часть, которая касается денежной эмиссии, является составной частью государственной экономической политики и должна проводиться согласованно и скоординировано с другими элементами внутренней и внешней политики России. Вне единой, скоординированной государственной денежно-кредитной политики эффективное функционирование банковской системы невозможно;

б) эмиссионно-денежная политика и эмиссия денег осуществляются на основании единых правил на всей территории России. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

в) эмиссионно-денежная политика как элемент государственной денежно-кредитной политики является единой по своему содержанию, порядку разработки, утверждения и реализации. Она не существует в отрыве от самой государственной денежно-кредитной политики, так же как без денежной эмиссии, без эмиссионно-денежной политики не может существовать сама денежно-кредитная политика.

О том, какое содержание вкладывает государство в понятие "единая государственная денежно-кредитная политика", в течение всего периода экономических реформ можно было судить лишь из анализа основных направлений денежно-кредитной политики. Упомянутые основные направления ежегодно разрабатывались Банком России, исходя из произвольного понимания сущности и содержания политики Российской Федерации в денежно-кредитной сфере[23]. Между тем столь важное направление государственной политики должно осуществляться на основании единого порядка, установленного законодательством.

Осуществляемая в рамках единой государственной денежно-кредитной политики денежная эмиссия должна выполняться на основе единых требований, стандартов, форм, методов и инструментов.

Различные формы регулирования, применяемые единым субъектом - Российской Федерацией с использованием установленных федеральным законодательством инструментов и методов, в рамках единой сферы общественных отношений - сферы денег и кредита для стимулирования либо ограничения инвестирования денежных средств в экономику страны (или в определенные отрасли экономики), кредитования, страхования субъектов экономических отношений, являются денежно-кредитным регулированием.

В целом под денежно-кредитным регулированием следует понимать совокупность принимаемых государством в интересах всего общества продуманных, согласованных, взаимосвязанных мер, осуществляемых с целью позитивного воздействия на экономические процессы, обеспечения занятости населения, стимулирования инвестиционной и кредитной активности, обеспечения бесперебойного денежного обращения, развития банковской системы и иных денежно-кредитных институтов. При этом в основе такого государственного регулирования лежит обеспечение экономики денежными ресурсами, необходимыми для ее устойчивого роста, при одновременной защите и обеспечении устойчивости национальной валюты - рубля, а также контроле за стабилизацией инфляционных процессов. Именно поэтому в основе денежно-кредитной политики государства в первую очередь лежит денежная эмиссия. Однако конституционные положения и нормы, касающиеся денежной эмиссии как центрального элемента единой государственной денежно-кредитной политики, должного развития в федеральном законодательстве не получили. Более того, содержание денежной эмиссии, а также формы, методы и иные юридически значимые особенности ее осуществления даже не упоминаются в перечне обязательных положений[24], подлежащих отражению в принимаемых ежегодно основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

В федеральном законодательстве имеются и другие недостатки, обусловленные существованием правовых норм, противоречащих конституционным положениям об основах эмиссии денег в Российской Федерации. Ранее обращалось внимание на то, что финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия находятся в ведении Российской Федерации, а "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти". Кроме того, Конституцией России определено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Введение и эмиссия других денег, помимо рублей, в Российской Федерации не допускаются (ст. 75 Конституции России). Как видно из приведенных положений, Конституция России не ограничивает "исключительные" полномочия Банка России "на денежную эмиссию" какой-либо одной формой эмиссии денег. Следовательно, исключительным конституционным правом Банка России является денежная эмиссия во всех ее формах - наличной и безналичной. Тем более что выпуск в обращение банкнот и монеты без предварительной безналичной эмиссии даже технически неосуществим. Прежде чем выпустить в обращение банкноты или монету, Банк России осуществляет безналичную эмиссию российских рублей. В то же время безналичная денежная эмиссия может быть выполнена и без последующего выпуска в обращение банкнот и монеты.

Однако, вопреки Конституции России, Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" ограничивает эмиссионные полномочия Банка России, предусмотренные ст. 75 Конституции России, и необоснованно сводит их только к эмиссии наличных денег, т.е. к выпуску в обращение банкнот и монеты (ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

В результате возникают юридические предпосылки для утверждений, будто Банк России вовсе не является единственным банком, выпускающим деньги в обращение, поскольку любой российский коммерческий банк может выпускать и выпускает свои деньги[25].

Следует признать, что безналичную денежную эмиссию российские кредитные организации действительно активно осуществляли в 90-х гг. прошлого века и по сложившейся практике банковской деятельности продолжают осуществлять в настоящее время, хоть и в более ограниченных, контролируемых размерах. Осуществляют безналичную эмиссию денег коммерческие банки и в некоторых других странах. Однако в отличие от России в этих иностранных государствах банки действительно получили соответствующее право на основании закона. Помимо этого, в некоторых государствах нет строгих установлений об исключительных полномочиях центральных банков или казначейств не только на безналичную, но и на наличную денежную эмиссию. Законодательство таких государств позволяет некоторым частным банкам осуществлять не только безналичную денежную эмиссию, но и выпускать в обращение собственные наличные деньги в виде банкнот.

Например, наряду с банкнотами Банка Англии в налично-денежном обращении Великобритании находятся также банкноты, эмитированные: Банком Шотландии (Bank of Scotland); Королевским банком Шотландии (The Royal Bank of Scotland); Клайдсдейл-банком (Clydesdale Bank); Банком Северной Ирландии (Bank of Ireland); Северным банком (Northern Bank) и Ольстерским банком (Ulster Bank). Кроме того, в налично-денежном обращении Великобритании находятся банкноты, выпущенные Первым трастовым банком (First Trust Bank). Как отмечает Банк России со ссылкой на сообщения Комитета шотландских банкиров клиринга и Ассоциации банкиров Северной Ирландии, банкноты вышеуказанных банков конвертируются таким же образом, как и банкноты Банка Англии, по курсу фунта стерлингов[26].

Таким образом, помимо Банка Англии, некоторым другим банкам Соединенного Королевства также предоставлено право на эмиссию собственных денег (не только безналичных, но и банкнот), номинированных в фунтах стерлингов (естественно, при соблюдении определенного порядка). Причем внешний вид банкнот, эмитируемых Банком Англии, существенно отличается от банкнот, выпускаемых в обращение другими банками Соединенного Королевства. Подобные деньги используются при платежах и расчетах в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии и некоторых других территориях, образующих Соединенное Королевство.

Активное использование кредитными организациями самостоятельной эмиссии денег позволило некоторым экономистам сделать вывод, что основным источником безналичной денежной эмиссии (депозитной, депозитно-кредитной) являются коммерческие банки[27]. В качестве одного из способов безналичной денежной эмиссии, используемой кредитными организациями, в экономической литературе обычно упоминается так называемый "мультипликатор"[28].

В отличие от Конституции России сложившиеся за годы реформ в России законодательство, банковская практика и практика денежно-кредитного регулирования не исключают, а предполагают осуществление кредитными организациями безналичной денежной эмиссии, в том числе в процессе банковского кредитования.

В то же время сам факт существования такой практики еще не является свидетельством ее законности, если она противоречит Конституции России (ст. 75 Конституции России). Тезисы об объективной экономической обусловленности эмиссии банками безналичных денег, об опыте функционирования банковских систем других государств, которые могут быть предложены для обоснования такого рода деятельности в России, не могут быть признаны юридическими основаниями, подтверждающими правомерность этой деятельности с точки зрения конституционной законности. Конституция России, как отмечалось ранее, исключает наличие в России какого-либо иного, чем Банк России, субъекта, уполномоченного осуществлять денежную эмиссию. Поэтому необходимо разработать такой механизм рефинансирования Банком России кредитных организаций, а также такой механизм осуществления ими банковской деятельности, которые исключали бы вышеуказанные случаи нарушения Конституции России. Если же безналичная денежная эмиссия, осуществляемая кредитными организациями, - объективная экономическая закономерность их коммерческой деятельности, как считают многие экономисты и специалисты в сфере банковского дела, тогда следует ставить вопрос о внесении изменений в ст. 75 Конституции России. Это позволит не вводить в заблуждение органы государственной власти, юридические лица и граждан России по поводу степени регулируемости денежно-кредитной системы России. Действительно, когда Конституция России провозглашает один механизм денежной эмиссии, а на практике реализуется совсем другой, несложно представить, что значительная часть населения, предпринимателей и даже органов государства, не связанных с денежно-кредитным регулированием, может быть введена в заблуждение по поводу фактического соответствия реальной эмиссионно-денежной практики публично-правовым целям и интересам.

У проблемы конституционности или неконституционности эмиссии денег российскими кредитными организациями имеется еще один не менее важный аспект. Если действие мультипликатора является объективной экономической закономерностью, то нельзя исключать, что кредитные организации, имеющие право открывать банковские счета клиентов в иностранной валюте и кредитовать их в иностранной валюте на территории другого государства, могут осуществлять эмиссию денег соответствующего иностранного государства. Причем такая эмиссия осуществляется на территории другого государства, а следовательно, вне государственного контроля со стороны соответствующих органов денежно-кредитного регулирования страны, в национальной валюте которой осуществляется кредитование банком своих клиентов, а следовательно, может происходить безналичная денежная эмиссия. Например, при хранении депозита в долларах США в одном из банков за пределами этого государства указанный банк может осуществлять безналичную эмиссию долларов США на своей территории. Вполне очевидно, что такого рода эмиссия в США и в других странах вряд ли может приветствоваться и оставаться без внимания. Видимо, в связи с этим в практику международных денежно-кредитных отношений США ввели специальное понятие "евродоллары". Таким образом, в США отделяют доллары, находящиеся под контролем их национальных органов денежно-кредитного регулирования, от всех иных долларов (долларовых депозитов), находящихся в банках, расположенных вне прямого национального денежно-кредитного регулирования США[29]. Поэтому такую валюту часто называют "кочующей" или "бездомной". Как отмечает профессор Л.Н. Красавина: "Евровалюта - валюта, переведенная на счета иностранных банков и используемая ими для операций во всех странах, включая страну - эмитента этой валюты. Хотя евровалюты функционируют на мировом рынке, они сохраняют форму национальных денежных единиц. Приставка "евро" свидетельствует о выходе национальных валют из-под контроля национальных валютных органов". Поэтому если владелец долларового депозита переводит его из американского банка в иностранный, то образуется евродоллар. Сущность превращения доллара в евродоллар состоит в том, что средства владельца долларов поступают в качестве депозита в распоряжение иностранного банка, который использует их для кредитных операций в любой стране или в свободной банковской зоне на территории США[30].

В настоящей работе применительно к России проблема "евровалюты", и в частности "евродолларов", также имеет значение с точки зрения конституционных правовых положений, касающихся эмиссии денег. Практическая возможность безналичной эмиссии "евровалюты", и в первую очередь "евродолларов", в связи с действием так называемого "мультипликатора" в процессе банковских операций на территории России вступает в противоречие с Конституцией России, которая не допускает эмиссию в России других денег, кроме российских рублей (ч. 1 ст. 75 Конституции России).

Проблема совершенствования правового регулирования денежной эмиссии в России состоит не только в решении вопроса, можно или нельзя кредитным организациям осуществлять безналичную денежную эмиссию с точки зрения Конституции России, а в том, будет ли в федеральном законодательстве закреплено само существование безналичной денежной эмиссии. Дело в том, что в действующем законодательстве существование безналичной формы денежной эмиссии даже не упоминается. Отсутствуют в федеральном законодательстве и конкретные полномочия Банка России в сфере денежной эмиссии, не определяется порядок осуществления денежной эмиссии, особенности которого напрямую зависят от формы денежной эмиссии (безналичной или наличной). Трудно объяснить, почему государство детально и, кстати, вполне обоснованно пытается регулировать порядок эмиссии ценных бумаг (государственных и корпоративных), но при этом либо вовсе не регулирует в законодательстве, либо регулирует некачественно порядок эмиссии (безналичной и наличной) национальной валюты Российской Федерации.

За годы реформ в России сложилась такая форма денежной эмиссии Банком России национальной валюты, которая "привязана" к поступающей в страну иностранной валюте, продаваемой на денежно-кредитном рынке. Таким образом, в современных условиях Банк России осуществляет эмиссию российских рублей в процессе валютных интервенций, т.е. при покупке иностранной валюты на валютном рынке. Получателями таких "эмиссионных" безналичных рублей становятся в основном крупные резиденты-экспортеры, обязанные продавать часть своей валютной выручки. Максимальный размер валютной выручки, подлежащий обязательной продаже, в разное время колебался в размере от 30 до 75%. Согласно действующей редакции ст. 6 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"[31], обязательная продажа валютной выручки резидентов от экспорта товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) осуществляется в объеме, установленном Банком России, но не свыше 30% от суммы валютной выручки. В настоящее время этот объем установлен Банком России в размере 25% от суммы валютной выручки[32].

Обязательная продажа валютной выручки от экспорта резидентами товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) осуществляется через уполномоченные банки по рыночному курсу иностранных валют к валюте РФ на внутреннем валютном рынке РФ не позднее чем через семь календарных дней со дня поступления указанной валютной выручки в соответствии с порядком, устанавливаемым Банком России. В результате крупные продавцы иностранной валюты, как правило экспортеры сырья и некоторых иных товаров отечественного производства, становятся владельцами избыточных денежных сумм в рублях. Как показывает практика, упомянутые организации-резиденты и обслуживающие их кредитные организации испытывают определенные трудности с размещением на денежно-кредитном рынке или реинвестированием принадлежащих им свободных рублевых ресурсов. В то же время существует масса иных предприятий, не допущенных к экспорту сырья или иных особо ликвидных на международном рынке товаров и не имеющих значительных валютных поступлений, но испытывающих дефицит именно в российских рублях для инвестиций в саморазвитие и совершенствование своего бизнеса. Однако при сложившемся в России механизме денежно-кредитного регулирования необходимые денежные средства на достаточный для осуществления инвестиционного процесса срок они получить не могут. Рубли, эмитируемые Банком России в процессе валютных интервенций, до них не доходят, а несовершенство банковской системы, недоверие между кредитными организациями и небольшими предприятиями, дороговизна банковского кредита не позволяют им приобрести необходимые кредитные денежные средства на рынке банковских услуг. Именно так, на наш взгляд, недостаточно эффективно устроен сложившийся за годы реформ механизм денежной эмиссии в России.

В результате возникает парадоксальная ситуация. При наличии избыточных, оказывающих давление на денежно-кредитный рынок рублевых и валютных средств на банковских счетах организаций-экспортеров экономика России в целом и большинство субъектов экономической деятельности в частности катастрофически нуждаются в оборотных средствах для обеспечения элементарного сохранения своих предприятий, не говоря уж об их техническом или ином переоснащении.

Таким образом, с одной стороны, деньги есть и их излишки могут оказывать негативное влияние на денежно-кредитный рынок. Поэтому органы законодательной власти, Правительство России и Банк России вынуждены принимать меры для их стерилизации, снижать процент обязательной продажи валютной выручки, использовать депозитные аукционы с достаточно высокими ставками, облигации Банка России и т.п. Но, с другой стороны, у большей части предприятий и предпринимателей денег нет и получить их в кредит большинство из них не имеют возможности.

Проблема состоит в том, что установленные в федеральном законодательстве инструменты и методы денежно-кредитного регулирования не увязаны с механизмом денежной эмиссии, хотя на практике некоторые из них, конечно же, используются в процессе осуществления безналичной денежной эмиссии.

В качестве основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России в федеральном законодательстве упоминаются:

процентные ставки по операциям Банка России;

нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);

операции на открытом рынке;

рефинансирование кредитных организаций, т.е. кредитование Банком России кредитных организаций;

валютные интервенции;

установление ориентиров роста денежной массы;

прямые количественные ограничения, означающие установление Банком России лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций;

эмиссия Банком России облигаций от своего имени (ст. 35 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Вышеупомянутые инструменты и методы призваны способствовать регулированию Банком России денежно-кредитного рынка, влиянию на объемы денежной массы в экономике, на состояние инфляции, на увеличение или снижение денежных предложений на рынке, в первую очередь на основе денежной эмиссии. Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики; может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки; использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки; может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а также может применять иные установленные федеральным законодательством инструменты и методы денежно-кредитной политики. Однако, как показывает практика, для большей части субъектов экономической деятельности России такая регулирующая деятельность Банка России не способна создать необходимых инвестиционных условий. Например, Банк России использует такую форму, как проведение кредитных аукционов (ломбардных кредитных аукционов) по размещению среди кредитных организаций рублевых кредитных денежных ресурсов Банка России в порядке рефинансирования. Но, несмотря на большие потребности участников рынка, в особенности мелких и средних, в оборотных денежных средствах, в течение нескольких лет после кризиса 1998 г. кредитные организации отказывались от получения кредитов Банка России и от участия в организуемых им аукционах. Большинство проведенных Банком России в 1998 - 2002 гг. кредитных аукционов были признаны несостоявшимися в связи с отсутствием заявок и интереса со стороны кредитных организаций. Такая ситуация во многом обусловлена несовершенством используемого Банком России механизма денежной эмиссии, основанного на законодательстве, имеющем фундаментальные пробелы, недостатки и противоречия, и зависящего исключительно от поступающей в Россию иностранной валюты. При имеющемся низком качестве законодательного регулирования применение упомянутых выше инструментов и методов денежно-кредитной политики приобретает в значительной мере произвольный характер[33]. Поэтому использование той или иной формы, метода или инструмента в процессе денежно-кредитного регулирования может зависеть не от объективных экономических условий и предусмотренных в законодательстве юридических оснований, а от личного усмотрения руководящих органов и должностных лиц государственных регулирующих органов.

При совершенствовании федерального законодательства стоило бы подумать о расширении возможных форм денежной эмиссии в зависимости от конкретной экономической ситуации в стране. Например, можно было бы активнее использовать возможности вексельного обращения и операции с векселями, полномочия Банка России как кредитора последней инстанции, различные облегченные варианты резервных требований и т.п.

Перспективным представляется использование в механизме кредитной денежной эмиссии векселей российских коммерческих организаций при условии их реального товарного подкрепления. Упомянутую форму безналичной денежной эмиссии можно было бы использовать для обеспечения потребностей коммерческого сегмента российской экономики недорогими рублевыми денежными средствами под находящиеся в собственности юридических и физических лиц крупные участки земли, иные крупные объекты недвижимости, а также реально производимые и реализуемые ими товары. Это предложение особенно актуально с учетом принятых недавно федеральных законодательных актов, позволяющих осуществлять сделки по купле-продаже земли, в особенности земли сельскохозяйственного назначения[34].

Реализация упомянутого предложения - при качественном правовом регулировании и организации - могла бы способствовать появлению необходимой материальной основы в виде безналичных рублевых эмиссионно-денежных ресурсов для повышения экономической привлекательности сельского хозяйства России, промышленного производства, производства отечественных продуктов питания и пр.

Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г. операции по учету и переучету векселей признавались разновидностью рефинансирования, т.е. кредитования Банком России банков (ст. 40 Федерального закона). Однако возможности операций с векселями для кредитования национальных субъектов экономических отношений Банком России активно не применялись. В отношении учетных и переучетных операций с векселями Банк России использовал и продолжает использовать прежний подход, нацеленный лишь на стимулирование экспортных, т.е. сырьевых, отраслей отечественной экономики, а также на стимулирование притока в Россию иностранной валюты и, соответственно, на осуществление безналичной эмиссии рублей исключительно через валютные интервенции. Например, согласно Положению Банка России от 30 декабря 1998 г. № 65-П "О проведении Банком России переучетных операций" Банк России организует проведение операций по переучету векселей в целях стимулирования банковского кредитования лишь в интересах экспортных отраслей промышленности и в интересах притока в Российскую Федерацию иностранной валюты[35].

В последнее время также наблюдается тенденция к ограничению возможностей реального обеспечения экономики необходимыми рублевыми денежными средствами, но уже на уровне федерального законодательства. Например, в действующей редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" изменено содержание понятия "рефинансирование". С одной стороны, расширен субъектный состав лиц, которых может кредитовать Банк России, - не только банки, а все "кредитные организации". Но с другой стороны, из определения рефинансирования исключены операции с векселями. Причем исключены векселя не просто обычных коммерческих организаций, но и векселя кредитных организаций. Более того, векселя исключены из Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не только как разновидность рефинансирования, но и как средство, которое Банк России мог бы использовать в процессе денежно-кредитного регулирования при проведении операций на открытом рынке. Так, согласно ст. 39 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Как видим, векселя кредитных организаций не упоминаются и в этой статье.

Между тем различные механизмы безналичной денежной эмиссии, а также формы денежно-кредитного регулирования и перераспределения денег в качестве кредитных и инвестиционных ресурсов вполне могли бы использоваться в интересах экономического роста России.

После кризиса 1998 г. в качестве условия стабилизации экономики многие специалисты предлагали повысить объем обязательной продажи резидентами валютной выручки до ста процентов. При этом валютные интервенции Банка России сохранялись в качестве единственного способа безналичной денежной эмиссии в России. Однако такой подход, во-первых, не вполне соответствует конституционным основам денежной эмиссии в России и статусу российского рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации. Во-вторых, в зависимости от состояния национальной экономики и ситуации на международных рынках Банку России было бы полезно использовать не один, а несколько различных способов безналичной эмиссии денег. Поэтому было бы точнее вести речь не столько об объемах обязательной продажи резидентами своей валютной выручки государству, сколько о соблюдении Конституции России, провозглашающей российский рубль единственной денежной единицей в Российской Федерации и запрещающей введение и эмиссию других денег в России (ч. 1 ст. 75 Конституции России). Из конституционных норм, регулирующих денежно-кредитные отношения в России, на наш взгляд, следует вывод, что на территории России денежные расчеты должны осуществляться в рублях Российской Федерации, особенно когда такие расчеты выполняются за товары и услуги, произведенные на ее территории[36].

Предлагаемый подход в случае его практической реализации во взаимосвязи с другими мерами государственного регулирования мог бы способствовать росту экономической заинтересованности иностранных партнеров, сотрудничающих с российскими экспортерами, в приобретении российских рублей. Появление такого интереса, в свою очередь, могло бы повысить спрос на российскую валюту на международных валютных рынках, способствовать изменению психологического стереотипа в отношении российского рубля и на этой основе постепенно привести к фактическому, а затем и юридическому признанию рубля конвертируемой валютой. Осуществление на территории России иностранным партнером расчетов с российским резидентом за экспортируемые из России товары и услуги в рублях, кроме того, может способствовать повышению "прозрачности" экспортных операций и облегчению контроля за уплатой налогов и иных обязательных платежей. Соответственно, могли бы увеличиться объемы поступлений денежных средств в бюджеты всех уровней. Дополнительные бюджетные поступления, в свою очередь, могли бы использоваться для реального, а не символического повышения оплаты труда и социального обеспечения граждан, для создания условий, способствующих возникновению новых рабочих мест, для выполнения обязательств государства по государственному заказу и т.п.

Нельзя исключать вовсе и возможность использования Банком России иных разновидностей кредитной денежной эмиссии, например кредитования коммерческих организаций, когда их банковское обслуживание в Банке России предусмотрено федеральным законодательством. Речь идет о банковском обслуживании коммерческих организаций, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России, включая естественные монополии и иные коммерческие организации общенационального значения, за исключением бюджетных организаций (ст. ст. 48, 86 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Предлагаемая форма денежно-кредитного регулирования исключает запрещаемые ныне действующим законодательством кредитование Банком России Правительства России для финансирования дефицита федерального бюджета или покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении либо предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (ст. 22 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Наряду с этим возникает возможность насыщения реального коммерческого сектора экономики необходимыми кредитными денежными ресурсами в соответствии с гражданским законодательством. Вышеупомянутая практика денежно-кредитного регулирования могла бы способствовать:

а) кредитованию денежными средствами конкретных коммерческих организаций под конкретные инвестиционные проекты (программы), а не финансировать бюджетный дефицит, органы государства или бюджетные организации;

б) значительному снижению стоимости реально получаемых системообразующими коммерческими организациями, обеспечивающими безопасность России, рублевых денежных средств, поскольку кредитование могло бы осуществляться непосредственно Банком России в процессе безналичной кредитной денежной эмиссии, минуя всевозможных посредников;

в) стимулированию банковского кредитования реального сектора экономики со стороны кредитных организаций и понижению его стоимости;

г) прекращению практики перераспределения и без того скудных бюджетных средств при их использовании для предоставления бюджетных ссуд коммерческим организациям, одновременно снизив возможности для злоупотреблений при распределении бюджетных средств;

д) использованию реальных, возвратных денежных кредитных ресурсов на модернизацию многих социально значимых отраслей российской экономики, не имеющих необходимых инвестиционных рублевых оборотных средств для реструктуризации и переоснащения основных фондов (например, энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п.). При этом у Банка России появляется реальная возможность в соответствии с гражданским законодательством и кредитным договором: а) контролировать целевое расходование выданных конкретным коммерческим организациям кредитных денежных средств именно на модернизацию и развитие промышленного производства или сферы услуг; б) не допускать использование заемщиком полученных кредитов на выплату заработной платы, направление этих средств на фондовый рынок, на покупку иностранной валюты, на иные цели, способные спровоцировать неблагоприятные последствия в денежно-кредитной сфере (значительный рост инфляции, резкие колебания на валютном или фондовом рынке); в) стимулировать направление кредитов на развитие новых наукоемких технологий, связанных с использованием возможностей отечественной науки и отечественного экономического потенциала. Механизм такого банковского контроля может быть разработан вполне реально и явиться организационно-правовой гарантией стабильности валютного рынка и неинфляционного характера предложенной формы государственной эмиссионно-денежной политики. Поэтому важнейшим условием применения упомянутых форм безналичной денежной эмиссии должно быть использование заемщиком кредитных средств на рынке отечественных товаров и услуг. Таким образом, с точки зрения макроэкономики сумме выданных системообразующим коммерческим организациям общенационального значения кредитных ресурсов будет соответствовать сумма приобретенных и произведенных ими российских товаров и услуг.

Результатом совершенствования государственной политики в сфере регулирования и осуществления денежной эмиссии в России могло бы стать возникновение новых возможностей для развития различных форм кредитной эмиссии, направленной на реальное обеспечение российской экономики российскими деньгами - рублями, необходимыми для роста не только объемов, но и качества промышленного производства и сферы услуг. Наличие достаточных оборотных денежных рублевых средств у системообразующих коммерческих организаций, кроме того, может способствовать модернизации и развитию производства и сферы услуг не только в упомянутых организациях, но и в других менее крупных организациях, связанных с ними экономически.

Социальная сущность и значение национальной валюты и денежно-кредитной политики любого суверенного государства в том и состоят, чтобы способствовать достойной жизни людей и обеспечивать соблюдение их естественных человеческих прав и свобод. Следовательно, и эмиссия национальной валюты, наряду с другими мерами государственного регулирования, должна способствовать удовлетворению необходимого среднего для данного периода исторического развития уровня жизни людей, обеспечивать условия для экономического роста, роста занятости населения на основе развития производства товаров и услуг и эффективного механизма товарно-денежных отношений. При этом денежно-кредитная политика, естественно, осуществляется и должна осуществляться с учетом объемов поступающей в страну иностранной валюты, состояния платежного баланса страны, а также иных макроэкономических индикаторов (например, уровня инфляции). В то же время упомянутые макроэкономические и иные экономические показатели не могут стать самоцелью денежно-кредитной политики, заменив интересы людей, ради которых, собственно, и проводится государственная политика. Инфляция и государственные мероприятия по ее снижению или по контролю за ее уровнем не могут приобретать самостоятельное значение, оторванное от реального экономического развития и реальных социальных процессов в стране. Такой подход в конечном итоге может привести к единственному результату: установлению контроля за инфляцией и важнейшими макроэкономическими показателями за счет ущемления элементарнейших конституционных прав, свобод и законных интересов собственных граждан и интересов всего общества. Такая государственная политика в сфере регулирования денежно-кредитных, банковских правоотношений вряд ли может именоваться разумной денежно-кредитной политикой.

При сохранении нынешней неопределенной ситуации между Конституцией России, банковским законодательством и реальной банковской практикой в вопросе о субъектах исключительных полномочий на денежную эмиссию, ее формах и способах осуществления качество законодательного регулирования денежно-кредитных отношений и правоприменительная практика не могут быть признаны удовлетворительными. Действующее законодательство не устанавливает качественный механизм правового обеспечения суверенитета Российской Федерации и исключительных конституционных полномочий Банка России в вопросах денежной эмиссии, даже на уровне их защиты от преступных посягательств.

Уголовное законодательство не обеспечивает защиту от возможных общественно опасных посягательств на установленные Конституцией России основы денежно-кредитных отношений, предполагающие исключительные суверенные права Российской Федерации и ее Центрального банка на денежную эмиссию. УК РФ никогда не устанавливал и не устанавливает такого состава преступления, как "незаконная денежная эмиссия". Таким образом, общественно опасные деяния, выражающиеся в незаконном выпуске в обращение российской национальной валюты, способные привести к тяжелым экономическим, социальным и политическим последствиям, российское государство преступными не считает, а лиц, совершивших подобные деяния, в уголовном порядке наказывать не может.

Наряду с этим в УК РФ установлена уголовная ответственность за менее опасные деяния, которые не могут причинить ущерб в масштабе всей страны и не посягают на суверенные государственные функции и полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации. Например, установлена уголовная ответственность за незаконное получение кредита (ст. 176 УК РФ); за злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК РФ); за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг (ст. 185 УК РФ); за изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт и иных платежных документов (ст. 187 УК РФ). В ст. 186 УК РФ предусматривается уголовная ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг. Объективная сторона этого деяния охватывает лишь "изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты, государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте Российской Федерации либо иностранной валюты или ценных бумаг в иностранной валюте". Но изготовление и подделка банкнот и монеты не охватывают своим составом возможные общественно опасные посягательства на конституционные основы денежно-кредитного регулирования в России, связанные с незаконной денежной эмиссией.

Во-первых, возможны случаи незаконной наличной денежной эмиссии (выпуска в обращение) с использованием вовсе не поддельных, а вполне законных по форме банкнот и монеты Банка России. Такие общественно опасные действия могут быть связаны с нарушением установленного порядка выпуска банкнот и монеты в обращение из резервных фондов (например, без эмиссионного разрешения либо с использованием иных незаконных способов).

Во-вторых, незаконный выпуск денег в обращение (денежная эмиссия) возможен и в безналичной форме (например, с использованием фальшивых авизовок).

В-третьих, экономический и политический ущерб от незаконной денежной эмиссии значительно превышает ущерб от изготовления фальшивых банкнот или монет. Для того чтобы прийти к такому выводу, достаточно сопоставить масштабы денежных сумм, практически неограниченно вбрасываемых в экономику в результате незаконной денежной эмиссии (например, миллиарды рублей при использовании фальшивых авизовок), и фактические суммы реально изымаемых из экономического оборота фальшивых банкнот или монеты Банка России. При этом незаконное изготовление наличных денег требует изготовления каждой конкретной фальшивой банкноты или монеты, а незаконная безналичная денежная эмиссия осуществляется с использованием иных механизмов.

В-четвертых, содержание ст. 186 УК РФ также не вполне соответствует реальностям денежно-кредитного рынка. К примеру, применительно к национальной валюте уголовная ответственность установлена за "изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты". Между тем согласно федеральному законодательству Банк России выпускает в обращение банкноты Центрального банка Российской Федерации (ст. ст. 18, 29, 30 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Несмотря на то что в ст. 29 вышеназванного Федерального закона после слова "банкноты" в скобках делается уточнение "банковские билеты", в ст. 186 УК РФ слово "банкнота" не упоминается. Кроме того, из смысла ст. 186 УК РФ не ясно, за изготовление и сбыт какой именно поддельной "монеты" может наступить уголовная ответственность. В соответствии с Конституцией России и федеральным банковским законодательством речь может идти лишь о монетах Банка России. Поэтому ст. 186 УК РФ при характеристике денег, подделка и сбыт которых защищена уголовным законодательством, должна воспроизводить терминологию, используемую в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Так, согласно ст. 29 вышеназванного Федерального закона "банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону".

В заключение еще раз отметим, что признание денежной эмиссии Банка России частью единой государственной денежно-кредитной политики и важнейшим направлением банковской деятельности требует соответствующего законодательного, а не ведомственного (нормативные правовые акты Банка России) правового регулирования порядка денежной эмиссии. Порядок и правовые гарантии осуществления денежной эмиссии национальной валюты в интересах всего общества с использованием всех возможных форм и механизмов должны быть урегулированы на уровне федерального законодательства, с учетом положений Конституции России. Без этого нет уверенности в том, что конституционные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере и интересы российского общества будут должным образом юридически защищены.

4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты Российской Федерации

Конституция России возлагает непосредственную ответственность за состояние российского рубля на Банк России, признавая защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты его основной функцией (ст. 75 Конституции России). Полномочия по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, но в рамках единой государственной денежно-кредитной политики.

Наличие национальной валюты - один из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость является одним из критериев эффективности государственной власти. Поэтому конституционный принцип независимости Банка России в процессе реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля не исключает обязанности Банка России взаимодействовать с другими органами государственной власти, в особенности с Президентом России, Правительством России и Федеральным Собранием России.

Без качественного федерального законодательства, без создания необходимых институтов, без эффективного взаимодействия между всеми органами государственной власти, без сотрудничества и взаимопонимания с предпринимательскими структурами Банк России, да и любой другой государственный орган, вряд ли был бы способен единолично защищать и обеспечивать устойчивость рубля.

Независимый статус Банка России при реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, как представляется, предполагает его оперативную самостоятельность в принятии регулирующих решений, основанных на Конституции России и федеральном законодательстве.

В то же время принцип независимости Банка России не исключает реализации другого конституционного принципа - единства системы государственной власти (ст. 5; ч. 4 ст. 78; ст. ст. 80, 103, 106, 114 Конституции России). Действие вышеупомянутого конституционного правового принципа предполагает, в частности, наличие необходимого уровня взаимодействия и согласованного функционирования между государственными органами, деятельность которых оказывает влияние на состояние национальной валюты, а также особую ответственность Банка России и Правительства России перед обществом за осуществление и результаты единой государственной денежно-кредитной политики.

Детальный анализ конституционных правовых норм свидетельствует о некоторой логической противоречивости формулировок, устанавливающих конституционные функции Банка России (ч. 2 ст. 75 Конституции РФ). Не ясно, за что конкретно отвечает Банк России перед обществом, реализуя функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Отвечает ли Банк России за реальный результат - устойчивость рубля или лишь за "осуществление мер", направленных на защиту и обеспечение его устойчивости, которые вместе с тем могут и не привести к искомому экономическому результату? Необходимо решить: является ли защита и обеспечение устойчивости рубля функцией Банка России, как это установлено в Конституции России, или целью его деятельности, как установлено в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"? Не ясно, что понимать под устойчивостью рубля, на основании каких объективных показателей (покупательная способность, уровень инфляции, соотношение курсов иностранных валют к рублю и т.п.) и за какой период времени оценивать состояние устойчивости или неустойчивости национальной валюты. В 1996 г. в качестве целей государственной денежно-кредитной политики Банка России и Правительства России вместо конституционного термина "защита и обеспечение устойчивости рубля" использовался термин "обеспечение стабильности национальной валюты"[37]. Между тем по своему содержанию термин "обеспечение стабильности национальной валюты" вовсе не равнозначен термину "устойчивость национальной валюты". Можно обеспечить стабильность как "устойчивой", так и "неустойчивой" национальной валюты.

Кроме того, Конституция России и федеральное законодательство не устанавливают и не раскрывают содержание тех действий Банка России, которые можно было бы признать мерами, направленными на "защиту", а какие - на "обеспечение" устойчивости рубля. Не решена в Конституции России и более общая задача: отсутствуют какие-либо официальные качественные или количественные критерии (признаки) устойчивости рубля[38]. Нет соответствующих критериев и в федеральном законодательстве. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" лишь однажды упоминает о "защите и обеспечении устойчивости рубля", провозглашая цели деятельности Банка России (ст. 3 упомянутого Федерального закона). Не восполняется упомянутый пробел в судебной практике. В то же время при отсутствии официально установленных критериев вряд ли можно получить реальное представление о состоянии национальной валюты, ее влиянии на стабильность банковской системы, об эффективном регулировании соответствующих общественных отношений, а тем более определять пределы компетенции органов денежно-кредитного регулирования и их ответственность перед обществом. Не способствуют разрешению вышеназванных проблем и существующие международно-правовые нормы, что вполне закономерно. Как показывает практика конца XX - начала XXI вв., опираясь только на существующие международные валютно-финансовые механизмы, нельзя защитить и обеспечить устойчивость не только национальной, но и мировой валютно-финансовой системы. Для этого есть объективные причины, среди них: общемировые экономические и политические противоречия и проблемы; экономические трудности, переживаемые государствами, национальная валюта которых используется в качестве мировых резервных валют (США, страны Европейского валютного союза, Великобритания, Япония). Международная валютно-финансовая система сама испытывает серьезные трудности и неизбежно оказывает определенное негативное влияние на состояние экономики и национальной валюты России. Это объективные факторы, которые, с одной стороны, влияют на состояние национальной валюты, а с другой - свидетельствуют, что обеспечить устойчивость национальной валюты, опираясь только на нормы международного права или международные финансовые институты (например, МВФ), невозможно[39].

Однако за годы реформ в России так и не создан основанный на собственной Конституции и федеральном законодательстве, детально разработанный правовой механизм защиты и обеспечения устойчивости рубля.

При отсутствии должного правового регулирования самого порядка защиты и обеспечения устойчивости рубля возможны различные манипуляции с выбором и использованием критериев, характеризующих устойчивость национальной валюты. Причем существует опасность подобных действий в корпоративных, политических или экономических интересах отдельных наиболее влиятельных групп населения, а не в интересах всего общества. Такое "корпоративно-групповое влияние" способно порождать возникновение кризисных явлений в общегосударственном масштабе, что и подтвердил кризис денежно-кредитной системы России в 1998 г. Так, в качестве одного из целевых ориентиров денежно-кредитной политики на 1997 г. была провозглашена задача удержания внутренней и внешней стабильности национальной валюты как необходимого условия для восстановления неинфляционного экономического роста. Наряду с этим проводилась политика "динамичного развития финансового рынка"[40]. В этот период Банк России и Правительство России в интересах активизации рынка государственных ценных бумаг, по сути, гарантировали иностранным и крупным отечественным участникам фондового рынка сохранение валютного курса в строго определенных рамках верхнего и нижнего пределов колебаний национальной валюты России к доллару США. В результате создавались стабильные условия для биржевых игроков и их спекулятивных операций на российском рынке ценных бумаг, позволявшие на полученные от операций с государственными ценными бумагами прибыли приобретать по стабильному курсу иностранную валюту и вывозить ее из России.

В этот же период Правительство России и Банк России заявляли об эффективности практики установления среднесрочных ориентиров динамики курса российской национальной валюты (несколько месяцев, полугодие, год, несколько лет)[41]. Так, в Совместном заявлении от 10 ноября 1997 г. "О политике валютного курса" Правительство РФ и Банк России объявили о переходе от краткосрочных к среднесрочным ориентирам динамики курса рубля. В качестве такого ориентира - как минимум на 1998 - 2000 гг. - был определен "центральный курс" 6,2 руб. за 1 долл. США с возможными отклонениями от него в пределах 15% (между уровнями 5,25 руб. и 7,15 руб. за 1 долл. США)[42]. Такая курсовая валютная политика была подтверждена и в других официальных документах, относящихся к государственной денежно-кредитной политике того периода[43], и сопровождалась одновременной либерализацией рынка государственных ценных бумаг для иностранных инвесторов. На выполнение вышеупомянутых "обязательств" перед иностранными и крупными отечественными инвесторами была израсходована значительная часть национальных золотовалютных резервов Российской Федерации в 1998 г.[44]

Защита и обеспечение устойчивости рубля (наряду с другими направлениями денежно-кредитного регулирования) осуществляются с использованием государственной политики валютного курса, позволяющей не допустить резких колебаний рубля и обеспечить плавное изменение его стоимости как в сторону повышения, так и понижения.

Например, в период экономических реформ в России активно использовалась политика запланированного (в соответствии с принятым прогнозом) изменения стоимости национальной валюты относительно одной или нескольких валют иностранных государств. Также активно применялась политика, направленная на установление минимальной, максимальной либо и максимальной, и минимальной цены национальной валюты к валютам других государств в течение определенного периода времени (например, в течение года).

Интересно заметить, что в течение года перед кризисом 1998 г. Банк России и Правительство России осуществляемую ими политику валютного курса именовали политикой фиксированного валютного курса, хотя в реальности она выражалась в односторонних обязательствах России по поводу фиксации курса валют. В то же время для действительного режима фиксированных курсов валют, применявшегося в соответствии с Бреттон-Вудскими соглашениями[45], было характерно одновременное принятие соответствующих решений и обязательств многими странами, чего в реальности в период 1997 - 1998 гг. не происходило и происходить не могло. Поэтому применявшуюся в упомянутые годы валютную политику скорее можно признать разновидностью режима "плавающих валют", зафиксированных в пределах определенного периода времени в строго определенных верхних и нижних границах колебаний курса рубля к доллару США, чем "режимом фиксированного валютного курса" в действительном его смысле.

Денежно-кредитная политика в 1999 - 2000 гг. и в последующие годы проводилась (по терминологии Банка России и Правительства России) в условиях режима "плавающего" валютного обменного курса. Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г.[46], использование режима "плавающего" валютного курса было обусловлено позицией Банка России, основанной на необходимости сближения фактического валютного курса и валютного курса, соответствующего "фундаментальным макроэкономическим параметрам". Кроме того, по мнению Банка России, в послекризисных условиях установление ориентиров динамики обменного курса рубля могло приобрести в глазах общественности форму официальных обязательств и в определенных ситуациях могло использоваться участниками рынка как сигнал для оказания давления на национальную валюту[47].

Содержание упомянутого режима выражалось, в частности, в том, что Банк России не устанавливал количественных ориентиров динамики курса рубля, его операции на внутреннем рынке были направлены на сглаживание резких колебаний обменного курса национальной валюты и на сохранение и пополнение золотовалютных резервов. Так, в отличие от 1997 - 1998 гг. валютная политика российского государства в 2000 г. должна была обеспечить защиту денежной системы России и экономики в целом от негативных последствий резких конъюнктурных колебаний обменного курса рубля, от истощения золотовалютных резервов и тем самым способствовать укреплению экономической безопасности страны. В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г. отмечается, что присутствие Банка России на валютном рынке лишь в целях сглаживания резких колебаний котировок рубля, а не для поддержки фиксированного курса создавало значительный "оперативный простор" для маневрирования на валютном рынке, давало ему возможность гибко реагировать на перепады рыночной конъюнктуры, а также на изменения ситуации с текущим счетом платежного баланса[48].

В настоящее время устойчивость рубля также прогнозируется исходя из предполагаемого максимального годового значения курса рубля к доллару США. На основании такого прогноза Правительство России рассчитывает федеральный бюджет на соответствующий год и реализует бюджетную политику. Но, как и прежде, отсутствуют какие-либо правовые нормы, в которых был бы зафиксирован алгоритм действий государства по защите и обеспечению устойчивости рубля, учитывающий, что признаком неустойчивости национальной валюты может считаться не только резкое падение, но и резкое повышение ее стоимости по отношению к основным иностранным валютам ("укрепление" рубля), с чем столкнулось российское общество в конце 2002 - середине 2003 гг.

Итак, валютный курс, конечно же, явление не только экономического или социально-психологического, но и правового характера. В связи с этим сложившаяся практика денежно-кредитного регулирования не может не вызывать недоумения по поводу отсутствия в федеральном законодательстве правовых норм, устанавливающих порядок реализации конституционной функции государства по защите и обеспечению устойчивости рубля.

В целях обеспечения суверенитета Российской Федерации при осуществлении национальной политики по защите и обеспечению устойчивости рубля необходимо на основе Конституции России разработать и установить в федеральном законодательстве: общие критерии определения устойчивости национальной валюты России; основные виды используемых в России режимов валютных курсов, критерии, основания и порядок их использования; общий порядок, формы, методы и иные существенные особенности государственной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Защита и обеспечение устойчивости рубля как элемент единой государственной денежно-кредитной политики должны осуществляться в рамках установленного правового порядка, опираясь на официальные качественные и количественные критерии, характеризующие состояние национальной валюты в определенный промежуток времени.

Упомянутые предложения касаются и порядка осуществления валютных интервенций. Валютные интервенции, или "девизная политика", являются разновидностью государственного воздействия на валютные курсы в целях защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты с использованием косвенных, неадминистративных методов регулирования. Кроме того, в настоящее время применение Банком России валютных интервенций является одной из используемых в Российской Федерации форм осуществления денежной эмиссии. Однако и валютные интервенции, и установление официального валютного курса, и денежная эмиссия, как и многие другие элементы денежно-кредитной политики Российской Федерации, лишь упоминаются в Конституции России и в федеральном законодательстве (п. 2, п. 15 ст. 4, ст. 7, ст. 29, ст. 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). При этом порядок их осуществления не устанавливается, т.е. остается вне пределов законодательного регулирования. Например, федеральное законодательство ограничивается лишь формальным упоминанием о валютных интервенциях как об инструменте денежно-кредитной политики Банка России, предполагающем куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег (ст. ст. 35, 41 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Поэтому имеющиеся пробелы федерального законодательства в процессе собственного подзаконного нормотворчества вынужден восполнять Банк России. Например, необходимость принятия Положения от 19 декабря 2001 г. № 169-П "Об установлении Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют к российскому рублю"[49] обосновывается Банком России ссылкой на Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Но на самом деле в упомянутом Федеральном законе закреплено, что Банк России лишь "устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю" (п. 15 ст. 4, ст. 53 Федерального закона). При этом федеральное законодательство не возлагало и не возлагает на Банк России функцию самостоятельно определять порядок установления официального курса иностранных валют к российскому рублю. Следовательно, действия Банка России, направленные на самостоятельное подзаконное нормативно-правовое регулирование упомянутых и многих других аспектов денежно-кредитных отношений, находятся вне его полномочий, определенных Конституцией России и федеральным законодательством.

Установление порядка денежной эмиссии, официального валютного курса, как и установление порядка осуществления многих других направлений денежно-кредитного регулирования, затрагивает интересы всего общества, а поэтому не может быть полностью передано на усмотрение Банка России. Даже ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ограничивает право Банка России на издание нормативных правовых актов вопросами, отнесенными к его компетенции.

С точки зрения компетенции существует большая разница между правом на осуществление какой-либо деятельности, например денежной эмиссии, валютных операций, установление официального валютного курса, исполнение иных функций и правом нормативного правового регулирования порядка реализации соответствующих полномочий. Устанавливать наиболее общие принципы и порядок реализации Банком России возложенных на него Конституцией России полномочий по защите и обеспечению устойчивости рубля должен законодатель в федеральном законодательстве, а не исполнитель - Банк России в собственных подзаконных нормативных правовых актах.

Для реализации конституционной функции Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля, а в широком смысле - для обеспечения национальной безопасности России в денежно-кредитной сфере особое значение имеют золотовалютные резервы. Без золотовалютных резервов защита и обеспечение устойчивости национальной валюты современными экономическими методами были бы невозможны. Однако многочисленные проблемы правового статуса, особенностей формирования и использования золотовалютных резервов содержат такие серьезные институциональные противоречия, существование которых может служить угрозой национальным интересам России.

До настоящего времени федеральное законодательство не содержало согласованных правовых норм, устанавливающих юридический статус золотовалютных резервов, их виды и цели создания. Вовсе не урегулированы в действующем законодательстве порядок управления золотовалютными резервами, их структура и источники формирования. Особую актуальность приобретает необходимость установления в федеральном законодательстве способов хранения, учета, расходования, а также контроля за законностью и обоснованностью использования золотовалютных резервов.

С точки зрения обеспечения национальных интересов в денежно-кредитной сфере наиболее важным является уточнение компетенции и ответственности государственных органов за результаты формирования и использования золотовалютного резерва страны.

Федеральное законодательство до настоящего времени не содержит ответа на простые вопросы: на балансе каких именно государственных органов находятся или должны находиться золотовалютные резервы России? Должны ли золотовалютные резервы находиться на балансе (в ведении) Правительства РФ или профильных министерств и ведомств (например, Минфин России, Федеральное казначейство, Госкомдрагмет России, Гохран России) либо на балансе (в ведении) Банка России? А может быть, они могут находиться на балансе сразу нескольких государственных органов? Как в зависимости от этого изменяется порядок их формирования и использования?

Анализ федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов показывает, что законодательство не устанавливает конкретного определения золотовалютных резервов как экономико-правового явления. Если применительно к активам бывшего СССР упоминаются "золотовалютные фонды и резервы СССР"[50], то в дальнейшем в законодательстве России сохранился лишь термин "золотовалютные резервы". Изменился и субъектный состав лиц, которым золотовалютные резервы могут принадлежать на праве собственности, закрепляться на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Но несмотря на произошедшие изменения, применительно к золотовалютным резервам в федеральном законодательстве содержатся важные, на наш взгляд, положения. Речь идет о правовой норме, устанавливающей, что вопросы "формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации" относятся к ведению Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности").

Как представляется, государственные золотовалютные резервы могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации[51], а также в собственности организаций, принадлежащих государству. Законодательство не исключает существования и формирования соответствующих резервов (фондов), находящихся в собственности местного самоуправления, в частной или смешанной форме собственности.

Действующее законодательство и некоторые международные соглашения Российской Федерации предполагают создание межгосударственных золотовалютных резервов, например России и Белоруссии. Как следует из Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства[52], стороны договорились, что введение единой денежной единицы Союзного государства в качестве единственного законного платежного средства предполагает создание единых золотовалютных резервов и других высоколиквидных банковских активов, предназначенных для целей обеспечения устойчивости единой денежной единицы.

Создание и использование государственных золотовалютных резервов имеют публично-правовое содержание и цели, обеспечивают платежеспособность государства и его резидентов в международных торговых и валютно-финансовых отношениях, включая расчетные. Они гарантируют относительную стабильность экономики, воздействуют на инфляционные процессы и, самое главное, являются материальной основой для осуществления политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты. При этом денежно-кредитная политика - и ее часть - защита и обеспечение устойчивости рубля, как это следует из Конституции России, относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому упомянутая политика должна обеспечиваться золотовалютными резервами, находящимися в федеральной собственности и закрепленными за Банком России (ст. ст. 71, 75 Конституции Российской Федерации). В то же время Россия - единое государство, и в случае каких-либо особых обстоятельств золотовалютные резервы субъектов Российской Федерации, конечно же, могут использоваться в общенациональных интересах. Вышеупомянутые и многие другие особенности, присущие государственным золотовалютным резервам России, федеральное законодательство не регулирует.

До июля 2002 г. федеральное банковское законодательство признавало, что золотовалютные резервы, формируемые и используемые Банком России при осуществлении денежно-кредитной политики, являлись золотовалютными резервами Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В то же время Устав Центрального банка РСФСР[53], утвержденный Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 г. и действовавший наряду с вышеупомянутым Федеральным законом до мая 1995 г., несколько по-иному интерпретировал сущность золотовалютных резервов. В Уставе Банка России одновременно упоминались "собственные золотовалютные резервы Банка России" (ст. 4 Устава) и "золотовалютные резервы Российской Федерации" (ст. 22 Устава).

В Федеральном законе от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"[54] упоминается "государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации". Этот государственный фонд составляет часть золотовалютных резервов России и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, полученных из источников, предусмотренных в вышеназванном Федеральном законе. В Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" упоминается и "золотой запас Российской Федерации", состоящий из аффинированного золота в слитках, находящийся в федеральной собственности и являющийся частью золотовалютных резервов РФ (ст. 8 Федерального закона). В отличие от федерального банковского законодательства, которое вообще не устанавливает цели формирования и использования золотовалютных резервов, в Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" подчеркивается, что "золотой запас" предназначен для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях (ст. ст. 6, 8 Федерального закона). Однако и в этом случае золотовалютные резервы России или их часть - "золотой запас" никак не связываются с денежно-кредитной политикой или с защитой и обеспечением устойчивости рубля, а вместо термина "денежно-кредитная политика" используется термин "финансовая политика". Федеральное законодательство не раскрывает также, в чем состоит "удовлетворение экстренных потребностей России в чрезвычайных ситуациях". Остается только догадываться, о каких именно "чрезвычайных ситуациях" и "экстремальных потребностях" идет речь.

В то же время, в отличие от Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", вышеупомянутый Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" пытается определить место Банка России применительно к золотовалютным резервам России. Например, установлено, что часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах, а решение о расходовании этой части золотого запаса РФ принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством России. Отчет о состоянии, учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации, представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России. Другая часть золотого запаса Российской Федерации, находящаяся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, учитывается на счетах специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Решение о расходовании находящейся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации принимается в соответствии с планами, предусмотренными ст. 23 вышеупомянутого Федерального закона.

Существование "золотовалютных резервов Российской Федерации", "золотовалютных резервов страны", "государственных золотовалютных резервов" или "официальных золотовалютных резервов", с использованием различных терминологических сочетаний, подтверждается во многих официальных документах Правительства России и Банка России[55].

В то же время в одних и тех же документах и нормативных правовых актах одно и то же экономико-правовое явление именуется либо "золотовалютными резервами Банка России", либо "золотовалютными резервами Российской Федерации"[56].

Например, в платежном балансе и внешнем долге России в первом полугодии 2002 г. в едином контексте наряду с термином "золотовалютные резервы Российской Федерации" в строке "Резервные активы" упоминаются уже "золотовалютные резервы Минфина России как органа денежно-кредитного регулирования"[57]. В тексте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год упоминаются уже не золотовалютные резервы Российской Федерации или Банка России, а "золотовалютные резервы органов денежно-кредитного регулирования"[58].

Тот факт, что в официальных документах государственных органов используются различные термины для обозначения одного и того же экономико-правового явления - золотовалютных резервов Российской Федерации, - свидетельствует об отсутствии должного понимания сущности и содержания этого явления, а следовательно, и полномочий органов государства, формирующих, использующих или контролирующих использование золотовалютных резервов РФ.

Как известно, непосредственно перед банковским кризисом 1998 г. Президент России принял решение "согласиться с предложением Правительства Российской Федерации и Банка России об использовании Банком России для пополнения его золотовалютных резервов финансовых средств, предоставляемых Международным валютным фондом для стабилизации финансов и экономики Российской Федерации в 1998 г., в размере 3,6 млрд. специальных прав заимствования, без зачисления указанных средств на счета Минфина России"[59].

На первый взгляд долг получен исключительно Банком России, а не Правительством Российской Федерации. Отсюда делается ошибочный вывод, будто юридически и Российская Федерация не имеет по данному долгу каких-либо обязательств. Но сложность и глубина проблемы в том и состоят, что ни Правительство России, ни Банк России собственниками имущества в России не являются. По Конституции России и гражданскому законодательству единственным собственником федерального имущества, как бы его ни именовали, в конечном итоге является Российская Федерация. Следовательно, и по ранее действовавшему, и по действующему законодательству никаких собственных золотовалютных резервов Банка России не было и быть не может, как бы эти резервы ни назывались.

Не желая принимать во внимание вышеуказанные обстоятельства, законодатель усугубил ситуацию, когда в ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вместо термина "золотовалютные резервы Российской Федерации" впервые на уровне федерального банковского законодательства применил термин "золотовалютные резервы Банка России".

Такой подход противоречит конституционно-правовому статусу Банка России и правовым нормам федерального банковского и гражданского законодательства, регулирующим особенности права государственной собственности (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; ст. 214, гл. 19 ГК РФ).

Имущество, закрепленное за Банком России, "включая золотовалютные резервы Банка России", является федеральной собственностью. Следовательно, закрепленные за ним, формируемые и используемые им "золотовалютные резервы" и юридически, и фактически являются федеральными резервами. Не являясь их собственником, Банк России вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ими, как и другим закрепленным за ним федеральным имуществом, в ограниченных пределах, а именно в соответствии с целями и в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Поэтому все особенности, присущие имуществу, закрепленному за Банком России и имеющему статус золотовалютных резервов, было бы целесообразно установить в вышеназванном Федеральном законе, а само это имущество именовать "золотовалютными резервами Российской Федерации". Не случайно ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", сохранившаяся в прежней редакции, устанавливает, что "Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет... операции с золотовалютными резервами". Если бы золотовалютные резервы принадлежали не Российской Федерации, а Банку России, как это указано в ст. 2 названного выше Федерального закона, то незачем было бы оговаривать, что операции с упомянутыми средствами Банк России осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения. Такой вывод был бы абсолютно очевиден.

Если же необходимость в собственных золотовалютных резервах Банка России существует, тогда следует менять конституционные основы организации нынешнего Банка России, его правовое положение и имущественный статус, а не ограничиваться поправкой в одну-единственную правовую норму путем переименования "золотовалютных резервов Российской Федерации" в "золотовалютные резервы Банка России".

Вместе с тем нельзя допустить другой крайности - попыток лишить или ограничить возможности Банка России аккумулировать в целях реализации государственной денежно-кредитной политики денежные средства в специализированных фондах и резервах. Наоборот, необходимо установить в федеральном законодательстве не только право, но и обязанность Банка России иметь золотовалютные резервы, а также специализированные федеральные рублевые резервы (фонды), хранить их и осуществлять необходимые операции в процессе государственного регулирования. Кроме того, в федеральном законодательстве следовало бы установить порядок формирования, хранения, использования, учета золотовалютных резервов Российской Федерации и порядок внутреннего контроля за ними. В особенности это касается тех золотовалютных резервов, которые непосредственно используются в процессе защиты и обеспечения устойчивости рубля. Соответствующие полномочия и ответственность желательно возложить на Правительство России и на Банк России с учетом их компетенции по реализации единой государственной денежно-кредитной политики. Кроме того, необходимо обеспечить прозрачность операций с государственными золотовалютными резервами для федеральных представительных органов государственной власти, а также обеспечить эффективный внешний контроль за их состоянием, включая Счетную палату России. Уполномоченные государственные органы следовало бы обязать отчитываться перед обществом в лице представительных органов государственной власти о результатах использования федеральных золотовалютных резервов или соответствующих резервов (фондов) субъектов РФ.

Надежная система общественно-государственного контроля отсутствует даже за золотовалютными резервами, закрепленными за Банком России, размеры которых приближаются к 70 млрд. долл. США.

Сам Банк России признает, что при учете, обобщении и использовании данных о золотовалютных резервах он руководствуется "определением валовых золотовалютных резервов", которое дано в одном из изданий Руководства по платежному балансу Международного валютного фонда[60].

Однако государственное устройство России, ее экономическая система, включая особенности формирования, учета, использования и контроля за золотовалютными резервами государства, не могут основываться на положениях, зафиксированных во внутренних документах международных финансовых организаций. Тем более в условиях нестабильности международных денежно-кредитных отношений и непрекращающихся кризисных явлениях в международной политической и валютно-финансовой системе. В таких условиях государственные органы России, формирующие или использующие золотовалютные резервы страны, должны иметь возможность принимать решения на основе Конституции России и федерального законодательства.

Отсутствие в действующем законодательстве каких-либо, хотя бы общих, указаний о структуре золотовалютных резервов может породить не только теоретические, но и сугубо практические вопросы денежно-кредитного регулирования. Например, согласно разъяснению Банка России от 11 марта 1999 г. в состав золотовалютных резервов Банка России, помимо монетарного золота, входили активы в долларах и ряде других валют. В упомянутый период на долю евро приходилось порядка 30% валютных резервов.

В дальнейшем, как отмечал Банк России, вышеупомянутый показатель зависел от ряда факторов, в частности от стабильности евро и уровня развития финансовых рынков в евро[61]. После 11 сентября 2001 г. около 80% резервов Банка России хранилось в долларах США, около 5% - в евро, остальная часть - в золоте. По различным экспертным оценкам в результате курсовых колебаний доллара США, евро и рубля потери только государственных золотовалютных резервов, закрепленных за Банком России в период с декабря 2001 г. по январь 2003 г., могли составить очень значительные денежные суммы в долларах США. Помимо других объективных и субъективных обстоятельств, такие потери могли произойти благодаря отсутствию в федеральном законодательстве даже общих требований к структуре государственных золотовалютных резервов, а также благодаря отсутствию закрепленного федеральным законодательством порядка контроля за их хранением и использованием. При размере золотовалютных резервов более 40 млрд. долл. США к 7 января 2003 г. в результате колебаний валютного курса доллара и евро Банк России был вынужден диверсифицировать структуру золотовалютных резервов[62].

Проблема золотовалютных резервов Российской Федерации усугубляется и тем, что по сложившейся практике значительная часть ее валютных активов хранится в государственных ценных бумагах иностранных государств.

Профессиональный государственный подход к формированию структуры золотовалютных резервов, их использованию в национальных интересах России и ее граждан требует, чтобы деятельность Банка России или органов исполнительной власти России по управлению золотовалютными резервами основывалась не только на личном опыте их руководства и сотрудников и не только на опыте других государств или на опыте международных финансовых организаций, а в первую очередь на Конституции России и принятом на ее основе федеральном законодательстве.

При адекватном уровне и качестве правового регулирования накапливаемые государственные золотовалютные резервы могли бы стать материальной основой для реализации предусмотренных законом экономических инструментов государственной денежно-кредитной политики, и в первую очередь для защиты и обеспечения стабильности рубля; выступать обеспечением внутренней и внешней конвертируемости российского рубля; в разумных пределах применяться для стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности и активизации темпов роста национальной экономики.

Пробелы и противоречия федерального законодательства не способствуют формированию объективного представления о реальном объеме имеющихся в России золотовалютных накоплений, принадлежащих различным собственникам. Вместе с тем упомянутая информация может характеризовать инвестиционный потенциал российского общества и его собственные экономические возможности.

Современная экономическая и правовая реальность свидетельствует о существовании в России не только государственных золотовалютных резервов, но и соответствующих резервов (фондов, накоплений), принадлежащих частным или основанным на смешанной форме собственности организациям (кредитные организации, крупные топливно-сырьевые, промышленные, производственные, иные компании) и физическим лицам.

Объективное представление о золотовалютных и рублевых резервах (фондах), принадлежащих резидентам Российской Федерации, и в первую очередь Банку России, и качественное правовое регулирование их формирования, хранения и использования позволили бы государству, используя неадминистративные налоговые, таможенные, денежно-кредитные и иные экономические правовые режимы, более рационально осуществлять экономическую политику. Временно свободные денежно-кредитные ресурсы можно было бы более эффективно использовать, стимулируя их инвестирование в российскую экономику или в экономику других государств в наиболее приемлемых для общества и предпринимателей формах.

Предложения по совершенствованию правового регулирования реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля могли бы способствовать изменению сложившейся практики, когда выбор порядка, форм, методов и инструментов, направленных на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, часто осуществляется не в соответствии с конституционными правовыми нормами и не в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, а произвольно, на основе субъективных суждений отдельных государственных органов или должностных лиц.

[1] См. об этом: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России // Россия и ее субъекты: Право и политика. 2000. № 1.

[2] См.: Административное право России. Часть вторая: Учебник / Под ред. А.П. Корнеева. М., 1997. С. 13.; Курс экономической теории. Общие основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, переходная экономика: Уч. пособ. / Рук. авт. колл. и науч. ред. А.В. Сидорович. М., 1997. С. 299 - 300.

[3] В научной литературе выделяется и третий метод, именуемый комплексным методом, который объединяет в себе отдельные черты первичных методов - гражданско-правового и публично-правового, в силу чего он вторичен по отношению к ним. См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 118 - 119.

[4] Более подробно об этом см. в гл. 6 и 7 настоящей работы.

[5] На наличие такого рода противоречий в юридической литературе уже обращалось внимание. См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России // Россия и ее субъекты: Право и политика. 2000. № 1; Нестерова Н.М. Территориальные учреждения Банка России (конституционно-правовой анализ). Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2001. 21 с.

[6] Указом Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" единственным федеральным банком был признан Банк России. Однако статус федерального банка противоречит конституционно-правовому статусу Банка России как федерального государственного органа, независимого от других органов государственной власти (см. об этом: Гейвандов Я.А. Какой центральный банк нужен РФ // Гос. и право. 1999. № 8).

[7] См., например: Закон Свердловской области от 5 декабря 1994 г. "Об уставе Свердловской области"; Закон Курской области от 10 июня 1997 г. № 13-ЗКО "О Курском губернском банке" (отменен как противоречащий федеральному законодательству в декабре 1997 г.).

[8] См., например: Постановление Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г № 92-1 "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г № 146-1 "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики" // СП РСФСР. 1990. № 11. Ст. 146; Постановление ВС РСФСР от 2 декабря 1990 г "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 358; Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. "О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы и реорганизации банковской системы РСФСР".

[9] См.: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.), ратифицировано РФ Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г.

[10] См., например: Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. М., 1999. С. 133 - 142.

[11] Собрание законодательства РФ. 1999. № 17. Ст. 2141.

[12] См., например: Указ Президента России от 14 июня 1992 г. № 622 "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения"; Указ Президента России от 23 мая 1994 г. № 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей"; Положение Банка России от 5 января 1998 г. № 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации"; указание Банка России от 7 октября 1998 г. № 375-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами"; и т.п.

[13] Указ Президента России от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

[14] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 358.

[15] Аналогичная ситуация сложилась и с некоторыми другими такого рода документами.

[16] Рос. газ. 1997. 20 мая.

[17] Приказ Банка России от 18 июля 1997 г. № 02-313 "О внесении записи в Книгу государственной регистрации кредитных организаций об аннулировании государственной регистрации коммерческих банков, расположенных на территории Чеченской Республики" // Вестник Банка России. 1997. № 46 (209).

[18] См., например: письмо Банка России от 23 мая 1997 г. № 451 "Об организации и проведении безналичных расчетов с кредитными организациями (филиалами кредитных организаций), расположенными на территории Чеченской Республики, и их клиентами"; письмо Банка России от 23 мая 1997 г. № 43-97 // Вестник Банка России. 1997. № 33; письмо Банка России от 13 июня 1997 г. № 56-97 "О счетах юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики, в кредитных организациях Российской Федерации" // Вестник Банка России. 1997. № 41; телеграмма Банка России от 14 июля 1997 г. № 67-97 // Вестник Банка России. 1997. № 46.

[19] См.: Вестник Банка России. 2001. № 4.

[20] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан; Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

[21] Общая теория денег и кредита: Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. М., 1995. С. 135.

[22] См., например, Конституцию Республики Тыва.

[23] См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России (Некоторые проблемы и перспективы) // Гос. и право. 2001. № 11.

[24] Ст. 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

[25] Банковское право. 1999. № 1 - 2. С. 21.

[26] Письмо Банка России от 11 ноября 1996 г. № 29-5/1036 "Информационное сообщение № 22/96 о налично-денежном обращении Великобритании" // Вестник Банка России. 1996. № 68.

[27] См. об этом: Общая теория денег и кредита: Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. М., 1995. С. 135, 137, 144.

[28] См., например: Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О.И. Ловрушина. М., 1998. С. 50 - 55. Необходимо заметить, что предметом настоящего исследования являются социальные и правовые основы денежной эмиссии. Поэтому, оценивая экономическое содержание эмиссии денег и ее закономерностей, мы опираемся на выводы ведущих специалистов в сфере денег и кредита.

[29] См.: Collin P. Dictionary of banking and finance. Second edition. Peter Collin Publishing Ltd, 1999. P. 109; Федоров Б.Г. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. СПб., 2000. С. 249.

[30] Международные валютно-кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л.Н. Красавиной. М., 1994. С. 66, 382.

[31] Федеральный закон от 7 июля 2003 г. "О внесении изменения в статью 6 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле" // Собрание законодательства РФ. 2003. № 28. Ст. 2885.

[32] Указание Банка России от 9 июля 2003 г. № 1304-У "Об установлении размера обязательной продажи валютной выручки от экспорта товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности)" // Вестник Банка России. 2003. № 38.

[33] Затруднения вызываются уже самой используемой в федеральном законодательстве терминологией. Например, неясно, какое из перечисленных обстоятельств является "инструментом", а какое "методом" денежно-кредитной политики и в чем их кардинальное содержательное отличие.

[34] Земельный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

[35] Вестник Банка России. 1999. № 1.

[36] Такой подход отнюдь не исключает возможности использования при расчетах на территории России банковских карт в иностранной валюте, поскольку в данном случае конвертация производится соответствующим банком-резидентом, а сами расчеты проводятся в рублях.

[37] Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год // Вестник Банка России. 1997. № 38 (201).

[38] В практике денежно-кредитного регулирования Банка России используются такие критерии, как "покупательная способность рубля", "курс рубля по отношению к иностранным валютам", "внутренняя или внешняя стабильность национальной валюты" и пр. (Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1997 год).

[39] См., например: Международные расчеты и финансирование внешней торговли / Под ред. А.Н. Попова и В.П. Шалашова. М., 1980. С. 80 - 163; Шемятенков В.Т. Евро: две стороны одной монеты. М., 1998. С. 218 - 290.

[40] Вестник Банка России. 1997. № 38 (201).

[41] См., например: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1998 год // Вестник Банка России. 1997. № 82 (245).

[42] Вестник Банка России. 1997. № 74. От central exchange rates (англ.) - центральные валютные курсы (также средние курсы): курсы, относительно которых разрешены отклонения в ограниченных пределах. См.: Федоров Б.Г. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. СПб., 2000. С. 134, 135.

[43] См., например: Заявление Банка России от 10 ноября 1997 г. "О политике валютного курса в 1998 г. и последующие годы" // Вестник Банка России. 1997. № 74; Заявление Правительства России и Банка России от 11 апреля 1998 г. "Об экономической и структурной политике на 1998 г. " // Ведомственное приложение к Российской газете. 1998. 16 мая; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1998 год // Вестник Банка России. 1997. № 82 (245).

[44] В этой связи заслуживают внимания основные выводы, содержащиеся в заключении Временной комиссии Совета Федерации по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений РФ от 17 августа 1998 г. о реструктуризации государственных краткосрочных обязательств, девальвации обменного курса рубля, введении моратория на осуществление валютных операций капитального характера // Парламентская газета. 1999. 23 марта.

[45] Подробнее см., например: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения / Под ред. Л.Н. Красавиной. М., 1994. С. 72 - 82, 186, 541.

[46] Рос. газ. 1999. 18 дек., 11, 15, 22, 29 янв.; 2000. 5 февр.

[47] Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г.

[48] См.: Рос. газ. 1999. 18 дек., 11, 15, 22, 29 янв.; 2000. 5 февр.

[49] Вестник Банка России. 2001. № 77.

[50] См.: Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г.

[51] Как следует из Послания Президента России от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации), он не вполне поддерживает создание золотовалютных резервов субъектов Российской Федерации, однако существование таких резервов или фондов признано не только законодательством субъектов Российской Федерации, но и некоторыми правовыми актами федерального уровня (см., например: ст. 11 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностранных инвестициях в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008; Указ Президента России от 12 июня 1992 г. № 621 "О платежно-расчетных отношениях во внешнеэкономических связях Российской Федерации в 1992 г. " // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1411).

[52] См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 49. Ст. 4834. Соглашение подписано 30 ноября 2000 г. и ратифицировано Федеральным законом от 22 марта 2001 г. "О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства" (Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3320).

[53] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1012.

[54] Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.

[55] См., например: распоряжение Правительства России от 10 июля 2001 г. № 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 31. Ст. 3295; распоряжение Правительства России от 26 июля 2000 г. № 1072-р // Собрание законодательства РФ. 2000. № 33. Ст. 3414; Совместное заявление Правительства России и Банка России от 17 августа 1998 г. "О политике валютного курса" // Вестник Банка России. 1998. № 60; письмо Банка России от 20 мая 1996 г. № 282 // Экономика и жизнь. 1996. № 23.

[56] Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2001 год // Вестник Банка России. 2001. № 1; Положение о Департаменте иностранных операций Банка России от 25 июля 1997 г.

[57] В Заявлении Банка России о политике валютного курса в 1997 г. применяется термин "официальные золотовалютные резервы" // Вестник Банка России. 1996. № 66.

[58] Вестник Банка России. 2002. № 59 - 60.

[59] Распоряжение Президента России от 16 августа 1998 г. № 308-рп // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4080.

[60] См.: Вестник Банка России. 1996. № 20 (112); 1999. № 8 (352); Методологические комментарии к таблицам банковской статистики "международные резервы" // Бюллетень банковской статистики. 1999. № 3 (70). С. 96.

[61] Вестник Банка России. 1999. № 15.

[62] См.: Clark Т. СВ Loses Interest in the Dollar // The Moscow Times. 2003. 24 Jan. На 28 марта 2003 г., по данным, опубликованным в средствах массовой информации, 23% объема валютных резервов Банка России хранится в евро // Известия. 2003. 28 марта.

ГЛАВА V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере (законотворчество, кадровая политика, контроль)

Серьезной причиной, порождающей проблемы в денежно-кредитной сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономии друг от друга. Все они являются частями единого государственно-правового механизма.

Сохраняя свою независимость и самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, обязаны взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей - укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциалов России.

В формировании здорового нравственного климата и обеспечении конституционной законности в денежно-кредитной сфере решающая роль принадлежит государству, государственным органам и государственным должностным лицам. Поэтому усиление этических, основанных на Конституции России начал в государственной политике, направленной на регулирование банковской системы как элемента единой денежно-кредитной сферы России, явилось бы серьезной гарантией эффективности банковской деятельности и устойчивости банковской системы в РФ. Не оценив сложившуюся в денежно-кредитной сфере РФ ситуацию, не определив целей предполагаемых преобразований и используемых при этом методов, государство вряд ли сможет верно сформулировать стратегию своей денежно-кредитной политики, принять справедливые решения по поводу реструктуризации банковской системы, ее будущего устройства.

Без постоянной координации между государственными органами невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальной является проблема разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих обеспечению законности и соблюдению интересов российского общества при реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики. В этой связи стоит подумать о создании правовых норм, ограничивающих возможность проявления субъективизма служащих Банка России и других государственных органов при принятии юридически значимых решений в банковской сфере.

Как отмечалось в предыдущих главах, помимо Банка России, регулирование банковской системы осуществляют и другие федеральные органы государственной власти, с учетом их конституционных полномочий. Все они обязаны действовать на основе взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, проведения регулярных консультаций, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение.

Анализируя особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти по поводу регулирования банковской системы и реализации денежно-кредитной политики, необходимо учитывать соответствующие функции Президента России, Правительства России, обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и Банка России.

Президент России возложенные на него функции осуществляет, опираясь на свою Администрацию, созданные в этой Администрации структурные подразделения, а также через Правительство РФ.

Администрация Президента России формируется в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России (п. 1 Положения об Администрации Президента России[1]). Именно Администрация Президента призвана создавать необходимые условия для реализации Президентом России функций гаранта Конституции РФ; защиты прав и свобод человека и гражданина; функций по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определению основных направлений государственной внутренней и внешней политики; решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению; обеспечению Президентом России согласованного функционирования органов государственной власти и иных возложенных на него полномочий.

Каждое из упомянутых направлений деятельности Президента России и его Администрации может иметь и имеет отношение к денежно-кредитной сфере в целом и к банковской системе России в частности. На Администрацию Президента России возлагается функция по взаимодействию в порядке, установленном Президентом России, с органами государственной власти России, включая содействие Президенту РФ в реализации полномочий по кадровым вопросам, закрепленным за главой государства Конституцией Российской Федерации и законодательством России.

Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с палатами Федерального Собрания России, Правительством России, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, иными судами России, Генеральной прокуратурой России, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями (п. 7 вышеназванного Положения).

Однако остается открытым вопрос о необходимости взаимодействия Администрации Президента России с Банком России по вопросам денежно-кредитной политики. В числе упомянутых органов и организаций, с которыми обязана взаимодействовать Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций, Банк России не упоминается. Применительно к Администрации Президента России и ее взаимодействию с другими государственными органами не упоминается и такое важное направление государственной политики, как денежно-кредитная политика. Между тем в реальности теснейшее взаимодействие Администрации Президента России с Банком России и другими федеральными органами государственной власти по всем направлениям единой государственной денежно-кредитной политики, безусловно, осуществляется. Поэтому основы и порядок такого взаимодействия было бы полезно зафиксировать в правовых нормах.

В структуре Администрации Президента России действуют экономическое управление, аппарат Совета Безопасности, аппарат помощника Президента России по экономическим вопросам, управление кадровой политики, главное государственно-правовое управление, принимающие активное участие в формировании и подготовке решений Президента России по вопросам государственной денежно-кредитной политики, организации банковской системы и осуществления банковской деятельности.

Согласно Положению об Экономическом управлении Президента России[2] это управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента России. На Экономическое управление Президента России возложено:

информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента России по экономическим вопросам;

подготовка для Президента России информации и предложений по вопросам экономической политики государства;

подготовка для Президента России предложений по разработке президентских программ и организации их выполнения (п. п. 1, 4 вышеупомянутого Положения). Среди основных задач Экономического управления Президента России упоминаются, в частности: анализ социально-экономической ситуации в России, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту России; анализ хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента России в области экономической политики государства; экономическая экспертиза проектов федеральных законов, проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ; экспертиза проектов постановлений и распоряжений Правительства России, решений федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическим вопросам, а также подготовка прогнозных оценок последствий реализации указанных нормативных правовых актов; участие в подготовке для Президента России аналитических материалов по вопросам экономической безопасности государства и проектов соответствующих решений; участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию России о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, в подготовке бюджетных посланий и иных программных документов Президента России по вопросам экономической политики государства; сбор, оценка достоверности и полноты, а также обработка информации по вопросам экономического развития страны; координация планов и работ по развитию и уточнению концепции экономических реформ в России и т.п. (п. 5 Положения).

Осуществление Президентом России государственной политики в денежно-кредитной сфере выражается и в принимаемых им кадровых решениях. Это могут быть решения, связанные с представлением к назначению либо постановкой вопроса об освобождении от должности Председателя Банка России или с согласованием кандидатур членов Совета директоров Банка России перед их назначением либо с освобождением от должности, а также решения по назначению представителей Президента России в Национальном банковском совете. При этом обеспечение деятельности Президента России по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией России и федеральным законодательством, возложено на Управление кадров Президента России[3].

На формирование политики Президента России в денежно-кредитной сфере значительное влияние оказывает Совет Безопасности России и аппарат, обеспечивающий его деятельность[4].

При решении вопросов национальной безопасности России в целом, в том числе и экономической безопасности, Совет Безопасности России способен оказывать влияние на формулирование позиции главы государства по поводу государственной политики в денежно-кредитной сфере, ее устойчивости, наличии тех или иных угроз денежно-кредитной системе России. Так, осенью 1994 г. после банковского кризиса, известного как "черный вторник", именно Совету Безопасности России как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение[5].

Определенное влияние на реализацию Президентом России своих полномочий по государственному регулированию денежно-кредитных отношений в сфере обеспечения национальной обороны России оказывал Совет Обороны России - постоянно действовавший до 1998 г. совещательный орган, осуществлявший подготовку решений Президента России в области военного строительства и по вопросам оборонной политики[6].

Одной из задач, возложенных на Совет Обороны России, являлось решение проблем финансирования расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону и для обеспечения деятельности Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований (п. 6 Положения). В связи с этим Совет Обороны России не оставлял без внимания некоторые вопросы банковской деятельности в интересах Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, а также вопросы доведения выделенных из государственного бюджета денежных средств на оборону до конкретной воинской части через банковскую систему России. В этом плане Совет Обороны России оказывал определенное влияние на развитие кредитной системы РФ[7].

Среди органов государственной власти важную роль в осуществлении государственного регулирования кредитной системы занимают обе палаты Федерального Собрания РФ. Порядок взаимоотношений Государственной Думы и Совета Федерации с Банком России и Правительством России в сфере регулирования банковской системы и денежно-кредитной политики, помимо Конституции России и Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (гл. 21 Регламента) и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ[8]. При этом во взаимоотношениях с Президентом России, с Советом Федерации Федерального Собрания России, с Правительством России, с Банком России и другими государственными органами Государственную Думу представляет ее Председатель.

Государственное регулирующее воздействие на денежно-кредитную сферу России, осуществляемое Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, проявляется в основном в форме законотворчества. В соответствии с Конституцией России Государственной Думой России принимаются, а Советом Федерации России одобряются законодательные акты по вопросам организации и функционирования денежно-кредитной системы России.

Процесс принятия законодательных актов, или законодательная процедура, в том числе в сфере денежно-кредитного регулирования, призван создать условия, исключающие принятие того или иного законодательного акта не в интересах всего общества, а в интересах одной или нескольких политических, экономических или корпоративных группировок, не отражающих национальные интересы России. Если опубликованные в средствах массовой информации примеры корыстного отношения законодателей к подготовке, рассмотрению и принятию законодательных актов соответствуют действительности, то остается сожалеть по поводу сохранения в России столь отвратительных примеров корыстного отношения к выполнению общественного и государственного долга.

Вот только один пример. Газета "Время МН" со ссылкой на генерального директора АРКО сообщает, что "некие представители, близкие к депутатскому корпусу, предлагали агентству несколько миллионов долларов за активное включение АРКО в лоббистскую игру вокруг Закона "О банкротстве кредитных организаций". Таким образом, пишет газета, "стал известен пусть приблизительный, но все же понятный "ценовой ориентир" работы над особо важными для страны законами. Стала понятна и цена, которую нечистоплотные дельцы готовы платить за то, чтобы фактические банкроты годами оставались "на плаву", умножая расстройства кредиторов и вкладчиков"[9].

Банковские, как и любые другие, законодательные акты не могут быть нацелены только на обеспечение предпринимательских или иных частных интересов либо только на защиту интересов государства и его органов. Частные, общественные и государственные интересы в банковской сфере в равной степени должны признаваться высшей ценностью и равным образом защищаться федеральным банковским законодательством.

При этом государственные органы не могут игнорировать объективные нравственные законы и принимать банковские правовые нормы, противоречащие законам этики. Это может привести к возведению безнравственного поведения в разряд правомерного и поощряемого государством.

Действующее федеральное банковское законодательство не учитывает и не закрепляет алгоритма государственного воздействия на банковскую систему в условиях возможного наступления чрезвычайной ситуации в денежно-кредитной сфере России или на международных финансовых рынках. Действующее федеральное законодательство о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении также содержит пробел в регулировании этого вопроса. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" увязывает состояние чрезвычайной ситуации лишь с техногенными или природными стихийными бедствиями. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" также не предполагает изменения механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы в условиях введенного чрезвычайного положения, не устанавливает формы и методы государственного управляющего воздействия на отношения в сфере денег и кредита в чрезвычайной ситуации. Более того, саму возможность влияния денежно-кредитной сферы на возникновение чрезвычайной ситуации в стране или в отдельном ее регионе, так же как и влияние чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения на функционирование денежно-кредитной сферы, вышеназванные федеральные законодательные акты не предполагают вовсе.

Между тем необходимо прогнозировать и регулировать возможность возникновения чрезвычайных ситуаций в денежно-кредитной сфере, а также введения правового режима чрезвычайного положения в связи с возможными угрозами, возникающими в денежно-кредитной сфере. Необходимо на законодательном уровне установить алгоритм возможных действий органов денежно-кредитного регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций. Примеры Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и других стран лишь за период 2001 - 2003 гг. свидетельствуют, что денежно-кредитная система может стать катализатором серьезнейших социальных конфликтов, приводящих к катастрофическим последствиям для государства. Именно в условиях чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения в первую очередь должен вводиться особый правовой режим в денежно-кредитной сфере.

Однако федеральное законодательство не предполагает самой возможности возникновения чрезвычайных (кризисных) ситуаций применительно к денежно-кредитной сфере России. Соответственно, оно не содержит правовых норм, предусматривающих юридические основания (признаки), позволяющие признать ту или иную кризисную ситуацию (политическую, экономическую, техногенную, энергетическую, военную) угрожающей для экономики отдельного региона или России в целом, и не устанавливает какие-либо специальные чрезвычайные правовые режимы функционирования денежно-кредитной сферы в случае наступления вышеупомянутых обстоятельств. Например, нельзя исключать возникновение явлений, способных спровоцировать блокирование электронных расчетов в рамках банковской системы. Государство и сами банки должны предусмотреть такие организационно-правовые механизмы, которые позволили бы банковской системе обеспечивать расчетные отношения между клиентами на основе не только электронных, но и с использованием иных форм. Возможны и иные кризисные или чрезвычайные ситуации в денежно-кредитной сфере, требующие введения специальных правовых режимов. Так, вполне очевидно, что государство не может разрешать любые инвестиции в банковский или иной сектор экономики в боевой обстановке, в условиях боевых действий. В подобных случаях федеральное законодательство должно предусматривать возможность введения специальных правовых режимов функционирования в регионе кредитных организаций и их филиалов, вплоть до временного приостановления их деятельности, прекращения инвестиционного процесса в регион и из региона, блокирования корреспондентских счетов кредитных организаций, расположенных в регионе, и имеющихся у них финансовых ресурсов. При этом ответственность за обеспечение функционирования платежной системы, за оказание расчетно-кассовых банковских услуг населению и юридическим лицам в регионе с чрезвычайной (кризисной) ситуацией обязаны в полном объеме принять на себя государство и его институты. Таким образом, сама возможность существования специальных, чрезвычайных правовых режимов в денежно-кредитной сфере, основания и порядок их введения и отмены, их содержание, ограничивающее инвестиционные и иные права участников денежно-кредитных отношений, правовые гарантии, ответственность субъектов экономических отношений подлежат установлению в федеральном законодательстве.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании особенностей государственной денежной и кредитной политики говорят о необходимости совершенствования законодательства. Однако практика последнего десятилетия XX в. свидетельствует: изменения в системе государственного управления и многочисленные поправки в федеральное законодательство, принимаемые без серьезной подготовки и без концепции, нацеленной на достижение позитивных экономических, политических и социальных целей, как правило, не приводят к устойчивому положительному результату.

В условиях современной России с ее нестабильной политической, экономической, правовой системой принятие решений, кардинально изменяющих механизм государственного регулирования денежно-кредитной сферы без серьезной подготовки, может лишь в очередной раз спровоцировать усиление негативных явлений в экономике.

Любые возможные изменения в федеральное законодательство должны носить комплексный характер, основываться на согласованном и взаимоувязанном понимании содержания государственной денежной и кредитной политики; банковской деятельности и ее отличий от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере; банковской и платежно-расчетной систем, а также соотношения между ними. Потребуется уточнить роль и значение денег не только как объекта, но и как средства государственного управления экономикой; раскрыть содержание и роль валютной политики, валютного регулирования и контроля в денежно-кредитной сфере и их соотношение с единой государственной политикой в сфере денег и кредита. Кроме того, целесообразно разработать механизм, способствующий добровольному и выгодному для граждан включению сберегаемых ими рублей и иностранной валюты в легальный экономический оборот. Но прежде всего Российской Федерации следует установить государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы страны.

Приоритетной является работа по созданию надежной системы юридических, экономических и организационных гарантий прав граждан, предпринимателей и государств - участников денежно-кредитных отношений. Основной целью государственного регулирования должно стать обеспечение прав и законных интересов личности независимо от ее статуса или каких-либо иных обстоятельств. Только на такой основе можно добиться реального и стабильного повышения эффективности экономических отношений и стимулирования экономического роста.

Регулирующая деятельность государства не может и не должна быть направлена против личности, в том числе против личности предпринимателя. Призывы государства к развитию свободного предпринимательства без серьезной правовой, организационной, материальной и нравственной защиты участников соответствующих правоотношений выглядят, по меньшей мере, странными, если не сказать провокационными. В существующих же условиях, пропагандируя идеи свободного рынка и предпринимательства, государство на деле за целое десятилетие не сформировало сколько-нибудь серьезных институциональных основ для свободной коммерческой деятельности и судебной защиты нарушенных прав. В результате многие предприниматели становятся заложниками сложившейся ситуации и потенциально во многих случаях рискуют быть признаны правонарушителями, а потребители их услуг рискуют быть обманутыми.

В таких условиях законодательство не может ограничиваться лишь закреплением экономических или юридических стандартов банковской деятельности. Оно обязано защищать интересы потребителей не только банковских, но и иных видов услуг в денежно-кредитной сфере, а также интересы предпринимателей и публичные интересы, предъявляя особые морально-нравственные требования к субъектам банковской деятельности, собственникам кредитных организаций, банковским руководителям, служащим и их клиентам. Но в первую очередь государство обязано обеспечить этичность собственной деятельности и высокий уровень нравственности своих служащих.

Соответствие правовых норм банковского законодательства этическим требованиям и общенациональным интересам России может быть обеспечено: а) созданием законотворческой процедуры высокого качества и скрупулезным ее соблюдением; б) созданием взаимосогласованных правовых норм, основанных на законности и категориях нравственности, и их неукоснительным исполнением всеми и повсеместно.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся денежно-кредитной политики, прибыли Банка России, его налогообложения, взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления, международной и внешнеэкономической деятельности Банка России, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся организации наличного денежного обращения, банковского регулирования и надзора, взаимоотношений Банка России с кредитными организациями, организации безналичных расчетов, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся статуса, полномочий и ответственности Банка России, капитала Банка России, органов управления Банком России, принципов организации Банка России, служащих Банка России, операций Банка России, отчетности Банка России, аудита Банка России, предварительно рассматриваются на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

По упомянутым выше вопросам законотворческой деятельности Государственной Думы в денежно-кредитной сфере Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключения, которые направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. При рассмотрении законопроектов по указанным вопросам Государственная Дума заслушивает доклад представителя Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству (ст. 166 Регламента Государственной Думы).

Помимо законотворчества Государственная Дума РФ оказывает серьезное влияние на денежно-кредитную систему РФ в процессе реализации возложенной на нее функции контроля за деятельностью Банка России. В федеральном законодательстве определено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу.

Подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ, как это следует из ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Регламента Государственной Думы, означает, что Государственная Дума:

во-первых, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента России (п. "г" ст. 83 Конституции России). Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации. Кандидатура для назначения на должность Председателя Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Банка России, Президент России в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Банка России.

Кандидат для назначения на должность Председателя Банка России выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты.

Председатель Банка России считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России проводится в том же порядке.

При освобождении Председателя Банка России от должности соответствующее представление Президента России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение об освобождении от должности Председателя Банка России принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 167, 168, 169 Регламента Государственной Думы);

во-вторых, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом России. Кандидатура для назначения в Совет директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. Член Совета директоров считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

В случае если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Представление Председателя Банка России об освобождении от должности члена (членов) Совета директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение по данному вопросу принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 170, 171 Регламента Государственной Думы).

В практической деятельности Государственной Думы при реализации конституционных полномочий по осуществлению кадровой политики в банковской сфере, выражающихся, в частности, в назначении Государственной Думой членов Совета директоров Банка России, также имелись существенные изъяны. Например, после принятия и вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"[10] вопреки установленному законом сроку и порядку формирования Совета директоров Банка России последний в течение длительного времени так и не был сформирован. В то же время решения, которые относились к исключительной компетенции Совета директоров Банка России, в этот период (примерно шесть месяцев) продолжали приниматься. Известно, что в момент вступления в силу 4 мая 1995 г. Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" Банком России руководил исполняющий обязанности Председателя Банка России. Существовавший в тот период Совет директоров Банка России был сформирован на основании утратившего силу Устава Банка России, а вовсе не в установленном в Конституции России и федеральном законодательстве порядке. Именно поэтому в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" было установлено: "...внесение кандидатуры Председателя Банка России на рассмотрение Государственной Думы осуществляется не позднее месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Внесение кандидатур членов Совета директоров по представлению Председателя Банка России осуществляется в течение месяца со дня назначения на должность Председателя Банка России". Однако это требование упомянутого Федерального закона так и не было выполнено. Председатель Банка России был назначен в установленном Конституцией России порядке лишь через шесть месяцев после вступления в силу рассматриваемого Федерального закона[11].

Что же касается назначения членов Совета директоров Банка России, то требование федерального законодательства о внесении кандидатур членов Совета директоров в течение месяца со дня назначения Председателя Банка России также не было выполнено. Одновременно было нарушено требование Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которое касалось обеспечения кворума на заседании Совета директоров Банка России, влияющего на законность принимаемых этим коллегиальным органом юридических решений. Однако каких-либо активных юридических действий по обеспечению законного функционирования высшего органа управления Банком России со стороны Государственной Думы как конституционного органа, ответственного за назначение высших должностных лиц Банка России, в течение длительного времени не принималось;

в-третьих, Государственная Дума направляет и отзывает своих представителей в Национальном банковском совете в рамках своей квоты. К моменту подготовки настоящей работы Государственная Дума не привела свой Регламент (ст. 172 Регламента) в соответствие с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части, касающейся изменившегося порядка комплектования Национального банковского совета;

в-четвертых, рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.

Как отмечается в Регламенте Государственной Думы, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предварительно рассматриваются Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовят заключения по указанному вопросу, которые направляют в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству.

Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Банка России и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление (ст. 174 Регламента);

в-пятых, рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение. Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров и рассмотренный Национальным банковским советом. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту России, а также на заключение в Правительство РФ (ст. 25 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным. Годовой отчет Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

При рассмотрении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка Российской Федерации и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности Банка России и его годовом отчете. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление (ст. 173 Регламента).

Кроме того, Государственная Дума принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений (указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета); проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту России информацию в порядке, установленном федеральными законами (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Устанавливая подотчетность Банка России Государственной Думе, федеральное законодательство не определяет, какие именно решения могут быть приняты Государственной Думой для реализации принципа подотчетности Банка России и каково их правовое значение.

Регламентом Государственной Думы предусмотрены формы взаимодействия Государственной Думы с федеральными государственными органами, непосредственно осуществляющими денежно-кредитную политику. Например, как правило, каждую среду на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя Правительства России, Председателя Банка России или иных должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы (ст. 41 Регламента); Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию, с соблюдением требований ст. 17 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию с соблюдением установленных требований запрос вправе направить и депутат Государственной Думы. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты (ст. 47 Регламента).

Похожими полномочиями наделен и Совет Федерации Федерального Собрания России, Регламент которого также предполагает проведение на заседании палаты "правительственного часа" для ответов членов Правительства России на вопросы членов Совета Федерации в первый день очередного заседания палаты. Кроме того, Совет Федерации вправе пригласить на заседание палаты Председателя Банка России, руководителей федеральных органов государственной власти. Совет Федерации наделен правом направить парламентский запрос Председателю Правительства России, членам Правительства России, Председателю Банка России, Председателю Счетной палаты России, руководителям федеральных органов государственной власти по вопросам денежно-кредитной политики, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (ст. ст. 77, 81 Регламента).

Совет Федерации Федерального Собрания России, так же как и Государственная Дума, оказывает серьезное влияние на состояние денежно-кредитной сферы России, непосредственно участвуя в процессе законотворчества. Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, особо оговоренным в Конституции России, подлежат одобрению Советом Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии. Следовательно, Конституция России устанавливает особую конституционную процедуру принятия законодательных актов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии, юридический и нравственный потенциал которой не всегда должным образом используется на практике. Предусмотренная Конституцией России процедура принятия федеральных законодательных актов, регулирующих отношения в денежно-кредитной сфере, должна позволять блокировать подписание Президентом России таких федеральных законов, которые приняты вопреки общественным интересам.

Речь идет об обязательном рассмотрении Советом Федерации России законодательных актов, принятых Государственной Думой России. Принятый Государственной Думой закон по вопросам, упомянутым в ст. 106 Конституции РФ, не подлежит подписанию главой государства, если он не рассматривался Советом Федерации Российской Федерации или его рассмотрение не завершилось одобрением либо отклонением[12].

Причем фактическое соблюдение вышеупомянутой конституционной процедуры должно быть юридически зафиксировано в тексте или в приложении к федеральному закону при его официальной публикации. К сожалению, действующее законодательство такого требования не содержит, а законотворческая практика его не применяет. Во многих федеральных законодательных актах, регулирующих денежно-кредитную сферу России, указывается лишь дата их принятия Государственной Думой, но не упоминается дата одобрения или отклонения Советом Федерации. Поэтому, например, из анализа Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" невозможно получить представление о том, соблюдена ли при его принятии конституционная процедура или нет, а следовательно, могут возникать сомнения в его конституционной законности с точки зрения соблюдения особой конституционной процедуры принятия и вступления в силу.

Президент России при наличии к тому оснований, подтверждающих использование незаконных методов при прохождении законотворческой процедуры либо при явном несоответствии федерального закона интересам общества и государства, также мог бы активнее использовать свое конституционное право отклонять и не подписывать принятый законодательный акт, информируя о причинах своего решения общественность (ст. 107 Конституции РФ).

Для реализации возложенных на Совет Федерации конституционных функций в денежно-кредитной сфере им образованы Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению и Комитет Совета Федерации по бюджету. При этом Комитет Совета Федерации по бюджету предварительно рассматривает кандидатуры представителей Совета Федерации в коллегиальных органах управления федеральных министерств, ведомств и организаций, ведающих вопросами финансовой политики, а также государственных финансово-кредитных учреждений и Банка России.

К ведению Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению относятся вопросы законодательного обеспечения: деятельности Банка России, иных банков и кредитных организаций; денежно-кредитной политики; системы платежей и расчетов; рынка ценных бумаг; инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; валютного регулирования и валютного контроля, трансграничных финансовых операций; сферы страхования, ипотечного кредитования и лизинга; бухгалтерского учета и аудита; оборота драгоценных металлов и драгоценных камней; участия России в деятельности международных финансовых организаций, а также финансового мониторинга. Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению предварительно также обсуждает и вносит на рассмотрение Совета Федерации: кандидатуры на должности членов Национального банковского совета, представляющих Совет Федерации; кандидатуры на должности членов коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций"; кандидатуры представителей Совета Федерации в наблюдательных советах банков с государственным участием (ст. 30 Регламента Совета Федерации).

На функционирование банковской системы существенное влияние оказывает деятельность Счетной палаты России как специального конституционного контрольного органа. Именно на Счетную палату России возложен контроль за банковской системой (ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации"[13]). При этом Счетная палата России осуществляет контроль за деятельностью Банка России, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России федеральное законодательство также упоминает в качестве одной из задач Счетной палаты России (ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений Счетная палата России осуществляет в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на кредитные организации и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Федеральное законодательство предполагает взаимодействие Счетной палаты России с другими контрольными органами Российской Федерации, включая контрольные органы Президента России, Правительства России, Банка России, Минфина России и т.п. При этом органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты России, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата России вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Все органы государственной власти в России, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты России информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата России получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты России Банк России, коммерческие банки[14] и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты России справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты России, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством (ст. ст. 2, 12, 13, 19, 22, 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

2. Опыт взаимодействия Правительства России и Банка России как конституционных органов, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику

В соответствии с Конституцией России Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ). Упомянутые конституционные функции детализируются в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"[15], в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", других федеральных законах, нормативных правовых актах Президента России и Правительства РФ. В сфере экономики Правительство России регулирует экономические процессы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

В 90-е гг. прошлого столетия в России было создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве России по вопросам банковской деятельности. Так, 22 октября 1996 г. при Правительстве России был создан Совет по вопросам банковской деятельности[16]. Основная цель Совета состояла в повышении эффективности сотрудничества Правительства России с банками и другими кредитными организациями. Совет являлся консультативным органом, руководствовался в своей деятельности Конституцией России, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства России, а также Положением о Совете. Помимо укрепления сотрудничества кредитных организаций и Правительства России Совет должен был способствовать повышению эффективности участия кредитных организаций, их ассоциаций и союзов в реализации государственной денежно-кредитной политики, а также проводить экспертную оценку проектов нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности (п. 1 Положения). Но действовавшие в тот период Конституция России и федеральное банковское законодательство уже не позволяли кому бы то ни было вмешиваться в деятельность Банка России по банковскому регулированию, и в частности при подготовке и издании нормативных актов по вопросам банковской деятельности. По смыслу упомянутого пункта Положения проект нормативного акта по вопросам банковской деятельности до его принятия должен был быть представлен на экспертную оценку в Совет по вопросам банковской деятельности при Правительстве России. Такая практика могла нарушить принцип независимости Банка России при реализации им нормотворческих полномочий в рамках его компетенции, определенной федеральным законодательством. При этом федеральное законодательство не предусматривало возможности экспертной оценки подготавливаемых Банком России проектов нормативно-правовых актов каким-либо иным органом или советом, кроме Национального банковского совета при Банке России или Минюстом России.

В процессе своей деятельности Совет должен был осуществлять следующие функции: вырабатывать предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы России, развитию платежной системы, привлечению инвестиций в экономику страны, реализации государственной денежно-кредитной политики; рассматривать по поручению Правительства России проекты нормативных правовых актов по вопросам развития банковской деятельности и совершенствования банковской системы России; регулярно информировать Правительство России о состоянии банковской системы России и роли банков в реализации государственной денежно-кредитной политики; подготавливать рекомендации по вопросам включения российских банков в состав международных финансовых организаций, принимающих участие в реализации крупномасштабных финансовых и инвестиционных программ в интересах России; осуществлять взаимодействие с международными финансовыми институтами; рассматривать по поручению Правительства России проекты федеральной инвестиционной программы, в реализации которых предусматривается участие кредитных организаций; разрабатывать предложения и рекомендации по повышению эффективности сотрудничества Правительства России, Банка России, федеральных органов исполнительной власти, кредитных организаций, их ассоциаций и союзов. Возглавлял Совет Председатель Правительства России. При этом в составе Совета отсутствовал представитель Банка России, а его членами были исключительно руководители кредитных организаций и их ассоциаций, представляющие лишь 18 банков и Ассоциацию российских банков. Решения Совета носили рекомендательный характер. При отсутствии представителя Банка России среди членов Совета его деятельность ограничивалась представлением интересов отдельных коммерческих банков в Правительстве России, а не обеспечением общегосударственных интересов и интересов банковской системы России в целом[17]. 15 мая 1998 г. Совет при Правительстве Российской Федерации по вопросам банковской деятельности был упразднен[18].

В распоряжении Президента России от 29 августа 1994 г. № 448-рп Правительству России было предложено рассмотреть вопрос о создании комиссии по банкам и финансовой деятельности. 13 декабря 1994 г. в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Банка России по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка Правительственная комиссия по вопросам кредитной политики была преобразована в Правительственную комиссию по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики[19]. В состав этой Комиссии входили представители Администрации Президента России, федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, банковских, финансовых и промышленных структур. В качестве основных целей деятельности Комиссии в упомянутом распоряжении Президента России предусматривалось: повышение эффективности использования бюджетных средств и кредитных ресурсов, совершенствование системы платежей и расчетов, укрепление финансовой кредитной системы, снижение спада производства и увеличение инвестиций в основные отрасли промышленности, развитие межрегионального сотрудничества и максимальное использование потенциала разнообразия регионов, привлечение крупных банковских и финансовых структур к реализации экономической политики.

Предварительная проработка рассматриваемых вопросов, подготовка по ним предложений и проектов решений осуществлялись специально образованной рабочей группой, которая учитывала поручения Правительства России по относящимся к компетенции Комиссии вопросам. Кроме того, предусматривалось создание временных экспертных рабочих групп, а также специальной рабочей группы при Комиссии для осуществления контроля за выполнением принятых Президентом России, Правительством РФ и Банком России обязательств по выполнению мероприятий, предусмотренных Заявлением Правительства России и Банка России об экономической политике. В деятельности этой специальной группы участвовали уполномоченные представители Международного валютного фонда в соответствии с порядком, согласованным руководителем Комиссии с Постоянным представительством МВФ в России[20].

Деятельность Правительственной комиссии осуществлялась в форме заседаний, проводимых не реже одного раза в квартал. Решения Комиссии оформлялись в виде протоколов, подписываемых председателем Комиссии и утверждаемых Председателем Правительства России. Однако содержание Положения о Комиссии не содержит указаний, насколько обязательными были такие протоколы для Банка России, не включенного в систему исполнительной власти. Тем более что подобным образом оформленные решения не являлись нормативными правовыми актами и поэтому могли иметь для Банка России лишь рекомендательный характер.

На Правительственную комиссию были возложены широкие функции: координация разработки основных направлений единой денежно-кредитной политики; координация с учетом позиции Банка России деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации единой финансовой и денежно-кредитной политики; проведение анализа и контроля за выполнением принятых Президентом России и Правительством России решений по вопросам реализации государственной финансовой и денежно-кредитной политики; установление объемов централизованных кредитных ресурсов, направляемых на рефинансирование коммерческих банков для проведения кредитных аукционов и других рыночных методов кредитования; утверждение ежеквартально (ежемесячно) размеров прироста таких ресурсов, проведение соответствующих проверок; организация проведения ведомственных и межведомственных проверок целевого использования централизованных финансовых и кредитных ресурсов и принятие решения по повышению эффективности их использования; установление критериев отбора коммерческих банков, привлекаемых для обеспечения финансирования федеральных целевых программ и комплекса осуществляемых ими финансовых и кредитных операций по поручению Правительства России; утверждение перечней коммерческих банков, привлекаемых для выполнения вышеуказанных программ и операций в соответствии с установленными критериями, и т.п.

Функции Правительственной комиссии были чрезвычайно широки, более того, пределы ее компетенции не были ограничены, поэтому в некоторых направлениях своей деятельности Комиссия вторгалась в сферу исключительных полномочий Банка России. Кроме того, не все функции Комиссии имели координационный характер. Некоторые из них были связаны с установлением критериев отбора коммерческих банков для выполнения поручений Правительства России, с утверждением соответствующих перечней банков, с установлением объемов централизованных кредитных ресурсов. Однако, как уже отмечалось, решения Комиссии принимались в форме протоколов и нигде при этом не публиковались. При изложенных обстоятельствах деятельность Правительственной комиссии по регулированию финансовой и денежно-кредитной политики способствовала ограничению рыночной конкуренции на рынке банковских услуг, лишала заинтересованных лиц возможности ознакомиться с принятыми решениями, а также ограничивала их возможности защищать свои интересы, в том числе и в судебном порядке[21].

Кроме того, некоторые функции Правительственной комиссии вторгались в сферу исключительных полномочий Банка России, чем нарушался принцип его независимости. В соответствии с действовавшим в тот период федеральным законодательством Банк России признавался кредитором последней инстанции для кредитных организаций и организовывал их рефинансирование, под которым понималось кредитование банков, учет и переучет векселей. Рефинансирование, наряду с прямыми количественными ограничениями, являлось одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России. Причем упомянутые ограничения Банком России применялись в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и только после консультаций с Правительством России, но самостоятельно (п. 3 ст. 4, ст. ст. 40, 42 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Общий объем выдаваемых кредитов Банк России также регулировал в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики. При этом формы, порядок и условия рефинансирования должны были устанавливаться Банком России. Поэтому возложенные на Правительственную комиссию функции установления объемов рефинансирования нарушали действовавший в тот период Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Постановлением Правительства России от 17 октября 2000 г. № 795 "О координационных и совещательных органах, образованных Правительством Российской Федерации" Правительственная комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики была упразднена[22].

Еще одним координирующим органом, призванным обеспечить взаимодействие в денежно-кредитной сфере, была специальная межведомственная рабочая группа, образованная распоряжением Правительства России от 18 сентября 1995 г. В задачу специальной межведомственной рабочей группы входило обеспечение разработки проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования регулирования банковской деятельности. В состав рабочей группы были включены представители Минфина России, Минэкономики России, Госналогслужбы России, Минюста России (на уровне заместителей руководителей), Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ, подкомитета по банковскому законодательству Госдумы, Ассоциации российских банков, Внешторгбанка России, Технобанка, Акционерного банка "Мост-банк", АКБ "Менатеп" (по согласованию - на уровне руководителей коммерческих банков или их заместителей), а также представители Управления экономической контрразведки ФСБ России и Департамента финансов, бюджета и денежного обращения Правительства России.

Банк России и Правительство России обязаны информировать друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координировать свою политику, проводить регулярные взаимные консультации (ч. 3 ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Так реализуется положение о том, что Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, являющуюся их совместной функцией (ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Еще более развернуто обязательность взаимодействия между Банком России и Правительством России сформулирована в ст. 18 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В этой статье обязанность осуществлять взаимодействие зафиксирована не просто в общем виде, а в качестве функции Совета директоров Банка России, который во взаимодействии с Правительством России разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет, а также Президенту РФ, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу, обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. О том, что проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту России и в Правительство РФ, упоминается и в других статьях вышеназванного Федерального закона (например, ст. 45).

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" представители Банка России вправе участвовать в заседаниях Правительства России в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством России[23]. В заседаниях Правительства России принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Согласно п. 1 действующего до настоящего времени Положения о взаимном представительстве Правительства России и Банка России, утвержденного Указом Президента России от 15 августа 1994 г. № 1688[24], основной целью взаимного представительства Банка России и Правительства России является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики. Представитель Правительства России также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства России в этом случае являются министр финансов России и министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей. Участвуя в заседаниях Совета директоров Банка России, упомянутые должностные лица наделяются правом совещательного голоса (ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Присутствуя на заседаниях Правительства РФ, Председатель Банка России также наделяется правом совещательного голоса (п. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства России и Банка России). Однако в федеральном законодательстве вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства России не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства России и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства России и Банка России. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства России при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов России и министру экономики России предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).

В некоторых случаях Правительству России предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банк России может осуществлять все виды банковских операций и сделок, необходимых для выполнения возложенных на него функций, как самостоятельно, так и по поручению Правительства России. Кроме того, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (п. 11 ст. 4, ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Существует группа вопросов, по которым принимаемое Банком России решение должно быть согласовано с Правительством России:

уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, не приводящее к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50% плюс одна голосующая акция;

уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне, осуществляется в порядке и сроки, определяемые Банком России по согласованию с Правительством России (ч. 4, ч. 6 ст. 8 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

По некоторым вопросам, установленным в федеральном законодательстве, Банк России до принятия окончательного решения обязан в предварительном порядке проинформировать Правительство России (ст. 33 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Речь идет о случаях принятия Советом директоров Банка России решений о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца, а также о случае утверждения номиналов и образцов новых денежных знаков.

Применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики Банк России вправе только после консультаций с Правительством РФ (ст. 43 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Взаимодействие Банка России с Правительством России осуществляется в процессе выполнения требований федерального законодательства о том, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Согласно ст. 156 БК РФ кредитные организации выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов (п. 2 ст. 155 БК РФ) в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Наряду с этим кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Не случайно в качестве одного из оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства России в ст. 283 БК РФ упоминается "открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России". Вместе с тем в реальной жизни продолжают использоваться различные способы, чтобы обойти имеющиеся запреты (например, ст. 49 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год").

Наряду с изложенными выше юридически обязательными условиями взаимодействия Банка России и Правительства России в процессе регулирования банковской сферы в федеральном законодательстве установлены и ограничительные правовые нормы. В частности, установлен перечень действий, совершение которых Банком России в отношении Правительства России не допускается. Так, Банк России не вправе:

предоставлять кредиты Правительству России для финансирования дефицита федерального бюджета;

покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете;

предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Аналогичные ограничения установлены в ст. 93 БК РФ. Согласно закрепленным в указанной статье положениям кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Банк России и Правительство России активно взаимодействуют в бюджетном процессе. При этом Банк России имеет следующие бюджетные полномочия:

совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

обслуживает счета бюджетов;

осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации (ст. 155 БК РФ).

Банк России обязан осуществлять операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами без взимания комиссионного вознаграждения (ст. ст. 22, 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Что касается полномочий Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации, то они определяются федеральными законами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Так, в соответствии со ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг. Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Правительство России не вправе оказывать какое-либо давление на Банк России при осуществлении им функций и полномочий, предусмотренных Конституцией России и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Аналогичным образом и Банк России не вправе посягать на те функции и полномочия, которые возложены на Президента России, на органы законодательной, исполнительной, судебной власти, на органы прокуратуры и Счетную палату России.

Функции федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере теснейшим образом переплетены, поэтому их реализация невозможна без налаженного и эффективного взаимодействия. Однако такое взаимодействие должно основываться на конституционных принципах государственного устройства России и исключать как возникновение элементов "круговой поруки", так и нарушение исключительности компетенции каждого государственного органа.

Одним из важнейших определенных федеральным законодательством органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента России от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы России[25].

В связи с принятием 26 апреля 1995 г. новой редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Национальный банковский совет приобрел статус органа при Центральном банке РФ. С 1995 по 2002 гг. Национальный банковский совет являлся не только координирующим органом при Банке России, но и должен был стать органом общественного контроля за деятельностью банковской системы России и ее совершенствованием. На Национальный банковский совет при Банке России были возложены следующие функции: рассмотрение концепции совершенствования банковской системы; рассмотрение проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, подготовка по ним заключения и анализ итогов их выполнения; осуществление экспертиз проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; рассмотрение наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций; участие в разработке основных принципов организации системы расчетов в России. Как представляется, Национальный банковский совет при Банке России мог бы стать законной с точки зрения Конституции России и федерального законодательства и наиболее целесообразной с точки зрения эффективности формой взаимодействия и координации усилий государственных органов и кредитных организаций в процессе управления банковской системой и регулирования денежно-кредитных отношений в России. Однако все эти годы вышеупомянутый Совет при Банке России фактически не функционировал и не выполнял возложенных на него функций.

В июле 2002 г. в связи с принятием нового Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" само наименование, статус и полномочия Национального банковского совета при Банке России были изменены. Было исключено упоминание о том, что Национальный банковский совет находится при Банке России, он стал одним из органов управления Банка России, не имеющим, однако, исполнительных функций. В его состав были включены представители Президента России, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства России, а также Председатель Банка России, наделенные широкими полномочиями. Например, на Национальный банковский совет возложены некоторые функции, осуществлявшиеся ранее Государственной Думой, связанные с определением аудиторской организации - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России. Именно Национальный банковский совет до завершения отчетного года принимает решение об аудиторской проверке годовой финансовой отчетности Банка России и определяет аудиторскую организацию, имеющую лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федерации. Национальный банковский совет вправе давать рекомендации аудитору Банка России по вопросам аудиторской проверки годовой финансовой отчетности Банка России, а аудитор Банка России обязан обеспечить выполнение этих рекомендаций. Кроме того, на основе предложений Совета директоров Национальный банковский совет утверждает на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года: общий объем расходов на содержание служащих Банка России; общий объем расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; общий объем капитальных вложений; общий объем прочих административно-хозяйственных расходов, а также выполняет другие функции, касающиеся деятельности Банка России (ст. 13, ст. 93 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В составе обновленного Национального банковского совета не предусматривается участие представителей банковской и научной общественности (объединения кредитных организаций, представители различных научных направлений, профессионально занимающиеся проблемами денежно-кредитного регулирования в России).

Но и в обновленном виде Национальный банковский совет мог бы стать действующим на основе федерального законодательства единым органом, осуществляющим столь необходимую функцию координации, взаимодействия и согласования деятельности всех субъектов, функционирующих в денежно-кредитной сфере. Используя возможности Национального банковского совета, можно было бы попытаться наладить контакт не только между органами государственной власти, но и с представителями общественных объединений кредитных и иных организаций, профессионально оказывающих услуги на денежно-кредитном рынке, а также с представителями общественных объединений потребителей этих услуг. В этой связи его сущности и содержанию больше соответствовало бы другое название - Национальный совет по денежной и кредитной политике. Было бы целесообразно предусмотреть возможность создания на базе Национального банковского совета постоянных экспертных комиссий и временных рабочих групп по различным вопросам банковской деятельности для аналитической и консультативной работы; для подготовки проектов решений, организации работы Совета и т.п. В состав комиссий и групп могли бы быть включены сотрудники аппарата Банка России, представители аппарата Администрации Президента России, аппарата палат Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Правительства России, Минфина России, представители кредитных организаций и ведущие ученые.

Эффективная организация работы Национального банковского совета могла бы способствовать повышению эффективности взаимодействия государственных органов, регулирующих банковскую систему России, а также способствовать улучшению ситуации в экономической, финансовой и денежно-кредитной сфере в целом.

3. Взаимодействие Банка России с федеральными министерствами и ведомствами, реализующими правительственную политику в денежно-кредитной сфере

Помимо взаимодействия на уровне высших федеральных органов государственной власти России, осуществлялась и продолжает осуществляться координация действий Банка России и федеральных министерств и ведомств, относящихся к исполнительной власти и непосредственно ответственных за реализацию правительственной экономической и денежно-кредитной политики. Среди них: Минэкономики России, Минфин России, ФКЦБ России, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), Государственный таможенный комитет России, Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

Для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, для анализа экономической ситуации Банк России наделен правом запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц (ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Основополагающее значение для денежно-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Действующим банковским законодательством предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином России о проведении операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операций по обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Являясь федеральным органом по управлению финансами в Российской Федерации, Минфин России осуществляет функции, тесно связанные с деятельностью Банка России, в частности в области денежного обращения, государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой системы. Не случайно в действующем Положении о Минфине России установлено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В ранее действовавшем Положении о Министерстве финансов РФ, утвержденном Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г. № 984[26], устанавливалось, что Минфин России совместно с Минэкономики России и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики России, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения[27].

В настоящее время на Минфин России по-прежнему возложена функция по участию в подготовке предложений по основным направлениям кредитной, денежной политики Российской Федерации, улучшению состояния расчетов и платежей в экономике; по обеспечению повышения качества научных исследований в области финансов, кредита и денежного обращения, а также взаимодействию с научно-исследовательскими организациями экономического профиля по выработке предложений об эффективном использовании государственных средств[28].

За Минэкономики России также сохранена функция по участию в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-тарифной политики РФ; по содействию привлечению иностранных инвестиций, участию в разработке и реализации механизма регулирования валютно-кредитных отношений с иностранными государствами; по участию в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям[29].

Банк России и Минфин России активно взаимодействуют в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. При этом счета Федерального казначейства в Банке России ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством России с учетом особенностей, установленных БК РФ (ст. 224 БК РФ). Очевидно, речь идет о безвозмездном обслуживании бюджетных счетов Банком России. Однако если применительно к кредитным организациям заключение с Правительством России гражданско-правовых договоров вполне объяснимо, то применительно к Банку России такой подход вызывает вопросы. И Банк России, и Правительство РФ являются институтами публично-правовыми; обслуживание бюджетных счетов является их публично-правовой функцией. Каким образом публично-правовые бюджетные правоотношения конституционных федеральных государственных органов приобретают гражданско-правовую форму - не ясно. Как представляется, вышеназванные правоотношения Банка России и Правительства России имеют публично-правовую природу и должны реализовываться на основании федерального законодательства, а не на договорной основе.

Не случайно согласно ст. 165 БК РФ Минфин России вправе направлять представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, Банку России и его учреждениям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и осуществлять контроль за их устранением.

Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг.

Некоторые из ранее закрепленных за Минфином России функций, вступившие в противоречие с федеральным банковским законодательством, отменены. Например, в соответствии с п. "щ" ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г., Минфину России предоставлялось право заключать от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели и осуществлять контроль за целевым использованием кредитов. Из ныне действующего Положения о Минфине России упомянутая функция исключена.

В соответствии с бюджетным законодательством по согласованию с Банком России Минфин России утверждает формы платежных документов (ст. 225 БК РФ).

За Минфином России по-прежнему сохранилась функция, связанная с организацией и обеспечением изготовления денежных билетов и металлических монет по заявкам Банка России (п. 51 ст. 5 Положения о Минфине России от 6 марта 1998 г.). Вместе с тем в целях организации на территории России наличного денежного обращения функция прогнозирования и организации производства банкнот и монеты возложена на Банк России (ст. 34 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином России, которому передана часть функций упраздненной в мае 2000 г. Федеральной службы по валютному и экспортному контролю.

Так, в сфере валютной политики на Минфин России возложены функции, при реализации которых он не может не взаимодействовать и не согласовывать взаимные действия с Банком России: разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации; подготовка предложений по совершенствованию валютных, финансовых, кредитных и таможенных отношений с иностранными государствами; участие в подготовке проектов межправительственных и межгосударственных договоров в области финансовых, кредитных и валютных отношений. При этом основные вопросы финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, а также другие наиболее важные вопросы деятельности Минфина России рассматриваются Коллегией этого министерства.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента России от 8 декабря 1992 г. № 1556[30] и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству России предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления, с тем чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).

Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и Федерального казначейства при реализации Федеральным казначейством своих прав по проведению в кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований Федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая кредитные организации), использующих государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа. Так, в соответствии со ст. 288 БК РФ списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, установленных БК РФ и другими федеральными законами. Порядок такого списания определяется Банком России по согласованию с Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство вправе налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10%. Помимо этого, Федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает возможности внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

И Банк России, и Правительство РФ обязаны обеспечить согласованные действия, способствующие эффективной реализации федерального законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[31]. В связи с этим Банк России координирует собственную деятельность не только с Правительством России, но и взаимодействует с Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) - уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, определенным Президентом России[32].

Согласно федеральному законодательству порядок направления КФМ России запросов о предоставлении информации как в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, так и в отношении иных операций определяется Правительством России по согласованию с Банком России. Правила внутреннего контроля в кредитных и иных организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, также разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством России, а для кредитных организаций - Банком России. Если у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, при осуществлении внутреннего контроля возникают подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, эта организация обязана направлять в уполномоченный орган сведения о таких операциях. При этом порядок предоставления информации в уполномоченный орган устанавливается Правительством России, а в отношении кредитных организаций - Банком России[33] (ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций (за исключением информации о частной жизни граждан), в порядке, установленном Правительством РФ. Банк России предоставляет уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, в порядке, согласованном Банком России с уполномоченным органом. При этом предоставление по запросу КФМ России информации и документов органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и Банком России в целях и порядке, которые предусмотрены упомянутым Федеральным законом, не является нарушением служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны и тайны информации о почтовых переводах денежных средств (ст. 8 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Итак, КФМ России для выполнения своих задач и функций вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Банка России информацию (за исключением информации о частной жизни граждан) по вопросам, относящимся к ведению Комитета (ст. 7 Положения о КФМ России).

В связи с упомянутыми выше требованиями федерального законодательства в Положении о КФМ России прямо установлено, что этот государственный орган осуществляет взаимодействие с Банком России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Кроме того, КФМ России обобщает практику применения законодательства России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Банка России и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство России предложения по его совершенствованию.

Эффективность государственного регулирования банковской системы требует надлежащего взаимодействия между уполномоченными государственными органами в вопросах осуществления антимонопольной политики и обеспечения конкуренции на рынке банковских услуг. Вместе с тем упомянутым аспектам государственного регулирования федеральное законодательство и реальная практика, к сожалению, должного значения не придают. Об этом свидетельствует полное отсутствие упоминания о конкуренции или антимонополистической деятельности применительно к компетенции Банка России. О соблюдении антимонопольных правил в сфере банковских услуг, контролируемых Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (в настоящее время - МАП России) совместно с Банком России, упоминает лишь ст. 32 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Но анализ нормативных правовых актов по вопросам антимонопольного регулирования свидетельствует, что, вопреки вышеупомянутой правовой норме, большая их часть принята без участия Банка России.

Наличие многочисленных государственных органов, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможные комиссии и рабочие группы, призванные координировать денежно-кредитную политику, не оградили Россию от кризисных явлений в сфере денег и кредита[34]. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью.

Эффективная деятельность по управлению банковской и денежно-кредитной системами возможна при условии: а) разграничения функций и полномочий государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами на уровне федерального законодательства; б) исключения вмешательства одного органа государственной власти в сферу, отнесенную к ведению другого органа; в) реального взаимодействия при подготовке решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы обеспечить принятие согласованных совместных правовых решений.

Изучение нормативных правовых актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов, или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов, или требуют соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустима не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов, использующих федеральное законодательство.

Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, а также в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере.

Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Кроме того, в соответствии с конституционными функциями Банка России необходимо расширить ныне существующие формы и полномочия Банка России в части взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием России, Правительством РФ и Конституционным Судом России. Для этого Банк России целесообразно наделить правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией России и федеральным законодательством.

Застарелой проблемой являются противоречия во взаимоотношениях между Банком России и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг России (ФКЦБ России).

Конфликтная ситуация по поводу разграничения регулирующих полномочий Банка России и ФКЦБ России на рынке ценных бумаг длилась не один год, порождая недоразумения теоретического, практического и политического свойства.

Регулирование, включая лицензирование, деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг - одно из направлений государственного регулирования банковской деятельности. Деятельность банков на рынке ценных бумаг допускалась с 1990 г. Однако порядок государственного регулирования этой деятельности[35] так и не был приведен в соответствие с Конституцией России. Проблемы начались с 1996 г., когда на Банк России были возложены полномочия по лицензированию деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг. В статье 6 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" было установлено, что в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций с которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также вправе осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.

Помимо этого, кредитным организациям было предоставлено право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг[36] в соответствии с федеральными законами. Учитывая положения ст. 5 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности", кредитные организации могли осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с лицензией Банка России до урегулирования данного вопроса Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Но Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не предусматривал предоставление Банку России регулирующих функций на рынке ценных бумаг.

Последствия избранного законодателем подхода спровоцировали многочисленные нестыковки и недопонимание в сфере денежно-кредитного регулирования, в первую очередь между федеральными органами самого государства[37].

Согласно решениям ФКЦБ России кредитные организации получили право осуществлять брокерскую и дилерскую деятельность на основании лицензий на осуществление банковских операций, выданных Банком России, до 1 октября 1997 г.[38]. Для разрешения разногласий, возникших между Банком России, Минфином России и ФКЦБ России, потребовалось составить Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. и утвердить его в Правительстве России[39]. Согласно Протоколу лицензирование и текущий контроль за деятельностью (кроме деятельности по организации торговли, регистратора и деятельности фондовой биржи) кредитных организаций на рынке ценных бумаг будет осуществляться Банком России на основе генеральной лицензии ФКЦБ России. Определено также, что Банк России будет осуществлять лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг на основании положений, принятых ФКЦБ России и согласованных с Банком России, а также регулярно информировать ФКЦБ России об этой работе.

На основании ст. 39 и ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" ФКЦБ России обязался выдать в двухнедельный срок в установленном порядке вышеуказанную генеральную лицензию Банку России. Кроме того, не позднее 1 августа 1997 г. ФКЦБ России согласился продлить для кредитных организаций срок осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг на основании лицензий на осуществление банковских операций, что и было сделано.

Для осуществления лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Банк России получил от ФКЦБ России Генеральную доверенность от 11 июня 1997 г. При этом лицензионные права Банка России в сфере профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг касались: брокерской деятельности, за исключением операций с физическими лицами; брокерской деятельности, включая операции с физическими лицами; дилерской деятельности; деятельности по доверительному управлению ценными бумагами; депозитарной деятельности; клиринговой деятельности. Порядок и особенности такого лицензирования, помимо федеральных законов, урегулированы в подзаконных актах Банка России и ФКЦБ России[40].

Как видим, во многих случаях профессиональная деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг непосредственным образом связана с осуществлением банковских расчетов (например, клиринговая деятельность). По этим и многим другим причинам практика предоставления Банку России полномочий в денежно-кредитной сфере в зависимости от наличия или отсутствия выдаваемой ФКЦБ России лицензии представляется спорной.

Между тем с 1 декабря 1998 г. решением ФКЦБ России[41] действие генеральной лицензии от 11 июня 1997 г., выданной Банку России, было приостановлено. Банку России надлежало выполнить требования Постановления ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29 "О внесении дополнений в Положение о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 9 сентября 1996 г. № 16 и другие нормативные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Кроме того, по мнению ФКЦБ России, от Банка России требовалось устранить нарушения законодательства РФ о ценных бумагах, якобы допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России. Помимо этого, ФКЦБ России была недовольна участием Банка России в качестве акционера ММВБ, а также участием некоторых должностных лиц Банка России в Биржевом совете ММВБ и в органах управления Сбербанка России и Внешторгбанка России.

Подобный подход ФКЦБ России, по нашему мнению, не соответствовал Конституции России. Действия ФКЦБ России спровоцировали многолетнее противостояние регулирующих государственных органов в денежно-кредитной сфере[42]. Банк России обжаловал неправомерное решение ФКЦБ России в арбитражный суд г. Москвы, обратившись с иском о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации". Решением этого суда от 20 июля 1999 г. в удовлетворении искового требования было отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 20 сентября 1999 г. вышеупомянутое судебное решение было оставлено без изменения. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда России (ВАС России), рассмотрев данный спор, принял решение отменить ранее принятые судебные акты, а дело направить на новое рассмотрение. Именно такое решение сформулировано в Постановлении Президиума ВАС России от 7 марта 2000 г. № 7672/99 "О спорах с участием банков"[43]. При этом Президиум ВАС России отметил, что судами не были учтены следующие обстоятельства:

в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрено, что Банк России участвует в капиталах организаций, обеспечивающих его деятельность, а Совет директоров Банка России вправе принимать решения об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России (ст. 8 и ст. 18 Федерального закона);

согласно ст. 90 упомянутого Федерального закона Совет директоров Банка России утверждает перечень должностей, в соответствии с которым служащие Банка России не имеют права работать по совместительству, занимать должности в кредитных и иных организациях. В решении арбитражного суда подчеркивается, что из решения Совета директоров Банка России от 27 декабря 1996 г. видно, что все служащие системы Банка России, за исключением работников подведомственных организаций, осуществляющих неосновную деятельность (медицинские работники, работники оздоровительных учреждений), не имеют права работать по совместительству, по договору подряда, а также занимать должности в кредитных и иных организациях, если иное не установлено Советом директоров;

решением от 2 июня 1997 г. Совет директоров Банка России установил, что Председатель Банка России может участвовать в органах управления организаций, в капитале которых участвует Банк России. Иные служащие Банка России могут участвовать в органах управления указанных организаций по решению Председателя Банка России. Как отмечается в судебном решении, из материалов дела видно, что рекомендованные Банком России, в частности, в состав Биржевого совета ММВБ должностные лица были избраны собранием акционеров этой биржи. Суд также отметил, что из материалов дела усматривается, что на момент принятия распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р рекомендованные Банком России служащие не только участвовали в Биржевом совете ММВБ, но и были представителями в органах управления Сбербанка России, Внешторгбанка и некоторых других участников рынка ценных бумаг.

Президиум ВАС России отметил, что арбитражному суду надлежало выяснить наличие фактов нарушения Банком России ограничений, введенных Постановлением ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29, в отношении указанных организаций в части представительства в их органах управления. При этом Президиум ВАС России, отказывая в удовлетворении иска о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р в части устранения нарушений законодательства РФ о ценных бумагах, допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России (абз. 7 п. 21 Положения), сослался на отсутствие в действующем законодательстве предоставления Банку России права выпуска своих облигаций.

По мнению Президиума ВАС России, суд не дал правовой оценки тому обстоятельству, что право ФКЦБ России приостанавливать действие генеральной лицензии в связи с иным нарушением требований законодательства о ценных бумагах (каковым является выпуск Банком России собственных облигаций) обусловлено нарушением прав и имущественных интересов инвесторов. В то же время, по мнению ВАС РФ, из материалов дела не усматривается, что выпуск Банком России облигаций нарушил права и имущественные интересы инвесторов.

В результате решением арбитражного суда г. Москвы 15 мая 2000 г. распоряжение ФКЦБ России № 1265-р от 30 ноября 1998 г. "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации" было признано недействительным.

В письме Банка России от 29 мая 2000 г. № 112-Т "О лицензировании Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг"[44] отмечалось, что главные управления (национальные банки) Банка России осуществляют функции лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг в соответствии с действовавшим тогда порядком, в том числе по заявлениям кредитных организаций, поступившим в период с августа 1999 г.

В связи с окончанием 11 июня 2000 г. срока действия генеральной лицензии Банка России на осуществление лицензирования кредитных организаций - профессиональных участниц рынка ценных бумаг указанные функции осуществлялись территориальными учреждениями Банка России до 10 июня 2000 г. включительно.

7 мая 2002 г. Банк России принял официальное решение о прекращении лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг[45].

Лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций к маю 2002 г. были переданы в ведение ФКЦБ России и осуществлялись в порядке, установленном ФКЦБ России[46].

Рассмотренный выше конфликт двух федеральных государственных органов по поводу их полномочий в сфере денежно-кредитного регулирования - реальный пример извращения духа и буквы конституционных норм. Этот конфликт свидетельствует об игнорировании конституционно-правового механизма регулирования всей денежно-кредитной сферы России, включая деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг, со стороны самого государства и его федеральных органов. Деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг в реальности невозможно отделить от банковской деятельности и банковской системы. Поэтому избранный законодателем и ФКЦБ России подход к Банку России представляется не просто малопродуктивным, вредным или неконституционным, но и опасным с точки зрения общей экономической стабильности в стране.

Согласно федеральному законодательству ФКЦБ России признается федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, в том числе по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Помимо регулирования деятельности фондовых бирж и рынка ценных бумаг на ФКЦБ России возложены и некоторые иные полномочия в денежно-кредитной сфере (определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг).

В то же время вышеупомянутая деятельность ФКЦБ России на рынке ценных бумаг, являющемся частью единой денежно-кредитной системы России, по Конституции РФ должна реализовываться в рамках компетенции Правительства России в денежно-кредитной сфере и не может осуществляться в отрыве от конституционных полномочий Банка России и без непосредственного взаимодействия с ним. Более того, само законодательство о рынке ценных бумаг не может быть оторвано от норм Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих механизм осуществления единой государственной денежно-кредитной политики.

В таком случае федеральные законодательные акты о рынке ценных бумаг в обязательном порядке должны учитывать конституционно-правовой статус Банка России и его конституционные полномочия в денежно-кредитной сфере. Однако действующее законодательство о ценных бумагах не содержит норм, признающих рынок ценных бумаг, особенно используемых в качестве средств платежа, составной частью единой денежно-кредитной системы России, а предпринимательскую деятельность либо деятельность по регулированию рынка ценных бумаг - деятельностью в денежно-кредитной сфере. В противном случае, вопреки требованиям Конституции РФ, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не ставил бы Банк России в зависимость от ФКЦБ России в части, касающейся регулирования отношений по поводу эмиссии и обращения ценных бумаг.

Сложившаяся ситуация требует серьезного анализа и принятия такого решения, которое бы обеспечило государству (в лице Банка России) возможность эффективно реализовать свои конституционные функции и полномочия. Это в свою очередь позволит повысить ответственность Банка России за состояние эмиссионной политики, денежного обращения и за функционирование платежно-расчетной системы в стране. Поэтому следует подумать, не противоречит ли Конституции РФ нынешнее законодательство, предоставляющее федеральному органу исполнительной власти - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) исключительное право проводить государственную политику в области рынка ценных бумаг, а также право по определению стандартов эмиссии всех без исключения видов ценных бумаг, включая используемые в качестве платежных средств в безналичных расчетах (ст. ст. 1, 40 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). В таком случае могут возникать предпосылки для осуществления не контролируемой Банком России безналичной эмиссии платежных средств в экономику России.

Законодательство о рынке ценных бумаг следует привести в соответствие с конституционными положениями об исключительной компетенции Банка России в сфере денежной эмиссии и организации их обращения и установления порядка безналичных расчетов. Более того, федеральное законодательство должно учитывать, что сам Банк России также не может оставаться в стороне и не использовать экономические возможности, связанные с использованием ценных бумаг в качестве дополнительного инструмента осуществляемой им государственной денежно-кредитной политики.

Отсутствие должной научной разработанности упомянутых экономических и юридических проблем функционирования денежно-кредитной системы и пробелы в их законодательном регулировании являются той объективной причиной, которая вызывает "трения" между двумя государственными органами - Банком России и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, сферы компетенции которых, несомненно, пересекаются.

Устранение приведенных выше проблем и противоречий могло бы стать одним из направлений совершенствования действующего законодательства и механизма государственного регулирования денежно-кредитной системы. Если ценные бумаги признаются законными средствами платежа, то они не могут быть выпущены в оборот вне государственной регулирующей деятельности Банка России. Именно Банк России является государственным органом, осуществляющим денежную эмиссию и организующим денежное обращение, включая систему и порядок безналичных расчетов (ст. ст. 27, 29, 80 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Существующий порядок эмиссии и использования ценных бумаг в экономическом обороте в качестве средства платежа требует внимательного изучения с целью приведения его в соответствие с Конституцией России. Однако очевидно одно: независимый конституционный орган денежно-кредитного регулирования - Банк России длительное время, вопреки Конституции России, находился в положении обычного юридического лица, подконтрольного ФКЦБ России. От Банка России, помимо полномочий, возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством, требовали получить от ФКЦБ России некие полномочия (генеральную лицензию) для регулирования одного из сегментов денежно-кредитной системы страны - рынка ценных бумаг, неразрывно связанного и прямо влияющего на устойчивость национальной валюты. Таким образом, для реализации своих конституционных функций Банк России должен был получить лицензию от органа исполнительной власти, а в настоящее время Банк России вовсе лишен соответствующих полномочий.

Практика "лицензирования", применявшаяся к Банку России в течение нескольких лет, является неконституционной еще и потому, что осуществлялось "лицензирование" органом исполнительной власти (руководитель ФКЦБ России является по должности федеральным министром), независимость от которой является основополагающим конституционным принципом деятельности Банка России.

Такой подход законодательства о ценных бумагах не просто противоречит конституционным нормам, нормам бюджетного, банковского законодательства, но и является одной из тех институциональных предпосылок, существование которых способствует снижению эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом. Действительно, можно ли всерьез рассматривать эффективность государственной денежно-кредитной политики, когда один из основных органов, непосредственно отвечающих за ее реализацию, не контролирует в полном объеме значительную часть денежно-кредитной сферы - рынок ценных бумаг, в особенности ценных бумаг, используемых в качестве платежных средств? Между тем неопределенная ситуация длится уже не один год и при определенных условиях может провоцировать кризисные явления в денежно-кредитной сфере России.

[1] Указ Президента России от 2 октября 1996 г. № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 41. Ст. 4689.

[2] Указ Президента России от 16 апреля 1997 г. № 356 "Об Экономическом управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 16. Ст. 1858.

[3] Указ Президента России от 31 мая 1999 г. № 680 "Об утверждении Положения об Управлении кадров Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 23. Ст. 2818.

[4] Указ Президента России от 28 марта 1998 г. № 294 "Об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1536; Указ Президента России от 25 декабря 2000 г. № 2078 "Об утверждении структуры аппарата Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1. Ст. 67.

[5] Решение Совета Безопасности Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. "Об итогах работы Государственной комиссии по рассмотрению резкой дестабилизации финансового рынка" // Рос. газ. 1994. 9 ноября.

[6] Указ Президента России от 25 июля 1996 г. № 1102 "О Совете Обороны Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3699; Указ Президента России от 3 марта 1998 г. № 220 "О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1155.

[7] См.: Указ Президента России от 25 ноября 1996 г. № 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5533; Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 726 "О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности" // Рос. газ. 1996. 25 мая.

[8] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

[9] Время МН. 2002. 26 дек.

[10] Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.

[11] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ноября 1995 г. "О назначении С.К. Дубинина на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации" // Деньги и кредит. 1995. № 12.

[12] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Рос. газ. 1995. 29 марта.

[13] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

[14] Термин "коммерческие банки" в федеральном банковском законодательстве не используется.

[15] Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[16] См. Постановление Правительства России от 22 октября 1996 г. № 1258 "О создании Совета при Правительстве России по вопросам банковской деятельности".

[17] См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 76.

[18] См.: Постановление Правительства России от 15 мая 1998 г. № 443 "О координационных и консультативных органах, образованных Правительством Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2158.

[19] См.: Постановление Правительства России от 13 декабря 1994 г. № 1375 "О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3609.

[20] См.: Постановление Правительства России от 1 июля 1995 г. № 666 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2688; Постановление Правительства России от 12 августа 1998 г. № 935 "О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4085.

[21] См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 76 - 80.

[22] Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4258.

[23] Взаимное представительство Правительства России и Банка России в целях осуществления согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики впервые было признано необходимым Указом Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

[24] См.: Рос. газ. 1994. 20 авг.

[25] Рос. газ. 1994. 20 окт.

[26] Рос. газ. 1994. 3 сент.; 1996. 29 мая; 1996. 1 авг.

[27] Пункт "л" ст. 7 Положения о Минфине России и п. 5 Положения о Минэкономики России, утвержденного Постановлением Правительства России от 26 августа 1995 г. № 844 "Об утверждении Положения о Министерстве экономики Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 3551.

[28] Постановление Правительства России от 6 марта 1998 г. № 273 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

[29] Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. № 990 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 125.

[30] См.: Указ Президента России от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.

[31] См.: Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.

[32] См.: Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. № 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 45. Ст. 4251; Постановление Правительства России от 2 апреля 2002 г. № 211 "Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1311.

[33] См.: Положение Банка России от 20 декабря 2002 г. № 207-П "О порядке предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Вестник Банка России. 2002. № 2; 2003. № 6.

[34] Ограниченный объем работы, к сожалению, не позволяет в ее рамках подробно рассмотреть особенности взаимодействия с налоговыми, таможенными, правоохранительными и судебными органами. (Об этом см.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 70 - 115.)

[35] Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.

[36] Под профессиональными участниками рынка ценных бумаг понимаются юридические лица, в том числе кредитные организации, а также граждане (физические лица), зарегистрированные в качестве предпринимателей, которые осуществляют виды деятельности, указанные в гл. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг".

[37] См.: письмо Банка России от 5 августа 1997 г. № 72-97 // Экономика и жизнь. 1997. № 33.

[38] См.: Постановление ФКЦБ России от 24 января 1997 г. № 5 "Об осуществлении кредитными организациями операций с ценными бумагами на рынке ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1997. № 1; Постановление ФКЦБ России от 26 марта 1997 г. № 13 "Об осуществлении кредитными организациями профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1997. № 3.

[39] См.: Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. (утв. Правительством России от 30 мая 1997 г. № АЧ-П13-19ПР) // Вестник Банка России. 1997. № 36.

[40] См., например: Приказ Банка России от 23 октября 1997 г. № 02-462 "Об утверждении Положения "Об особенностях лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации" и указаний "О порядке лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации" // Вестник Банка России. 1997. № 70; Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утв. Постановлением ФКЦБ России от 19 сентября 1997 г. № 26 // Финансовая газета. 1997. № 41.

[41] См.: распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации" // Архив бухгалтера. Приложение к журналу "Бухгалтерский бюллетень". 1999. № 1.

[42] Письмо Банка России от 28 июля 1999 г. № 219-Т "О ситуации в области лицензирования Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг" // Финансовая Россия. 1999. № 28.

[43] Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 5.

[44] Вестник Банка России. 2000. № 30.

[45] Пункт 1 указания Банка России от 7 мая 2002 г. № 1148-У "О признании утратившими силу нормативных и иных актов Банка России в связи с прекращением Банком России лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг".

[46] Постановление ФКЦБ России от 15 августа 2000 г. № 10 "Об утверждении Порядка лицензирования отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 10; письмо ФКЦБ России от 24 ноября 2000 г. № ИК-02/6293 "Разъяснения по подготовке документов, представляемых кредитными организациями для получения лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 11.

ГЛАВА VI. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1. Некоторые международно-правовые проблемы регулирования денежно-кредитной сферы России

Российская Федерация существует в многообразном мире. При осуществлении собственной экономической и денежно-кредитной политики Россия не может не учитывать устойчивые международные и межгосударственные денежно-кредитные связи и отношения. Политические и экономические процессы, происходящие в современном мире, характеризуются объединением государств в союзы, реальным существованием мировых валют и глобализацией финансовых рынков. В результате возникают межгосударственные и международные валютно-финансовые союзы, а также международные финансовые организации и межгосударственные институты денежно-кредитного регулирования, непосредственным образом влияющие на банковскую систему России.
В связи с этим интересы национальной денежно-кредитной системы России обеспечиваются не только на уровне внутренней государственной политики, но и внешнеполитическими мерами, включая использование практики заключения международных договоров.
Не случайно Конституция России признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), которая неизбежно оказывает существенное влияние на организацию и функционирование банковской системы России. Применительно к банковской системе необходимо упомянуть международные договоры о сотрудничестве в денежно-кредитной сфере; международные договоры о борьбе с финансированием терроризма, с отмыванием денежных средств, нажитых преступным путем ; международные договоры, закрепляющие особенности осуществления некоторых банковских операций, осуществления банковского регулирования и банковского надзора; международные договоры, на основе которых создаются и функционируют учреждения Банка России на территории иностранных государств, например полевые учреждения Банка России, обеспечивающие банковским обслуживанием российские военные базы, дислоцированные за ее пределами.
Для реализации внешней экономической политики, нацеленной на обеспечение стабильности собственной национальной валюты, банковской системы и денежно-кредитной сферы в целом, Конституция России и федеральное законодательство устанавливают специальные правовые формы и порядок международного сотрудничества, наделяя соответствующими полномочиями органы государственной власти, включая Банк России (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" ).
Международные договоры Российской Федерации являются источниками правового регулирования банковской системы и банковской деятельности в России.
В соответствии с Конституцией России Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.
Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (ст. 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").
В этой связи представляют интерес международная и внешнеэкономическая функция Банка России, его международные полномочия, в особенности в части, касающейся заключения соглашений.
В рамках этой функции Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях; устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; регулирует особенности иностранных инвестиций в банковскую сферу России (ст. ст. 51, 52, 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств.
Для осуществления своих функций Банк России может открывать представительства на территориях иностранных государств. В соответствии с действующим законодательством представительства Банка России не вправе самостоятельно осуществлять банковские операции. Что же касается филиалов Банка России, то действующее законодательство их создание в иностранных государствах не предусматривает (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями (ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Осуществляя полномочия в международной сфере, Банк России выступает не от своего имени, а от имени представляемой стороны - Российской Федерации, являющейся субъектом международного права. Поэтому деятельность Банка России при осуществлении полномочий в международно-правовой сфере, несомненно, должна регулироваться Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Вместе с тем согласно этому Федеральному закону Банк России не имеет права на самостоятельное заключение, прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации. Таким образом, имеется несогласованность между законодательством о международных договорах и банковским законодательством России. То, что Банк России не вправе подписывать межгосударственные или межправительственные договоры, еще можно объяснить, но подписываемые им соглашения и договоры с центральными банками других стран, имеющие межведомственный характер, также по формальным основаниям не признаются международными договорами России. Это связано с тем, что Банк России не является федеральным органом исполнительной власти. С такой ситуацией согласиться нельзя. Но наряду с этим невозможно игнорировать федеральное законодательство о международных договорах, закрепляющее за Банком России лишь право представлять на рассмотрение Президента России и Правительства РФ рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к его ведению. Например, по вопросам международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере, сфере функционирования банковской системы (ст. ст. 8, 35 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Имеющиеся противоречия, содержащиеся в федеральном законодательстве в части, касающейся формальных прав Банка России заключать международные соглашения и его фактической регулирующей деятельности, целесообразно устранить и привести в соответствие с конституционным статусом, функциями и полномочиями Банка России.
В соответствии с установленным порядком свои предложения о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров Банк России представляет Президенту России и Правительству России совместно или по согласованию с Министерством иностранных дел РФ (ст. 9 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Банк России по согласованию с МИД России вправе проводить консультации с соответствующими органами иностранных государств и международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров.
Анализ международных правовых документов, регулирующих интеграцию в денежно-кредитной сфере, позволяет прийти к выводу, что международное сотрудничество в этой сфере имеет несколько направлений или уровней.
Во-первых, международное сотрудничество в денежно-кредитной сфере реализуется в процессе создания международных институтов, обеспечивающих функционирование единого межнационального (межгосударственного) механизма денежно-кредитных отношений (включая валютные отношения).
Участие государства в международных валютно-финансовых отношениях не означает создания каких-либо политических или экономических союзов и не предполагает интеграцию экономик стран-участниц. Международное сотрудничество в валютно-финансовой сфере позволяет государствам договориться о формах и методах относительно устойчивого функционирования мировой системы валютно-финансовых отношений. Результатом такого сотрудничества является создание специальных международных институтов, членство в которых обусловлено совместным решением государств-участников и принятием ими определенных обязательств. К такому направлению международного сотрудничества можно отнести создание группы соглашений, регулирующих глобальные основы организации и функционирования валютно-финансовой системы в мировом масштабе, включая признание национальных валют некоторых государств мировыми деньгами. Институциональными формами подобного международного сотрудничества являются такие международные финансовые организации, созданные под эгидой ООН, как Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и т.п.
Участником такого рода денежно-кредитных союзов и соглашений Российская Федерация может стать при соблюдении определенной процедуры ее принятия в члены соответствующей политико-экономической организации. Например, в члены Международного валютного фонда (МВФ) Россия была принята в 1992 г. При этом Россия приняла на себя дополнительные обязательства по реформированию экономики и денежно-кредитной сферы. Например, в соответствии со ст. 2 Статей Соглашения МВФ предусматривается существование двух видов государств - участников МВФ: первоначальные государства - члены Фонда и прочие государства. Первоначальными государствами - членами Фонда являются страны, представленные на Валютно-финансовой конференции Организаций Объединенных Наций, правительства которых приняли членство до 31 декабря 1945 г. Другие страны - это те, которые имеют право на вступление в число членов Фонда в такое время и на таких условиях, какие могут быть определены Советом управляющих. Указанные условия, включая условия выплаты взносов в Фонд, базируются на принципах, не противоречащих тем, которые применяются в отношении государств, уже являющихся членами.
Во-вторых, имеется группа международных договоров, устанавливающих денежно-кредитные отношения и валютно-финансовые системы между ограниченным числом государств, объединившихся в политико-экономические союзы и установивших единые требования к денежно-кредитной сфере на своих территориях. Наиболее ярким примером такого союза являются единый валютный союз в рамках большинства государств Европейского Союза; денежно-кредитный союз России и Белоруссии; некоторые международные договора стран СНГ и т.п.
Третья группа существующих международных институтов и договоров в денежно-кредитной сфере характеризуется тем, что, в отличие от документов Евросоюза или других межгосударственных политико-экономических союзов, они открыты для присоединения к ним других государств без каких-либо дополнительных условий и обязательств или каких-либо дополнительных требований к изменению экономического, политического, государственного или социального устройства. Речь идет о группе международных договоров (соглашений), устанавливающих некоторые общие требования к отдельным направлениям деятельности в денежно-кредитной сфере (порядок осуществления международных расчетов, использование векселей и т.п.) и открытых для присоединения к ним любых государств.
Например, Конвенция УНИДРУА  о международном финансовом лизинге от 28 мая 1988 г., которая - для России - вступила в силу с 1 января 1999 г. . В Федеральном законе от 8 февраля 1998 г. "О присоединении Российской Федерации к Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге"  Россия заявила о своем присоединении к Конвенции и упомянула случаи, когда будет применять нормы своего гражданского законодательства.
7 июня 1930 г. в Женеве была принята Конвенция, устанавливающая единообразный закон о переводном и простом векселях , которая была подписана от имени таких стран, как Германия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Колумбия, Дания, Франция, Испания и др. Вышеназванная Конвенция вступила в силу 1 января 1934 г., а 25 ноября 1936 г. к этому международному правовому акту, с оговоркой, присоединился СССР, правопреемницей которого является Россия. Тогда же СССР присоединился к Конвенции о гербовом сборе в отношении переводного и простого векселей от 7 июня 1930 г. и к Конвенции, имеющей целью разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях, от 7 июня 1930 г. С учетом современной геополитической ситуации в мире наиболее яркими и актуальными примерами межгосударственных соглашений, образующих вышеупомянутую третью группу международных договоров, являются соглашения о борьбе с отмыванием денег, нажитых преступным путем, и о борьбе с финансированием терроризма.
Помимо рассмотренных выше международных договоров существует четвертое направление международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере. Речь идет о двустороннем или многостороннем сотрудничестве государств, предполагающем подписание договоров или соглашений, касающихся организации банковского надзора, координации денежно-кредитной политики между двумя или несколькими не включенными в экономический или иной международный союз государствами.
В связи с этим представляют интерес проблемы, касающиеся правовой природы и содержания межбанковских соглашений, о которых идет речь в ч. 2 ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Остается открытым вопрос о круге должностных лиц Банка России, полномочных заключать такие соглашения, и многие другие особенности вышеупомянутых юридических документов.
Действующее законодательство не позволяет однозначно ответить на поставленные вопросы. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" только упоминает межбанковские соглашения в качестве одного из источников, регулирующих взаимоотношения Банка России лишь с кредитными организациями иностранных государств, но не с центральными (национальными) банками этих государств. Не определяет федеральное законодательство содержание и форму этих соглашений, а также порядок их заключения. Отсутствует в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и перечень должностных лиц, уполномоченных подписывать межбанковские соглашения. Для ответа на поставленные вопросы необходимо учитывать, что Федеральный закон "О международных договорах РФ" применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и пр.). В приведенную схему межбанковские соглашения не вписываются. Исходя из общих требований федерального законодательства о международных договорах, Банк России не может самостоятельно заключать международные договоры ни в форме межбанковских соглашений, ни в какой-либо иной форме. Исключение составляют те случаи, когда право и обязанность на заключение конкретного межбанковского соглашения в интересах РФ или Банка России вытекает из федерального законодательства о международных договорах или международного договора Российской Федерации. В этой связи самостоятельное право Председателя Банка России подписывать соглашения, заключаемые Банком России по общему правилу, также формально ограничивается соглашениями, заключаемыми в интересах и от имени самого Банка России, действующего как самостоятельное юридическое лицо.
При подписании межбанковских соглашений с национальными банками и регулирующими органами иностранных государств Банк России берет на себя определенные обязательства, выступая не от своего частного имени и не в своем частном интересе (как юридического лица), а от имени России и в интересах всего общества. Например, при взаимодействии с органами денежно-кредитного регулирования иностранных государств в организации банковского надзора. В подобного рода случаях необходимо обеспечить соблюдение условий, предусмотренных Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".
Согласно действующему законодательству Банк России вправе запросить центральный банк и орган банковского надзора иностранного государства о предоставлении информации или документов, которые получены от кредитных организаций в ходе исполнения надзорных функций, а также вправе предоставить органу банковского надзора иностранного государства указанные информацию или документы, которые не содержат сведений об операциях кредитных организаций и их клиентов, при условии обеспечения указанным органом банковского надзора режима сохранности информации, соответствующего установленным законодательством Российской Федерации требованиям обеспечения сохранности информации, предъявляемым к Банку России. При этом в отношении информации и документов, которые получены от центральных банков и органов банковского надзора иностранных государств, Банк России обязан соблюдать требования по раскрытию информации и предоставлению документов, установленные законодательством Российской Федерации, с учетом требований, установленных законодательствами иностранных государств (ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако без соответствующих двусторонних или многосторонних соглашений, имеющих статус международных правовых актов, обмен информацией между надзорными и регулирующими органами различных государств просто невозможен или крайне затруднителен.
Надзор за зарубежными филиалами российских кредитных организаций и филиалами иностранных банков в России осуществляется с учетом международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора или иного подобного документа, определяющего порядок взаимодействия Банка России с органами банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала. Соответствующие соглашения действуют с Грузией , Казахстаном , Белоруссией  и некоторыми другими государствами.
Таким образом, федеральное законодательство должно учитывать фактически осуществляемые Банком России функции и устанавливать саму юридическую возможность заключения Банком России соответствующих международных правовых актов, а также их содержание, форму и порядок выражения согласия Российской Федерации на обязательность для неё международного договора, заключаемого Банком России в сфере денежно-кредитного регулирования.
Нельзя не упомянуть о том, что существует группа международно-правовых документов, потенциально имеющих статус международных договоров, но не вступивших в силу, а, следовательно, формально не действующих. В качестве примера можно привести Конвенцию ООН "О международных переводных векселях и международных простых векселях" от 9 декабря 1988 г., которую подписали три государства (Канада, США и Россия). Позднее к Конвенции присоединились Гвинея, Мексика и Гондурас. Однако согласно ст. 89 упомянутой Конвенции она вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением 12 месяцев после даты сдачи на хранение десятой ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении, чего пока не произошло.
Существуют действующие, но не вступившие в силу для России международные договора, если Россия не присоединялась к ним либо не ратифицировала их. Например, УНИДРУА принята Конвенция о международном факторинге 28 мая 1988 г. Но эта Конвенция не является для Российской Федерации международным договором, поскольку наша страна к вышеназванному правовому акту не присоединялась.
К категории международно-правовых документов, имеющих прямое отношение к банковской сфере, можно отнести группу документов функционального характера, обеспечивающих унификацию правил международных расчетов. Речь идет не только о международных договорах, но и о документах методического характера, подготовленных в рамках соответствующих международных организаций и имеющих для государств рекомендательный характер.
Например, секретариатом Комиссии ООН по праву международной торговли в 1987 г. было подготовлено Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств. Цель этого документа - содействие использованию в банковской практике различных государств единых правовых подходов для электронного перевода средств, а именно: в соответствии с требованиями электронных методов облегчить процесс изменения и совершенствования правовых норм, регулирующих перевод денежных средств, и оказать помощь законодателям и юристам, рассматривающим правовые нормы для тех или иных систем. По мнению разработчиков, несмотря на то что электронные методы перевода средств в настоящее время наиболее широко распространены в экономически развитых странах, данное руководство может иметь исключительно большое значение в развивающихся странах, где ощущается необходимость в модернизации их системы перевода средств как внутри страны, так и в международном плане. ЮНСИТРАЛ в 1992 г. принят Типовой закон о международных кредитовых переводах, предлагаемый в качестве варианта, который они могли бы принять во внутреннем законодательстве или на уровне международных соглашений.
Существует группа унифицированных правил Международной торговой палаты, используемых в банковской практике (например, Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов 1993 г., Унифицированные правила по инкассо в редакции 1995 г.), которые, конечно же, не имеют характера международного договора, а их применение имеет добровольный характер. Подобного рода документы в большей мере следует расценивать как предусмотренные в ст. 5 ГК РФ обычаи делового оборота, т.е. сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются. В связи с этим нельзя согласиться с встречающимся мнением, будто обычаи делового оборота являются правовыми нормами, в том числе применительно к международному частному праву. Такой вывод опровергается самой ст. 5 ГК РФ, подчеркивающей, что обычай делового оборота - это "правило, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе".
Следование сторонами такого рода правилам обусловлено исключительно их добровольным соглашением. Но и в части добровольности использования обычаев делового оборота имеются существенные ограничения: они не могут противоречить обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, ибо в этом случае они не применяются. Аналогичный подход применяется и в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц либо в гражданско-правовых отношениях, осложненных иным иностранным элементом, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей. В упомянутых случаях согласно ст. 1186 ГК РФ право, подлежащее применению, определяется на основании международных договоров Российской Федерации, ГК РФ, других законов (п. 2 ст. 3 ГК РФ) и обычаев, признаваемых в Российской Федерации. Применяемые в частноправовых отношениях те или иные обычаи являются не столько правовой нормой, сколько добровольным выбором сторон, согласившихся использовать эти обычаи в собственных частных правоотношениях, но лишь при условии соблюдения положений ст. 3 и ст. 5 ГК РФ. В таком случае, если в договоре использованы принятые в международном обороте торговые термины, при отсутствии в договоре иных указаний считается, что сторонами согласовано применение к их отношениям обычаев делового оборота, обозначаемых соответствующими торговыми терминами (ст. 1211 ГК РФ).
Для понимания международно-правовых аспектов денежно-кредитного регулирования немаловажное значение имеет уяснение сущности и значения для РФ так называемых международных стандартов банковской деятельности, или международных стандартов банковского регулирования и банковского надзора. Тем более что таких стандартов может быть несколько, в зависимости от группы государств, их принявших. Статья 73 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 года предоставляет Банку России право устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов. В соответствии со ст. 72 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 10 июля 2002 года Банк России устанавливает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами.
В международной банковской практике существуют банковские организации, рекомендации которых приобретают значение порою большее, чем решения соответствующих межгосударственных и наднациональных органов, организаций или международных соглашений. Такая ситуация сложилась применительно к Банку международных расчетов и функционирующему на его базе Базельскому комитету по банковскому надзору, принимающему так называемые Базельские стандарты банковского надзора, часто именуемые международными стандартами.
Базельский комитет по банковскому надзору является комитетом органов банковского надзора, который был создан управляющими центральных банков стран "большой десятки" в 1975 г. Он состоит из представителей высших должностных лиц органов банковского надзора и центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Японии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. Как правило, заседания Комитета проходят в Банке международных расчетов в Базеле, где расположена штаб-квартира постоянного секретариата Комитета. Между тем стандарты банковского надзора и решения Базельского комитета вряд ли можно признать "стандартами" (т.е. обязательными требованиями) в полном смысле слова для всех без исключения государств, как это сделано, например, в ст. 25 Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.
Создавая Союзное государство, Россия и Белоруссия приняли на себя обязательство завершить "унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам" . Подобного рода норма, прямо указывающая на обязательность для Союзного государства любых определяемых Базельским комитетом принципов, вряд ли оправданна.
Во-первых, принципы и стандарты банковского надзора как основополагающие идеи фактически являются рекомендациями или рекомендуемыми стандартами. Даже для государств Евросоюза или государств, принимавших участие в создании и работе Базельского комитета, его решения не имеют безусловной общеобязательной юридической силы, а являются лишь рекомендациями, позволяющими сформулировать единые подходы к банковскому регулированию и надзору. Базельские стандарты реализуются и адаптируются членами Комитета в их странах самостоятельно с учетом собственных национальных интересов или принятых на себя международных обязательств в рамках образованных ими межгосударственных союзов .
Во-вторых, упомянутые принципы могут изменяться в зависимости от складывающейся в мире, в политической и экономической жизни государств ситуации.
В-третьих, экономическое положение и развитие институциональных основ денежно-кредитной сферы большинства европейских и иных развитых государств значительно опережают Россию и Беларусь. Поэтому любые принимаемые ими стандарты в денежно-кредитной сфере вряд ли могут безоговорочно подходить для России и Беларуси.
В-четвертых, ни Союзное государство, ни Россия, ни Белоруссия не присоединялись к соответствующему Соглашению о создании Комитета по банковскому надзору в Базеле в порядке, предусмотренном федеральным или союзным законодательством о международных договорах.
В-пятых, ни Россия, ни Белоруссия, ни Союзное государство, созданное ими, как субъекты международного права не могут в необходимом объеме влиять на принимаемые в Базеле решения и стандарты банковского надзора для того, чтобы безоговорочно признавать их обязательными для своих государств и для Союзного государства.
В-шестых, соответствующие Базельские стандарты банковской деятельности могли бы использоваться по усмотрению самих коммерческих организаций не вместо, а наряду с государственными стандартами, предусмотренными во внутреннем законодательстве, если это необходимо для их успешного сотрудничества с зарубежными партнерами.
Поэтому, прежде чем признавать рекомендации Базельского комитета обязательными для России, Беларуси или Союзного государства, соответствующие стандарты должны быть приняты во внутреннем законодательстве этих государств.
Вряд ли оправдан избранный в Договоре подход, когда Союзное государство заранее согласилось на обязательность для него любых решений, которые приняты или могут быть приняты Базельским комитетом. Следовало бы уточнить, о каких именно принципах банковского надзора идет речь, и перечислить их либо оговорить, что упомянутые принципы становятся обязательными для России и Белоруссии только после их принятия во внутреннем или в союзном законодательстве.
Между тем официальные документы, свидетельствующие о присоединении России или Белоруссии к любым принимаемым Базельским комитетом по банковскому надзору рекомендациям, равно как и к каким-либо иным международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора, либо об их безусловной обязательности для этих стран, установить не удалось. Не удалось обнаружить и официальные поручения Правительству России или Банку России присоединиться к вышеупомянутым или каким-либо иным международным банковским стандартам от имени Российской Федерации.
Как отмечалось выше, Правительство России или Банк России, реализуя государственную денежно-кредитную политику, представляют в отношениях с субъектами международного права Российскую Федерацию и действуют от ее имени. Такой вывод следует из содержания ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)": "Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях". Поэтому взаимоотношения Правительства РФ и Банка России с международными валютно-финансовыми организациями, иностранными государствами и другими лицами по поводу валютно-финансовой деятельности России, ее участия в международном сотрудничестве в денежно-кредитной сфере должны строиться на основе национальных интересов России и ее статуса субъекта международного права.
В течение нескольких лет в России на государственном уровне идет подготовка к переходу на так называемые международные стандарты финансовой отчетности, или международные стандарты бухгалтерского учета. Однако с точки зрения межгосударственных отношений и международного права имеются серьезные основания, позволяющие высказать мнение, что режимы, внедряемые в России на государственном уровне как международные стандарты, на самом деле таковыми могут именоваться с большой натяжкой.
Впервые о необходимости перехода на так называемые международные стандарты в сфере бухгалтерского учета на государственном уровне в России было заявлено в Указе Президента России от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" . 6 марта 1998 г. Правительством РФ было принято Постановление № 283 "Об утверждении Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности" . Была создана Межведомственная комиссия по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности, которой поручалось разработать и представить в Правительство РФ план внедрения положений (стандартов) бухгалтерского учета в практику.
Целью реформирования системы бухгалтерского учета было объявлено приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности. Задачи упомянутой реформы, по мнению Правительства России, заключаются в следующем:
сформировать систему стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую очередь инвесторов;
обеспечить увязку реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;
оказать методическую помощь организациям в понимании и внедрении реформированной модели бухгалтерского учета.
Экономика, как подчеркивается в одном из правительственных документов, не может устойчиво развиваться без наличия мощной и стабильной финансовой системы. В связи с этим Правительство России в 2003 г. объявило о своем намерении обратить особое внимание на развитие фондового рынка, реформирование банковской системы, приведение российских стандартов финансовой отчетности в соответствие с международными стандартами. Для этого был утвержден План действий Правительства России на 2003 г. по реализации основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации. Для стимулирования выхода предприятий на фондовый рынок, предоставления им возможности привлечения заемных средств через акционерный капитал, по мнению Правительства России, необходимо обеспечить прозрачность деятельности компаний, в том числе с помощью использования международных стандартов финансовой отчетности. Эта мера могла бы, по мнению Правительства России, повысить привлекательность портфельных инвестиций для стратегических инвесторов. Поэтому Правительство России намерено определить и закрепить в нормативных правовых актах порядок и сроки перехода российских компаний на международную систему финансовой отчетности .
Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики Российской Федерации на 2003 г., использование международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе необходимо в целях повышения прозрачности рынка. Подчеркивается также, что внедрение новых денежно-кредитных инструментов должно сопровождаться разработкой методов адекватного отражения новых операций в финансовой отчетности участников. При этом отмечается, что имеющий ключевое значение переход банков на международные стандарты финансовой отчетности позволит пользователям отчетности объективно интерпретировать проводимые банками операции .
Однако ни в одном официальном документе Президента России, Государственной Думы или Правительства России не удалось обнаружить ответа на вопрос: о каких именно международных стандартах финансовой отчетности, на которые предполагается перевести российскую банковскую систему, идет речь? Лишь в утвержденной Правительством России Программе реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности отмечается, что процесс перехода к международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без активного сотрудничества и систематической целенаправленной работы с Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности, Международной федерацией бухгалтеров, секцией по бухгалтерскому учету Комитета по торговле и развитию ООН, Организацией экономического сотрудничества и развития.
Между тем известно несколько различных видов стандартов финансовой отчетности или бухгалтерского учета, принятых и используемых различными группами субъектов экономической деятельности. В научной литературе было обращено внимание, что в России под международными стандартами финансовой отчетности, на которые предполагается перевести отечественную банковскую систему, подразумеваются US GAAP (Generally accepted accounting principles) и европейские стандарты IAS (International Accounting Standards) .
Последние публикации в средствах массовой информации свидетельствуют, что стандарты US GAAP Правительство России намерено использовать при предоставлении сводной отчетности уже за 2004 г. крупными холдингами и компаниями, чьи акции котируются или предполагается котировать на фондовом рынке. При этом предполагается, что сводную отчетность по соответствующим стандартам должна будет предоставлять лишь головная компания, а предприятия, входящие в нее, смогут отчитываться по российским стандартам. В 2007 - 2008 гг. все холдинги должны будут представлять отчетность по МСФО только по европейским стандартам IAS. При этом Правительство России надеется, что требования европейских и американских стандартов к тому времени максимально сблизятся. Что касается кредитных организаций, то с 2004 г. свою отчетность по стандартам IAS они также должны будут направлять Банку России. Начиная с 2006 г. Банк России намерен осуществлять надзор за российскими банками на основе МСФО . Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 г., базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство и нормативные правовые акты Банка России.
Вместе с тем и US GAAP, и IAS, и многие другие применяемые за рубежом финансовые стандарты являются негосударственными и неправительственными стандартами. Большинство из тех стандартов, которые в России именуются международными, приняты общественными организациями стран, в которых они применяются, а их "международный" характер проявляется лишь в добровольном использовании юридическими лицами различных государств, желающими заниматься предпринимательской деятельностью на территории соответствующих государств или сотрудничать с компаниями этих государств.
Так, GAAP - общепринятые принципы и правила бухучета, применяемые в США. Они принимаются независимыми профессиональными объединениями или саморегулируемыми организациями, например Советом по финансовым учетным стандартам, Советом по принципам бухгалтерского учета, Американским институтом дипломированных (сертифицированных) бухгалтеров . То же самое касается Комитета по международным стандартам бухгалтерского учета (IASC) - европейской организации, специализирующейся на стандартизации правил бухгалтерского учета . Как отмечается в финансово-экономической литературе, формирование современной системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности в нашей стране происходит под активным влиянием процесса распространения во всем мире международных стандартов финансовой отчетности - МСФО, разрабатываемых именно Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Committee - IASC) . Разработкой стандартов финансовой отчетности в настоящее время занимается и Совет по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Board - IASB). В различных государствах существуют и другие общественные или негосударственные объединения профессиональных организаций, занятых формированием стандартов финансовой отчетности и пытающихся их унифицировать.
В таком случае непонятно, на каком юридическом основании в течение многих лет использованию российскими юридическими лицами на территории России бухгалтерских (финансовых) стандартов и правил, принятых частными профессиональными объединениями или организациями предпринимателей других государств, придается значение государственной политики федерального масштаба. Если российские коммерческие организации намерены укрепляться и развивать свое присутствие на рынках различных государств, они вправе самостоятельно, добровольно выбирать и использовать те финансовые или бухгалтерские стандарты, которые применяются в соответствующих странах.
Используемые в других государствах или межгосударственных союзах банковские правила (стандарты) могут признаваться обязательными для банковской системы России как международные стандарты при условии присоединения Российской Федерации к соответствующим международным договорам (соглашениям) либо как национальные банковские стандарты, если они установлены в качестве таковых в федеральном законодательстве.
Ссылки на банковские и иные правила, требования, стандарты, применяемые или рекомендуемые к применению в других государствах, группах государств или рекомендуемые к применению общественными организациями специалистов той или иной профессии как на международные стандарты безусловно обязательные для России, вряд ли могут быть безоговорочно приняты.
В процессе государственного регулирования, в том числе при установлении стандартов банковской деятельности или финансовой отчетности в банковской сфере, реализуется государственный суверенитет России. Следовательно, обязательными для Российской Федерации могут быть только прошедшие соответствующую юридическую процедуру международные договора, содержащие те или иные банковские стандарты либо стандарты, основанные на опыте других государств или организаций, но установленные в правовых нормах национального законодательства.
Поэтому с точки зрения Конституции России и ее национального суверенитета рекомендации Международного банковского конгресса от 6 июня 1998 г., обращенные не к РФ, а к Банку России, в части, касающейся присоединения к Базельским принципам эффективного банковского надзора , а также заявления Минфина России о переходе российской банковской системы на финансовые стандарты (МСФО), утверждаемые общественными саморегулируемыми профессиональными организациями иностранных государств, выглядят несколько поспешными.
Во-первых, к международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты (Банк России), а государство в целом, т.е. Российская Федерация.
Во-вторых, при отсутствии международных договоров и соответствующих положений внутреннего законодательства заблаговременное признание обязательными для России и ее резидентов стандартов и правил, утверждаемых общественными или профессиональными организациями иностранных государств (групп государств), не имеющих взаимных обязательств с Россией, представляется преждевременным. Даже если ныне действующие стандарты, установленные упомянутыми выше организациями, вполне соответствуют интересам России, нет гарантии, что через какое-то время они не будут изменены - без учета мнения России, не являющейся членом этих организаций. Признание международными стандартами, обязательными для России, любых стандартов, устанавливаемых общественными или профессиональными организациями, на решения которых юридически Россия не может оказывать какого-либо влияния, могло бы повлечь нарушение Конституции России.
Если возникает необходимость заимствования некоторых стандартов, используемых в США или в странах Европы, тогда речь идет не об использовании международных стандартов, а о совершенствовании собственного национального законодательства России и бухгалтерского учета путем принятия новых правовых норм, устанавливающих новые стандарты финансовой (бухгалтерской) отчетности.
Что же касается кредитных организаций, то при осуществлении ими предпринимательской банковской деятельности в той или иной стране им должно быть предоставлено право самостоятельного выбора тех стандартов, которые применяются именно в этой стране и требуются для эффективного развития бизнеса на ее территории с резидентами данного государства.
Таким образом, сегодня нет юридических оснований для утверждения о существовании неких всеобъемлющих (межгосударственных или международных) стандартов банковской деятельности или деятельности в денежно-кредитной сфере, обязательных для всех или большинства государств. Наиболее реально вести речь о сложившейся международной практике банковской деятельности или такого рода практике в отдельно взятой группе государств. Поэтому стандарты банковской деятельности, используемые или рекомендуемые к использованию в нескольких странах, могут применяться в процессе банковского регулирования в России при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо при условии присоединения России в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, к соответствующим международным договорам (соглашениям).
При несоблюдении вышеуказанных условий рекомендации организаций, объединяющих центральные банки некоторых государств, крупные банковские группы, а также профессиональных бухгалтеров или иных специалистов, касающиеся организации и функционирования банковских систем, могут расцениваться как обычаи делового оборота, принятые в международных денежно-кредитных отношениях и именуемые в банковском законодательстве "правилами, принятыми в международной банковской практике". О существовании такого рода правил упоминает, в частности, федеральное банковское законодательство (ст. ст. 17, 31, 41 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").
Банковское законодательство не может игнорировать положения гражданского законодательства по вопросу о правовой природе правил, принятых в международной банковской практике, вполне обоснованно ограничивающие их юридическую силу приоритетом национального законодательства или договора. Однако в отличие от гражданского законодательства федеральное банковское законодательство такого рода юридическое разграничение не проводит, чем существенным образом снижает эффективность функционирования денежно-кредитной сферы России и банковских правоотношений с иностранными партнерами.
Назрела необходимость в учреждении надгосударственных международных институтов, основанных на нормах международного публичного права, на которые можно было бы возложить регулирование международных валютно-финансовых отношений, а также установление действительно международных правовых норм функционирования мировой денежно-кредитной (валютно-финансовой) системы .
Такой международный институт денежно-кредитного регулирования мог бы быть создан, например, в рамках ООН либо как самостоятельная структура, но вне связи с МВФ, созданным по типу акционерного общества, выполняющего операции по кредитованию государств за соответствующее вознаграждение, а следовательно, прямо или косвенно имеющего собственный, частный интерес в отношениях с государствами-членами.
В рамках вышеупомянутого межгосударственного института денежно-кредитного регулирования можно было бы решать многие актуальные для всего мирового сообщества проблемы:
разрабатывать и принимать действительно международные стандарты банковской и иных видов деятельности в денежно-кредитной сфере, включая стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности, банковского регулирования и банковского надзора;
унифицировать формы и методы надзора и контроля;
налаживать эффективное взаимодействие и координацию между государственными регулирующими органами отдельных государств;
обеспечивать координацию межнациональных и национальных правоохранительных органов в борьбе с использованием мировой валютно-финансовой системы и национальных банковских систем для финансирования терроризма, незаконной торговли оружием, незаконного оборота наркотиков, проституции, легализации денег, нажитых преступным путем.
Такое предложение учитывает реальные интеграционные процессы в сфере международных финансов, когда сама жизнь требует создания международно-правового института, способного на межгосударственном уровне выполнять функции координатора денежно-кредитных отношений в мире. Причем международно-правовой институт, наделенный столь широкими полномочиями, должен быть учрежден не центральными банками нескольких государств, а самими государствами; не в качестве коммерческой или политико-коммерческой организации (международный банк или фонд), а в форме организации, основанной на принципах международного публичного права. Такая организация могла бы координировать международные финансово-кредитные отношения, способствовать принятию приемлемых для большинства государств международных финансово-банковских стандартов без совмещения этой публично-правовой функции с гражданско-правовой деятельностью (предоставление кредитов). Это помогло бы ограничить складывающуюся в последние годы тенденцию, когда вопреки основополагающим принципам международного публичного права, руководствуясь отдельными частноправовыми кредитными договорами, международная финансовая организация-кредитор, созданная группой государств или центральных банков, пытается оказывать политическое давление на одно из таких государств, получившее или претендующее на получение кредита. Речь идет о поиске наиболее эффективных форм межгосударственных отношений в денежно-кредитной сфере. Наряду с сохранением межгосударственных кредитных отношений (предоставление кредитов государствам, правительствам, центральным банкам; отношения государство-должник и государство или международная организация-кредитор) необходимо восстановить в полном объеме реализацию принципов взаимного суверенного равенства, уважения, справедливости, отказа от применения силы, политических или экономических методов давления на государства в международных финансово-кредитных отношениях.

2. Международно-правовое сотрудничество России с Международным валютным фондом и государствами Евросоюза в сфере денежно-кредитного регулирования

Российская Федерация официально присоединилась к действующей мировой валютно-финансовой системе после принятия Верховным Советом РФ Постановления от 22 мая 1992 г. "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития" .
В упомянутом Постановлении выражено согласие с предложением Правительства России и Банка России о вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и Международную ассоциацию развития (MAP) путем принятия: а) статей соглашений МВФ, МБРР и MAP с поправками; б) условий, установленных в резолюциях советов управляющих соответственно МВФ, МБРР и MAP и касающихся членства Российской Федерации в вышеназванных организациях. Принятию вышеназванного Постановления Верховного Совета России предшествовала длительная подготовительная работа, а также голосование Совета управляющих МВФ о приеме России в эту международную организацию.
Подписать от имени Российской Федерации подлинные тексты соглашений, оформить и сдать на хранение депозитариям документы о членстве и другие документы, необходимые для этой цели, было поручено Правительству РФ и Банку России через назначенных ими, по согласованию с Верховным Советом России, уполномоченных лиц.
При вступлении России в МВФ Верховным Советом России было предписано Правительству России и Банку России оформить и сдать на хранение в МВФ документ об участии в Департаменте специальных прав заимствования МВФ, предусмотрев принятие Россией всех обязательств участника.
Вступление в МВФ означало для России не только появление новых возможностей, но и принятие дополнительных обязательств перед МВФ и другими государствами - членами Фонда.
Необходимо заметить, что МВФ как основной элемент мировой валютно-финансовой системы был порожден необходимостью послевоенного устройства мировой экономики. Учреждение МВФ состоялось на международной валютно-финансовой конференции ООН в США (г. Бреттон-Вудс), проходившей с 1 по 22 июля 1944 г., участником которой был и Союз ССР. Однако вступившие в силу 27 декабря 1945 г. Статьи Соглашения МВФ , принятые 22 июля 1944 г. и выполняющие роль устава МВФ, Советским Союзом так и не были ратифицированы.
В Статьи Соглашения несколько раз вносились изменения и поправки . Например, с конца 60-х гг. прошлого столетия в связи с кризисом бреттонвудской валютной системы странами - членами МВФ обсуждались различные варианты ее совершенствования. Так, в 1968 - 1969 гг. был введен стандарт СДР (специальные права заимствований) - новая международная счетная единица, сохранившаяся и используемая до настоящего времени. В январе 1976 г. были приняты Ямайские (г. Кингстон) соглашения, завершившие демонетизацию золота, которое больше не должно было служить мерой стоимости и точкой отсчета валютных курсов.
Нестабильность мировой финансовой и валютной системы продолжалась и в конце XX в., сохраняется она и в начале третьего тысячелетия. Появляются различные прогнозы и предложения - от возможности возвращения мировой валютно-финансовой системы к золотому стандарту или к его различным модификациям до реформирования МВФ и обновления основ мировой валютно-финансовой системы.
Как справедливо отмечается в научной экономической литературе, в нынешнем виде МВФ представляет собой межправительственную специализированную организацию ООН, предназначенную для регулирования валютно-кредитных отношений между государствами-членами и оказания им финансовой помощи при валютных затруднениях, вызываемых дефицитом платежного баланса, и служит институциональной основой мировой валютной системы .
В России создано и функционирует постоянное представительство МВФ. Его деятельность, помимо вышеупомянутых Статей Соглашения МВФ, регулируется Соглашением между Правительством РФ и МВФ о постоянном представительстве МВФ в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г.
МБРР, МФК также подписали с Правительством России Соглашение о постоянных представительствах в России, которые в установленном порядке еще не ратифицированы .
Статус МВФ как специализированного учреждения ООН, хоть и устроенного по принципу акционерного общества (наличие индивидуальных квот в уставном капитале для государств-членов), обусловил установление строго определенного круга лиц, с которыми он вправе вступать в правовые и иные отношения, в том числе по поводу операций и сделок, им осуществляемых. Так, установлено, что каждое государство-член поддерживает отношения с МВФ только через свое казначейство, центральный банк, стабилизационный фонд или иное аналогичное фискальное агентство; МВФ также поддерживает отношения только с этими учреждениями или через них.
Как установлено в разд. 2 ст. V Статей Соглашения, если не оговорено иное, то сделки за счет МВФ ограничиваются лишь такими операциями, которые производятся в целях предоставления государству-члену и по инициативе последнего специальных прав заимствования или валют других государств-членов из общих ресурсов МВФ, хранящихся на счете общих ресурсов, в обмен на валюту государства-члена, желающего совершить такую покупку.
При поступлении соответствующих запросов МВФ может принимать решение о предоставлении финансовых и технических услуг, включая управление ресурсами, вносимыми государствами-членами, если это не противоречит целям МВФ. Связанные с предоставлением такого рода услуг операции не проводятся за счет МВФ; упомянутые услуги не налагают на государства-члены никаких обязательств без их согласия.
Не имея возможности и целей проанализировать все особенности правового регулирования МВФ, ограничимся в настоящей работе лишь уточнением основополагающих аспектов, касающихся целей МВФ и обязательств, принятых на себя Россией в связи со вступлением в члены этой организации.
В соответствии с возложенными на него целями (ст. I Статей Соглашения) МВФ призван на постоянной основе:
способствовать развитию международного сотрудничества в валютно-финансовой сфере, обеспечивая механизм для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами;
способствовать процессу расширения и сбалансированного роста международной торговли, добиваясь достижения и поддержания высокого уровня занятости и реальных доходов, а также развития производственных ресурсов всех государств-членов (упомянутые действия рассматриваются как первоочередные задачи экономической политики);
содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции;
оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли;
создавать у государств-членов уверенность за счет временного предоставления им общих ресурсов МВФ и при соблюдении адекватных гарантий, обеспечивая тем самым возможность исправления диспропорций в их платежных балансах без использования мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на национальном или международном уровне;
сокращать продолжительность нарушений равновесия внешних платежных балансов государств-членов, а также уменьшать масштабы этих нарушений.
Став членом МВФ, Россия, как и другие государства, приняла на себя обязательство: внести свой взнос в размере индивидуально установленной для каждой страны квоты, выраженной в специальных правах заимствования (СДР). Порядок внесения взноса, а также валюта и формы платежа определяются Статьями Соглашения и решениями Совета управляющих МВФ.
Кроме того, любое государство, становясь членом МВФ, принимает на себя определенные общие обязательства и соглашается с тем, что должно:
направлять свою финансово-экономическую политику на стимулирование упорядоченного экономического роста в условиях разумной стабильности цен с учетом существующих обстоятельств;
стремиться содействовать стабильности за счет усилий, направленных на поддержку упорядоченных базисных экономических и финансовых условий, а также такой денежно-кредитной системы, которая не ведет к возникновению непредсказуемых сбоев;
избегать манипулирования обменными курсами или международной валютной системой в целях предотвращения действенной стабилизации платежного баланса или для получения несправедливого преимущества в конкуренции с другими государствами-членами;
проводить валютную политику, не противоречащую приведенным выше обязательствам (ст. IV Статей Соглашения).
Государства-члены берут на себя обязательства и по обеспечению общего валютного режима. Каждое государство-член уведомляет МВФ о валютном режиме, который оно намеревается применять в целях исполнения своих обязательств, и в кратчайший срок извещает МВФ о любых изменениях такого режима.
В рамках международной валютно-финансовой системы валютный режим может включать: а) поддержание государством-членом стоимости своей валюты в специальных правах заимствования (СДР) или по его выбору в другом эталоне стоимости, кроме золота; б) режим сотрудничества, в рамках которого государства-члены поддерживают стоимость своих валют по отношению к стоимости валюты или валют других государств-членов; в) иные формы валютного режима по выбору государства-члена.
Учитывая развитие международной валютной системы, МВФ может принять положение об общем валютном режиме, не ограничивая при этом прав государств-членов на выбор собственных валютных режимов, не противоречащих целям МВФ и обязательствам, предусмотренным в ст. IV Статей Соглашения.
Государства-члены, присоединяясь к уставу МВФ, признают за этой международной организацией право осуществлять контроль над международной валютной системой для обеспечения ее эффективного функционирования, а также право контролировать выполнение каждым государством-членом своих обязательств.
МВФ надзирает за политикой государств-членов в отношении их обменных курсов и устанавливает конкретные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении указанной политики.
Каждое государство-член предоставляет МВФ всю необходимую для осуществления эффективного надзора информацию и по его требованию проводит консультации с МВФ по вопросам своей политики в области обменных курсов.
Принимаемые МВФ принципы, касающиеся надзора за валютным режимом, не должны противоречить режиму сотрудничества, на основе которого государства-члены поддерживают стоимость своих валют по отношению к стоимости валюты или валют других государств-членов, а также другим валютным режимам, выбираемым государствами-членами и не противоречащим целям МВФ. Указанные принципы отражают уважение МВФ к мерам, применяемым государствами-членами в социально-политической сфере внутри страны, и при использовании таких принципов МВФ обращает должное внимание на складывающиеся в государствах-членах обстоятельства.
В дополнение к ранее упомянутым Российская Федерация приняла на себя обязательства, изложенные в ст. VIII Статей Соглашения МВФ. Так, согласно Указу Президента России от 16 мая 1996 г. № 721 "О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля"  в целях закрепления позитивных тенденций в экономике России и создания условий для перехода к полной конвертируемости рубля Россия приняла на себя обязательства, налагаемые на страны - члены МВФ ст. VIII Устава МВФ и определяющие режим конвертируемости национальной валюты России по всем видам текущих валютных операций.
Речь идет о следующих обязательствах: об обязательстве избегать ограничений по текущим платежам; обязательстве избегать дискриминационной валютной практики; обязательстве по предоставлению информации; обязательстве по проведению консультаций между государствами-членами по существующим международным соглашениям; обязательстве сотрудничать в области политики по отношению к резервным активам; о конвертируемости остатков валюты, хранящихся за границей.
Принятие обязательства избегать ограничений по текущим платежам означает, что ни одно государство-член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения МВФ.
Основанием, дающим любому государству-члену полномочия после консультаций с МВФ временно наложить ограничения на свободу обменных операций в какой-либо иностранной валюте, является официальное объявление МВФ национальной валюты какого-либо государства-члена дефицитной. При соблюдении определенных условий государство-член обладает полной юрисдикцией в определении природы таких ограничений, которые при этом не должны быть более строгими, чем это необходимо для ограничения спроса на дефицитную валюту той ее массой, которая имеется у рассматриваемого государства-члена или предполагается к получению им. Как только позволяют условия, такие ограничения ослабляются или снимаются.
Статьи Соглашения предоставляют МВФ и государствам-членам возможность при наличии фактических оснований и соблюдении установленного порядка определять паритеты валют, выражаемые в специальных правах заимствования или в ином эталоне стоимости по предписанию МВФ. Однако таким эталоном стоимости не может выступать золото или одна отдельная валюта.
Обязательства государств-участников выражаются в том, что исполнение валютных контрактов с использованием валюты любого государства-члена, которые идут вразрез с правилами валютных операций такого государства-члена, сохраняемыми или вводимыми согласно Статей Соглашения МВФ, не может быть обеспечено на территории ни одного государства-члена. Кроме того, государства-члены по взаимному согласию могут сотрудничать в применении мер, направленных на повышение действенности правил валютных операций любого из них, при условии, что такие меры и правила не противоречат статьям Соглашения.
Содержание обязательства избегать дискриминационной валютной практики состоит в том, что ни одно государство-член не участвует и не позволяет никаким из своих фискальных органов (агентств) участвовать в каких-либо дискриминационных валютных соглашениях или использовать практику множественных обменных курсов. Дискриминационные соглашения или практика множественности обменных курсов не допускаются.
Исключение составляют лишь случаи, когда подобные действия санкционированы Статьями Соглашения или одобрены МВФ.
Обязательства, касающиеся конвертируемости остатков валюты, хранящейся за границей, означают, что каждое государство-член обязано произвести покупку остатков своей валюты, имеющейся у другого государства-члена, если последнее, обращаясь с просьбой относительно такой покупки, представляет заявление о том, что остатки валюты, подлежащей покупке, были недавно приобретены в результате проведения текущих операций либо их обмен необходим для производства платежей по текущим операциям.
Государство-член, являющееся покупателем, может произвести платеж по своему выбору либо в специальных правах заимствования при условии выполнения соответствующих положений Статей Соглашения, либо в валюте государства-члена, выступившего с просьбой относительно такой покупки.
Вместе с тем Статьи Соглашения устанавливают исключения из упомянутого выше общего правила, когда конвертируемость рассматриваемых остатков валюты была ограничена (разд. 2 ст. VIII или разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ); остатки валюты накопились в результате сделок, осуществленных до устранения государством-членом ограничений, сохраняемых или вводимых на основании Статей Соглашения (ст. XIV, разд. 2); остатки валюты были получены способом, противоречащим правилам валютных операций государства-члена, которому предлагается их купить; валюта государства-члена, которое обращается с просьбой относительно покупки, была объявлена дефицитной; государство-член, которому предлагается произвести запрос на покупку, по какой-либо причине не имеет права покупать у МВФ валюты других государств-членов за свою собственную валюту.
Одним из важнейших обязательств, принимаемых государствами - членами МВФ, является предоставление Фонду информации. МВФ может требовать от государств-членов предоставления ему такой информации, которую он считает необходимой для ведения его дел, включая в качестве минимума, требующегося для действенного выполнения функций МВФ, данные о стране по следующим позициям: официальные авуары (в стране и за рубежом) в золоте, в иностранной валюте; авуары (в стране и за рубежом) банковских и финансовых учреждений, не являющихся официальными учреждениями, в золоте, в иностранной валюте; добыча золота; экспорт и импорт золота по странам назначения и происхождения; общий объем экспорта и импорта товаров, представленный по стоимости в национальной валюте, по странам назначения и происхождения; внешний платежный баланс, включая торговлю товарами и услугами, операции с золотом, отраженные операции с капиталом, прочие статьи; баланс международных инвестиций, т.е. заграничное владение инвестициями на территориях государства-члена и инвестиции за границей, принадлежащие лицам на его территориях, насколько возможно предоставление такой информации; национальный доход; индексы цен, т.е. индексы товарных цен на оптовых и розничных рынках и цен экспорта и импорта; курсы покупки и продажи иностранных валют; правила валютных операций, т.е. всесторонний отчет о правилах валютных операций, действующих на момент вступления в МВФ, и подробное изложение последующих изменений по мере того, как они происходят; при существовании официальных механизмов клиринга - данные о суммах, ожидающих клиринга по торговым и финансовым операциям, а также о сроке, в течение которого такая задолженность по платежам оставалась непогашенной.
В своих запросах на получение информации МВФ принимает во внимание различные возможности государств-членов по предоставлению запрашиваемых данных. На государства-члены не возлагаются обязанности по предоставлению настолько подробной информации, чтобы в ней раскрывалась деятельность отдельных физических лиц и корпораций. При этом государства-члены обязуются предоставлять желаемую информацию в настолько подробной и точной форме, насколько это представляется практически осуществимым, и по возможности избегать использования простых оценок.
Каждое государство-член принимает обязательство сотрудничать с МВФ и другими государствами-членами в том, чтобы политика такого государства-члена по отношению к резервным активам не противоречила задачам совершенствования международного надзора за состоянием международной ликвидности и превращения специальных прав заимствования в основной резервный актив международной валютной системы.
В рамках МВФ между государствами-членами действует правило об обязательности консультаций по существующим международным соглашениям, когда возникает противоречие между полномочиями и обязательствами государства в соответствии со Статьями Соглашения и иными - возникшими раньше - обязательствами между государствами-членами, которые противоречат применению Устава МВФ. В таких случаях проводятся консультации с целью внесения таких взаимоприемлемых поправок, которые могут оказаться необходимыми.
Управляющий от Российской Федерации в Международном валютном фонде и его заместитель назначаются указами Президента России. Ими являются либо Председатель Банка России и министр финансов России, либо соответственно министр финансов России и Председатель Банка России (или его заместитель). Например, Президентом России в 1997 - 1998 гг. управляющим от России в МВФ был назначен Председатель Банка России, а его заместителем был министр финансов России. В 1999 г. управляющим стал министр финансов России, а первый заместитель Председателя Банка России - его заместителем .
В качестве финансового органа в соответствии с требованиями разд. 1 ст. V Статей Соглашения МВФ было назначено Министерство финансов России, осуществляющее от имени Российской Федерации все операции и сделки, предусмотренные различными положениями Статей Соглашения МВФ.
Институциональными структурами ООН и МВФ признаются и Международный банк реконструкции и развития (МБРР, или Всемирный банк), и Международная финансовая корпорация (МФК), и Международная ассоциация развития (MAP).
Каждый член осуществляет сношения с МБРР, а МБРР со своими членами только через свои министерство финансов, центральный банк, стабилизационный фонд и другие аналогичные бюджетные учреждения (ст. 3 Статей Соглашения о МБРР). Каждый член принимает на своей территории все необходимые меры в целях обеспечения принципов, связанных со статусом, иммунитетами и привилегиями МБРР, с точки зрения своих собственных законов и подробно информирует МБРР о принятых им мерах. МБРР является полным юридическим лицом, созданным как акционерное общество. Имущество и авуары Банка, где бы и у кого бы они ни находились, не могут быть подвергнуты обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или какой-либо иной форме ареста по решению исполнительных или законодательных органов. МБРР, его авуары, имущество, доходы, а также его операции и сделки, заключаемые согласно Соглашению о МБРР, освобождаются от любого налогообложения и любых таможенных пошлин. Банк также освобождается от обязанностей сбора или уплаты любых налогов и пошлин. МБРР и его должностным лицам и служащим предоставляются другие иммунитеты и привилегии (ст. 7 Статей Соглашения) .
И МФК, и MAP являются структурами, неразрывно связанными с МБРР. Так, согласно ст. 1 Статей Соглашения Международной финансовой корпорации (с поправками, внесенными резолюциями, вступившими в силу 21 сентября 1961 г. и 1 сентября 1965 г.) деятельность МФК, направленная на содействие экономическому развитию, дополняет деятельность МБРР путем поощрения роста частных производственных предприятий в странах-членах и особенно в менее развитых районах. Членами МФК могут стать лишь члены МБРР, поэтому МФК является самостоятельным членом группы МБРР, имея статус специализированного учреждения ООН. В связи с этим Правительство России приняло и поддержало предложение МИД России о применении Российской Федерацией Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. к МВФ, МБРР, МФК и MAP как к специализированным учреждениям ООН .
Депозитарием средств МВФ, МБРР и MAP в национальной валюте Российской Федерации был назначен Банк России. Кроме того, он был уполномочен выдавать в соответствии с соглашениями МВФ, МБРР и MAP непереводные беспроцентные векселя в случае, если это потребуется в связи с членством Российской Федерации в МВФ, МБРР и MAP.
В отличие от МВФ членом Евросоюза Россия не является, и ее прием в Евросоюз в ближайшей перспективе также не намечается. Следовательно, внутренние требования и обязательные стандарты банковской деятельности в странах Евросоюза не распространяются и не могут распространяться на Российскую Федерацию и ее банковскую систему. Речь идет об обязательствах в связи с созданием валютного союза и введением единой денежной единицы - евро; об учреждении регулирующих банковских институтов (европейская система центральных банков, Европейский центральный банк); об установлении стандартов банковской деятельности .
Вместе с тем Россия тесным образом сотрудничает со странами Евросоюза, и этот факт, конечно же, нашел отражение в соответствующих совместных решениях между Россией и странами Евросоюза.
К сожалению, характер и уровень реального сотрудничества в банковской сфере, в особенности между регулирующими банковскую деятельность органами России и Евросоюза, еще явно недостаточны. Соответствующие соглашения между Россией и Евросоюзом вовсе не предполагают и не учитывают необходимости активного взаимодействия и сотрудничества органов денежно-кредитного регулирования России, Евросоюза и его государств-членов.
Как следует из ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой, от 24 июня 1994 г. , Россия зафиксировала свое стремление к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества, включая регулирование банковской системы. В такой ситуации в отношениях с Евросоюзом и его государствами-членами в денежно-кредитной сфере сохраняется приоритет национального законодательства России и одновременно действует обязательство, направленное на сближение законодательства России и Евросоюза, признаваемое важным условием укрепления экономических связей между Россией и Евросоюзом.
Процесс сближения законодательства распространяется, в частности, на законодательное регулирование предпринимательства; банковской деятельности; бухгалтерского учета и налогообложения предприятий; охраны труда; финансовых услуг; правил конкуренции, защиты прав потребителей.
Провозглашено сотрудничество в сфере финансовых услуг с целью создания и развития в России необходимых стандартов для сферы банковских, страховых и других финансовых услуг, адаптированных к потребностям рыночной экономики.
Применительно к денежно-кредитному рынку России определены следующие основные направления сотрудничества в сфере совершенствования законодательства:
совершенствование стандартов бухгалтерского учета и отчетности, приспособленных для нужд рыночной экономики и совместимых со стандартами, принятыми Европейскими сообществами и их государствами-членами;
структурная перестройка банковской, страховой и финансовой систем;
совершенствование систем контроля и регулирования деятельности секторов банковских, страховых и финансовых услуг;
развитие сопоставимых систем аудита;
обмен информацией о соответствующих законодательных актах, действующих или находящихся в процессе подготовки;
создание современной инфраструктуры коммерческих и частных банков (ст. ст. 55, 72 Соглашения от 24 июня 1994 г.).
Вместе с тем Соглашение от 24 июня 1994 г. о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой, устанавливает не только намерения государств и основные направления их реализации, но и некоторые вполне определенные обязательства применительно к банкам и банковским услугам .
Соглашение определяет "банковскую услугу" как разновидность услуги финансового характера, предоставляемой поставщиком финансовых услуг одной из Сторон Соглашения от 24 июня 1994 г. Конкретные виды банковских услуг приведены в приложении 6 Соглашения от 24 июня 1994 г. К банковским услугам, в частности, относятся: принятие депозитов и прочих возвратных средств от населения; кредитование всех видов, включая потребительский кредит; залоговый кредит, факторинг и финансирование коммерческих сделок; финансовый лизинг; все виды услуг по переводу платежей и денег, включая выдачу кредитных и дебетовых карт, дорожных чеков и банковских векселей; гарантии и обязательства; участие в выпуске всех видов ценных бумаг, включая гарантирование размещения их выпуска на рынке, их размещение в качестве агента (публичная или закрытая подписка), и оказание услуг, имеющих отношение к выпуску ценных бумаг; операции на денежном рынке; операции по управлению активами, такие как прямые и портфельные инвестиции, все формы управления совместными инвестиционными проектами, управление пенсионными фондами, услуги депозитария и трастовые услуги; услуги по осуществлению платежей и клиринговых расчетов по финансовым активам, включая ценные бумаги, производные продукты и другие оборотные документы; предоставление и передача финансовых данных, их обработка и предоставление соответствующего программного обеспечения поставщиками других финансовых услуг; консультационное посредничество и другие вспомогательные финансовые услуги по всем видам деятельности, перечисленным выше, включая справочные и аналитические материалы по кредитам, исследования и рекомендации по вопросам инвестиций и размещения ценных бумаг, выработку рекомендаций по их приобретению, по корпоративному реструктурированию и стратегии.
Кроме того, банковскими услугами признано осуществление за свой счет и за счет клиентов на валютной бирже, на внебиржевом рынке ценных бумаг или иным образом операций с кредитными обязательствами, обращающимися на денежном рынке (включая чеки, векселя, депозитные сертификаты и пр.); иностранной валютой; производными продуктами, включая, но не исключительно, фьючерсные контракты и опционы; инструментами, связанными с изменением валютных курсов и процентных ставок, включая сделки "своп" и форвардные сделки; переводными ценными бумагами; прочими оборотными документами и финансовыми активами, включая торговлю золотом и серебром в слитках.
Однако Соглашение не ограничивается перечислением видов банковских услуг, оно также устанавливает те виды деятельности, которые в отношениях России с Европейскими сообществами и их государствами-членами исключены из категории банковских и финансовых услуг. Например, не признаются банковскими услугами операции, осуществляемые центральными банками или любыми другими государственными учреждениями по проведению денежно-кредитной политики и политики в области валютного курса; операции, проводимые центральными банками, правительственными органами, или департаментами, или государственными учреждениями за счет или с гарантией правительства, за исключением случаев, когда эти операции могут быть выполнены поставщиками финансовых услуг на основе конкуренции с подобными государственными учреждениями; операции, составляющие часть установленной законом системы социального страхования или пенсионного обеспечения, за исключением случаев, когда подобные операции могут выполняться поставщиком финансовых услуг на основе конкуренции с государственными органами или частными учреждениями.
Россия, Европейские сообщества и их государства-члены договорились применять в отношении банковских услуг взятые на себя обязательства, предусмотренные ст. 28 Соглашения и касающиеся предоставления друг другу режима не менее благоприятного, чем режим, предоставляемый любой третьей стране, в отношении условий, касающихся учреждения компаний на своих территориях.
Такой режим действует в отношениях Сообществ и их государств-членов и России в части, касающейся условий учреждения и деятельности дочерних компаний и филиалов, включая кредитные организации. Так, дочерним компаниям российских компаний в отношении их деятельности в Сообществе Сообщество и его государства-члены при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляют режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется другим компаниям Сообщества, или режим, предоставляемый компаниям Сообщества, являющимся дочерними компаниями компаний любой третьей страны, в зависимости от того, какой из них лучше .
Россия также при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляет дочерним компаниям компаний Сообщества в России в отношении их деятельности режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется другим российским компаниям, или режим, предоставляемый российским компаниям, являющимся дочерними компаниями компаний любой третьей страны, в зависимости от того, какой из них лучше (п. 3 ст. 28 Соглашения от 24 июня 1994 г.) .
Вышеупомянутые обязательства не могут быть использованы в обход законодательства и иных нормативных актов каждой из Сторон рассматриваемого Соглашения, применяемых в отношении доступа к отдельным секторам или видам деятельности дочерних компаний другой Стороны, учрежденных на территории первой Стороны. В то же время устанавливаемые национальным законодательством Сторон ограничения в отношении компаний другой Стороны распространяются на компании, учрежденные в России и соответственно в Сообществе на дату вступления в силу Соглашения от 24 июня 1994 г. (на 1 декабря 1997 г.), а на компании, учрежденные после этой даты, - с момента их учреждения.
В отношении банковских услуг режим наиболее благоприятствуемой нации, предоставляемый в соответствии с п. 1 ст. 28 Соглашения, в отношении учреждения путем создания только дочерних компаний (исключая филиалы) и национальный режим, предоставляемый Россией в соответствии с п. 3 ст. 28 Соглашения, означают режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется Россией своим собственным компаниям.
Россия, с одной стороны, и Сообщество и государства-члены, с другой стороны, при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляют филиалам компаний Сообщества и соответственно России в отношении их деятельности режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется филиалам компаний любой третьей страны.
Вместе с тем Соглашение оставляет за Россией право продолжать применять к российским дочерним компаниям и филиалам компаний Сообщества верхний лимит совокупной доли иностранного капитала в российской банковской системе, который действует на дату подписания Соглашения. При этом для целей Соглашения, в том что касается банковской деятельности, компания рассматривается как российская дочерняя компания компании Сообщества, если более пятидесяти процентов (50%) ее уставного капитала принадлежит компании Сообщества (ст. 29 Соглашения от 24 июня 1994 г.).
Кроме того, как зафиксировано в ст. 30 Соглашения, для целей регулирования отношений по поводу банковских услуг понятия "дочерняя компания в России" или "дочерняя компания в Сообществе" означают "российскую компанию" или соответственно "компанию Сообщества", которая также является дочерней компанией "компании Сообществ" или соответственно "российской компании" .
При этом понятия "российская компания" или "компания Сообщества"  относятся к такой компании, которая является банком согласно законам России или соответственно государства-члена.
За Россией сохранено право в отношении российских дочерних компаний Сообщества:
устанавливать минимальный размер капитала больший, чем тот, который устанавливается для ее собственных компаний, при условии что этот минимальный размер капитала не будет увеличен по сравнению с тем, который установлен на дату подписания Соглашения, до тех пор пока в отношении минимального размера капитала не начнет применяться национальный режим;
ограничивать число филиалов российских дочерних компаний Сообщества;
устанавливать минимальный размер остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества;
вводить запрет для российских дочерних компаний компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний;
вводить запрет для российских дочерних компаний компаний Сообщества на проведение операций с российскими резидентами.
Однако право на использование запретов и ограничений в банковской сфере сохранялось за Россией лишь на определенный срок и действовало при определенных условиях, указанных в приложении № 7 к Соглашению от 24 июня 1994 г. Например, запрет на операции с российскими резидентами мог применяться Россией до 1 января 1996 г. и только к российским дочерним компаниям компаний Сообщества, учрежденным после 15 ноября 1993 г. или которые не приступили к обслуживанию российских резидентов до 15 ноября 1993 г. Кроме того, Россия могла устанавливать ограничения, если они применялись к дочерним компаниям компаний любых стран, но не выборочно. Ограничение числа филиалов российских дочерних компаний Сообщества или установление минимального размера остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества могло применяться до истечения самое позднее пяти лет с даты подписания рассматриваемого Соглашения, т.е. не позднее 24 июня 1999 г., либо до истечения трех лет с даты подписания Соглашения в части, касающейся введения запрета для российских дочерних компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний , и т.п.
По истечении пяти лет с даты подписания Соглашения Россия приняла на себя обязательство, учитывая все соответствующие монетарные, налоговые, финансовые соображения, соображения, касающиеся платежного баланса, а также состояние банковской системы, рассмотреть возможность:
увеличения верхнего лимита совокупной доли иностранного капитала в российской банковской системе, действовавшего на дату подписания Соглашения;
сокращения повышенного минимального размера капитала в отношении российских дочерних компаний Сообщества.
По истечении трех лет с даты подписания Соглашения Россия согласилась рассмотреть возможность смягчения ограничений, касающихся установления минимального размера остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества и запрета для российских дочерних компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний.

3. Международно-правовое сотрудничество, направленное на противодействие использованию банковских систем в преступных целях

Практика международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере показывает, что пресечение многих направлений международной преступности невозможно без объединения усилий международного сообщества. В первую очередь это касается борьбы с финансированием терроризма и мероприятий по пресечению отмывания денег, нажитых преступным путем.
Объективная необходимость борьбы с финансированием международного терроризма и международной преступностью, использующих в своей антиобщественной деятельности возможности банковских систем, способствует тому, что даже при отсутствии соответствующих международных соглашений и институтов государства были вынуждены находить различные формы официального и неофициального сотрудничества в этой сфере. При этом используются возможности Совета Безопасности ООН, многостороннего и двустороннего стратегического сотрудничества государств и оперативного взаимодействия правительственных, регулирующих и правоохранительных органов. В организации такого взаимодействия велика роль ООН, а также такой организации, как FATF - Financial Action Task Force, специальной финансовой комиссии (группы по проблемам отмывания денег), с которой активно взаимодействуют российские государственные органы, включая Правительство России и Банк России .
FATF - межправительственный орган, целями которого являются развитие и пропаганда политики борьбы с отмыванием денег, нажитых преступным путем, по двум направлениям (на международном и национальном уровнях). Поэтому FATF не просто пропагандирует, но и формирует международную политику, направленную на предотвращение легализации преступных доходов и финансирования терроризма. FATF проводит работу, направленную на стимулирование политической воли государств к реформированию их национального законодательства в интересах борьбы с отмыванием денег, нажитых преступным путем. В этой работе FATF сотрудничает с другими международными организациями.
FATF была создана в 1989 г. в Париже на встрече на высшем уровне глав правительств семи ведущих индустриальных стран мира (стран "большой семерки" - США, ФРГ, Великобритании, Франции, Японии, Италии, Канады). Признавая угрозы в отношении банковских систем и финансовых институтов, главы государств и правительств стран "большой семерки" и Президент Еврокомиссии созвали соответствующую инициативную целевую группу из представителей государств "большой семерки", Европейской комиссии и девяти других государств. В соответствии с достигнутым соглашением FATF будет продолжать свою работу предположительно до 2004 г., если правительствами соответствующих государств не будет принято решение о необходимости продолжения деятельности FATF.
В течение 1991 и 1992 гг. FATF расширила число государств - членов этой организации с 16 до 28 государств. По данным Банка России, членами FATF являются 29 государств .
О важности обеспечения условий для эффективного противодействия финансово-экономическим преступлениям, носящим международный характер, упоминается в Послании Президента России от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). В Послании Президента России подчеркивалась необходимость вступления России в Международную комиссию по борьбе с отмыванием денег (FATF) и присоединения нашей страны к Страсбургской конвенции Совета Европы от 8 ноября 1990 г. "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности". Президент России потребовал также активизировать совместную работу российского МИД и правоохранительных органов России в этом направлении . Аналогичная позиция выражена в Совместном заявлении Президентов В.В. Путина и Дж. Буша об антитеррористическом сотрудничестве от 24 мая 2002 г. .
Некоторые государства и ранее действовали в непосредственном контакте в борьбе с международной преступностью, используя прямые контакты и различные международные институты. Однако большинством государств реальные меры по пресечению транснациональной преступности в денежно-кредитной сфере начали приниматься именно под давлением наиболее развитых и влиятельных на международных финансовых рынках государств, а также учрежденных ими организаций.
Во многих странах, включая Россию, соответствующие правовые нормы, связанные с реализацией правового режима пресечения использования банковской системы в преступных целях, были приняты лишь под давлением иностранных государств и созданных ими международных институтов (например, FATF).
За непринятие мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем на территории того или иного государства, к нему или к его банковским институтам могут быть применены соответствующие санкции как со стороны группы государств, так и от имени какого-либо одного государства, борющегося на своей территории с отмыванием преступных денег. Этот относительно новый подход в межгосударственных отношениях в юридическом смысле разработан еще явно недостаточно, однако он уже активно применяется на практике. Например, 20 декабря 2002 г. FATF рекомендовала своим членам ввести санкции против украинских банков. Минфин США ввел санкции против Украины и против островного государства Науру, причем не только на основе рекомендаций FATF, но и в соответствии с положениями американского законодательного акта (USA Patriot Act), принятого после событий 11 сентября 2001 г.
Так, США применили санкции против банков Украины на основании правовых норм, обязывающих американские банки, в которых имеются счета резидентов стран, уличенных в злостном отмывании денег, сохранять всю документацию о сделках резидентов соответствующих стран; предоставлять в уполномоченные органы сведения о владельцах счетов, открытых подозрительными резидентами или их доверенными лицами; информировать уполномоченные органы о всех пользователях транзитных и корреспондентских счетов, открытых банками из такого рода стран. Кроме того, власти США могут ввести полный запрет на открытие и ведение корреспондентских и транзитных счетов иностранных банков, если соответствующие счета связаны с резидентами стран, подозреваемых в отмывании преступных денег либо не ведущих борьбы с этим негативным явлением на своей территории. Вышеперечисленные ограничительные меры в полном объеме применялись США в отношении Науру, а в отношении банков Украины использовались только первые три ограничения из предусмотренных в ст. 311 Патриотического акта и сроком на 120 дней .
Под давлением FATF во многих странах были созданы уполномоченные государственные институты, контролирующие денежно-кредитный рынок с точки зрения пресечения финансирования терроризма, легализации денег, нажитых преступным путем, и совершения иных преступлений с использованием возможностей банковских систем.
Крупнейшие мировые банковские институты также способствовали сотрудничеству кредитных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, заключению международно-правовых актов, принятию национальных законодательных актов и корпоративных правил банковского сообщества, направленных на предотвращение преступлений в денежно-кредитной сфере. В качестве примера деятельности крупнейших банковских институтов в сфере интернационализации борьбы с отмыванием преступных денег можно привести инициативу одиннадцати ведущих банков мира. Среди них: Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan. Эти крупнейшие мировые банки инициировали разработку, а 30 октября 2000 г. подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе, получившие известность как Вольфсбергские принципы . Наряду с государственными структурами в самих кредитных организациях также были созданы специальные подразделения, направленные на пресечение преступлений с использованием возможностей соответствующего банка или небанковской кредитной организации.
В Российской Федерации соответствующие активные действия по созданию законодательного механизма противодействия легализации денег, нажитых преступным путем, начались лишь после включения России в 2000 г. в "черный список" FATF и угрозы применения жестких санкций в отношении российских кредитных и иных организаций. После такого давления Россия ратифицировала Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. , были приняты соответствующие законодательные акты, нормативные правовые документы, а также сформирован специальный государственный институт.
С одной стороны, подобного рода давление одних государств на другие можно было бы признать не вполне согласующимся с принципами международного права. В первую очередь речь идет о принципе добровольности участия государств в международных организациях и договорах, основанном на более общем принципе построения всей системы сложившихся межгосударственных отношений - принципе государственного суверенитета. Но, с другой стороны, в условиях глобализации мировых политических, экономических и в первую очередь денежно-кредитных отношений все больше трансформируются геополитические принципы взаимодействия между различными государствами. Большее значение приобретают международные, межгосударственные структуры, наделенные правом устанавливать и распространять новые условия межгосударственных отношений, а также международные объединения, организации самих предпринимателей. Такой подход проявляется, в частности, и в денежно-кредитной сфере, что вполне закономерно, в особенности когда соответствующие требования предъявляются к российским банкам не столько от имени органов государства, сколько от имени их коллег-банкиров, в сотрудничестве с которыми российские банкиры, несомненно, заинтересованы.
Таким образом, складывающаяся в последние годы ситуация подтверждает, что ставшие привычными общие положения и принципы международного права в новом веке могут претерпеть существенные изменения.
В то же время ситуации различного рода прямого или косвенного давления на отдельные государства со стороны другого или группы других государств или международных объединений по поводу пресечения транснациональной преступности в денежно-кредитной сфере вполне поддаются прогнозированию. Такое давление можно пресечь несколькими способами: игнорировать обращения других государств и организаций или противопоставлять им собственную позицию, тем самым провоцируя самоизоляцию от международного сообщества, либо, не дожидаясь политического давления, самостоятельно скорректировать собственную государственную политику, обеспечивая реализацию национальных интересов в условиях международной глобализации. Например, чтобы исключить попытки давления на Россию организаций, подобных FATF, федеральным органам государственной власти России следовало заблаговременно сформулировать официальную государственную позицию России по вопросу борьбы с финансированием терроризма и легализацией преступных доходов и предпринимать в этом направлении определенные действия. Тем более что о подписании Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности было известно с 8 ноября 1990 г., а о вступлении ее в силу - с сентября 1993 г.
России, по праву претендующей на соответствующее влияние в мире, еще до возникновения у FATF или государств, учредивших эту организацию, намерений применить к ней какие-либо санкции или включить ее в какие-либо "черные" списки, следовало заявить о своей позиции в сфере международного сотрудничества в борьбе с преступностью в денежно-кредитной сфере. Тем более что уже много лет Россия участвует в проводимых странами "семерки" встречах на высшем уровне в качестве партнера, в связи с чем "семерка" стала именоваться "восьмеркой".
Однако ни адекватной официальной позиции, ни тем более государственной политики, свидетельствующей о позиции России по поводу наиболее актуальных проблем в международных денежно-кредитных отношениях, уполномоченными государственными органами России вовремя сформулировано не было. Наоборот, будто бы желая подтвердить претензии и действия FATF в отношении России, многие высокие должностные лица России безответственно заявляли, что значительная часть денег, вращающихся в банковской системе России и в ее экономике, имеет преступное происхождение. На самом деле подобные утверждения не соответствуют и не могут соответствовать действительности. Они свидетельствуют лишь об отсутствии элементарного понимания ситуации и государственного мышления у тех государственных должностных лиц, которые в личных или корпоративных политических либо экономических интересах допускают утверждения, причиняющие существенный вред экономике России и ее национальным интересам. Но это отдельная тема. Здесь же ограничимся замечанием следующего свойства: если соответствующее должностное лицо государства располагает сведениями, что кто-либо в России отмывает деньги, нажитые преступным путем, либо финансирует террористов, либо иными способами использует банковскую систему в преступных целях, то такие должностные лица обязаны в каждом конкретном частном случае предпринимать юридические действия, предусмотренные законодательством. Но они не вправе частные случаи, а тем более достоверно не установленные судом, преподносить российской и международной общественности как свидетельство общей ситуации, присущей денежно-кредитной сфере нашей страны.
По опубликованным экспертным оценкам, только в Германии резиденты этой страны укрыли от налогообложения в зарубежных банках примерно 350 млрд. евро . Однако никто из государственных должностных лиц Германии не пытается представить экономику или банковскую систему собственной страны как преступную. На самом деле подобные непродуманные высказывания могут принести обществу не меньше вреда, чем действительно преступная деятельность конкретных уголовников.
Стоит поучиться у государственных должностных лиц других государств (например, США), которые, несмотря на корпоративные скандалы, потрясающие на протяжении последних лет мировое финансовое сообщество, вовсе не увязывают преступления конкретных лиц с качественной характеристикой собственной банковской системы или собственной экономики как преступной. Такой подход вполне адекватен не только с точки зрения общественной психологии, но и с точки зрения реальностей экономических отношений и, самое главное, с точки зрения отношения государственных служащих к обществу, которому они служат.
Согласно ст. 6 Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, каждое подписавшее ее государство приняло на себя определенные обязательства в целях проведения общей политики и борьбы с правонарушениями, связанными с отмыванием денег.
Перечень общественно опасных деяний в денежно-кредитной сфере, признаваемых доходом от преступной деятельности, приведен в Конвенции и включает:
конверсию или передачу имущества, если известно, что это имущество является доходом, полученным преступным путем, с целью скрыть незаконное происхождение такого имущества или помочь любому лицу, замешанному в совершении основного правонарушения, избежать правовых последствий своих деяний ;
утаивание или сокрытие действительной природы, происхождения, местонахождения, размещения или движения имущества или прав на него, если известно, что это имущество представляет собой доход, полученный преступным путем (п. 1 ст. 6 Конвенции).
Кроме того, с учетом вышеуказанных обстоятельств, конституционных принципов государств-участников, основных концепций их правовых систем каждая Сторона Конвенции обязалась квалифицировать в качестве уголовного правонарушения: приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения было известно, что оно является доходом, добытым преступным путем, либо участие или соучастие в любом из вышеприведенных правонарушений, перечисленных в п. 1 ст. 6 Конвенции, или в покушении на его совершение, а также за помощь, подстрекательство, содействие или консультирование в связи с совершением такого преступления. При этом не имеет значения, подпадает ли основное правонарушение  под уголовную юрисдикцию Стороны. Кроме того, согласно Конвенции может быть предусмотрено, что правонарушения, указанные в п. 1 ст. 6 Конвенции, не применяются к лицам, совершившим основное правонарушение, а знание, намерение или мотив как элементы правонарушения могут быть выведены из объективных обстоятельств правонарушения.
Каждая Сторона может принять такие меры, которые она сочтет необходимыми, чтобы квалифицировать в качестве правонарушений, согласно ее внутреннему законодательству, все или некоторые действия, указанные в п. 1 ст. 6 Конвенции, в любом из следующих случаев (или во всех этих случаях), когда правонарушитель: должен был предполагать, что имущество является доходом, полученным преступным путем; действовал с целью получения выгоды; действовал с целью способствовать продолжению преступной деятельности.
Из приведенных положений видно, что для квалификации деяния как преступления, связанного с отмыванием денежных средств, требуется наличие умысла на совершение такого рода преступных действий, которые связаны именно с целью отмывания денег, а не каких-либо иных преступных посягательств.
Каждое государство, участвующее в Конвенции, взяло на себя обязательство принимать законодательные и другие необходимые меры, дающие их судам или другим компетентным органам право затребовать банковские, финансовые либо коммерческие документы или налагать арест на перечисленные документы. Указанные меры применяются в целях реализации действий, связанных с конфискацией орудий, доходов или имущества, стоимость которого соответствует этим доходам, либо осуществлять иные необходимые им меры, предоставляющие возможность идентифицировать и разыскивать имущество, подлежащее конфискации в соответствии Конвенцией, предотвращать любые операции с таким имуществом, его передачу или распоряжение им. Причем ни одно государство - участник Конвенции не может отказаться выполнять взятые на себя обязательства под предлогом банковской тайны.
Каждое государство, участвующее в Конвенции, приняло на себя обязательство рассмотреть вопрос о принятии законодательных и других необходимых мер, позволяющих ему использовать специальные приемы расследования, облегчающие идентификацию и розыск доходов, а также сбор соответствующих доказательств. Эти приемы могут включать постановление о негласном контроле, наблюдение, перехват сообщений по сетям электросвязи, доступ к компьютерным системам и постановления о подготовке определенных документов (ст. 4 Конвенции).
Конвенция устанавливает общие принципы и формы международного сотрудничества, направленного на предотвращение отмывания денег, на выявление, изъятие и конфискацию доходов от преступной деятельности. В связи с этим Конвенция устанавливает особенности применения процессуального порядка, определяет компетентные органы и процедурные особенности международного сотрудничества. Так, Стороны приняли на себя обязательство в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судебных разбирательств в целях конфискации орудий и доходов. Например, государства-участники намерены принимать законодательные и другие основанные на положениях Конвенции меры: по конфискации конкретного имущества, представляющего собой доходы или орудия; по конфискации доходов, состоящей в требовании уплатить денежную сумму, соответствующую стоимости доходов; по оказанию помощи в проведении расследований и по принятию временных мер, имеющих целью одну из вышеуказанных форм конфискации.
Определенные международно-правовые обязательства по вопросу предотвращения отмывания денежных средств Россия приняла на себя в отношениях с Европейскими сообществами и их государствами-членами. Так, согласно ст. 81 уже упоминавшегося Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Стороны согласились с необходимостью принятия всех усилий по сотрудничеству с целью предотвращения использования своих финансовых систем для отмывания доходов от преступной деятельности в целом, и в частности от преступлений, связанных с наркотическими веществами. Сотрудничество в этой области включает административное и техническое содействие с целью выработки приемлемых стандартов в предотвращении отмывания денег, эквивалентных стандартам, принятым Сообществом и международными форумами по данным вопросам, включая FATF.
В соответствии с внутренним законодательством России информация по операциям юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Юридические и фактические основания, порядок и объем предоставляемой уполномоченному государственному органу информации предусмотрены в Федеральном законе "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" . Работники уполномоченного государственного органа при исполнении федерального законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов обеспечивают сохранность ставших им известными сведений, связанных с деятельностью уполномоченного органа, составляющих служебную, банковскую, налоговую коммерческую тайну или тайну связи, и несут установленную законодательством РФ ответственность за разглашение этих сведений.
Уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, может раскрыть имеющуюся у него информацию в порядке и в случаях, специально предусмотренных в вышеупомянутом Федеральном законе, в том числе в рамках международного сотрудничества.
При этом под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, понимается придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, за исключением деяний, содержащих признаки преступлений, предусмотренных статьями 193, 194, 198 и 199 УК РФ.
Помимо борьбы с легализацией денег, нажитых преступным путем, Россия и другие государства по мере возникновения такого опасного явления, как международный терроризм, предпринимали и продолжают предпринимать активные действия, направленные на использование возможностей международного сотрудничества по пресечению финансирования терроризма на уровне национальных банковских систем и на уровне мировой денежно-кредитной системы.
Сотрудничество России с международным сообществом основывалось, в частности, на решениях Совета Безопасности ООН и издаваемых в соответствии с ними указах Президента России, а также нормативных правовых актах Банка России.
Например, в Резолюциях Совета Безопасности ООН от 12 июня 1998 г. № 1173 и от 24 июня 1998 г. № 1176 предусматривались меры, направленные на сохранение единства, суверенитета и территориальной целостности Анголы. Для реализации на территории Российской Федерации упомянутых решений Совета Безопасности ООН был принят Указ Президента России от 20 октября 1998 г. № 1271 "О мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН 1173 от 12 июня 1998 г. и 1176 от 24 июня 1998 г. ". Государственным учреждениям, банкам, организациям и физическим лицам, находящимся под юрисдикцией РФ, было предписано исходить из того, что впредь до особого распоряжения блокируются средства и финансовые ресурсы организации УНИТА. Причем блокировались любые средства, полученные от использования или за счет имущества УНИТА как организации или старших должностных лиц УНИТА либо их совершеннолетних ближайших родственников , если физические и юридические лица на территории России располагали такими средствами и финансовыми ресурсами.
Уполномоченным органам государства, включая Банк России, было предписано в соответствии с их компетенцией обеспечить выполнение вышеназванных мер, имея в виду, что изъятия из этих мер допускаются лишь с санкции специального Комитета Совета Безопасности ООН, учрежденного в соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН № 864 от 15 сентября 1993 г. .
Указом Президента России от 6 марта 2001 г. № 266 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1333 от 19 декабря 2000 г."  с 19 января 2001 г. по 19 января 2002 г. заморожены средства и другие финансовые активы У. Бен Ладена, физических и юридических лиц, которые, как установлено специальным Комитетом Совета Безопасности ООН, связаны с ним, включая средства и активы организации "Эль-Кайда" (Аль-Каида), а также средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении либо под прямым или косвенным контролем У. Бен Ладена и связанных с ним физических и юридических лиц .
Аналогичным образом были заблокированы средства и другие финансовые ресурсы, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем движения "Талибан" или любого предприятия, находящегося во владении или под таким контролем движения "Талибан". Гражданам России или любым лицам на ее территории было запрещено предоставлять упомянутые выше и любые другие средства и финансовые ресурсы для использования движением "Талибан" или любым предприятием, находящимся в его владении или под его прямым или косвенным контролем.
Исключения могли быть санкционированы специально созданным комитетом ООН в индивидуальном порядке на основании гуманитарной потребности .
В Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. № 1373 (2001), действующего на основании гл. VII Устава ООН, отмечается тесная связь международного терроризма и транснациональной организованной преступности с незаконным оборотом наркотиков, отмыванием денег, незаконным оборотом оружия и незаконными перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов. В этой связи Совет Безопасности ООН обратил внимание международного сообщества на необходимость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях в целях пресечения угроз международной безопасности, исходящих от международного терроризма. Совет Безопасности ООН обязал все государства:
предотвращать и пресекать финансирование террористических актов;
ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств, любыми методами, прямо или косвенно, их гражданам или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - для совершения террористических актов;
безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению;
безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию лиц и организаций, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению, включая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности, прямо или косвенно находящейся в их владении или под их контролем или связанных с ними лиц и организаций;
запретить своим гражданам или любым лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов либо финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц;
не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали территорию одного государства в террористических целях против других государств или их граждан;
обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов либо в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности, и обеспечивать, чтобы, помимо любых других мер в отношении этих лиц, такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность таких террористических актов;
стать как можно скорее участниками соответствующих международных конвенций и протоколов о борьбе с терроризмом, включая Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г.
В развитие вышеуказанных документов Банк России принял указание оперативного характера от 20 мая 2002 г. № 67-Т "О нормативных правовых актах, применяемых в целях борьбы с финансированием терроризма", в котором обратил внимание кредитных организаций на необходимость принятия мер, направленных на предотвращение использования банковской системы России в целях финансирования террористической деятельности. В случае обнаружения при совершении банковских операций и других сделок упоминания о лицах, связанных с финансированием терроризма, включаемых в списки, доводимые до сведения кредитных организаций указаниями оперативного характера Банка России, кредитным организациям предписано руководствоваться федеральным антитеррористическим законодательством, федеральным банковским законодательством, законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также иными нормативными правовыми актами и документами .
В практике международного сотрудничества в борьбе с финансированием международного терроризма возникали ситуации, когда необходимость оперативного реагирования регулирующих органов различных государств на действия террористов приводила к нарушениям процедурного характера. Так, после принятия Советом Безопасности ООН Резолюции от 28 сентября 2001 г. № 1373 (2001) своим указанием оперативного характера от 30 октября 2001 г. № 127-Т "О мерах, принимаемых США по предотвращению финансирования терроризма" Банк России довел до сведения кредитных и иных организаций России информацию о принятом Президентом США 23 сентября 2001 г. Исполнительном Указе № 13224 (далее - Указ). Далее Банк России информирует российские кредитные организации о блокировании имущества террористов и их сторонников на территории США, а также о введении запрета на все деловые и финансовые операции с ними в соответствии с вышеупомянутым Указом. Помимо этого, Банк России обратил внимание российских кредитных организаций на то, что в соответствии с Указом Президента США заморожены находящиеся на территории США активы террористов, террористических организаций, их спонсоров и сторонников, а также наложен запрет на все финансовые операции, включая взносы и безвозмездные пожертвования, адресованные или предназначенные террористам .
Кроме того, Банк России обратил внимание заинтересованных российских лиц, что США могут ввести финансовые санкции (замораживание активов, запрет на проведение операций, ограничение доступа к финансовым услугам и иные меры, отвечающие национальным интересам США) в отношении иностранных физических и юридических лиц, которые поддерживают террористов, имеют связи с ними или отказываются замораживать принадлежащие террористам активы. Как отмечает Банк России, государственные органы США в соответствии с Указом Президента США должны прилагать все необходимые усилия для установления режима сотрудничества и координации с другими странами в целях предотвращения актов терроризма, лишения террористических организаций доступа к источникам финансирования, а также обмена данными о финансовой деятельности, осуществляемой в поддержку терроризма. При этом Банк России предложил довести требования Администрации США до заинтересованных российских организаций не только для сведения, но и для "использования в работе в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации" .
Действуя вполне оперативно, Банк России не учел, что запрет на финансовые операции с террористами был принят официальными органами США, распространялся на граждан США и лиц, имеющих постоянный вид на жительство в США, на любые компании и другие организации в США, включая их зарубежные отделения. Но при этом, даже с учетом самого высокого уровня межгосударственного сотрудничества, запрет Президента США не может автоматически действовать на территории России.
Как представляется, подобная практика "взаимодействия", когда органы одного государства принимают к исполнению решения глав иностранных государств без соблюдения необходимой в таких случаях международно-правовой процедуры и без соблюдения собственного конституционного законодательства, не способствует обеспечению общепринятых международных принципов межгосударственного сотрудничества.
Нельзя не заметить, что Банк России принимал решение в рамках борьбы с финансированием терроризма не на основе международного договора, который в тот период не действовал, и не на основе федерального законодательства или нормативного правового акта Президента России, а в соответствии с указом главы иностранного государства. Конечно же, случаи, когда решения высших органов государственной власти одного государства без надлежащей юридической процедуры, предусмотренной национальным и международным правом, без должных оснований принимаются к исполнению и реализуются на территории другого государства, в том числе и в России, нельзя признать законными и обоснованными. Более того, как представляется, в подобном "исполнении" собственных указаний не нуждаются даже главы соответствующих иностранных государств, которые заинтересованы в соблюдении Россией и его государственными органами собственной конституции и норм международного права.
Например, Банком России и его территориальными учреждениями в кредитные организации официально направлялся "Перечень организаций и физических лиц, признанных Правительством США поддерживающими и финансирующими террористическую деятельность". При этом внимание российских кредитных организаций было обращено на то, что "обновленные списки организаций и физических лиц, связанных с террористической деятельностью и причастных к финансированию терроризма, публикуются в Интернете на официальных страницах Казначейства США" .
Такой подход Банка России и его территориальных учреждений, конечно же, неприемлем не только с точки зрения Конституции России и ее национального законодательства, но и в соответствии с основами международного права. Решения уполномоченных органов иностранных государств, устанавливающие любые обязательные перечни лиц, признаваемых ими связанными с террористической деятельностью, могут применяться в другом государстве после официального обращения властей одного государства к компетентным властям другого государства и при соблюдении соответствующей процедуры. В приведенном примере, учитывая, что ограничительные решения были приняты Администрацией США, речь могла идти об обращении Президента США к Президенту России либо об утверждении соответствующего списка на заседании Совета Безопасности ООН. Но при любых обстоятельствах лишь решение Президента России или иного уполномоченного федеральным законодательством органа государственной власти могло стать основанием для применения в России соответствующих мер к лицам, упомянутым в перечне, - террористам и их пособникам, - утвержденном Администрацией США. Именно на решение федеральных органов государственной власти России следовало ссылаться Банку России при издании вышеупомянутых нормативных правовых актов и иных официальных документов.
Вместе с тем очевидно, что Совет Безопасности ООН не всегда имел и имеет возможность одновременно оперативно решать весь спектр задач, связанных с регулированием общемировых проблем, и проблемы применения санкций за частные террористические проявления отдельных физических или юридических лиц. Вряд ли целесообразно отвлекать высший постоянный орган ООН на борьбу с конкретными террористами.
В связи с этим ООН была реализована задача, связанная с разработкой и принятием единого международно-правового акта, регулирующего основы межгосударственного сотрудничества в борьбе с финансированием терроризма, проведена работа по ратификации и исполнению этого документа многими государствами. Необходимость широкомасштабного взаимодействия всего международного сообщества в борьбе с терроризмом способствовала тому, что Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма была принята Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г. и вступила в силу 10 апреля 2002 г.
Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма не предоставляет какому-либо одному государству исключительное право произвольно признавать кого-либо причастным к террористической деятельности. Более того, в этой Конвенции зафиксировано:
государства-участники выполняют свои обязательства по вышеназванной Конвенции таким образом, чтобы это отвечало принципам суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципу невмешательства во внутренние дела других государств;
ничто в данной Конвенции не наделяет государство-участника правом осуществлять на территории другого государства-участника юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию властей этого другого государства-участника в соответствии с его внутренним законодательством (ст. ст. 20, 22 Международной конвенции).
Кроме того, необходимо заметить, что Конвенция дает ответ и на вопрос о том, что понимать под "официальным каналом" для получения официальной информации о списках организаций и физических лиц, связанных с террористической деятельностью и причастных к финансированию терроризма. Таким официальным каналом является вовсе не официальная страница Казначейства США в Интернете, как информирует кредитные организации Банк России. Один из возможных каналов для официального обмена информацией определен в п. 4 ст. 18 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, где установлено, что в целях борьбы с финансированием терроризма "государства-участники могут обмениваться информацией через Международную организацию уголовной полиции (Интерпол)". Кроме того, государство-участник, в котором предполагаемый преступник подвергается уголовному преследованию, сообщает в соответствии со своим внутренним законодательством или применимыми процедурами об окончательных результатах разбирательства Генеральному секретарю ООН, который направляет эту информацию другим государствам-участникам (ст. 19 Международной конвенции).
Российская Федерация подписала вышеназванную Конвенцию 3 апреля 2000 г.  и ратифицировала ее Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма" .
Любое лицо в соответствии со ст. 2 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма совершает преступление, если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства  или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - полностью или частично, для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении к Международной конвенции, и содержащемуся в нем определению ;
б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения (п. 1 ст. 2 Международной конвенции) .
Любое лицо также совершает преступление, если оно пытается совершить какое-либо из вышеуказанных преступлений, участвует в качестве соучастника, организует других лиц или руководит ими с целью совершения какого-либо из вышеназванных преступлений, способствует совершению одного или нескольких преступлений, указанных в п. 1 или п. 4 ст. 2 Международной конвенции, группой лиц, действующих с общей целью.
Содействие должно носить умышленный характер и должно оказываться либо в целях поддержки преступной деятельности или преступных целей группы, когда такая деятельность или цель предполагают совершение одного из преступлений, указанных в п. 1 ст. 2 Международной конвенции, либо при осознании умысла группы совершить одно из преступлений, установленных в вышеназванной статье.
Россия как государство - участник Международной конвенции в соответствии с принципами своего национального права принимает необходимые меры для того, чтобы можно было привлечь юридическое лицо, находящееся на ее территории или учрежденное по ее законам, к ответственности в случае совершения физическим лицом, ответственным за управление этим юридическим лицом (или контроль за ним), которое выступает в своем официальном качестве, преступления, указанного в ст. 2 рассматриваемой Конвенции. Каждое государство-участник приняло обязательство обеспечить, чтобы к такого рода юридическим лицам применялись эффективные, соразмерные и действенные уголовные, гражданско-правовые или административные (включая финансовые) санкции. Поэтому ответственность за финансирование терроризма может носить уголовный, гражданский или административный характер. Причем ответственность юридического лица не исключает уголовной ответственности физических лиц, совершивших те преступления, против которых направлена Конвенция (ст. 5 Международной конвенции).
Международная конвенция предусматривает некоторые специальные методы борьбы с финансированием терроризма. Например, государства-участники в соответствии с принципами своего внутреннего права обязались принять необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений террористического характера, а также поступления, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации (ст. 8 Международной конвенции).
Государства-участники обязались сотрудничать в предупреждении преступлений, связанных с финансированием терроризма. Международное сотрудничество может выражаться в принятии различных мер, включая, при необходимости, изменение их внутреннего законодательства. Кроме того, предполагается сотрудничество в применении мер регулирующего, надзорного и ограничивающего характера непосредственно в сфере денежно-кредитного обращения. Так, государства-участники согласились принять меры, запрещающие на своих территориях незаконную деятельность лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают преступления террористического характера, упомянутые в Международной конвенции. Кроме того, предполагается обязать кредитные и другие организации, участвующие в совершении финансовых операций, принимать меры для идентификации их постоянных или случайных клиентов, а также клиентов, в пользу которых открыты счета, обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью. Государства-участники намерены изучить возможность:
установления правил, запрещающих открытие счетов, владельцы или бенефициары которых не идентифицированы или не могут быть идентифицированы, и принятия мер для обеспечения проверки кредитными и иными финансовыми организациями личности настоящих участников операций с финансовыми средствами. Аналогичные меры будут приняты в отношении идентификации юридических лиц. От кредитных и иных финансовых организаций государства-участники намерены потребовать, когда это необходимо, проверять юридический статус и структуру организации-клиента. Для этого потребуется получить от государственного регистрационного органа, клиента или от обоих доказательства оформления клиента как юридического лица, включая данные о наименовании клиента, его юридической форме, адресе, руководителях и положениях, регулирующих полномочия по принятию обязательств от имени этого юридического лица.
Согласно Конвенции государства-участники намерены принять правила, налагающие на кредитные и иные финансовые организации обязанность оперативно сообщать компетентным органам обо всех сложных, необычно крупных операциях либо о "необычной динамике операций", не имеющих явной экономической или очевидно законной причины для их осуществления. При этом государства-участники должны обеспечить такую процедуру, которая позволяла бы кредитным и иным финансовым организациям, добросовестно сообщившим о своих подозрениях властям, не опасаться уголовной или гражданской ответственности за нарушение любых ограничений на разглашение информации.
Для реализации упомянутых выше и других мероприятий в связи с международным сотрудничеством в борьбе с финансированием терроризма государства - участники Международной конвенции согласились предъявить к кредитным и иным финансовым организациям требования хранить в течение как минимум пяти лет все необходимые документы по операциям, как внутренним, так и международным.
Межгосударственное сотрудничество стран-участниц выражается и в предупреждении финансирования преступлений террористического характера. Например, предполагается принятие мер по наблюдению за работой всех организаций (агентств), осуществляющих денежные переводы, включая их лицензирование, а также принятие мер по выявлению или отслеживанию физического перемещения наличных средств и оборотных документов на предъявителя через границу. При этом государства-участники намерены строго соблюдать гарантии надлежащего использования информации и не ограничивать в какой бы то ни было форме свободу движения капитала.
Международное сотрудничество в борьбе с финансированием терроризма осуществляется также в форме обмена точными и проверенными данными в соответствии с внутренним законодательством государств-участников и в форме координации административных и других мер, принимаемых, когда это необходимо, в целях предупреждения совершения преступлений, упомянутых в ст. 2 Международной конвенции. Для этого признано целесообразным создать и обеспечить функционирование каналов связи между их компетентными учреждениями и службами с целью содействовать защищенному и оперативному обмену информацией обо всех аспектах террористических преступлений. Будет обеспечиваться сотрудничество при проведении расследований в связи с финансированием терроризма, касающихся личности, местонахождения и рода занятий лиц, в отношении которых существуют обоснованные подозрения в том, что они причастны к преступлениям, связанным с финансированием терроризма, либо к перемещению финансовых средств, имеющих отношение к совершению таких преступлений (ст. 18 Международной конвенции).
В соответствии с принципами своего внутреннего законодательства Россия как участник рассматриваемой Международной конвенции согласилась принимать надлежащие меры для конфискации средств, которые использовались или были выделены для целей совершения упомянутых в Конвенции преступлений, и поступлений, полученных в результате таких преступлений. Причем между государствами-участниками могут быть заключены соглашения о разделе с другими государствами на регулярной основе или в каждом конкретном случае средств, полученных в результате конфискации в связи с Международной конвенцией. Предполагается возможность создания механизмов, с помощью которых средства, полученные в результате конфискации, использовались бы для выплаты компенсации жертвам терроризма или членам их семей. Но применение вышеуказанных положений может осуществляться при условии соблюдения прав добросовестных третьих лиц (ст. 8 Международной конвенции).
Согласно Международной конвенции государства-участники обязаны оказывать друг другу максимальную помощь при проведении уголовного расследования, уголовного преследования или в связи с процедурами выдачи в связи с совершением преступлений, указанных в ст. 2 Международной конвенции, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для судебного разбирательства. При этом ссылки на банковскую тайну не могут быть основанием для отклонения просьбы о взаимной правовой помощи. В то же время взаимная правовая помощь обусловлена некоторыми формально-правовыми обязательствами государств, применяемыми в ходе уголовно-процессуального производства. Так, запрашивающая сторона не вправе передавать и использовать информацию или доказательства, представленные запрашиваемой стороной, для проведения расследований, уголовного преследования или судебного разбирательства, иные, чем те, которые указаны в просьбе, без предварительного согласия на это запрашиваемой стороны (ст. 12 Международной конвенции).
Необходимо заметить, что процедура реализации предусмотренных в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма положений могла бы быть урегулирована более подробно, в особенности в части, касающейся обеспечения прав человека.
Итак, в основе международного сотрудничества по предотвращению легализации денег, нажитых преступным путем, и в борьбе с финансированием терроризма лежат международные договоры и правовые нормы, установленные в национальном законодательстве. Для их реализации созданы специальные внутригосударственные и межгосударственные институты, основной задачей которых является получение, обобщение и анализ информации о движении финансовых ресурсов в любых формах, любыми способами на региональном, межрегиональном, межгосударственном и международном уровнях. Цель столь масштабного контроля за денежными потоками, как представляется, не должна быть ограничена лишь противодействием легализации преступных доходов или борьбой с финансированием международного терроризма. Имеющиеся межгосударственные и внутригосударственные возможности следовало бы направить на создание и использование специальных банковских методов пресечения и других особо тяжких преступлений не только международного, но и внутреннего характера (например, похищение людей с последующим требованием выкупа, незаконная торговля оружием, наркоторговля и пр.).
Международное сотрудничество, так же как усилия отдельных государств, в борьбе с терроризмом и иными антиобщественными явлениями современного мира - объективная необходимость, но из этого вовсе не может и не должно следовать, что ради борьбы с одним негативным явлением можно допускать другие - нарушения прав человека по подозрению. Поэтому национальное законодательство государств и заключаемые ими международные правовые акты должны обеспечить неукоснительное соблюдение прав и законных интересов лиц, подозреваемых (обвиняемых) в легализации денег, нажитых преступным путем, или финансировании международного терроризма. Для этого должны быть созданы не только внутренние, но и международно-правовые режимы и процессуальные гарантии, основанные на праве на судебную защиту и обеспечивающие права подозреваемого, обвиняемого, подсудимого или осужденного. Преступления в денежно-кредитной сфере, в том числе связанные с финансированием терроризма, а также дела о возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции, должны рассматриваться с соблюдением всех правил судопроизводства.
Что касается организаций, то согласно ст. 25 Федерального закона от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" организация признается террористической и подлежит ликвидации на основании решения суда. При ликвидации организации, признанной террористической, принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства. В случае признания судом РФ международной организации (ее отделения, филиала, представительства), зарегистрированной за пределами Российской Федерации, террористической, запрещается деятельность данной организации на территории России, ее российское отделение (филиал, представительство) ликвидируется, а принадлежащее ему имущество и имущество указанной международной организации, находящиеся на территории Российской Федерации, конфискуются и обращаются в доход государства. Заявление о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность направляется в суд Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему прокурорами.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" основаниями для включения организации или физического лица в перечень лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, являются:
вступившее в законную силу решение суда Российской Федерации о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности;
вступивший в законную силу приговор суда Российской Федерации о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера;
решение Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность;
постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера;
составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные Российской Федерацией перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами;
признаваемые в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность.
Порядок определения и доведения до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, перечня таких организаций и лиц устанавливается Правительством Российской Федерации .
Банковская система любого государства не может функционировать лишь в национальных рамках. Через национальную банковскую систему клиенты кредитных организаций и сами кредитные организации имеют возможность участвовать в международном разделении труда, осуществлять международные расчетные и иные банковские операции и сделки. При таких обстоятельствах организация и функционирование банковской системы, конечно же, обусловлены международными политическими, экономическими и юридическими обязательствами, принятыми на себя Россией и многими другими государствами.
Современная национальная банковская система любого государства вряд ли способна функционировать вне единой мировой денежно-кредитной системы и единых общемировых банковских связей. Сложившаяся после Второй мировой войны и принятая всеми государствами международная валютно-финансовая система с долларом США в качестве мировой валюты тоже основана не только на экономике, но и на политических соглашениях наиболее развитых государств мира .
Чтобы обеспечить сбалансированное развитие своей экономики, России потребуется активизировать собственные позиции на международном денежно-кредитном рынке и одновременно упрочить национальный суверенитет и защитить национальные интересы в сфере государственного денежно-кредитного регулирования.

ГЛАВА VII. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ

1. К вопросу о создании единой денежно-кредитной системы Содружества Независимых Государств

На денежно-кредитную политику России оказывают влияние процессы взаимодействия с другими государствами, существующими на территории бывшего СССР.
За прошедшие годы на постсоветском пространстве с участием России и государств, образованных на территории бывшего СССР, было создано несколько политико-экономических образований, среди которых: Содружество Независимых Государств (СНГ) с собственной базой международно-правых актов и договоров, провозглашающих сотрудничество в денежно-кредитной сфере; Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС); Союзное государство России и Белоруссии. 23 февраля 2003 г. главами четырех государств (Россия, Белоруссия, Казахстан и Украина) было заявлено о создании нового регионального межгосударственного объединения - Единого экономического пространства, или Организации региональной интеграции , юридическое оформление которого должно было быть подготовлено к сентябрю 2003 г. .
Свои обязательства перед государствами - членами СНГ Россия оговорила и перед Европейскими сообществами и их государствами-членами. Речь, в частности, идет о предоставлении преимуществ в двустороннем порядке на основе соответствующих соглашений или сложившейся практики странам бывшего СССР в областях, подпадающих под Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой стороны, подписанное 24 июня 1994 г.
Речь идет о специальных условиях деятельности в банковском и финансовом секторе России, включая учреждение и функционирование кредитных организаций, движение капитала, текущие платежи и доступ к ценным бумагам для резидентов государств бывшего СССР в течение переходного периода (приложение № 1 к Соглашению от 24 июня 1994 г.).
Адекватное понимание международно-правовых особенностей функционирования банковской системы России без учета ее международных обязательств как члена различных международных договоров на постсоветском пространстве было бы неполным .
Содружество Независимых Государств создано в соответствии с Соглашением о создании Содружества, подписанным руководителями Белоруссии, России и Украины 8 декабря 1991 г. в Минске , протоколом к Соглашению о создании СНГ 21 декабря 1991 г., Уставом Содружества Независимых Государств от 22 января 1993 г. .
Практически сразу после распада СССР и создания СНГ многие бывшие союзные республики выражали намерение остаться в единой денежно-кредитной системе, основанной на сохранении рубля в качестве единственного платежного средства на своих территориях. В связи с такими намерениями между Россией и некоторыми государствами было подписано множество двусторонних и многосторонних договоров, касающихся сотрудничества в денежно-кредитной сфере, на основе сохранения рубля в качестве единой валюты.
Как показывает анализ многочисленных договоров и соглашений, касающихся межгосударственного сотрудничества России со странами СНГ в денежно-кредитной сфере, и реального состояния такого сотрудничества, подписанные документы так и не привели к созданию в рамках СНГ декларируемой единой денежной, валютной или финансовой системы. Наоборот, несмотря на подписанные международно-правовые акты и вопреки их содержанию, произошло фактическое и юридическое размежевание стран СНГ в денежно-кредитной сфере.
Провозглашенные в договорах идеи и намерения использовать рубль в качестве единого платежного средства остались невыполненными. Речь идет о таком большом количестве многосторонних и двусторонних договоров, что одно их перечисление заняло бы непозволительно большой объем данной работы .
В реальности значительная часть международных договоров и обязательств использовалась не столько для достижения взаимных интересов и создания единой денежно-кредитной системы на постсоветском пространстве, сколько для обеспечения наиболее безболезненного перехода некоторых государств к собственной национальной валюте и собственному денежно-кредитному регулированию. При этом национальные интересы самой России, видимо, особенно во внимание не принимались. Очевидно, именно в связи с этим двусторонние и многосторонние соглашения, касающиеся создания единой денежно-кредитной системы на постсоветском пространстве, действовали вплоть до 1 декабря 2000 г. , несмотря на то что реального объединения не происходило.
Между тем опыт правового, политического и экономического взаимодействия России с другими государствами по поводу сближения или создания единой денежно-кредитной системы необходимо изучать и учитывать, чтобы не повторять прошлых ошибок в будущем.
Так, 15 мая 1992 г. главы государств - участников СНГ в целях улучшения расчетов между хозяйственными организациями и сокращения взаимной задолженности за товары и услуги договорились заключить Соглашение о механизме дальнейшего функционирования денежной системы, основанном на едином законном платежном средстве - рубле, и о соответствующих методах проведения согласованной денежно-кредитной политики в рублевой зоне с учетом перспективы введения национальных денежных единиц отдельными государствами - бывшими республиками Союза ССР. Национальным (центральным) банкам было поручено не позднее 20 мая 1992 г. определить сроки урегулирования взаимных платежно-расчетных отношений .
В соответствии с продекларированным в Соглашении от 15 мая 1992 г. желанием стран СНГ сотрудничать с Россией в денежно-кредитной сфере Правительство России приняло Постановление от 3 сентября 1992 г. № 658 "О платежно-расчетных и денежно-кредитных отношениях с государствами - бывшими республиками Союза ССР" .
Как отмечается в упомянутом Постановлении Правительства России, основной его целью было упорядочение платежно-расчетных и денежно-кредитных отношений России с государствами рублевой зоны, стабилизация денежного обращения на основе использования рубля и обеспечение условий для введения его конвертируемости. Так, на Государственный комитет Российской Федерации по экономическому сотрудничеству с государствами - членами Содружества было возложено осуществление координации действий министерств и ведомств России при подготовке проектов соглашений с государствами, сохраняющими рубль в качестве законного платежного средства, выработке механизма дальнейшего функционирования единой денежной системы и соответствующих методов проведения согласованной денежно-кредитной политики. Кроме того, Госкомитету России по экономическому сотрудничеству с государствами - членами Содружества предстояло разработать предложения по совершенствованию платежно-расчетного механизма в отношениях с государствами - членами Содружества, в частности порядка валютных операций и расчетов с участием физических и юридических лиц - резидентов соответствующих государств. Однако до сих пор непонятно, почему подобное поручение было дано не Банку России и не Минфину России, а государственному органу, не имеющему какого-либо опыта и серьезных полномочий в сфере денежно-кредитного регулирования.
Постановлением Правительства России от 3 сентября 1992 г. № 658 "О платежно-расчетных и денежно-кредитных отношениях с государствами - бывшими республиками Союза ССР", кроме того, предписывалось подготовить проекты двусторонних соглашений:
о взаимных обязательствах и платежно-расчетных отношениях Российской Федерации с государствами, принявшими на себя обязательства по участию в рублевой зоне;
о взаимных обязательствах и платежно-расчетных отношениях Российской Федерации с государствами, вводящими национальную валюту.
Однако результативность от применения вышеназванного Соглашения СНГ от 15 мая 1992 г. и вышеупомянутого Постановления Правительства России оказалась малоэффективной, более того, его реализация, как представляется, только усилила негативные процессы, которые уже существовали в экономике и денежно-кредитной сфере России. Упомянутые документы юридически оформили практику "технического подкрепления" национальной валютой России в наличной и безналичной форме правительств и центральных банков бывших союзных республик, ставших к тому времени независимыми иностранными государствами. Подобные действия органов государственной власти России создавали предпосылки для ущемления национальных интересов Российской Федерации, интересов ее граждан и юридических лиц.
Так называемое "техническое подкрепление" наличной и безналичной российской национальной валютой нельзя назвать даже полноценным государственным кредитом, поскольку его применение не ограничивалось определенным сроком, не сопровождалось надлежащим обеспечением и не обусловливалось уплатой должником процентов или какими-либо иными условиями политического, экономического или социального характера. Причем такая политика осуществлялась в период, когда даже благополучные страны и международные финансовые институты, предоставляя финансовые ресурсы самой России, не допускали той благотворительности, которую позволяли себе государственные органы России. Предоставление Россией беспроцентного, бессрочного и необеспеченного "технического" или какого-либо иного "подкрепления" другому государству в виде собственной национальной валюты можно было бы увязать с условиями политического, социального и иного характера, в которых была заинтересована Россия, и зафиксировать их в совместных политических соглашениях. Кстати, именно так поступали с Россией другие государства и международные организации. Однако в тот период органами государственной власти России этого сделано не было.
Таким образом, принятие и реализация вышеупомянутых договоров (соглашений) и нормативных правовых актов способствовали тому, что в России на государственном уровне активно применялась практика не столько кредитования, сколько прямого вывоза наличной национальной валюты в ставшие суверенными государствами республики бывшего СССР. Причем такая политика проводилась в период, когда в самой России происходила гиперинфляция, резко снизились устойчивость и курс национальной валюты по отношению к иностранным валютам, не хватало продуктов, существенно повысились цены на товары и услуги. О том, как был организован процесс вывоза национальной валюты, можно судить из содержания указания ГТК РФ от 7 октября 1992 г. № 01-12/134 "О ввозе и вывозе наличной валюты Российской Федерации юридическими лицами", которое было признано утратившим силу лишь в 1999 г. . В упомянутом указании отмечается: "Письмом Банка России от 02.09.92 № 14-2-4/71 установлен порядок ввоза на территорию Российской Федерации и вывоза с территории Российской Федерации наличной валюты Российской Федерации в целях подкрепления национальных банков республик, находящихся в единой рублевой зоне...". При этом под "валютой Российской Федерации" в упомянутом правовом акте понимались "банкноты Государственного банка СССР и Банка России, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в Российской Федерации, а также изъятые и изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки". Вывоз наличной валюты РФ для подкрепления национальных банков государств, "входящих в рублевую зону", осуществлялся на основании распоряжения Департамента эмиссионно-кассовых операций Банка России, подписанного директором Департамента или его заместителем и заверенного гербовой печатью Департамента. При этом устанавливалось, что из национальных банков государств, входящих в рублевую зону, на территорию Российской Федерации может ввозиться ветхая, изымаемая из обращения валюта Российской Федерации, подлежащая сдаче в Центральное хранилище Банка России. Основанием для ввоза являлись описи денежной наличности с указанием общей суммы и сумм по каждому достоинству, подписанные должностными лицами национальных банков и заверенные гербовой печатью соответствующих банков.
Остается только догадываться, с какой скоростью все это "наличное денежное подкрепление" российскими рублями суверенных государств вновь возвращалось из этих республик на товарные и валютные рынки России, способствуя снижению курса ее национальной валюты, подстегивая растущую инфляцию, а в конечном итоге усугубляя кризисные экономические явления 90-х гг. прошлого века.
Дальнейшее развитие вышеуказанная практика получила после подписания в Бишкеке Соглашения о единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной политике государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, от 9 октября 1992 г. .
В соответствии с этим Соглашением государства-участники подтвердили стремление поддерживать и развивать сложившиеся экономические связи в интересах своих народов на взаимовыгодной и равноправной основе, стремясь к стабилизации денежного обращения и защите экономических интересов населения и хозяйствующих субъектов от инфляции. Для этого они объявили, что на их территориях единым законным платежным средством является рубль, а всякие ограничения на обращение рубля не допускаются. Бросается в глаза, что в тексте Соглашения применительно к рублю не упоминается его принадлежность к России. Используются такие фразеологические обороты, которые обезличивают идентификацию рубля именно как национальной валюты России. Помимо этого, не исключалось, что на территории государств-участников наряду с рублем, законным платежным средством в наличном обороте могут быть "признаны другие аналоги денег (купоны, расчетные билеты и т.п.), эмиссия которых должна производиться в пределах общей суммы рублевой эмиссии в соответствии со ст. 7 Соглашения". Таким образом, когда речь шла о России, российский рубль становился валютой "для всех", но, когда речь шла о других государствах-участниках, каждое из них сохранило за собой право параллельно вводить собственную валюту на своей территории, скромно именуя ее "другим аналогом денег".
Государства - участники Соглашения от 9 октября 1992 г. приняли на себя ответственность за поддержание устойчивости рубля и, исходя из этого, ответственность за координацию своей бюджетной, налоговой, денежно-кредитной и валютной политики (ст. 2 Соглашения). Уже в этом положении содержится серьезное противоречие. Федеральные органы государственной власти России, подписывая соответствующие соглашения, не имели конституционных полномочий соглашаться с тем, что какие-либо иные государства, кроме самой России, могут отвечать за устойчивость ее национальной валюты. Таким образом, еще не создав единого валютного союза или единой валюты для стран СНГ, Соглашение от 9 октября 1992 г., помимо намерения некоторых государств использовать национальную валюту России на своей территории в своей денежно-кредитной системе и в межгосударственных расчетах, содержало положения, изменявшие сущность рубля и его статус как национальной валюты России, регулирование которой должно было оставаться в исключительном ведении Российской Федерации. За устойчивость национальной валюты России должна была отвечать только Россия, и только Россия могла осуществлять любые государственные регулирующие функции в отношении собственной валюты.
Признав необходимость создания Межгосударственного банка как первоочередной задачи осуществления взаимных межгосударственных расчетов, государства - участники Соглашения пошли еще дальше. Они установили буквально следующее правовое положение: "До образования Межгосударственного банка Стороны делегируют Центральному банку Российской Федерации право осуществлять эмиссию наличных денег и регулировать кредитную эмиссию, объемы которой определяются Межбанковским координационным Советом национальных (центральных) банков государств рублевой зоны. Российская Федерация берет на себя обязательство по удовлетворению потребности в налично-денежных средствах национальных (центральных) банков Сторон. Стороны будут оказывать своим национальным (центральным) банкам всемерное содействие в осуществлении единой денежно-кредитной политики" (ст. 6 Соглашения).
Очевидно, что избранный в рассматриваемом Соглашении подход явно противоречил национальным интересам России с точки зрения ее экономики и национального законодательства. На момент принятия Соглашения действовала Конституция (Основной закон) Российской Федерации от 12 апреля 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями, в которой однозначно декларировалось: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия относятся к ведению федеральных органов государственной власти РФ. Причем если Совет Министров РФ в пределах своих полномочий должен был способствовать осуществлению мер по укреплению денежной и кредитной системы, то решение более общих вопросов, касающихся внутренней и внешней политики, законодательного регулирования организации управления народным хозяйством, финансовой системы, было возложено на Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет России (ст. ст. 104, 109, 125 Конституции России 1978 г.). Однако Соглашение, содержание которого противоречило национальному законодательству России, было подписано от имени России, длительное время применялось, а формально продолжает действовать и сейчас. При этом упомянутое Соглашение от 9 октября 1992 г. процедуру ратификации не проходило. В то же время в нем содержатся некоторые формулировки, понимание которых вообще затруднительно не только с точки зрения национального законодательства России, но и с точки зрения логики международно-правового регулирования. Так, в ст. 7 Соглашения государства-участники заявили, что "являются правопреемниками рубля бывшего СССР и признают полную ответственность по требованиям и обязательствам, связанным с эмиссией рубля, произведенной бывшим Госбанком СССР, а также национальными (центральными) банками Сторон за период до 1 января 1992 г. Кредитная эмиссия, произведенная банками в 1992 г. до заключения рассматриваемого Соглашения, должна учитываться Межбанковским координационным советом национальных (центральных) банков государств рублевой зоны при определении квот на кредитную эмиссию в 1992 - 1993 гг.". Неясно, как государства могут стать правопреемниками денежной единицы, а денежная единица - принадлежать одновременно всем государствам, подписавшим Соглашение. Если же речь идет об СССР как о государстве, то все бывшие союзные республики, подписавшие Соглашение, не могли одновременно стать правопреемниками бывшего СССР в отношении друг друга. Нелогичность вышеприведенной формулировки очевидна.
В соглашении государства-участники признали необходимым достижение свободной конвертируемости рубля и в этих целях согласились координировать свою деятельность, осуществлять взаимодействие с международными финансовыми и банковскими институтами. Кроме того, было решено применять курс рубля, устанавливаемый Банком России, на территориях государств-участников в порядке, определяемом их национальными (центральными) банками. Таким образом, и в этом вопросе Россия оказалась в наименее выгодном положении.
С момента подписания Соглашения от 9 октября 1992 г. на резидентов государств рублевой зоны, не согласовавших с Договаривающимися Сторонами своей денежно-кредитной политики и не присоединившихся к этому Соглашению, были распространены нормы и правила валютного регулирования, открытия и использования рублевых счетов в банках, действующие для нерезидентов (ст. 10 Соглашения). Из этого положения следует, что в отношении граждан государств, подписавших Соглашение, действовал противоположный вывод: на них распространялись правила, относящиеся к "резидентам".
Таким образом, даже фрагментарный анализ свидетельствует о том, что Соглашение от 9 октября 1992 г. не обеспечивало соблюдение интересов России в денежно-кредитных отношениях с другими государствами-участниками как равноправного партнера Содружества.
В Декларации глав государств - участников СНГ от 14 мая 1993 г. уже не упоминается о единой денежно-кредитной системе и едином платежном средстве. Главы государств - участников Содружества высказались лишь о перспективах Экономического союза и необходимости "проводить скоординированную финансовую, кредитно-денежную и валютную политику".
В Постановлении от 30 июня 1993 г. № 5301-1 "О государственных кредитах правительствам государств - бывших республик Союза ССР" Верховный Совет РФ  попытался упорядочить предоставление государственных кредитов в валюте Российской Федерации правительствам государств - бывших республик Союза ССР и обеспечить более эффективное их использование. Было решено прекратить с 1 июля 1993 г. предоставление технических (платежных) кредитов правительствам и центральным (национальным) банкам государств - бывших республик Союза ССР, предоставлять бывшим союзным республикам государственные кредиты в 1993 г. после переоформления соответствующих долгов в государственные долги соответствующих государств СНГ перед Россией. Очевидно, что в данном случае речь могла идти только о внешних долгах иностранных государств перед другим государством - Российской Федерацией. В то же время Верховный Совет России согласился с предложением Совета Министров - Правительства России и Банка России об отнесении ассигнований из республиканского бюджета РФ для предоставления вышеуказанных государственных кредитов на государственный внутренний долг России и о соответствующем увеличении в установленном порядке верхнего предела государственного внутреннего долга России на 2,3 трлн. рублей .
Банку России было рекомендовано оформить задолженность в пределах указанной суммы государственного внутреннего долга на срок до 2000 г. с погашением с 1995 г. ежегодно равными долями без начисления процентов.
Между тем согласно ст. 1 действовавшего в то время Закона РФ от 13 ноября 1992 г. "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"  государственным внутренним долгом России признавались долговые обязательства Правительства России, выраженные в валюте Российской Федерации (далее - долговые обязательства Российской Федерации), перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Ясно, что согласно ст. 1 Закона РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" долг некоторых стран СНГ России - это их (суверенных государств) внешний долг перед Россией, но никак не внутренний долг Правительства России или самой России перед российскими юридическими и физическими лицами.
Таким образом, нуждаясь в свободных денежных средствах, в том числе для погашения долгов по утраченным вкладам населения в Сбербанке России, государство за счет увеличения внутреннего долга Российской Федерации кредитовало некоторые суверенные государства Содружества в рамках так и не созданной единой денежно-кредитной системы СНГ.
Как показали последующие годы, экономическая, политическая или какая-то иная отдача от такого рода расходов для России оказалась крайне незначительной, если не сказать негативной.
Ограничив возможности предоставления платежных (технических) кредитов правительствам и центральным банкам государств СНГ, Верховный Совет в Постановлении от 30 июня 1993 г. одновременно сохранил за Банком России право передавать в распоряжение правительств и центральных (национальных) банков государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, рублевую наличность денежными купюрами образца 1961 - 1993 гг., находившимися в тот период в обращении в самой России (государственными казначейскими билетами СССР и билетами Госбанка СССР, а также банковскими билетами Банка России). Для выполнения таких операций требовалось подписать соответствующие межправительственные и межбанковские соглашения, предусматривающие для государств, с которыми заключены соглашения о порядке и условиях использования на их территориях валюты РФ в качестве законного платежного средства, безусловный возврат денежной наличности Банку России в случае введения этими государствами национальных валют и (или) при изъятии соответствующих купюр из обращения. Следовательно, активно применявшийся в 1992 - 1993 гг. вывоз наличных денег из России в интересах правительств и национальных банков других государств Верховный Совет России так и не приостановил.
7 сентября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа. В соответствии с новым Соглашением правительства и центральные (национальные) банки Республики Казахстан, Российской Федерации, Республики Узбекистан, Республики Армения, Республики Беларусь и Республики Таджикистан в связи с прекращением обращения на территории России денежных билетов Госбанка СССР и Банка России образца 1961 - 1992 гг. приняли решение о создании рублевой зоны нового типа и вновь выразили стремление иметь общую денежную систему с использованием рубля - валюты Российской Федерации в качестве законного платежного средства на территории государств-участников. Необходимым условием создания рублевой зоны нового типа должны были стать согласованность по основным параметрам экономической политики государств - участников Соглашения; унификация основных принципов таможенного, налогового, бюджетного, банковского и валютного законодательства, методов денежно-кредитного регулирования; обеспечение свободного движения товаров, инвестиций и рабочей силы между территориями сторон. Государства-участники согласились, что после реализации каждой из сторон вышеперечисленных условий переход на общую с Российской Федерацией денежную систему будет регулироваться и определяться отдельными двусторонними соглашениями соответствующих государств и Российской Федерации.
Вопреки логике объединения государства-участники согласились, что первым шагом к созданию рублевой зоны нового типа станет обеспечение стабильности функционирования существующих денежных систем сторон с использованием в наличном обращении их денежных единиц, т.е. фактически произошло разъединение. При этом государства - участники Соглашения от 7 сентября 1993 г. приняли обязательство поддерживать устойчивый по отношению к рублю Российской Федерации обменный курс валют в целях нормализации хозяйственных связей и углубления экономической интеграции и обеспечивать их взаимную конвертируемость (обратимость).
Кроме того, предполагался переходный период, в течение которого государства-участники при необходимости могли вводить собственные денежные знаки, а денежно-кредитные отношения сторон основывались на взаимном признании функционирующих денежных знаков. Государства-участники согласились, что в тех из них, где денежные билеты Госбанка СССР и Банка России образца 1961 - 1992 гг. не изъяты из обращения, эти денежные билеты могут использоваться в качестве законного платежного средства на их территориях. В случае необходимости для какого-либо из государств-участников ввести в обращение собственные денежные знаки в качестве временной меры это государство принимает согласованные с другими Сторонами решения, направленные на недопущение вывоза денежных билетов Госбанка СССР и Банка России образца 1961 - 1992 гг. со своей территории на территорию государств, где эти денежные билеты продолжают использоваться в качестве законного платежного средства.
Механизм поддержания устойчивости обменных курсов денежных единиц государств - участников Соглашения от 7 сентября 1993 г. по отношению к рублю Российской Федерации обеспечивался путем согласования сторонами основных параметров денежно-кредитной, финансовой, валютной и таможенной политики, а также путем проведения центральными (национальными) банками Сторон согласованных валютных интервенций на рынках.
Государства-участники договорились, что в качестве основных показателей денежно-кредитной политики они будут согласовывать:
объем денежной массы на территории государств - участников Соглашения;
размеры дефицитов консолидированных бюджетов;
показатели регулирования деятельности коммерческих банков;
процентные ставки по кредитам, а в двусторонние соглашения с Российской Федерацией могут включаться и другие показатели. Кроме того, было решено проводить единую политику в отношении валют третьих стран.
Что касается расчетов и платежей юридических и физических лиц государств-участников, то в Соглашении решено, что они осуществляются в установленном порядке через систему корреспондентских счетов коммерческих и центральных (национальных) банков.
Несмотря на то что создание рублевой зоны нового типа было лишь провозглашено, а ее реализация сдвинута на неопределенный срок, новое Соглашение по-прежнему сохраняло различные формы использования российской национальной валюты между различными государствами-участниками. Так, для обеспечения в переходный период взаимных расчетов по неторговым операциям Стороны приняли на себя обязательство продавать друг другу национальные денежные знаки, в том числе денежные билеты Банка России образца 1993 г. и рубли образца 1961 - 1992 гг. Кроме того, государства-участники согласились, что они могут предоставлять друг другу в установленном порядке государственные кредиты на основе межправительственных соглашений.
Дальнейшее размежевание государств СНГ вместо создания единой денежно-кредитной системы или сотрудничества в сфере денежно-кредитного регулирования проявилось в международных правовых документах, принятых ими позднее.
24 сентября 1993 г. в Москве некоторые страны СНГ подписали Договор о создании Экономического союза , который предполагает согласованную денежно-кредитную, бюджетную, налоговую, ценовую, внешнеэкономическую, таможенную и валютную политику (ст. 3 Договора).
Экономический союз создается путем поэтапного углубления интеграции, координации действий в осуществлении экономических реформ через:
межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли;
таможенный союз;
общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы;
валютный (денежный) союз.
Каждой форме интеграции предусматривается комплекс взаимосвязанных мероприятий, которые должны быть приняты и осуществлены в соответствии с отдельными соглашениями. Для настоящей работы представляют интерес международно-правовые аспекты интеграции денежно-кредитной сферы стран СНГ, участвующих в Экономическом союзе.
Государства-участники взяли на себя обязательства содействовать созданию совместных предприятий, сети коммерческих и финансово-кредитных учреждений и организаций; координировать свою инвестиционную политику, включая привлечение иностранных инвестиций и кредитов в областях, представляющих взаимный интерес (ст. ст. 12, 13 Договора).
Применительно к сфере денежно-кредитных, финансовых и валютных отношений страны - участницы Экономического союза больше не упоминают о намерении создать единую денежно-кредитную систему, основанную на рубле как едином платежном средстве или на какой-либо иной валюте. Они выразили намерение лишь согласовывать "политику в области денежно-кредитных, валютных и финансовых отношений". На этапе функционирования межгосударственной ассоциации свободной торговли государства-участники согласились использовать в своих валютно-кредитных и финансовых отношениях "мультивалютную систему, охватывающую национальные валюты, функционирующие в отдельных государствах, и систему, основанную на рубле Российской Федерации" (ст. ст. 14, 15 Договора). Какое содержание при этом вкладывается в вышеприведенную формулировку, остается только догадываться, так как в самом Договоре оно не раскрывается. Но в Договоре отмечается, что на этапе формирования валютного союза будет обеспечиваться "переход во взаимных расчетах к моновалютной системе, основанной на общей (резервной) валюте, в основе которой лежат наиболее употребляемые и стабильные валюты Договаривающихся Сторон", т.е. рубль в качестве валюты уже вовсе не упоминается. Наоборот, в Договоре отмечается, что формирование валютно-денежной системы будет базироваться на использовании национальных валют и будет осуществляться поэтапно через создание платежного союза, основанного на принципах:
взаимного признания национальных валют и осуществления их официальных котировок;
осуществления платежей в национальных валютах с использованием многостороннего клиринга через Межгосударственный банк и другие расчетные центры;
введения механизма согласованного взаимного кредитования дефицитов платежных балансов;
достижения взаимной конвертируемости национальных валют по текущим операциям.
По мере углубления интеграционных процессов согласно Договору от 24 сентября 1993 г. платежный союз должен трансформироваться в валютный союз, предусматривающий:
применение плавающих курсов валют и согласование пределов их взаимных колебаний;
введение банковского механизма поддержания курсов валют;
достижение полной конвертируемости национальных валют (ст. 16 Договора).
Фактически налицо валютное размежевание стран СНГ, но Договор о создании Экономического союза по-прежнему сохранял возможность использовать в межгосударственных отношениях двусторонние соглашения России и государств СНГ, заключивших Соглашение о практических мерах по созданию рублевой зоны нового типа или присоединившихся к нему (ст. 17 Договора).
Итак, по прошествии более 10 лет можно с сожалением констатировать, что ни единая денежно-кредитная система, основанная на единой валюте, российской или какой-либо иной, ни валютный союз на постсоветском пространстве так и не созданы. Единственным реальным воплощением соглашений и договоров десятилетней давности, касающихся объединения денежных систем и введения рублевой зоны в некоторых странах СНГ, стали учреждение Межгосударственного банка и создание Платежного союза.
Помимо СНГ на постсоветском пространстве созданы и другие межгосударственные союзы и международные организации, также декларирующие сотрудничество в денежно-кредитной сфере и создание платежных союзов. Например, в ст. 49 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.  было принято решение формировать платежную систему государств-участников для обслуживания расчетов по товарообороту в межгосударственной и предпринимательской сферах, по неторговым операциям, услугам транспорта, связи и других отраслей, а также по государственным, банковским и коммерческим кредитам, обменным валютным операциям.
В соответствии с Договором от 26 февраля 1999 г. Единым экономическим пространством признается пространство, состоящее из территорий государств-участников, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы (ст. 1 Договора).
К числу основных целей формирования Единого экономического пространства Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве относит проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики.
Государства - участники Договора от 26 февраля 1999 г. условились применять согласованный порядок валютного регулирования во внешнеторговых операциях, основанный на мониторинге действующего в государствах-участниках законодательства в данной области.
Принято решение о регулярном обмене информацией между центральными (национальными) банками, включая информацию по текущим и капитальным операциям платежного баланса. В дальнейшем государства-участники намерены разработать отдельное Соглашение о применении общей системы валютного надзора (ст.ст. 3, 17 Договора от 26 февраля 1999г.).
Государственное регулирование экономики по соглашению государств - участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве направляется на проведение институциональных преобразований, эффективное управление собственностью, регулирование отношений различных отраслей экономики с банковским сектором, создание новых механизмов привлечения финансовых средств, упорядочение межгосударственных расчетов.
Реализуя соглашения по взаимной конвертируемости национальных валют, каждое из государств-участников обязалось продолжать последовательную либерализацию валютной политики, а именно:
отменить ограничения на использование валюты других государств по текущим операциям;
ввести единый обменный курс национальной валюты по текущим операциям платежного баланса;
способствовать допуску банков-нерезидентов на внутренние валютные рынки;
отменить ограничения на ввоз и вывоз национальной валюты уполномоченными банками.
Кроме того, стороны высказались за присоединение к статье 8 Устава Международного валютного фонда. В целях реализации мер по обеспечению взаимодействия национальных валютно-финансовых систем и по завершению этих мероприятий должны быть подписаны соответствующие протоколы (ст. ст. 31, 46 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве).
В Договоре между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г.  также принято решение об усилении координации политики государств-участников в денежно-кредитной и валютно-финансовой сферах. Кроме того, декларируется необходимость создания эффективной платежно-расчетной системы (ст. 7 Договора). На начальном этапе государства - участники Договора от 29 марта 1996 г. намерены добиваться существенного снижения инфляции и стабилизации обменных курсов национальных валют, полной конвертируемости национальных валют, а также обеспечить равный доступ субъектов-резидентов на рынки валют государств - участников Договора. Кроме того, было принято решение о создании центральными банками государств-участников межбанковского союза в целях взаимных консультаций и координации осуществляемых мер. На последующих этапах интеграции предполагалось перейти к единым стандартам и практике регулирования банковской деятельности и, в зависимости от достигнутой степени интеграции, ввести единую валюту (ст. 7 Договора от 29 марта 1996 г.). Таким образом, как завершающий итог интеграционных процессов в денежно-кредитной сфере в вышеупомянутом Договоре вновь возникла идея введения единой валюты на территориях нескольких государств бывшего СССР.
Необходимо упомянуть и о ЕврАзЭС - международной организации, именуемой Евразийским экономическим сообществом, созданной некоторыми государствами бывшего СССР  в соответствии с Договором об учреждении Евразийского экономического сообщества, подписанным в Астане 10 октября 2000 г. .
В преамбуле Договора от 10 октября 2000 г. выражается готовность государств-участников выполнять обязательства (включая интеграцию в денежно-кредитной сфере) в соответствии с ранее заключенными международными договорами .
ЕврАзЭС обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему Договаривающимися Сторонами в соответствии с положениями Договора от 10 октября 2000 г. При этом Договаривающиеся Стороны остаются суверенными и равноправными субъектами международного права (ст. 1 Договора). Для выполнения целей и задач Договора от 10 октября 2000 г. в рамках ЕврАзЭС созданы и функционируют Межгосударственный Совет (Межгоссовет); Интеграционный Комитет; Межпарламентская Ассамблея (МПА); Суд Сообщества.
Интеграцией государств-участников (включая денежно-кредитную сферу) призван заниматься Интеграционный Комитет - постоянно действующий исполнительный орган ЕврАзЭС. Интеграционный Комитет обеспечивает реализацию решений Межгосударственного Совета, программ интеграции, договоров и соглашений, действующих между Сторонами, а также учреждает соответствующие межгосударственные комиссии и комитеты, привлекает независимых экспертов в различных областях экономики, права, управления и в иных сферах интеграции (ст. 19 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.). В состав Интеграционного Комитета входят первые заместители глав правительств каждого государства, а также министры, ответственные за сотрудничество с государствами СНГ, министры экономики и финансов. Интеграционный Комитет возглавляется председателем, назначаемым Межгосударственным Советом на ротационной основе. Через правительства государств-участников Интеграционный Комитет контролирует выполнение решений органов управления интеграцией в ЕврАзЭС.
Итак, результаты даже фрагментарного анализа международно-правовых актов, призванных способствовать сближению денежно-кредитных систем государств, существующих на постсоветском пространстве, позволяют сформулировать некоторые выводы.
На начальном этапе участие России в интеграционном процессе, основанном на использовании единой валюты - российского рубля, скорее всего, было обусловлено желанием сохранить экономическое единство и политическое союзничество между суверенными государствами на постсоветском пространстве. Однако добиться этого не удалось.
Более того, положения некоторых международно-правовых договоров использовались некоторыми странами не столько в интересах стратегических интеграционных целей, сколько для решения тактических задач и создания наиболее благоприятных условий для относительно безболезненного перехода к собственной экономической и денежно-кредитной политике, опираясь на возможности участия в рублевой зоне и в едином торговом пространстве.
Какую реальную геополитическую или экономическую выгоду от действия многочисленных договоров и соглашений, принятых после распада СССР, получила Россия, судить политикам и экономистам. Но с позиций сегодняшней правовой и даже геополитической реальности очевидно, что часть действовавших и действующих международных правовых договоров со странами СНГ, участником которых является Российская Федерация, по крайней мере в части, касающейся денежно-кредитной сферы, явно устарела. Некоторые положения международных договоров и соглашений дублируют, а иногда противоречат друг другу.
Принятие некоторых, в том числе рассмотренных в данной главе, договоров (соглашений) было связано с определенным этапом межгосударственных отношений стран СНГ сразу после распада Союза ССР, когда они еще не имели собственной институциональной базы для введения национальной валюты и осуществления собственной денежно-кредитной политики. Теперь этот этап пройден, но многие международные правовые акты, подписанные в рамках СНГ, сохранились в устаревшем варианте, не отражающем ни интересы Российской Федерации, ни, возможно, других государств Содружества.

2. Платежный союз Содружества Независимых Государств (состояние, институты и перспективы)

21 октября 1994 г. в Москве было подписано Соглашение о создании Платежного союза государств - участников Содружества Независимых Государств . Подписанию этого Соглашения предшествовало принятие главами государств СНГ решения о проекте Концепции Платежного союза государств - членов Экономического союза СНГ от 15 апреля 1994 г. , в котором впервые раскрывались понятие, основные идеи и цели этого Союза.
Под Платежным союзом предлагалось понимать добровольное объединение государств в целях обеспечения бесперебойных платежей на основе взаимной конвертируемости национальных валют. При этом участниками Платежного союза предлагалось признавать государства, принявшие обязательства соблюдать условия Соглашения о Платежном союзе.
Итак, Платежный союз создан путем добровольного объединения с целью обеспечения бесперебойности расчетов в режиме использования взаимной конвертируемости национальных валют и формирования на этой основе платежной системы. Соглашение подписано Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан . Украина также подписала Соглашение и заявила о поддержке создания Платежного союза, но выразила намерение присоединиться к нему после введения своей национальной валюты.
Создание Платежного союза, как это закреплено в Соглашении, - процесс поэтапный. Государства-участники объявили, что приступают к его реализации путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений, имея в виду, что на последующем этапе они смогут осуществить мероприятия по созданию многосторонней системы расчетов в коллективной валюте.
Формирование Платежного союза основывается на определенных принципах. Например, признается национальный валютный суверенитет, а также значение, место и роль центральных (национальных) банков государств-участников как эмиссионных центров и органов денежно-кредитного и валютного регулирования на территории каждого из государств.
Кроме того, на территории каждого государства - участника Платежного союза не допускаются какие-либо ограничения по приему и использованию национальных валют, предусмотренных в контрактах, в качестве платежных средств по торговым и неторговым операциям. При формировании Платежного союза государства-участники намерены устанавливать такие правила государственного внешнеторгового и валютного регулирования, которые будут способствовать развитию на их территории полноценного (ликвидного) валютного рынка по операциям купли-продажи национальной валюты за национальные валюты других государств-участников и за иные валюты.
В связи с этим подтверждены гарантии стран - участниц Платежного союза о взаимной конвертации их национальных валют по социально значимым платежам. При этом под социально значимыми платежами понимаются: переводы пенсий, алиментов, государственных пособий, выплат и компенсаций; выплаты по решениям судебных органов; денежные компенсации жертвам политических репрессий, членам их семей и наследникам и пр.
Принципы, используемые при формировании Платежного союза, предполагают также: предоставление уполномоченным коммерческим банкам права осуществлять расчеты по внешнеэкономическим операциям, предоставлять кредиты банкам-корреспондентам и иным нерезидентам - участникам внешнеэкономических операций; недопущение административных ограничений в части определения валюты платежей при заключении контрактов между хозяйствующими субъектами государств-участников; предоставление нерезидентам возможности владения национальной валютой и ее использования для оплаты товаров и услуг, платежей неторгового характера в рамках государств, участвующих в Платежном союзе (ст. 2 Соглашения).
Платежная система, формируемая на основе Платежного союза, обслуживает расчеты по: товарообороту в межгосударственной и предпринимательской сферах; неторговым операциям; услугам транспорта, связи и других отраслей; государственным, банковским, коммерческим кредитам; обменным (конверсионным) валютным операциям; покупке (продаже) наличной валюты через банковские системы государств-участников.
Участниками платежной системы являются:
правительства государств, участвующих в Платежном союзе по заключенным между ними двусторонним и многосторонним соглашениям;
центральные (национальные) банки, обеспечивающие функционирование платежной системы, сближение норм и правил валютного регулирования;
коммерческие банки, уполномоченные центральными (национальными) банками на осуществление операций в иностранной валюте.
В качестве валюты платежа по выбору участников платежной системы допускается использование национальных или других валют. Международные расчеты осуществляются через корреспондентские счета центральных (национальных) и уполномоченных банков.
Участники платежной системы могут свободно размещать денежные средства в национальной валюте другого государства-участника на его внутреннем денежном рынке в порядке, определяемом законодательством этого государства-участника.
Государства-участники выразили намерение придерживаться режима единого валютного курса для всех видов внешнеэкономических операций; применять обменный курс, определяемый спросом и предложением на валютных рынках стран-участниц; стремиться осуществлять согласованные меры по поддержанию стабильности валютных курсов национальных валют.
С целью регулирования обменных курсов центральные (национальные) банки намерены создавать и использовать стабилизационные фонды в свободно конвертируемых валютах и драгоценных металлах.
При формировании Платежного союза государства-участники не ограничились теми интеграционными институтами, которые уже были созданы в рамках СНГ, в том числе в рамках Экономического союза. С целью содействия организации многостороннего сотрудничества в области валютно-платежных и кредитных отношений, развитию форм и методов координации денежно-кредитной и валютной политики было решено создать Межгосударственный валютный комитет (МВК) , а также информационно-справочные банки данных Межгосударственного банка и ассоциаций коммерческих банков.
Кроме того, государства-участники договорились, что при необходимости будет создана международная специализированная организация по информационному обслуживанию платежной системы в виде акционерного общества закрытого типа с контрольным пакетом у центральных (национальных) банков и с распределением остальных акций среди коммерческих банков (ст. ст. 5, 6 Соглашения).
В Соглашении о создании Платежного союза упоминаются и другие направления межгосударственного сотрудничества: согласование действий в вопросах валютного контроля как на многосторонней, так и двусторонней основе; обеспечение благоприятных кредитно-банковских и валютно-финансовых условий для становления и развития деятельности транснациональных финансово-промышленных и банковских групп, а также расширение международной специализации и кооперации производства, научно-технического и инвестиционного сотрудничества, взаимного товарооборота.
Некоторые перспективы Экономического союза и Платежного союза сформулированы в решении о Концепции экономического интеграционного развития СНГ, принятом 28 марта 1997 г. Советом глав государств СНГ. В частности, одним из условий развития взаимовыгодного экономического сотрудничества государств Содружества признано формирование Платежного союза на поливалютной основе, углубляющего уровень интеграции, в целях обеспечения бесперебойности расчетов между их субъектами хозяйствования в режиме использования внутренней конвертируемости каждой из национальных валют и формирования на этой основе платежной системы с учетом национального законодательства.
В Концепции приводится более развернутый перечень возможных участников платежной системы. Помимо перечисленных в ст. 3 Соглашения центральных (национальных) банков государств и коммерческих банков, в качестве участников платежной системы упоминаются:
хозяйствующие субъекты - юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица;
физические лица - резиденты государств - участников союза при осуществлении неторговых операций (п. 2.3.4 Концепции).
Как отмечается в решении о Концепции экономического интеграционного развития СНГ, принятом 28 марта 1997 г. Советом глав государств СНГ, эффективность Платежного союза будет зависеть от сближения экономической политики государств - участников Платежного союза, а также от выработки ими механизма конвергенции экономической деятельности путем экономической и валютной координации в рамках существующей организационной структуры.
Так, углубление денежно-кредитной интеграции и эффективное функционирование Платежного союза невозможны без согласования механизма функционирования валютных систем государств-участников.
По мнению государств-участников, механизм функционирования валютной системы включает совокупность методов валютного регулирования, посредством которых осуществляется сближение и взаимное приспособление национальных экономик и валютных систем в соответствии со стандартами международных валютно-финансовых институтов.
В первую очередь речь идет о гармонизации денежно-кредитного, валютного регулирования, включающего: обеспечение устойчивости национальных валют и конвертируемости их в национальные валюты государств - участников Содружества; сближение и гармонизацию денежно-кредитных отношений и банковских систем; сближение структур национальных валютных систем и методов валютной политики; согласование целей валютной политики путем совместных консультаций и других мероприятий; проведение согласованной валютной политики. Не исключается также, что одним из условий валютной гармонизации может стать создание универсального расчетного средства с учетом имеющихся предложений ряда государств-участников СНГ. Но на начальном этапе координации деятельности в области денежно-кредитной, в том числе валютной, политики правительства и центральные (национальные) банки государств Содружества намерены устанавливать согласованные правила валютного регулирования, включая необходимое законодательное обеспечение. В этот период с помощью соответствующего законодательного обеспечения на территории каждого из государств предполагалось создать полноценный валютный рынок по операциям купли-продажи национальных валют государств - участников Платежного союза и валют третьих стран. Таким образом, на территории каждого из государств Содружества, признающего необходимость сотрудничества и координации деятельности в области валютной политики, должны были быть созданы условия, обеспечивающие конвертируемость национальной валюты каждого из государств - участников Платежного союза в валюты других государств по операциям, связанным с движением товаров, услуг и капиталов.
На этом же этапе государства-участники предполагали начать обмен макроэкономической и финансовой информацией, позволяющей анализировать факторы, влияющие на курсы национальных валют, структуру платежных балансов и дефицит бюджетов. При этом не исключалось, что по мере углубления интеграции и некоторого переходного периода может быть поставлен вопрос о создании валютного союза.
Здесь уместно отметить, что процесс интеграции, ее глубина и характер различными государствами - участниками СНГ оцениваются неодинаково и движутся они в этом процессе по-разному. Поэтому и в общую платежную систему СНГ каждое государство может входить с разной скоростью, ограничиваясь разными уровнями валютной интеграции.
Для обеспечения деятельности Экономического союза государства-участники договорились создать совместные исполнительные и координационные институты (например, Межгосударственный экономический комитет, Межгосударственный валютный комитет, Межгосударственный банк).
Так, в соответствии с Соглашением о создании Межгосударственного экономического комитета Экономического союза от 21 октября 1994 г. в рамках СНГ был учрежден постоянно действующий орган Экономического союза - Межгосударственный экономический комитет (МЭК) .
Основными направлениями деятельности МЭК провозглашались:
формирование Экономического союза путем создания механизмов Платежного союза, зоны свободной торговли, таможенного союза, общего рынка товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, валютного (денежного) союза;
достижение гармонизированного регулирования экономических отношений;
поддержка предпринимательства, содействие развитию инфраструктуры общего рынка - транснациональных объединений, финансово-промышленных групп, финансово-кредитных и страховых структур, совместных предприятий;
выработка согласованных решений по социальным вопросам, представляющим общий интерес.
МЭК должен был содействовать в формировании и функционировании платежной системы, в формировании согласованной денежно-кредитной, бюджетной, налоговой, ценовой, внешнеэкономической, таможенной и валютной политики.
При этом решения Президиума и Коллегии МЭК по вопросам валютного (денежного) союза и по другим стратегическим вопросам развития Экономического союза должны были приниматься консенсусом. В случаях, когда требовалось согласие представителей всех государств, а устранить разногласия не удавалось, проект решения с письменными возражениями отдельных государств должен был передаваться на рассмотрение Совета глав правительств Содружества.
Согласно решению Совета глав государств Содружества о совершенствовании и реформировании структуры органов СНГ от 2 апреля 1999 г., предусмотрено создание Исполнительного комитета СНГ и преобразование МЭК .
Межгосударственный валютный комитет (МВК) был создан в соответствии с Соглашением о создании Межгосударственного валютного комитета от 26 мая 1995 г., подписанным в Минске , и действует на основании соответствующего Положения.
Согласно этому документу государства - участники Договора о создании Экономического союза в целях организации сотрудничества в области денежно-кредитных, валютно-платежных отношений, руководствуясь Соглашением о создании Платежного союза, создали МВК как постоянный орган Платежного союза.
МВК - рабочий и координирующий орган Платежного союза. Он осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, добровольно делегированных ему государствами-участниками, и должен содействовать межгосударственному сотрудничеству по следующим основным направлениям:
организация многостороннего сотрудничества в области валютно-платежных и кредитных отношений;
сближение и совершенствование валютного законодательства, затрагивающего многосторонние расчетные и кредитные отношения; согласование правил государственного внешнеторгового, валютного регулирования и контроля;
развитие форм и методов координации денежно-кредитной и валютной политики государств - участников Соглашения о создании Платежного союза;
обеспечение бесперебойности расчетов в режиме использования взаимной конвертируемости национальных валют;
развитие на территории каждого государства - участника Соглашения валютного рынка и рынка ценных бумаг.
В своей деятельности МВК подотчетен Совету глав государств и Совету глав правительств СНГ и Межгосударственному экономическому комитету Экономического союза (МЭК), руководствуется Уставом СНГ, Договором о создании Экономического союза, решениями Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества, решениями МЭК, межгосударственными и межправительственными соглашениями, заключенными в рамках Содружества, и Положением о МВК.
С учетом стоящих перед МВК задач на этот орган денежно-кредитной интеграции СНГ возложены следующие основные функции МВК:
анализ состояния валютно-платежных и кредитных отношений государств - участников СНГ и подготовка предложений по их совершенствованию;
подготовка рекомендаций по организации на территории каждого государства - участника Соглашения о МВК полноценного (ликвидного) валютного рынка, рынка ценных бумаг и по обеспечению гарантированной конвертации национальных валют в валюты других государств - участников Соглашения по социально значимым неторговым платежам;
разработка согласованных правил формирования и функционирования целостной платежной системы государств - участников Соглашения о МВК, в том числе по обменным (конверсионным) операциям и покупке (продаже) наличной валюты;
содействие межбанковским координационно-консультативным органам и уполномоченным коммерческим банкам в организации системы международных расчетов, во внедрении в международный экономический оборот эффективных платежных средств и механизмов;
взаимодействие в вопросах валютного контроля;
координация внедрения передовых информационных технологий, обеспечивающая их совместимость, переход банковских систем к международным стандартам в области расчетов и бухгалтерского учета;
организация обмена опытом валютно-финансовой и кредитно-банковской работы в государствах - участниках рассматриваемого Соглашения;
содействие организации многостороннего научного сотрудничества по валютно-финансовым и кредитно-банковским проблемам, представляющим интерес для государств - участников Соглашения;
разработка предложений по обеспечению взаимной конвертируемости национальных валют;
содействие в разработке и во внедрении целостной системы платежей между государствами - участниками СНГ, в том числе на основе использования коллективной валюты.
МВК выполняет и другие функции, вытекающие из решений, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества Независимых Государств.
Для реализации возложенных на него функций МВК наделен специальными полномочиями. Так, МВК подготавливает и вносит в органы СНГ проекты документов по вопросам валютно-платежных и кредитных отношений, требующим решения этих органов; получает и обобщает информацию, поступающую от соответствующих органов государств-участников о выполнении многосторонних и двусторонних соглашений, решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества по вопросам, входящим в компетенцию МВК; создает в необходимых случаях рабочие группы для подготовки проектов документов и созывает совещания по вопросам, относящимся к ведению МВК.
Принимаемые МВК решения имеют, как правило, рекомендательный характер.
МВК формируется полномочными представителями государств-участников из руководителей министерств финансов, центральных (национальных) банков и других государственных органов. Руководитель делегации государства в МВК и его заместитель назначаются правительством государства - участника Соглашения. Регламент своей работы МВК утверждает самостоятельно. Заседания МВК проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в год, в сроки и в месте, определяемые МВК.
Сотрудничество с межгосударственными, межправительственными и межбанковскими координационно-консультативными органами в области валютно-платежных и кредитных отношений также возложено на МВК. Руководители межгосударственных, межправительственных и межбанковских координационно-консультативных органов принимают участие в работе МВК с правом совещательного голоса. Характер и формы сотрудничества между МВК и указанными органами определяются соглашениями или протоколами о договоренностях.
МВК возглавляет председатель, который избирается из числа руководителей делегаций. Порядок и сроки председательствования определяются самим МВК в соответствии с его регламентом. Председатель МВК руководит заседаниями МВК, организует его работу в период между его заседаниями. Функции секретариата МВК выполняет департамент МЭК, ведающий вопросами валютно-финансовых и кредитных отношений. В зависимости от их содержания решения МВК принимаются консенсусом, квалифицированным или простым большинством. Консенсусом принимаются решения, связанные с подготовкой предложений по проведению согласованной денежно-кредитной и валютной политики, разработке согласованных правил формирования и функционирования целостной платежной системы, сближению национального законодательства в области внешнеторгового и валютного регулирования. Квалифицированным большинством (не менее 3/4 общего количества голосов) принимаются решения при подготовке рекомендаций государствам - участникам Соглашения по другим вопросам, входящим в компетенцию МВК, а простым большинством - по процедурным вопросам.
Институтом межгосударственного денежно-кредитного сотрудничества в СНГ является также Межгосударственный банк (Межгосбанк) - специализированный институт Платежного союза СНГ. Межгосударственный банк осуществляет расчеты между центральными (национальными) банками на основе многостороннего клиринга, выполняет операции на валютных рынках, ведет банк данных для информационно-справочного обеспечения центральных (национальных) и других банков государств-участников, выполняет другие функции (ст. 3 Соглашения о создании Платежного союза государств - участников СНГ от 21 октября 1994 г.).
Межгосбанк образован и функционирует в соответствии с Соглашением об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г., Уставом банка, являющимся неотъемлемой частью упомянутого Соглашения , а также Протоколом согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 18 октября 1996 г.
Учредители (члены) Межгосударственного банка - государства рублевой зоны, а также государства, имеющие свою национальную валюту и принимающие участие в системе многосторонних расчетов, в лице их правительств и центральных (национальных) банков .
Межгосбанк способствует организации и осуществлению многосторонних расчетов между центральными (национальными) банками в связи с торговыми и иными операциями; координирует денежно-кредитную политику участников в целях содействия экономическому сотрудничеству и развитию экономики. Для реализации стоящих перед ним задач Межгосбанк выполняет следующие функции:
организует и осуществляет многосторонние межгосударственные расчеты по торговым и другим операциям и их периодическое завершение на основе многостороннего клиринга (зачет взаимных требований);
изучает и анализирует экономики учредивших его государств, готовит предложения и рекомендации центральным (национальным) банкам в целях координации их денежно-кредитной и валютной политики;
координирует деятельность центральных (национальных) банков государств-участников в области методологии выполнения расчетно-платежных операций, организации системы бухгалтерского учета и отчетности по расчетным и иным операциям;
разрабатывает предложения по сближению режимов надзора за коммерческими банками;
осуществляет техническое и сезонное кредитование центральных (национальных) банков в процессе осуществления взаимных многосторонних межгосударственных расчетов;
выполняет другие операции, соответствующие целям и задачам Межгосбанка, вытекающим из Соглашения об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г. и Устава Межгосбанка (ст. 3 Соглашения от 22 января 1993 г.).
Условия пребывания и правовое положение Межгосбанка в России регулируются Соглашением между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. .
Порядок осуществления банковской деятельности Межгосбанка на территории России определяется Соглашением о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Российской Федерации от 2 декабря 1996 г., подписанным Банком России и Межгосбанком .
Межгосбанк является юридическим лицом. Его местонахождение - город Москва. Органом управления Межгосбанка является Совет Банка, в состав которого входит по одному полномочному представителю от каждого государства-члена. Решения Совета Банка принимаются в порядке, определяемом Уставом Межгосбанка . Расчеты, проходящие через Межгосбанк, выполняются в рублях, эмитируемых Банком России. Завершение расчетов по клирингу на определенную дату осуществляется в рублях или по решению Совета Межгосбанка в свободно конвертируемой или иной валюте.
Межгосбанк может участвовать в международных финансовых и банковских организациях и союзах. Кроме того, указанный банк имеет право: заключать международные и другие соглашения, а также совершать любые сделки в пределах своей компетенции; приобретать, арендовать, отчуждать имущество и распоряжаться им; выступать от своего имени в судебных и арбитражных органах; совершать другие действия, направленные на выполнение задач, возложенных на него Уставом. За Межгосбанком признаются те же процессуальные права, которые закреплены законодательством РФ за другими юридическими лицами. Имущество Межгосбанка признается неприкосновенным, он освобождается от налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых на территории РФ, за исключением тех, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания. При ввозе и вывозе имущества и предметов для служебного пользования, а также собственных изданий Межгосбанк пользуется теми же льготами, что и дипломатические представительства иностранных государств в Российской Федерации.
Что же представляет собой Межгосударственный банк, созданный странами СНГ? Ограничена ли его деятельность только выполнением функций публично-правового свойства в интересах СНГ и государств, его учредивших, или Межгосбанк выполняет и иные, в том числе коммерческие, функции? Ответы на поставленные вопросы позволят точнее оценить правовое положение этого института, созданного в рамках СНГ.
Согласно подписанным соглашениям Межгосударственный банк выступает как минимум в трех лицах.
Во-первых, это коммерческая организация, осуществляющая банковские операции и банковские сделки с центральными банками, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами.
Деятельность юридических лиц на рынке банковских услуг России, связанная с извлечением прибыли от использования привлеченных средств от осуществления банковских расчетов, операций с ценными бумагами, от выполнения иных банковских операций и сделок в интересах других юридических и физических лиц, является исключительно предпринимательским видом деятельности. Так, Межгосбанк вправе оказывать банковские услуги и осуществлять банковское обслуживание на коммерческой основе конкретных юридических лиц, предпринимателей, а при определенных условиях - и физических лиц. Сама возможность подобного рода деятельности юридического лица, как представляется, уже не позволяет иметь международно-правовой статус, иммунитеты и привилегии.
Во-вторых, Межгосбанк - некая межгосударственная структура, призванная разрабатывать и координировать деятельность центральных банков в области методологии расчетных операций, системы бухгалтерского учета и отчетности, сближения режимов банковского надзора в рамках так и не возникшей единой денежно-кредитной системы стран СНГ.
В-третьих, это организация, призванная выполнять функции межгосударственного института СНГ, осуществляющего сезонное и техническое кредитование центральных (национальных) банков СНГ в процессе взаимных многосторонних межгосударственных расчетов (ст. 3 Соглашения об учреждении Межгосударственного банка ). Более того, как следует из ст. 3 Соглашения от 22 января 1993 г., не исключается возможность исполнения Межгосбанком функции по организации управления эмиссией наличных рублей и кредитной эмиссией центральными (национальными) банками государств-участников при условии делегирования ему таких полномочий законодательными органами заинтересованных государств-участников и заключения соответствующего соглашения.
Изначально Межгосударственный банк действительно создавался как институт, способный обеспечить исполнение Соглашения о единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной политике государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, от 9 октября 1992 г.
Очевидно, в связи с подобными функциями публично-правового характера Правительство России признало Межгосударственный банк лицом с международной правоспособностью, предоставив ему соответствующие иммунитеты и дополнительные гарантии. Между тем государств с единой денежной системой, как и государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, в СНГ не существует. В то же время Межгосударственный банк сохранился как институт, обладающий статусом международной организации, и продолжает пользоваться международной правосубъектностью и международным иммунитетом, в реальности являясь в большей мере коммерческой, чем международной кредитно-финансовой организацией.
В соответствии со ст. 3 Соглашения между Банком России и Межгосбанком от 2 декабря 1996 г. Межгосбанк и его филиалы имеют право осуществлять на территории России банковские операции в рублях и иностранной валюте, привлекая средства юридических, а при определенных условиях и физических лиц без лицензии Банка России. При этом Межгосбанк взимает комиссионные сборы согласно им же утвержденным тарифам.
Банковские операции, осуществляемые Межгосбанком в России на основании Соглашения от 2 декабря 1996 г., отличаются от тех, перечень которых установлен в ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Так, на территории России Межгосбанк вправе осуществлять следующие операции: открывать в кредитных организациях без ограничений все виды счетов, применяемых в международной банковской практике, в валюте РФ и иностранной валюте в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета в кредитных организациях РФ, утвержденным Банком России; без ограничений устанавливать прямые корреспондентские отношения с банками-нерезидентами, являющимися таковыми по законодательству России; открывать и вести все виды счетов юридическим лицам, резидентам и нерезидентам, являющимся таковыми по законодательству России, в валюте РФ и в иностранной валюте; открывать и вести все виды счетов в валюте РФ и иностранной валюте физическим лицам, работающим или несущим воинскую службу в государствах - участниках СНГ в соответствии с межгосударственными (межправительственными) соглашениями (договорами), ратифицированными законодательными органами России и имеющими в связи с этим статус международных соглашений (договоров), а также проводить расчетно-кассовое обслуживание по вышеуказанным счетам без ограничений; привлекать в депозиты средства юридических лиц, проводить расчетные, кассовые и кредитные операции, принимать на хранение государственные ценные бумаги РФ и иные ценности как в российских рублях, так и в иностранной валюте; осуществлять операции с государственными ценными бумагами России на первичном и вторичном рынках на правах дилера на организованном рынке ценных бумаг; без ограничений инвестировать средства в государственные ценные бумаги России; по решению Совета Межгосбанка выпускать, продавать и покупать собственные ценные бумаги; производить куплю-продажу национальных валют государств - участников СНГ, а также конверсионные операции с этими валютами на межбанковских валютных биржах согласно правилам проведения валютных операций, утвержденным соответствующими биржевыми советами, а на межбанковском валютном рынке без ограничений; по решению Совета Межгосбанка выдавать и принимать гарантии и поручительства; проводить операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями и с иными валютными ценностями в соответствии с законодательством России; размещать временно свободные средства в других кредитных организациях; оказывать техническое содействие в подготовке, финансировании и осуществлении инвестиционных проектов и программ; осуществлять консультации и содействие, информационный обмен, служащие целям и задачам Межгосбанка; осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; проводить иные виды операций и услуг по решению Совета Межгосбанка .
Как видно из приведенного перечня, вышеуказанные направления деятельности Межгосбанка к банковским операциям, предусмотренным в федеральном банковском законодательстве, вряд ли можно отнести. Более того, заключая с Межгосбанком Соглашение, Банк России отнес к категории банковских операций и позволил ему заниматься без лицензии некоторыми видами деятельности, по действующему законодательству относящимися больше к рынку ценных бумаг или к биржевой деятельности, чем к собственно банковской деятельности.
Несмотря на столь ярко выраженный коммерческий характер деятельности Межгосбанка на рынке банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере России и вопреки федеральному законодательству, надзор за такой предпринимательской деятельностью Межгосбанка по соглашению с Банком России возложен на Совет самого этого банка. При этом правовые нормы банковского законодательства, устанавливающие порядок банковской деятельности в России, а также порядок банковского надзора и контроля, на Межгосударственный банк не распространяются . Согласно ст. 13 Соглашения от 2 декабря 1996 г. на Межгосбанк не распространяются требования гл. X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и абз. 1, 2, 3 ст. 24, ст. 25 гл. III, гл. VII Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
От Межгосбанка не требуется соблюдать устанавливаемые Банком России обязательные нормативы (включая норматив обязательных резервов, депонируемых в Банке России), проводить классификацию активов и создавать соответствующие резервы (фонды). На Межгосбанк не распространяются также положения гл. VII Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а именно: правила бухгалтерского учета в кредитной организации; порядок надзора за деятельностью кредитной организации; требования к проведению аудиторских проверок и требования к отчетности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов.
Таким образом, создан юридический прецедент, предполагающий, что в России могут существовать и функционировать банки, находящиеся вне ее банковской системы и пользующиеся иммунитетом от российского банковского законодательства.
Согласно ст. 16 Соглашения о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Российской Федерации от 2 декабря 1996 г. любой спор между Банком России и Межгосбанком относительно толкования или применения упомянутого Соглашения, или любых дополнительных соглашений, или любого вопроса, затрагивающего Межгосбанк или отношения между Банком России и Межгосбанком, который не урегулирован путем переговоров или другой согласованной формой урегулирования, передается по просьбе любой из сторон для вынесения окончательного решения в третейский суд, состоящий из трех арбитров: одного, назначаемого Банком России, второго, назначаемого Межгосбанком в течение одного месяца с даты просьбы об арбитраже, и третьего, который будет председателем третейского суда и выбирается первыми двумя арбитрами. Если первые два арбитра не сумеют договориться о кандидатуре третьего арбитра в течение одного месяца с момента подачи просьбы об арбитраже, третий арбитр выбирается председателем Экономического суда СНГ. Большинства голосов арбитров достаточно для принятия решения, которое будет окончательным и обязательным. Третий арбитр уполномочен решать все процедурные вопросы в любом случае, когда в отношении их имеются разногласия. При вышеизложенных обстоятельствах вопрос о соответствии Конституции РФ приведенных выше международных правовых актов, определяющих особенности пребывания и деятельности Межгосбанка в России, и правовых актов, которыми некоторые из них были ратифицированы , должен стать предметом специального рассмотрения уполномоченных государственных органов.
В банковской системе России и в законодательстве России создана противоестественная, на наш взгляд, ситуация: на основании международных договоров в Российской Федерации создан и функционирует банк, с одной стороны, имеющий международную правоспособность, а с другой стороны, занимающийся на территории России предпринимательской деятельностью в денежно-кредитной сфере. Причем банковские, как и иные операции в денежно-кредитной сфере, Межгосбанк осуществляет без лицензии уполномоченных государственных органов.
Даже надзор за деятельностью Межгосбанка, его филиалов и представительств возложен на сам Межгосударственный банк, а точнее на его Совет, и осуществляется на основе принципов банковского надзора, принятых Базельским комитетом по банковскому регулированию и надзору. В результате Межгосбанк оказывается юридически независимым не только от Банка России, но и от других органов государственной власти России.
Полагаем, что подобные факты недопустимы. Никакой международный договор не может изменить основы конституционного строя, систему государственной власти и механизм ее реализации в России. Следовательно, федеральный государственный орган не может произвольно, на основе двустороннего соглашения с юридическим лицом добровольно отказаться от исполнения своих конституционных регулирующих функций в денежно-кредитной сфере, включая сферу банковской деятельности. К тому же ни в Протоколе согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках СНГ от 18 октября 1996 г., ни в Соглашении об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г., ни в Уставе Межгосбанка государства-участники вовсе не устанавливали каких-либо исключений для предпринимательской банковской деятельности упомянутого банка на своих территориях.
Соответствующие особые "привилегии" в сфере банковской деятельности Межгосбанку предоставили Правительство России и Банк России. В результате, осуществляя на территории России предпринимательскую деятельность в денежно-кредитной сфере, Межгосбанк фактически и юридически остается не только вне сферы государственного банковского надзора и контроля, но и вне национальных государственных регулирующих правовых режимов и механизмов вообще. Деятельность Межгосбанка не контролируется не только Банком России, но и другими российскими государственными органами. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. провозглашается: "Деятельность Банка, связанная с осуществлением уставных функций, не подлежит контролю со стороны соответствующих властей. В той степени, в какой это необходимо для достижения целей и выполнения функций Банка, и с учетом положений настоящего Соглашения все имущество Банка свободно от каких бы то ни было ограничений, предписаний, контроля и мораториев" (ст. 9 Соглашения). Такой подход представляется не вполне корректным и законным. Международную правосубъектность могут иметь организации, учреждаемые вовсе не в целях извлечения прибыли от деятельности по оказанию банковских услуг на рынке одного из государств-учредителей. Международные организации решают несколько иные - публично-правовые - задачи. При этом каждое государство должно принять на себя равнозначные гарантии и обязательства по отношению к функционированию на его территории созданной ими международной организации.
Российской Федерацией в отношении Межгосбанка приняты такие обязательства и правила осуществления им деятельности на ее территории, значительная часть которых имеет для России односторонний характер, так как другими государствами-участниками не подтверждается. Например, предоставленные Межгосбанку права на предпринимательскую банковскую деятельность на территории России вне механизма государственного регулирования, надзора и контроля. Или правовые нормы, наделяющие должностных лиц Межгосбанка, занятых предпринимательской банковской деятельностью, международными привилегиями и иммунитетами (судебный и административный иммунитет за действия, совершенные должностными лицами, в том числе и гражданами России, при исполнении служебных обязанностей; неприкосновенность всех официальных документов Банка). Причем иммунитет в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей в России, сохраняется за должностными лицами Межгосбанка и после завершения их службы в этом Банке.
Итак, оказывая оплачиваемые банковские услуги хозяйствующим субъектам, Межгосударственный банк тем не менее не признается кредитной организацией по законодательству России, в установленном порядке не регистрируется, не лицензируется и не контролируется . Его функционирование осуществляется вне российских банковских и налоговых правовых режимов. Упомянутые привилегии обусловлены тем, что Правительство России признало Межгосударственный банк субъектом международного права, обладающим международной правоспособностью. Причем такое признание содержится не в международно-правовом документе об учреждении государствами СНГ Межгосбанка, а в двусторонних соглашениях, подписанных Правительством России с самим юридическим лицом - Межгосударственным банком.
Поэтому подписанные Правительством России и Банком России от лица Российской Федерации с юридическим лицом (Межгосударственным банком) соглашения в денежно-кредитной сфере нельзя признать основанными на действующем законодательстве. В особенности это касается тех положений, которые исключили вышеупомянутое юридическое лицо из сферы государственного банковского регулирования и банковского надзора, позволили ему выполнять в России все виды банковских операций автономно от банковского законодательства и надзорно-контрольных органов России.
Подписав Соглашение о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории РФ от 2 декабря 1996 г., Банк России, как представляется, превысил свои полномочия. Согласно ст. 1 Протокола согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках СНГ от 18 октября 1996 г.  государства-учредители предоставили Межгосбанку право на проведение на своей территории банковских операций и сделок, обеспечили его допуск на внутренний валютный рынок не в индивидуальном и не в исключительном порядке, а "в соответствии с требованиями своего национального законодательства". Национальное законодательство России устанавливает, что банковские услуги юридическим и физическим лицам на платной основе, так же как прием от них депозитов, могут осуществлять лишь кредитные организации (в том числе с иностранными инвестициями) или филиалы иностранных банков, созданные, зарегистрированные, получившие лицензию и контролируемые в соответствии с российским законодательством .
В отличие от Банка России Банк Киргизии, например, абсолютно обоснованно сохранил суверенитет Киргизии в сфере банковской деятельности на ее собственной территории, определив, что надзор за деятельностью Межгосударственного банка, его филиалов, представительств и иных обособленных подразделений на территории республики осуществляется Банком Киргизии в соответствии с законодательством этого государства .
В заключение необходимо признать, что ранее установленный юридический статус Межгосударственного банка в условиях сегодняшних политических, экономических и правовых реальностей не может оставаться прежним. Если Межгосбанк будет продолжать заниматься оказанием банковских услуг клиентам, то он должен быть преобразован в кредитную организацию с иностранными инвестициями, учредителями которой могут выступить государства СНГ или их центральные (национальные) банки. Если же Межгосударственный банк сохранится как международная организация для развития межгосударственного сотрудничества стран СНГ в денежной и кредитной сфере, то государства-учредители должны уточнить его функции и прекратить осуществление им банковских операций в целях оказания на платной и бесплатной основе услуг юридическим и физическим лицам.
Международные финансово-кредитные организации на территории России или любого другого государства не совмещают международную деятельность публично-правового или частноправового характера с банковским обслуживанием клиентов (юридических и физических лиц) . При необходимости оказания банковских услуг международные финансово-кредитные организации осуществляют прямые иностранные инвестиции в банковскую систему России, создавая новые либо участвуя в капиталах уже действующих кредитных организаций.

3. Формирование денежно-кредитной системы Союзного государства России и Белоруссии

На постсоветском пространстве наиболее активные попытки объединить свои денежно-кредитные системы пытаются осуществить Россия и Белоруссия. Намерение об объединении денежной и кредитной сферы обоих государств впервые было выражено в двустороннем Соглашении об объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации от 8 сентября 1993 г.
Под рублевой зоной нового типа правительства и центральные (национальные) банки России и Белоруссии договорились понимать общую для государств-участников денежную систему, в которой законным платежным средством в денежных расчетах является рубль, эмитируемый Банком России, обеспечивается беспрепятственный перевод денежных средств между банками государств - участников рублевой зоны, действуют единые правила валютного регулирования, применяется единый курс рубля по отношению к валютам третьих стран, для поддержания которого создается совместный фонд золотовалютных резервов и иных высоколиквидных банковских активов.
На период до фактического объединения денежных систем Республике Беларусь предоставлено право использовать в налично-денежном обращении на своей территории наряду с банкнотами Банка России образца 1993 г. расчетные билеты Национального банка Республики Беларусь.
В интересах объединения денежных систем и Россия, и Белоруссия согласились до 1 января 1994 г. создать необходимые предпосылки для объединения денежных систем обоих государств на основе рубля Российской Федерации. В целях ускорения объединения денежных систем Россия и Белоруссия выразили намерение до 1 января 1994 г. принять законодательные и иные нормативные акты для унификации основных принципов регулирования экономики, бюджетной, торговой политики, а также единство управления денежно-кредитной сферой.
Белоруссия обязалась производить кредитную эмиссию в согласованных с Российской Федерацией пределах. При этом и Россия, и Белоруссия обязались создать совместный фонд из золотовалютных резервов и других высоколиквидных банковских активов, предназначенный для целей поддержания устойчивости общей денежной единицы - рубля Российской Федерации. Государства согласились, что участие в формировании этого фонда будет пропорционально размеру кредитной эмиссии, осуществляемой Банком России и Национальным банком Республики Беларусь.
Применительно к сфере банковского регулирования Россия и Белоруссия до 1 января 1994 г. должны были установить единые:
требования к приросту объемов денежной массы на территории государств - участников Соглашения;
нормы обязательных резервных требований к коммерческим банкам и другие нормативы, регулирующие деятельность коммерческих банков на территории государств - участников Соглашения;
предельный размер кредитов центральных (национальных) банков коммерческим банкам на покрытие дефицита бюджета и иные цели;
уровень учетной процентной ставки по ссудам, предоставляемым центральными (национальными) банками коммерческим банкам, а также при пролонгации ранее выданных кредитов;
правила безналичных внутренних расчетов между хозяйствующими субъектами, а также коммерческими банками, включая правила открытия банками счетов хозяйствующим субъектам, в том числе субъектам третьих стран;
порядок надзора и регулирования деятельности коммерческих банков;
стандарты и правила бухгалтерского учета и отчетности для банков;
правила совершения кредитных, расчетных, кассовых и валютных операций, исполнения бюджета.
Было решено, что Банк России будет составлять консолидированные балансы и сводную отчетность по всем банкам государств - участников рублевой зоны нового типа.
Для обеспечения практических мер по выполнению вышеназванного Соглашения от 8 сентября 1993 г. была создана Двусторонняя комиссия из представителей Банка России и Национального банка Республики Беларусь, министерств финансов, экономических и внешнеэкономических министерств и ведомств, таможенных органов.
Как отмечается в ст. 12 Соглашения от 8 сентября 1993 г., свидетельством готовности обоих государств к практическому объединению денежных систем и переходу к использованию общей денежной единицы - рубля Российской Федерации в налично-денежных и безналичных расчетах на территориях обоих государств и в их межгосударственных расчетах должно стать принятие законодательных и иных нормативных актов для унификации основных принципов регулирования экономики, бюджетной, торговой политики, обеспечения единства управления денежно-кредитной и таможенной системами, составления консолидированного баланса, разработки и проведения согласованной денежно-кредитной политики (ст. ст. 3 - 9 Соглашения). Определение полноты выполнения требований Соглашения и решение вопросов фактического объединения денежных систем возлагались на специально созданную Двустороннюю комиссию.
Объединение денежных систем должно было повлечь:
составление Банком России объединенного баланса Центрального банка Российской Федерации и Национального банка Республики Беларусь;
переход к прямым расчетам между хозяйствующими субъектами Российской Федерации и Республики Беларусь через согласованную между Банком России и Национальным банком Республики Беларусь систему расчетов;
признание кредитной эмиссии Национального банка Республики Беларусь и перевод остатков средств на счетах хозяйствующих субъектов - резидентов и нерезидентов Республики Беларусь в безналичных белорусских рублях в остатки в безналичных рублях Российской Федерации по курсу 1:1;
изъятие из обращения Национальным банком Республики Беларусь в сроки, согласованные с Банком России, расчетных билетов Национального банка Республики Беларусь и замену их банкнотами Банка России образца 1993 г.;
создание единого валютного рынка со свободным взаимным доступом на него резидентов Российской Федерации и Республики Беларусь;
совместное поддержание курса рубля на территориях Российской Федерации и Республики Беларусь;
осуществление согласованной политики на всех международных переговорах, затрагивающих интересы Сторон, вытекающих из данного Соглашения;
обеспечение мер по вхождению представителей Сторон в единые региональные группы в международных финансовых и банковских организациях;
исключение принятых в одностороннем порядке решений, ведущих к увеличению согласованных дефицитов бюджетов.
Объединение денежных систем России и Белоруссии государства - участники Соглашения от 8 сентября 1993 г. должны были оформить совместным заявлением Сторон.
5 января 1994 г. между Банком России и Национальным банком Белоруссии было подписано Соглашение о порядке объединения денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и механизме функционирования общей денежной системы .
Национальный банк Республики Беларусь согласился обеспечить перевод остатков средств на счетах в банках на территории Республики Беларусь, выраженных в белорусских рублях, в остатки в рублях Российской Федерации по согласованному для этой цели курсовому соотношению.
Как отмечается в Соглашении от 5 января 1994 г., Стороны согласились, что кредитная и налично-денежная эмиссии, произведенные Национальным банком Республики Беларусь, относятся на баланс Банка России и учитываются отдельными статьями в корреспонденции с корреспондентским счетом Национального банка Республики Беларусь в Банке России, открываемым специально для этой цели.
Было принято и решение по поводу расчетных билетов и монеты Белоруссии. Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения от 5 января 1994 г. замена находящихся в обращении в Республике Беларусь денежных знаков - расчетных билетов Национального банка Республики Беларусь денежными билетами и монетой Банка России должна была быть произведена в сроки, определенные Национальным банком Республики Беларусь по согласованию с Банком России. В период изъятия из обращения расчетных билетов на территории Белоруссии предполагалось сохранение параллельного хождения расчетных билетов Национального банка Республики Беларусь и денежных билетов и монеты Банка России с сохранением соответствующего соотношения между номиналом этих денежных знаков.
При этом Банк России обязался обеспечить удовлетворение обоснованных потребностей Национального банка Республики Беларусь в денежных билетах Банка России образца 1993 г.
Соглашение содержит положение о том, что банками на территории Республики Беларусь применяются общие правила совершения банковских операций, бухгалтерского и статистического учета и отчетности, валютного регулирования и контроля, установленные для банков на территории РФ. Резиденты (включая коммерческие банки) России и Белоруссии в части банковского обслуживания также пользуются одинаковыми правами на территории соответственно Республики Беларусь и Российской Федерации (ст. ст. 5, 6 Соглашения).
Кроме того, согласно договоренности на территории России и Белоруссии банки должны были применять валютные курсы иностранных валют, устанавливаемые Банком России.
Было принято решение до конца 1994 г. создать совместный фонд золотовалютных и других высоколиквидных банковских активов Банка России и Национального банка Белоруссии. Предполагалось, что фонд будет формироваться Сторонами пропорционально их доле в совокупной кредитной эмиссии, концентрироваться на отдельном счете в одном из банков по согласованию Сторон и использоваться только в интересах поддержания стабильности курса рубля.
В рамках совершенствования сотрудничества в денежно-кредитной сфере принимались и другие договоренности. Так, Банк России и Национальный банк Белоруссии признали необходимым проводить аудиторские проверки обоих банков одним и тем же аудитором. Кроме того, было решено, что при обсуждении и решении принципиальных вопросов банковской деятельности на заседаниях Совета директоров Банка России будут участвовать полномочные руководители Национального банка Республики Беларусь. Помимо этого, за Национальным банком Республики Беларусь были признаны полномочия по выдаче лицензии на право занятия банковской деятельностью кредитным организациям, полномочия в сфере банковского надзора, а также полномочия по регулированию объемов налично-денежной эмиссии на ее территории.
Результатом сотрудничества центральных (национальных) банков обоих государств в денежно-кредитной сфере также можно было бы признать взаимные договоренности:
о согласовании в установленном порядке предельных сумм кредитов, предоставляемых Национальным банком Белоруссии Правительству Белоруссии и банкам на ее территории;
о применении в этих случаях действующей ставки Банка России;
о запрете на предоставление центральными (национальными) банками обоих государств кредитов правительствам и банкам других государств за счет своих ресурсов.
Кроме того, было решено создать при Национальном банке Белоруссии резервные фонды (хранилища) денежных билетов и монет Банка России, функционирующие в порядке, установленном для аналогичных резервных фондов (хранилищ) при учреждениях Банка России.
В Соглашении от 5 января 1994 г. была предпринята попытка согласовать особенности межбанковских расчетов в рамках единой денежной системы России и Белоруссии. Межбанковские расчеты банков на территории Белоруссии с банками на территории России должны были осуществляться в рублях через корреспондентские счета, открываемые банками друг у друга, или через корреспондентские счета, открытые ими в РКЦ (ГРКЦ) Банка России или в Центре межгосударственных и межбанковских расчетов Национального банка Республики Беларусь (ЦММР). Межбанковские расчеты через РКЦ и ЦММР осуществляются в порядке, действующем для таких расчетов в России. Предполагалось, что Банк России включит ЦММР в список РКЦ (ГРКЦ) Банка России.
В соответствии со ст. 14 Соглашение от 5 января 1994 г. должно было вступить в силу со дня подписания Заявления правительств и центральных (национальных) банков Российской Федерации и Республики Беларусь об объединении денежных систем .
Оценивая Соглашение от 5 января 1994 г., необходимо иметь в виду, что тогда уже действовала новая Конституция России, согласно которой вопросы денежно-кредитного регулирования отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Кроме того, действовал Закон РФ от 25 сентября 1992 г. "О денежной системе Российской Федерации" , согласно которому регулирование денежного обращения в России осуществляется в соответствии с действующим банковским законодательством и Основными направлениями денежно-кредитной политики Российской Федерации (ст. 16 Закона). Поэтому Банк России не имел конституционных полномочий брать на себя большую часть обязательств, зафиксированных в Соглашении от 5 января 1994 г. То же самое касается Соглашения от 8 сентября 1993 г., которое было подписано правительствами и центральными (национальными) банками обоих государств, но не было подтверждено ни законодательно, ни Указом Президента России.
При упомянутых обстоятельствах, даже при наличии экономических условий и политической воли, реализация рассмотренных выше и других соглашений между Россией и Белоруссией о сотрудничестве в денежно-кредитной сфере неизбежно должна была столкнуться с трудностями юридического, конституционного характера и в России, и в Белоруссии. Тем более что некоторые межправительственные и межбанковские соглашения, подписанные Россией и Белоруссией, в Российской Федерации не были даже официально опубликованы. Так, не удалось найти источник публикации Договора об объединении денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и условиях функционирования общей денежной системы, подписанного 12 апреля 1994 г. правительствами и центральными (национальными) банками этих стран. Согласно этому Договору Россия и Белоруссия объявили о том, что приступают к поэтапному объединению денежных систем с использованием общей денежной единицы - рубля Российской Федерации в денежном обращении на территориях обоих государств и в их межгосударственных расчетах начиная с даты вступления упомянутого Договора в силу.
Договор от 12 апреля 1994 г. подробно регулировал особенности и порядок переоценки (обмена) Белоруссией, ее юридическими и физическими лицами наличных денег, денежных активов, обязательств, материального и иных видов имущества, выраженных (оцененных) в белорусских рублях, в валюту Российской Федерации по согласованному курсу и в согласованные сроки. Так, переоценка остатков денежных средств, товарно-материальных ценностей, других активов и пассивов, выраженных в белорусских рублях, всех юридических лиц Белоруссии в российские рубли должна была быть произведена по согласованному между обоими государствами курсу, определяемому по паритету покупательной способности белорусского рубля и национальной валюты России, рассчитанному по методике национальных статистических комитетов, и рыночному кросс-курсу  этих валют по отношению к доллару США на момент объединения денежных систем.
Обмен денежных средств белорусского населения в виде расчетных билетов Национального банка Белоруссии, денежных вкладов в банках, а также депозитных (сберегательных) сертификатов, принадлежащих физическим лицам, предполагалось осуществить с применением двух обменных курсов:
наличные денежные средства в виде расчетных билетов в пределах суммы 200 (двести) тыс. расчетных билетов на каждое физическое лицо должны были обмениваться по курсу 1:1;
наличные деньги, превышающие эту сумму, - по курсу, определяемому в соответствии с паритетом покупательной способности валют обоих государств, рассчитанных по кросс-курсу этих валют к доллару США на момент объединения денежных систем (ст. 4 Договора).
Принадлежащие физическим лицам денежные вклады в банках, а также депозитные (сберегательные) сертификаты по состоянию остатков задолженности на 1 апреля 1994 г. должны были обмениваться (переоцениваться) в пределах суммы 1 (один) млн. белорусских рублей на каждое физическое лицо по курсу 1:1, а сверх указанной суммы - по кросс-курсу, определяемому в вышеприведенном порядке в соответствии с условиями ст. 3 вышеназванного Договора.
Предельные суммы денежных средств населения, подлежащие обмену по курсу 1:1, государства-участники на момент обмена согласились скорректировать в сторону повышения на величину роста потребительских цен в России за период между датой подписания Договора от 12 апреля 1994 г. и датой начала обмена денег.
Со дня вступления в силу Договора от 12 апреля 1994 г. Банк России должен приобрести права и полномочия единого эмиссионного банка и органа денежно-кредитного и валютного регулирования в объединенной денежной системе. При этом Стороны договорились, что денежно-кредитная эмиссия на территории Республики Беларусь будет осуществляться Банком России через Национальный банк Республики Беларусь. Кроме того, в процессе обмена денег в соответствии с условиями Договора баланс Национального банка Республики Беларусь должен был быть включен в баланс Банка России. Это должно было создать основу единой денежной системы двух стран. С учетом создания единой денежно-кредитной системы Банк России как единственный эмиссионный центр двух государств принял обязательства о своей ответственности по обязательствам Национального банка Республики Беларусь. Россия и Белоруссия согласились создать необходимые условия для реализации Банком России своих функций и полномочий на территориях обоих государств. Национальному банку Белоруссии также предоставлялось право после объединения денежных систем участвовать через своих представителей в Банке России в разработке и реализации денежно-кредитной политики, регулировать в рамках этой политики на территории Республики Беларусь кредитные отношения, денежное обращение, порядок расчетов, выдавать лицензии на право занятия банковской деятельностью, организовывать и осуществлять надзор за работой банков.
В ст. 15 Договора установлено, что государства-участники подтверждают свои обязательства в области денежно-кредитных, финансовых и валютных отношений с третьими странами по ранее заключенным межгосударственным, межправительственным и межбанковским соглашениям, а также обязательства перед международными экономическими и финансовыми организациями на условиях самостоятельного членства в международных организациях.
Договор от 12 апреля 1994 г. должен был вступить в силу с даты последнего уведомления Договаривающимися Сторонами друг друга о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для его вступления в силу. Вместе с тем некоторые положения этого Договора было решено временно применять с даты его подписания: о начале поэтапного объединения денежных систем; о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности; об использовании имеющих фискальный характер пошлин налогов и сборов за транзит российских товаров в/из третьи(их) страны и в/из Калининградскую(ой) область(и); о предоставлении Россией кредита Белоруссии в первом полугодии 1994 г. и т.п. (ст. ст. 1, 8, 9, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19 Договора) .
В середине 90-х гг. прошлого века между Россией и Белоруссией были подписаны и иные межгосударственные документы с целью активизации сотрудничества и объединения денежно-кредитных систем. Однако многие из них в полном объеме так и не были реализованы на практике, включая рассмотренный выше Договор от 12 апреля 1994 г.
6 января 1995 г. Правительством России, Банком России, а также Правительством Республики Беларусь и Национальным банком Республики Беларусь было подписано Соглашение о мерах по обеспечению взаимной конвертируемости и стабилизации курсов российского рубля и белорусского рубля . В отличие от прежних договоренностей в упомянутом Соглашении речь шла уже не о провозглашенном многократно объединении денежных систем, а лишь о взаимной конвертируемости российского рубля и белорусского рубля и о поэтапном осуществлении мероприятий по стабилизации их курсов по отношению друг к другу и к свободно конвертируемым валютам. Кроме того, было высказано намерение формировать не единую денежно-кредитную систему с единой валютой, а осуществлять меры по формированию ликвидного валютного рынка, обеспечивающие функционирование параллельно действующих внутренних валютных рынков в России и Белоруссии, и обеспечивать унификацию механизма валютного контроля и регулирования.
Оба государства перестали упоминать о единой денежно-кредитной системе и о ранее заключенных договорах, касающихся объединения денежно-кредитных систем. Вместо этого было выражено намерение сохранить собственные валюты и сосредоточиться на сотрудничестве в рамках сложившихся денежно-кредитных систем обоих государств. Например, Россия и Белоруссия согласились координировать свою политику по следующим направлениям:
осуществлять согласованные меры по созданию максимально благоприятного климата для развития торговли между Россией и Белоруссией с целью создания развитого внутреннего валютного рынка и установления реального обменного курса валют;
обеспечивать осуществление расчетов между хозяйствующими субъектами двух государств в российских или белорусских рублях, а при наличии взаимного согласия - в свободно конвертируемых валютах;
предоставлять друг другу кредиты в российских рублях и белорусских рублях в соответствии с законодательством соответственно Российской Федерации и Республики Беларусь;
использовать при осуществлении курсовой политики Банка России и Национального банка Белоруссии кросс-курс валют обоих государств по отношению к доллару США;
заключать соглашения между Банком России и Национальным банком Белоруссии об осуществлении взаимного обмена платежными средствами (операции типа "СВОП"), заключать договоры купли-продажи российского рубля и белорусского рубля, а также свободно конвертируемой валюты по предварительному согласованию с Министерствами финансов Сторон;
принимать меры по внесению изменений в соответствующие акты законодательства своих государств с целью обеспечения ввоза и вывоза физическими лицами обеих стран в соответствии с требованиями валютного законодательства Сторон наличных денежных знаков России и Белоруссии, установив порядок их декларирования, а также меры по созданию на территориях обоих государств сети обменных пунктов для проведения операций с наличными денежными знаками обоих государств.
Подписание упомянутого Соглашения по сути означало приостановление ранее достигнутых договоренностей об объединении денежно-кредитных систем обоих государств: России и Белоруссии.
Однако через два года, 2 апреля 1996 г., Россией и Белоруссией был подписан Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии , где вновь была провозглашена идея введения общей валюты. Так, до конца 1997 г. оба государства должны были провести унификацию денежно-кредитных и бюджетных систем и создать условия для введения общей валюты (ст. 7 Договора об образовании Сообщества). А в качестве одной из функций создаваемых органов Сообщества определено осуществление мероприятий, направленных на унификацию денежно-кредитных, налоговых и бюджетных систем (ст. 12 Договора об образовании Сообщества).
В то же время, формально руководствуясь Договором об образовании Сообщества, учитывая принципы Платежного союза СНГ, Банк России и Национальный банк Республики Беларусь 20 февраля 1997 г. подписали Соглашение об организации расчетов между хозяйствующими субъектами Российской Федерации и Республики Беларусь , которое по-прежнему предполагало, что все расчеты и платежи между Россией и Белоруссией осуществляются в национальных валютах этих государств, а также в свободно конвертируемых валютах в соответствии с законодательством, действующим на территории каждого государства.
Для осуществления упомянутых расчетов и платежей Банк России и Национальный банк Республики Беларусь открывают корреспондентские счета на взаимной основе. По корреспондентским счетам Банка России и Национального банка Белоруссии осуществляются исключительно расчеты по операциям, вытекающим из функций центральных банков. Для расчетов и платежей между Сторонами сохраняются действующие корреспондентские счета, открытые Банком России в Банке Беларуси (в белорусских рублях) и Банком Беларуси в Банке России (в российских рублях). Кроме того, расчеты и платежи хозяйствующих субъектов обоих государств могут осуществляться и через корреспондентские счета уполномоченных банков Российской Федерации и Республики Беларусь, открываемые ими друг у друга в соответствии с законодательством двух государств.
По операциям через корреспондентские счета уполномоченных банков должен был применяться режим плавающего валютного курса, определяемого спросом и предложением на валютных рынках Российской Федерации и Республики Беларусь. При этом по общему правилу порядок установления курса национальной валюты каждое государство намеревалось определять самостоятельно.
Таким образом, из анализа Соглашения от 20 февраля 1997 г. становится еще более понятно, что и в феврале 1997 г. вопрос об объединении денежных систем уже не стоял. Так, Банк России и Национальный банк Белоруссии приняли решение, что участники внешнеэкономических связей могут совершать операции с денежными средствами в национальной валюте Российской Федерации и Республики Беларусь на их внутренних валютных рынках в порядке, определяемом законодательством этих государств. Российские уполномоченные банки совершают операции на внутреннем валютном рынке Республики Беларусь через белорусские уполномоченные банки, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь. Белорусские уполномоченные банки совершают операции на внутреннем валютном рынке России через российские уполномоченные банки, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ст. 5 Соглашения от 20 февраля 1997 г.). В Соглашении содержатся и другие положения, свидетельствующие не столько о сближении или об объединении денежных систем, сколько о сохранении сложившихся самостоятельных денежно-кредитных систем, основанных на собственных национальных валютах двух суверенных государств. В такой ситуации речь могла идти только о взаимодействии, направления которого Банк России и Национальный банк Белоруссии сформулировали в Соглашении о координации действий в области политики обменного курса национальных валют от 7 марта 1997 г. . В отличие от многих других ранее рассмотренных соглашений и договоров между Россией и Белоруссией в упомянутом Соглашении прежняя терминология об объединении денежных систем или о едином эмиссионном центре для обоих государств уже не используется. Наоборот, в преамбуле к Соглашению от 7 марта 1997 г. подчеркивается, что Банк России и Национальный банк Белоруссии принимают во внимание функционирование на территории обоих государств национальных денежных систем и признают валютные суверенитеты друг друга, а также считают необходимым более широко использовать национальные валюты двух стран во взаимных расчетах.
Оба банка согласились, что обеспечат резидентам своих стран возможность покупки и продажи иностранной валюты по текущим операциям без ограничений. Официальные курсы национальных валют Стороны согласились устанавливать исходя из спроса и предложения на иностранную валюту на межбанковском и биржевом рынках с учетом макроэкономической ситуации и величины государственных золотовалютных резервов. Банк России и Национальный банк Белоруссии высказались за использование единого обменного курса на всех сегментах валютного рынка своих стран. При этом их курсовая политика ориентирована на курс доллара США.
Несмотря на наличие взаимного желания, тесную политическую и экономическую интеграцию обоих государств, объединение денежно-кредитных систем России и Белоруссии все еще не произошло. В этом вопросе имеются сложности не только экономического или политического, но и сугубо юридического свойства.
В то же время попытки сближения денежно-кредитных систем обоих государств продолжались. 2 апреля 1997 г. был подписан Договор о Союзе Беларуси и России , согласно которому Сообщество России и Белоруссии было преобразовано в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза, являющемуся неотъемлемой частью Договора о Союзе Беларуси и России (ст. ст. 1, 3 Договора). В экономической сфере в качестве одной из задач Союза вновь провозглашались: унификация денежно-кредитных, бюджетных и налоговых систем, а также создание необходимых условий для введения единой валюты (п. "е" ст. 9 Устава Союза). Для реализации этой и других задач государства-участники наделили Союз специальными полномочиями, например: принимать правовые акты Союза; создавать правовую систему Союза; согласовывать действия в процессе развития законодательства государств - участников Союза; обеспечивать свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах границ Союза; вводить единые стандарты, правила бухгалтерского учета; вводить единую статистику; координировать деятельность в сфере валютного регулирования (ст. 15 Устава).
В отличие от двусторонних международных правовых актов России и Белоруссии, принятых до 1997 г., согласно Уставу Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. национальные денежно-кредитные системы и их регулирование каждое государство Союза сохранило в своем исключительном ведении. В Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. об объединении их денежно-кредитных систем также не упоминается. Согласно вышеуказанному Уставу государства-участники условились лишь о том, что будут способствовать "унификации" денежно-кредитных систем, а также "создавать условия" для введения единой валюты. Согласно ст. 31 Устава от 23 мая 1997 г. Россия и Белоруссия в очередной раз приняли обязательство создать необходимые условия для обеспечения взаимной конвертируемости своих валют по текущим операциям. Решение о формировании единого эмиссионного центра должно было быть принято государствами - участниками Союза в процессе унификации их денежно-кредитных, бюджетных и валютных систем, финансовых рынков, согласования основ антимонопольного, налогового и инвестиционного законодательства.
Следующим этапом взаимной интеграции России и Белоруссии в денежно-кредитной сфере стало подписание Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. , который вновь зафиксировал, что в основе Союзного государства будут единая денежно-кредитная система, единая валюта и единый эмиссионный центр.
Договор от 8 декабря 1999 г. вступил в силу 26 января 2000 г. , после чего прекратили действие Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г. и Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г.
Согласно Договору от 8 декабря 1999 г. к исключительному ведению Союзного государства относятся:
создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов;
единая денежно-кредитная, валютная, налоговая и ценовая политика;
единые правила конкуренции и защиты прав потребителей;
единая торговая и таможенно-тарифная политика в отношении третьих стран, международных организаций и объединений;
единое законодательство об иностранных инвестициях;
разработка, утверждение и исполнение бюджета Союзного государства;
управление собственностью Союзного государства;
международная деятельность и международные договоры Союзного государства по вопросам, отнесенным к исключительному ведению Союзного государства;
статистический и бухгалтерский учет, единые банки данных;
установление системы органов Союзного государства, порядка их организации и деятельности, формирование органов Союзного государства (ст. 17 Договора).
Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту). Денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром. Введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой денежной единицы, не допускаются. До введения единой денежной единицы и формирования единого эмиссионного центра на территории государств-участников продолжают хождение их национальные денежные единицы. Переход к единой денежной единице (валюте) осуществляется в порядке, предусмотренном Договором (ст. 13 Договора от 8 декабря 1999 г.).
Этот порядок установлен в ст. 22 Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. Государства-участники приняли решение, что в Союзном государстве единая денежная единица (валюта) с одновременным созданием единого эмиссионного центра вводится поэтапно. При этом основной функцией единого эмиссионного центра признаются защита и обеспечение устойчивости единой денежной единицы, и эту функцию он осуществляет, взаимодействуя с другими органами Союзного государства и государственными органами государств-участников.
К органам Союзного государства относятся Высший Государственный Совет, Парламент Союзного государства, Совет Министров, Суд Союзного государства, Счетная палата.
Исполнительным органом Союзного государства является Совет Министров, который включает Председателя Совета Министров, глав правительств, Государственного секретаря (на правах заместителя Председателя Совета Министров), министров иностранных дел, экономики и финансов государств-участников, руководителей основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства. На заседания Совета Министров могут приглашаться руководители центральных банков и министры государств-участников. Совет Министров в соответствии со своей компетенцией наделен широкими полномочиями, часть которых может непосредственным образом затрагивать денежно-кредитную сферу Союзного государства. Например, Совет Министров Союзного государства: разрабатывает основные направления общей политики по вопросам развития Союзного государства и вносит их в Высший Государственный Совет для рассмотрения; вносит в Парламент Союзного государства проекты союзных законов и основ законодательства; обеспечивает создание и развитие единого экономического пространства, проведение единой финансовой, налоговой, кредитной, денежной, валютной, ценовой и торговой политики; координирует процесс унификации законодательства государств-участников; обеспечивает контроль за выполнением положений Договора, актов Союзного государства и при необходимости вносит мотивированные представления государствам-участникам в случае невыполнения обязательств, вытекающих из них (ст. ст. 44, 46 Договора).
Совет Министров в пределах своей компетенции издает постановления, директивы и резолюции. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом.
Важно отметить, что, в отличие от Конституции России, которая акцентирует внимание на независимости эмиссионного центра России - Банка России, вышеназванный Договор вполне обоснованно подчеркивает необходимость взаимодействия единого эмиссионного центра с другими органами Союзного государства и государственными органами государств-участников (России и Белоруссии).
Согласно Договору единый эмиссионный центр не вправе предоставлять кредиты органам Союзного государства и покупать ценные бумаги Союзного государства при их первичном размещении на финансовом рынке.
Союзное государство предоставляет и получает кредиты и дает гарантии по кредитам, выпускает займы и ценные бумаги в порядке, определяемом Парламентом Союзного государства и утверждаемом Высшим Государственным Советом.
Введение единой денежной единицы и формирование единого эмиссионного центра осуществляются на основе соглашения между государствами-участниками.
В неразрывной связи с формированием единой денежно-кредитной системы Союзного государства находятся те положения Договора от 8 декабря 1999 г., которые регулируют рынок ценных бумаг, устанавливают основы банковского регулирования и банковского надзора. Согласно ст. 24 Договора в Союзном государстве действует общий рынок ценных бумаг, предусматривающий их свободное обращение, и создаются соответствующие учреждения по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка. Применительно к банковской системе государства-участники согласились завершить унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам (ст. 25 Договора) .
Конкретные перспективы, направления и сроки создания единой денежно-кредитной системы Союзного государства содержатся в Программе действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. , подписанной Президентом России и Президентом Белоруссии.
В целях решения проблем неплатежей и реструктуризации банковской системы, в интересах сокращения дефицитов государственных бюджетов и обеспечения стабильности национальных валют Россия и Белоруссия согласились обеспечить выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение единой структурной политики. В качестве единых показателей и индикаторов, относящихся к денежно-кредитной сфере, в Программе упоминаются: обменный курс (рыночный); темпы изменения совокупной денежной массы, в том числе рублевой и валютной; ставка рефинансирования, процентные ставки по депозитам и кредитам для населения и субъектов хозяйствования, уровень обязательных резервных требований к коммерческим банкам.
Как следует из Программы действий, в среднесрочной и долгосрочной перспективе основными параметрами развития Союзного государства в денежно-кредитной сфере будут: межгосударственные потоки капитала, включая получаемые и предоставляемые прямые и портфельные инвестиции, краткосрочные и долгосрочные кредиты; механизм формирования единого экономического пространства, унификация основных инструментов бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, ценовой политики, единое законодательство об иностранных инвестициях. Упомянутые мероприятия Россия и Белоруссия согласились осуществлять постоянно начиная с 2000 г. (п. 1.4 Программы действий).
В отношении введения единой денежной единицы Программа действий предусматривает, что в ходе формирования единого экономического пространства осуществляется валютная интеграция на основе введения единой денежной единицы (валюты).
Россия и Белоруссия предполагают поэтапное осуществление процесса введения единой денежной единицы, который должен будет полностью завершиться к концу 2005 г. Реализацию каждого этапа объединения оба государства решили оформлять отдельными протоколами. Однако Программа не исключает введения единой валюты в более ранние сроки.
В указанных целях Россия и Белоруссия заявили о намерении в конце 1999 - начале 2000 гг. подписать межгосударственное соглашение о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра, которому оба государства намеревались предоставить исключительное право на осуществление денежной эмиссии.
Упомянутое Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства было подписано 30 ноября 2000 г. . В этом Соглашении вновь подтверждается, что Союзное государство имеет единую денежную единицу (валюту); что денежная эмиссия осуществляется исключительно единым эмиссионным центром; что введение и эмиссия другой валюты в Союзном государстве, помимо единой денежной единицы, не допускаются. В Соглашении подчеркивается, что до введения единой денежной единицы и формирования единого эмиссионного центра на территории государств-участников продолжают хождение их национальные денежные единицы. Подтверждается, что денежно-кредитная политика отнесена к исключительному ведению единого эмиссионного центра Союзного государства, основной функцией которого являются защита и обеспечение устойчивости единой денежной единицы. Впервые в двусторонних отношениях России и Белоруссии ст. 1 Соглашения от 30 ноября 2000 г. устанавливает конкретный срок начала использования единой денежной единицы - 1 января 2005 г. и конкретную валюту, которая будет выполнять функции единой денежной единицы Союзного государства, - рубль Российской Федерации (ст. 8 Соглашения). Однако ст. 3 Соглашения не исключает права государств-участников после предварительных консультаций и при условии наличия экономических и организационных предпосылок принять решение об использовании рубля Российской Федерации в качестве единой денежной единицы Союзного государства до 1 января 2005 г. Кроме того, как следует из ст. 8 Соглашения, российский рубль будет выполнять роль единой валюты Союзного государства не дольше чем до 1 января 2008 г. С 1 января 2008 г. Россия и Белоруссия намерены ввести единую денежную единицу Союзного государства.
Введение единой денежной единицы Союзного государства в качестве единственного законного платежного средства означает:
использование единой денежной единицы в налично-денежных и безналичных расчетах на территории Союзного государства;
функционирование единого валютного рынка со свободным взаимным доступом на него резидентов Российской Федерации и Республики Беларусь;
обеспечение устойчивости курса единой денежной единицы на внутреннем валютном рынке Союзного государства по отношению к иностранным валютам;
создание единых золотовалютных резервов и других высоколиквидных банковских активов, предназначенных для целей обеспечения устойчивости единой денежной единицы;
использование Сторонами согласованной системы расчетов;
проведение единой политики в отношении международных финансовых и нефинансовых организаций и сотрудничества с центральными банками третьих стран, а также согласованной политики на всех международных переговорах, затрагивающих интересы Сторон, включая вопросы вступления во Всемирную торговую организацию;
осуществление лицензирования и надзора за деятельностью кредитных организаций на основе Соглашения между Центральным банком Российской Федерации и Национальным банком Республики Беларусь, предусматривающего единые правила и процедуры в этой сфере (ст. 4 Соглашения от 30 ноября 2000 г.).
С учетом хода реализации Договора о создании Союзного государства Правительство России и Банк России, с одной стороны, и Правительство Белоруссии и Национальный банк Белоруссии, с другой стороны, согласились внести в Высший Государственный Совет Союзного государства предложения о статусе, задачах и функциях единого эмиссионного центра Союзного государства для включения в Конституционный акт Союзного государства, разработка которого предусмотрена ст. 62 Договора о создании Союзного государства.
До формирования единого эмиссионного центра Союзного государства использование российского рубля в качестве единственного законного платежного средства и его хождение на территории Белоруссии должны определяться отдельным соглашением между Правительством России и Банком России, с одной стороны, и Правительством Белоруссии и Национальным банком Республики Беларусь, с другой стороны (ст. 7 Соглашения между РФ и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30 ноября 2000 г.). В тексте указанного Соглашения от 30 ноября 2000 г. упомянут "межбанковский валютный совет", которому поручено решать вопросы, связанные с реализацией этого Соглашения, в рамках компетенции Банка России и Национального банка Республики Беларусь, взаимодействуя с органами власти России и Белоруссии.
Межбанковский валютный совет уполномочен координировать подготовку проектов национальных законодательных и других правовых актов по вопросам реализации положений этого Соглашения в рамках компетенции Банка России и Национального банка Белоруссии и во взаимодействии с другими органами государственной власти России и Белоруссии, включая вопросы денежно-кредитной политики, валютного регулирования и контроля.
План совместных действий по введению единой денежной единицы Союзного государства рассчитан на период 2001 - 2005 гг. и был принят в качестве приложения к Соглашению между Правительством Республики Беларусь, Национальным банком Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации о мерах по созданию условий по введению единой денежной единицы, подписанному 30 ноября 2000 г.
Так, по Плану совместных действий в 2000 г. предполагалось устранить множественность обменного курса белорусского рубля; снять все ограничения на проведение расчетов в национальных валютах между резидентами Российской Федерации и Республики Беларусь по текущим операциям.
В первом квартале 2001 г. правительства и центральные (национальные) банки обоих государств собирались унифицировать принципы и механизмы установления обменных курсов российского рубля и белорусского рубля к иностранным валютам. Национальный банк Республики Беларусь должен был перейти к политике привязки белорусского рубля к российскому рублю.
Согласно Плану совместных действий основными задачами в денежно-кредитной сфере считаются: достижение согласованных уровней важнейших макроэкономических и финансовых показателей, включая показатели платежных балансов; снижение годового уровня инфляции и величины дефицита государственного бюджета каждого государства до согласованных уровней; недопущение формирования обязательных резервов кредитных организаций России и Белоруссии в иностранной валюте и в государственных ценных бумагах; прекращение использования кредитов Банка России и Национального банка Республики Беларусь на финансирование дефицита государственного бюджета и других государственных фондов, включаемых в определение расширенного бюджета правительства, в том числе покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении; прекращение целевого кредитования со стороны Национального банка Республики Беларусь предприятий и организаций любых отраслей экономики и обеспечения предоставления кредитов коммерческим банкам только на рыночных условиях.
План совместных действий предполагает осуществление некоторых мероприятий в области политики обменного курса белорусского рубля. Например, осуществление Национальным банком Республики Беларусь мероприятий по поддержанию стабильным обменного курса белорусского рубля к российскому рублю; создание условий для взаимной конвертируемости российского рубля и белорусского рубля по текущим операциям платежного баланса, а в последующем и по его капитальным статьям.
В области валютного регулирования Россия и Белоруссия намерены достичь единства в сфере валютных операций, включая их классификацию, определение содержания ключевых понятий (например, валютные ценности, резидент, нерезидент), порядок осуществления, принципы валютного контроля и пр.
В области регулирования деятельности кредитных организаций предполагается унифицировать: порядок банковского регулирования и банковского надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (например, требования при регистрации и лицензировании); принципы и условия функционирования платежных систем и правил совершения расчетов; стандарты совершения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для кредитных организаций .
Введение единой денежной единицы и единого эмиссионного центра, конечно же, совсем не простая историческая задача. Ее реализация затрудняется многочисленными экономическими трудностями, политическими проблемами и юридическими противоречиями . Потребуются комплексные меры по унификации национального законодательства России и Белоруссии. В связи с этим в ст. 11 Соглашения между Россией и Белоруссией от 30 ноября 2000 г. Стороны согласились унифицировать законодательство, регулирующее статус, задачи и функции Банка России и Национального банка Республики Беларусь в проведении денежно-кредитной политики.
Как видим, между ранее действовавшими Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г., Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. и ныне действующим Договором "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. имеются существенные различия.
Во-первых, в Договоре "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. и в Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30 ноября 2000 г. вновь появляются нормы, свидетельствующие о намерении России и Белоруссии объединить свои денежно-кредитные системы на основе единой валюты и единого эмиссионного центра.
Во-вторых, в отличие от многих других межгосударственных договоров и соглашений в денежно-кредитной сфере, ранее подписанных между Россией и Белоруссией, Договор "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. и Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства от 30 ноября 2000 г. предполагают осуществление государственного контроля , ежегодное подведение итогов работы по выполнению плана реализации положений подписанных международных договоров с оформлением соответствующих протоколов. В процессе реализации Плана совместных действий по введению денежной единицы Союзного государства могут вноситься изменения и дополнения в ранее подписанные между Россией и Белоруссией правовые акты, а также заключаться дополнительные соглашения для их осуществления.
Вышеприведенные обстоятельства позволяют надеяться, что Договор "О создании Союзного государства" будет реализован в полном объеме, включая те его положения, которые касаются денежно-кредитной сферы.
Проигнорировать реальности Договора о создании Союзного государства России и Белоруссии в нынешней политической ситуации вряд ли удастся.
Однако обобщение и изучение негативного опыта интеграции в денежно-кредитной сфере, накопленного за постсоветский период межгосударственного сотрудничества бывших республик Союза ССР, необходимо использовать. Как представляется, знание предшествующих трудностей, ошибок и неудач, связанных с процессом объединения денежно-кредитных систем России и Белоруссии, понимание их причин могут способствовать реализации объединительных идей, заложенных в Договоре "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г., на более глубокой и долгосрочной основе.
Однако и в Договоре "О создании Союзного государства" имеются серьезные проблемы, которые необходимо принять во внимание и разрешить в конституционном порядке. Речь, например, идет о статусе конституционных органов денежно-кредитного регулирования России и Белоруссии, в том числе центральных (национальных) банков. Так, в Договоре лишь предусматривается возможность приглашения их руководителей на заседания Совета Министров Союзного государства. Очевидно, что упомянутые положения Договора не вполне соотносятся с Конституцией России и федеральным законодательством. Но Договор вступил в силу, и его положения должны учитываться при формировании, реализации и совершенствовании государственной денежно-кредитной политики и в России, и в Белоруссии. Ясно, что при реализации Договора, наряду с уточнением компетенции Союзных органов денежно-кредитного регулирования, некоторые изменения претерпит и внутреннее законодательство, устанавливающее функции и полномочия правительств и центральных банков стран-участниц. Но все изменения, обусловленные процессом объединения в Союзное государство, как и сам факт такого объединения, должны протекать в рамках конституционных процедур, предусмотренных национальным законодательством обоих государств. Такой подход может стать надежной конституционной правовой основой и залогом устойчивости Союзного государства, его денежно-кредитной системы и единой валюты.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог, необходимо с сожалением признать противоречивость и несогласованность современного банковского законодательства Российской Федерации, содержащего множество пробелов и (в нынешнем виде) не способного решить триединую задачу: обеспечить права и законные интересы конкретных потребителей банковских услуг, предпринимателей, занимающихся извлечением прибыли в банковской сфере, и общества в целом как единого социального организма.

Механизм государственного регулирования банковской системы должен основываться на системном подходе к правовому регулированию банковской деятельности, денежного обращения, обеспечения устойчивости национальной валюты, привлечения иностранных инвестиций, юридических гарантий прав и законных интересов всех участников денежно-кредитных отношений и пр.

Необходимо объединить усилия юридической и экономической науки в создании эффективного механизма государственного регулирования не только банковской системы, а всей денежно-кредитной сферы России.

Заслуживают внимания выводы специалистов в области международных финансово-кредитных отношений о том, что положительное влияние иностранных инвестиций на экономику государства-импортера проявляется, как правило, в первые годы. Но при недостаточном и неэффективном участии государства в регулировании экономических процессов, связанных с иностранными инвестициями, в последующие периоды могут возникнуть негативные последствия для экономики[1]. Так, практически неограниченный допуск иностранных инвесторов на фондовый рынок России в 1996 - 1997 гг., в особенности на рынок краткосрочных государственных ценных бумаг, с одновременной фиксацией обменного курса рубля к доллару и снятием в начале 1998 г. ограничений на репатриацию иностранными спекулятивными инвесторами прибыли от участия на рынке ГКО в комплексе с другими негативными явлениями привели Россию в 1998 г. к экономическому коллапсу[2]. Любому государству, в том числе и России, необходим такой механизм регулирования банковской системы, который, стимулируя интерес к предпринимательству, одновременно содержал бы юридические гарантии:

исключающие возможность допуска к банковскому предпринимательству людей, чья деловая репутация не позволяет доверять им денежные средства граждан, юридических лиц или государства;

обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов индивидуальных участников денежно-кредитных правоотношений, а также государственных и общественных интересов;

позволяющие вовремя блокировать возникновение кризисных ситуаций в денежно-кредитной сфере и в экономике в целом.

Слабое с точки зрения законодательной базы правовое регулирование банковской системы и банковской деятельности России стало одним из условий, способствовавших тому, что за 15 лет реформ качественная, современная с точки зрения перспектив XXI в. банковская система в России так и не сложилась, но уже подлежит "реструктуризации"[3].

Самое неприятное, что часть описанных в настоящей работе институциональных проблем и системных противоречий присуща не только банковской системе, но и другим фундаментальным институтам, образующим конституционную основу российской государственности (механизм приобретения гражданства, избирательная система, правоохранительная и судебная системы, система социальной защиты и т.п.).

В результате создаются правовые предпосылки для ущемления элементарных конституционных прав и свобод человека, его законных интересов. Для того чтобы прийти к такому выводу, достаточно обратить внимание на количество решений Конституционного Суда России по вопросам нарушения конституционных прав человека только на уровне законодательства, не говоря уже о конкретной правоприменительной практике.

Современная Россия, как и сотни лет назад, отягощена государственным аппаратом, общий уровень нравственности и профессиональной подготовки которого существенно ограничивает возможности российского общества. Это означает, что при большом расходовании времени, денег, иных ресурсов государство не обеспечивает адекватного позитивного влияния на социально-экономические и политические процессы. Масштаб позитивного воздействия государства на общественные отношения, включая отношения в банковской сфере, по-прежнему остается непозволительно слабым. Между тем Россия объективно имеет мощный природный и человеческий потенциал для создания эффективной экономики и банковской системы.

Преодолеть имеющиеся проблемы можно не только политическими, экономическими, организационными или воспитательными методами, но и методами юридическими, в том числе реализацией на практике принципа неотвратимости юридической ответственности.

В значительной мере от государства и его служащих зависит, будет ли XXI век веком совестливой власти, нравственных чиновников, честных предпринимателей и корпоративных управленцев, когда деньги и нравственность, власть и совесть перестанут казаться явлениями, исключающими друг друга. Хочется верить, что саркастичная фраза известного русского историка В.О. Ключевского о противоестественности соединения идеи нравственности (долга) и денег (гроша), образующего "не то морализирующий грош, не то грошовую мораль"[4], в третьем тысячелетии перестанет быть актуальной.