Я.А. Гейвандов. Об обеспечении законности при осуществлении Банком России конституционных функций, установленных ст. 75 Конституции РФ

Основные положения настоящей статьи были изложены в выступлении профессора Я.А. Гейвандова 2-3 июня 2022 года на VII Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства (посвященной 300-летию основания прокуратуры России)» в ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского».

Статья подготовлена при информационной поддержке и с использованием ИПС «КонсультантПлюс»

1. В первой четверти двадцать первого века мир оказался на этапе политической, экономической и финансовой трансформации. Обострились межгосударственные военно-политические и финансово-экономические противоречия, усилились негативные тенденции и дисбалансы на региональном и общемировом (глобальном) уровнях. Обострились отношения между государствами-членами НАТО и другими государствами, не входящими в упомянутый военный блок (например, Россия, Китай, некоторые страны Латинской Америки, Ближнего Востока).

Не одно десятилетие странами НАТО и их союзниками применяются финансово-экономические и политические ограничения в отношении РФ, ее граждан и юридических лиц. Упомянутые обстоятельства, несомненно, оказывают негативное влияние на финансово-экономическое положение России, ограничивают права граждан РФ и требуют дополнительных мер противодействия.

2. Совершенствование федерального законодательства, а также надзора и контроля в денежно-кредитной и валютно-финансовой сфере, неукоснительное соблюдение режима конституционной законности, является одним из направлений способных снизить негативное влияние применяемых к РФ ограничений и санкций. Режим конституционной законности в России обеспечивается прокуратурой России – единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов (ст. 129 Конституции РФ), а в банковской сфере – Банком России – конституционным федеральным государственным органом, на который, помимо банковского регулирования и надзора, возложены конституционные функции по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости национальной валюты РФ – рубля.

Трехсотлетний опыт прокуратуры России и полуторавековой опыт Банка России должны способствовать решению стоящих перед страной проблем. Служащие прокуратуры и Банка России, как и служащие других надзорно-контрольных органов не производят материальных ценностей, они призваны «служить Закону», обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, объективность, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также защиту охраняемых законом интересов общества и государства. Но помимо вышеназванных задач надзорно-контрольные органы, в особенности органы прокуратуры России, как социально-правовые институты, призваны способствовать созданию не менее значимого нематериального блага, которого во все времена не хватало и не хватает человечеству – Справедливости. К достижению упомянутой высшей цели нацеливают прокурорских работников Преамбула Конституции РФ, Присяга прокурора (ст. 40.4 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре РФ»), а также присваиваемые им классные чины или воинские звания – офицеров юстиции, т.е. лиц, призванных служить Справедливости.

При совершенствовании федерального законодательства необходимо обеспечить не только должный уровень координации и взаимодействия между прокуратурой России и Банком России, но и устранить имеющиеся пробелы и недостатки в правовом регулировании прокурорского надзора за соблюдением конституционных норм о денежной эмиссии, о защите и обеспечении устойчивости рубля, на которые ранее уже обращалось внимание научной общественности[1]. В частности, обеспечение конституционной законности в денежно-кредитной сфере не может быть признано полноценным, пока Банк России остается вне надзорных конституционных полномочий прокуратуры России. Учитывая содержание ст. 129 Конституции РФ, именно прокуратура РФ, осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, а также выполняет иные функции. Поэтому надзор за соблюдением конституционных норм и исполнением федеральных законов, регулирующих денежную эмиссию, а также защиту и обеспечение устойчивости рубля призвана осуществлять именно прокуратура РФ.

Но если обратиться к ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ»[2], то оказывается, что на федеральном уровне прокурорский надзор за исполнением законов ограничен только федеральными органами исполнительной власти и Следственным комитетом РФ, органами военного управления (Раздел III Федерального закона «О прокуратуре РФ»). Банк России, имея федеральный конституционно-правовой статус, ни к одному из вышеперечисленных федеральных государственных органов не относится. Вне прокурорского надзора оказались такие осуществляемые Банком России функции как денежно-кредитное регулирование, денежная эмиссия, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты – рубля, управление золотовалютными резервами, банковский надзор, а также нормативные правовые акты, издаваемые в связи с исполнением упомянутых федеральных конституционных функций, отнесенных к ведению РФ.

Согласно Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ); внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71 Конституции РФ). Упомянутые положения конкретизируются в части 1 и 2 ст. 75 Конституции РФ: «Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

Справедливости ради необходимо уточнить, что депутатским корпусом дважды (в 2000[3] и в 2020[4] годах) предпринимались попытки распространить прокурорский надзор на Банк России. Однако оба раза соответствующие законопроекты Госдумой были отклонены, в том числе по рекомендации Правительства РФ.

Таким образом по сей день Банк России вовсе исключен из сферы прокурорского надзора, несмотря на то, что помимо конституционных функций (ст. 75 Конституции РФ) осуществляет функции валютного контроля; банковского регулирования, банковского надзора; регулирует финансовые рынки; является единственным государственным институтом уполномоченным на подзаконном уровне регулировать правоотношения в сфере банковской деятельности и финансовых рынков, принимая по этому поводу нормативные правовые акты.

Более того, в составе Банка России имеются полевые учреждения, которые являются воинскими учреждениями и как воинские учреждения поднадзорны органам военной прокуратуры с точки зрения соблюдения ими законодательства об обороне, прохождении военной службы военнослужащими полевых учреждений, соблюдения воинских уставов.

Действующим законодательством установлена единственная форма контроля за законностью принимаемых Банком России нормативных актов — судебное обжалование, т.е. только в случае обращения в суд конкретного лица, по мнению которого решение Банка России нарушило его права и законные интересы. Но устанавливая возможность обжалования решений Банка России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничивается указанием на то, что обжалование их может происходить в «установленном законом порядке» (ч. 6 ст. 6 Федерального закона). Вместе с тем, банковским законодательством такой порядок не установлен.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[5] упоминает о прокуратуре лишь в трех статьях, но отнюдь не в контексте реализации функции прокурорского надзора в отношении Банка России, а в части уведомления Банком России прокуратуры РФ о распространении в информационно-телекоммуникационных сетях информации с нарушением законодательства, регулирующего отношения на финансовом рынке (ст. 6.2. Федерального закона), а также в части взаимодействия с Генеральной прокуратурой РФ в связи с проверкой соблюдения требований Федерального закона от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (ст. 51.2; 51.3 Федерального закона).

3. В течение длительного времени в РФ доминировали ошибочные, на наш взгляд, идеи о существовании, якобы, общеобязательных международных стандартов в сфере денежно-кредитного регулирования, банковской деятельности, учета, отчетности и надзора. Между тем, правовые нормы, в начале 2000-х годов на государственном уровне внедрявшиеся в России как общеобязательные международные стандарты денежно-кредитного регулирования, на самом деле таковыми не являются, и могут расцениваться лишь как «обычаи делового оборота» или «правила принятые в банковской практике», юридическая сила которых должна быть ограничена приоритетом национального законодательства, а взаимоотношения РФ с международными валютно-финансовыми организациями, иностранными государствами и другими лицами по поводу валютно-финансовой деятельности, участия в международном сотрудничестве в денежно-кредитной сфере должна строиться на основе ее национальных интересов[6].

4. С 1995 года сохраняется еще одно, неоднократно описанное, существенное противоречие между ст. 75 Конституции РФ и ст. 29 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», которая ограничивает исключительные конституционные полномочия Банка России осуществлять денежную эмиссию во всех ее формах (безналичной и наличной) только наличной денежной эмиссией[7]. Безналичную же денежную эмиссию по факту осуществляют кредитные организации, в том числе основанные на частной и смешанной формах собственности. Причем в финансово-банковском и экономическом сообществе безналичная денежная эмиссия осуществляемая кредитными организациями признается обоснованным и естественным явлением. Налицо противоречие конституционной норме, которое, несомненно должно было бы быть выявлено и стать предметом прокурорского реагирования уже в 1995 году (например, в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»). Упомянутая статья предполагает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

5. По-прежнему не урегулирована другая, находящаяся в ведении РФ и возложенная на Банк России, конституционная функция – защита и обеспечение устойчивости рубля. Отсутствует основанный на Конституции РФ и федеральном законодательстве, детально разработанный правовой механизм защиты и обеспечения устойчивости рубля.

С даты принятия Конституции РФ в 1993 году детально разработанный, основанный на конституционных нормах и национальных интересах России правовой механизм защиты и обеспечения устойчивости рубля в федеральном законодательстве так и не был установлен. Между тем, именно федеральный законодатель в федеральном законодательстве обязан устанавливать наиболее общие принципы и порядок реализации Банком России возложенных на него Конституцией России полномочий по защите и обеспечению устойчивости рубля, а вовсе не исполнитель – Банк России, в собственных подзаконных нормативных правовых актах, как это часто происходит.

При отсутствии должного правового регулирования самого порядка защиты и обеспечения устойчивости рубля возможны различные манипуляции с выбором и использованием критериев, характеризующих устойчивость национальной валюты. Причем, существует опасность подобных действий в корпоративных, политических или экономических интересах отдельных, наиболее влиятельных, групп населения, а не в интересах всего общества»[8]. Установление порядка денежной эмиссии, качественных и количественных критериев, форм и методов защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты России, как и установление порядка осуществления многих других направлений денежно-кредитного регулирования, затрагивает интересы всего общества, а поэтому не может быть полностью передано на усмотрение Банка России.

С точки зрения компетенции существует большая разница между конституционным правом на осуществление какой-либо деятельности, например, денежной эмиссии, валютных операций, установление официального валютного курса, исполнение иных функций, и правом нормативного правового регулирования порядка реализации возложенных Конституцией РФ и народом России на соответствующее лицо (институт) полномочий.

6. Для реализации Банком России возложенных на него конституционных функций и полномочий, а в широком смысле - для обеспечения национальной безопасности России в денежно-кредитной сфере, особое значение имеют золотовалютные резервы. Но и в этом вопросе федеральное законодательство не содержит юридического механизма и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение национальных интересов России при формировании, хранении, использовании золотовалютных резервов. Нет ясности и ответов на простые вопросы: кто вправе формировать золотовалютные резервы? Могут ли золотовалютные резервы формироваться и управляться исключительно Российской Федерацией или таим правом также наделены субъекты РФ либо муниципальные образования? Соответственно, на балансе каких именно государственных органов находятся или должны находиться золотовалютные резервы России? Должны ли золотовалютные резервы находиться на балансе (в ведении) Правительства России или профильных министерств и ведомств (например, Минфин России, Федеральное казначейство, Гохран России) либо на балансе (в ведении) Банка России? А может быть, они могут находиться на балансе сразу нескольких государственных органов, и, как в зависимости от этого, изменяется порядок их формирования и использования?

До настоящего времени федеральное законодательство не содержит согласованных правовых норм, устанавливающих юридический статус золотовалютных резервов, их виды и цели создания. Вовсе не урегулирован в действующем законодательстве порядок управления золотовалютными резервами, их структура и источники формирования. Особую актуальность приобретает необходимость установления в федеральном законодательстве способов хранения, учета, расходования, а также контроля за законностью и обоснованностью использования золотовалютных резервов.

С точки зрения обеспечения национальных интересов в денежно-кредитной сфере важным представляется уточнение компетенции и ответственности государственных органов за результаты формирования и использования золотовалютных резервов страны.

Утверждение о том, что отсутствие в федеральном законодательстве соответствующих правовых норм является угрозой национальной безопасности РФ имеет уже не просто теоретический или предположительный характер. Оно подтверждено де-факто теми последствиями, которые наступили после начала Россией специальной военной операции на Украине 24 февраля 2022. Именно недостатки в правовом регулировании в федеральном законодательстве золотовалютных резервов стало, на наш взгляд, одним из условий, способствовавших причинению многомиллиардного ущерба финансовым интересам нашей стране. Речь идет о незаконной блокировке, «заморозке»[9] и попытках внесудебной конфискации США и их союзниками золотовалютных резервов России в размере не менее 300 млрд. долларов США; блокировки имущества России, российских компаний и граждан; применения к ним иных ограничений и санкций[10].

7. После 24 февраля 2022 года стал очевиден пробел, касающийся отсутствия своевременно установленных в законодательстве и внедренных в практику государственного управления специальных правовых режимов функционирования денежно-кредитной системы и соответствующей таким правовым режимам финансово-банковской инфраструктуры в условиях возможных чрезвычайных обстоятельств (от кибервойн, политических и финансово-экономических ограничений, до ведения боевых действий, военных, антитеррористических операций и полноценных войн)[11]. Установление в федеральном законодательстве специальных правовых режимов организации и функционирования денежной, кредитной, финансовой и банковской системы в условиях чрезвычайной ситуации по-прежнему актуально.

Подводя итог отметим, что при наличии должного прокурорского надзора за соблюдением конституционных норм о реализации Банком России денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля, формированию, хранению и использованию золотовалютных резервов значительную часть существующих угроз денежно-кредитной и финансово-экономической системе можно было нейтрализовать, а причинение России крупного материального ущерба со стороны враждебно настроенных государств минимизировать либо избежать вовсе.

Таким образом, с учетом очевидного роста количества и качества внешних угроз нашей стране, необходим тщательный анализ действующего федерального законодательства, регулирующего основы денежно-кредитной системы России, с точки зрения его соответствия Конституции РФ и коренным интересам ее национальной безопасности.

Однако, как представляется сосредоточиться только на законодательстве и обеспечении конституционной законности было явно недостаточно. Требуется более глубокое – морально-нравственное осознание на индивидуальном уровне каждой личностью своего отношения к происходящему как гражданина собственной страны. Такое отношение формируется не только на знании настоящего и понимании прошлого, но и на усвоении его уроков. Так, необходимо осознать, как и почему дважды за сто лет в 1917 и в 1991 годах, вопреки закону и присяге был допущен распад нашей страны? Почему при усиленном государственном контроле за хозяйственно-бытовой жизнью населения, был упущен контроль за более серьезными социальными процессами, приведшими к распаду сначала Российской Империи, а затем Советского Союза? Почему не был исполнен конституционный долг органами государства, общественными организациями, должностными лицами, национальной элитой и гражданами перед страной, перед Законом, перед национальной историей, перед обществом? Что необходимо сделать, чтобы подобного с нашей страной больше не повторялось? В этом состоит главная задача должностных лиц, общественных деятелей, ученых, в особенности представителей общественно-экономических наук (политические, экономические, юридические), которым не стоит ограничиваться комментированием текущих общественно-экономических процессов или правовых норм действующего законодательства. Научная мысль, в том числе юридическая, должна «заглядывать в будущее», сосредотачиваясь на прогнозировании, выявлении, анализе, обобщении, оценке возможных рисков и угроз нашему обществу, а также вырабатывать научно-обоснованные рекомендации по их нейтрализации. Задача науки, государственных органов и должностных лиц, общественных организаций и граждан – максимально способствовать улучшению, укреплению и сохранению России в любых исторических условиях, но никак не способствовать ее распаду. И в заключение, может стоит подумать о разработке и внедрении в процесс подготовки будущих прокуроров и специалистов надзорно-контрольного блока специального учебного курса, посвященного ошибкам органов государственного управления, надзора и контроля, допущенным при распаде Союза ССР, чтобы не позволить в будущем даже намека на повторение неконституционных изменений в обществе и в стране, а, тем более, ее распада.