Принципы организации и функционирования системы
Банка России

Эффективное функционирование любой системы, государственного органа или юридического лица, в т.ч. Банка России, возможно при их надлежащей организации в соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в действующем законодательстве, которые, в свою очередь, обусловлены стоящими перед ними целями и задачами.

Система Банка России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем элементам данной системы и объединяющими их в единое целое.

Особое значение для Банка России имеет основополагающий конституционный принцип законности. В соответствии с этим принципом Банк России и все входящие в его систему элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Закрепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы, регулирующие правовое положение Банка России, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в их толковании и применении.

Подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти применительно к организации и деятельности Банка России принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Подзаконные нормативные правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности, проведения банковских операций вправе издавать только Банк России, причем эти акты должны соответствовать федеральному законодательству, быть официально опубликованы в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), доведены до сведения кредитных организаций, а если они непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, то должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ. Органы государственной власти РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные акты, изданные по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.

Вместе с тем, имеются и проблемы. Так, возможность регулирования отношений в банковской сфере правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ в федеральном банковском законодательстве вообще не предусматривается. Вместе с тем, Президент РФ, являясь Главой государства, принимает меры по охране независимости и государственной целостности РФ, определяет основные направления внутренней политики государства, включающей, в том числе, вопросы регулирования банковской системы, финансов и кредита, денежного обращения. Безусловно, нельзя исключать ситуации, когда от президента России может потребоваться принятие по этим вопросам нормативного правового акта. Собственно говоря такая необходимость уже возникала и Президент России принимал соответствующие документы (например, Указ Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. № 1184; Указ Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимодействии бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г. № 2270; Указ Президента РФ от 17 ноября 1993 г. № 1924 «О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории Российской Федерации»; Указ Президента РФ «О взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ» от 15 августа 1994 г. № 1688 и пр.). К примеру, в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных платежей» был установлен порядок открытия расчетных счетов юридическим лицам и осуществления расчетов наличными денежными средствами между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Предельные суммы таких расчетов были определены Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258 «Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами». Между тем, с формальной точки зрения, согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование банковской деятельности помимо федеральных органов законодательной власти может осуществлять только Банк России. Следовательно, органы исполнительной власти были не вправе принимать нормативные акты по вопросам банковской деятельности. Более того, эмиссию наличных денег и организацию их обращения Банк России осуществляет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»)»). В то же время, на Правительство РФ возложено проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обязан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона).

Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, но с другой стороны — формально, исходя из смысла действующего банковского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Подобные коллизии только усложняют функционирование системы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реализации возложенных на них функций в сфере финансов и кредитно-денежной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить возможность правового регулирования либо вмешательства в функционирование банковской системы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. При необходимости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредитной или денежной политики они могли бы быть приняты совместно Правительством РФ и Банком России или по их представлению — Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничивающие понятия: «банковская деятельность», «банковская система», « «государственная финансовая политика», «государственная кредитная политика», «государственная денежная политика», и четко определить в действующем законодательстве их содержание, порядок и формы правового регулирования с учетом реальных полномочий федеральных органов государственной власти.

На практике имели место случаи явного нарушения федеральными органами исполнительной власти и Банком России принципа законности. В сфере банковской деятельности они допускали случаи принятия нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству. Так, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина, Федеральной налоговой службы и Банка России №76, № ВГ-6-09/597, № 318, которым сообщено, что ст. 855 ГК РФ применяется с учетом содержания ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Этим письмом со ссылкой на ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было установлено, что предприятия обязаны до наступления срока платежа сдать платежные поручения соответствующим учреждениям банка на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды. При этом указанные платежные поручения кредитными организациями исполнялись в первоочередном порядке. Это требование не соответствовало очередности списания кредитной организацией денежных средств с банковского счета клиента, установленного в ст. 855 ГК РФ, где указано, что платежи в бюджет и внебюджетные фонды (кроме Пенсионного фонда и Фонда занятости населения) осуществляются в четвертую очередь. Свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ (не имея, кстати, права давать разъяснения и осуществлять толкование федерального законодательства) упомянутые органы государственной власти обосновывали путем толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ о том, что «к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ», принятым Государственной Думой 18 июля 1996 г. и подписанным Президентом России, как раз и устанавливался именно тот, «иной случай», когда должно было действовать не налоговое, а гражданское законодательство. Таким образом, было грубо нарушено федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя. Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого закона. Ничто не мешало указанным органам в установленном законом порядке через Правительство РФ обратиться к Президенту РФ с просьбой вернуть принятые Государственной Думой РФ ГК РФ и Федеральный закон о внесении изменений ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было.

Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение субъектами гражданских и банковских правоотношений федерального законодательства, но и имело более серьезные негативные последствия. Упомянутое письмо вызвало волну регионального нормотворчества по вопросу об очередности платежей и осуществлении расчетов в банковской сфере, отнесенных Конституцией РФ к ведению РФ. Так, ссылаясь на якобы имеющееся несоответствие между ст. 855 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» по вопросу очередности исполнения банками поручений предприятий и организаций на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, администрацией Самарской области было принято решение до устранения упомянутого несоответствия руководствоваться собственным порядком очередности платежей. Аналогичные решения приняты и в некоторых других субъектах РФ. Все эти явления ставят под угрозу сохранение единства банковской системы и порядка осуществления банковских операций на всей территории России.

Если, по мнению федеральных органов исполнительной власти, в ст. 855 ГК РФ необходимо внести конкретные изменения, эти государственные органы должны действовать в установленном законом порядке внесения изменений и дополнений в федеральные законы.

Немаловажное значение с точки зрения соблюдения принципа законности имеет вопрос о роли законодательных актов субъектов РФ в регулировании правоотношений в банковской сфере. Как представляется, законодательные акты субъектов РФ и решения органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством не могут быть признаны источниками правового регулирования организации и функционирования Банка России.

Банк России вправе осуществлять только те функции и полномочия и только по тем правилам, перечень которых дан в действующем банковском законодательстве. Сделки гражданско-правового характера Банк России осуществляет в соответствии с гражданским законодательством России.

Важнейшее значение для банковской системы Российской Федерации и всей системы органов государственной власти имеет принцип независимости Банка России, который определен Конституцией России и Федеральным законом «Щ Центральном банке РФ (Банке России)». Согласно этому принципу Банк России в пределах предоставленных ему полномочий независим в своей деятельности, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных законом функций и предоставленных полномочий. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

До 2002 г. федеральное законодательство предусматривало, что в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ.

Как отмечалось в телеграмме Банка России от 11 февраля 1993 г. № 23-93, имеют место факты вмешательства местных органов власти и управления в деятельность некоторых территориальных учреждений, выражающиеся, в частности, в даче им распоряжений по вопросам банковской деятельности. В этой связи руководителям территориальных учреждений было предложено незамедлительно сообщать в Банк России о всех фактах неправомерного вмешательства местных органов власти и управления в работу по распределению и использованию централизованных кредитных ресурсов в соответствии с установленными целями и объектами кредитования.

В связи с этим, в федеральном законодательстве было предусмотрено, что при принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствующих, по мнению Банка России, действующему законодательству и нарушающих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 редакции 1995 года Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Однако в последующих редакциях вышеупомянутые правовые гарантии независимости Банка России были исключены их текста федерального закона.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что главные управления (национальные банки) Банка России не могут не учитывать рекомендации местных органов власти и управления при принятии решений о распределении и использовании централизованных кредитных ресурсов, а также обязаны обеспечить взаимодействие Банка России с органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на территории которых они находятся.

Для правильного понимания особенностей правового положения Банка России большое значение имеют принципы организации его системы, закрепленные в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Принципы организации системы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.

Основными организационными принципами Банка России являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности; принцип централизации системы Банка России; принцип единства системы Банка России; принцип вертикальной структуры управления; принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Банком России; принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли; принцип подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России).

Принцип организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности заключается в том, что, как уже отмечалось, уставный капитал Банка России в размере 3 млрд. рублей, а также иное имущество, которым Банк России уполномочен владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с целями и в порядке, установленном Федеральным законом, являются федеральной, т.е. государственной, собственностью. В связи с этим не допускается изъятие или обременение имущества Банка России без его согласия (ст. 2, 10 Федерального закона).

Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии с целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России).

Принцип централизации системы Банка России означает, что система Банка России организуется таким образом, чтобы обеспечить реализацию государственной политики в кредитно-денежной и банковской сферах во всех регионах РФ под общим, централизованным руководством. Центральный банк РФ наделен всей полнотой полномочий по банковскому регулированию, надзору, контролю и осуществлению банковских операций на всей территории РФ. Деятельность всех территориальных учреждений, включенных в систему Банка России, контролируется и направляется из единого центра, возглавляемого Председателем Центрального банка РФ. Наделение территориальных учреждений Банка России государственно-властными полномочиями и полномочиями гражданско-правового характера (выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства) осуществляется в соответствии с федеральным законодательством с разрешения Совета директоров Банка России.

Принцип централизации Банка России не исключает, а предполагает обязательное взаимодействие и координацию единой денежно-кредитной политики, политики в банковской сфере федеральных органов государственной власти и Банка России с органами государственной власти субъектов РФ, а в некоторых случаях и с органами местного самоуправления, общественными организациями (например, общественными организациями потребителей, обществами вкладчиков, ассоциациями кредитных организаций). Целью такого взаимодействия является разъяснение политики Банка России в денежно-кредитной и банковской сферах, учет местных особенностей при проведении конкретных мероприятий, сотрудничество с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении функций банковского регулирования, надзора и контроля, а также при осуществлении операций с федеральным и местными бюджетами и федеральными внебюджетными фондами.

Неразрывно связан с принципом централизации системы Банка России принцип единства системы Банка России. Этот принцип предполагает, что всем элементам системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, а также методов их осуществления и форм реагирования на нарушения действующего законодательства. Единство системы Банка России означает также, что все ее элементы руководствуются едиными правовыми нормами, закрепленными в федеральном законодательстве, нормативных актах Президента РФ, Правительства РФ и Банка России. Безусловно, полномочия включенных в систему Банка России элементов по осуществлению денежно-кредитной политики и политики в банковской сфере различны, в частности по территориальной и предметной компетенции (например, обслуживание полевыми учреждениями государственных органов, обеспечивающих безопасность РФ). Однако, несмотря на имеющиеся особенности и ограничения, полномочия всех рассматриваемых элементов объединены общностью целей, стоящих перед Банком России. Кроме того, в случае принятия Банком России соответствующего решения каждый элемент системы при необходимости может заменить другой, обеспечивая тем самым единство денежно-кредитной политики и банковской системы на всей территории государства. Таким же образом при необходимости Банк России может принять на себя исполнение функций территориальных учреждений в отдельных субъектах РФ или районах.

Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность осуществляются только по вертикали. Так, назначение и освобождение Председателя Банка России осуществляются Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Нижестоящие структуры единой системы Банка России подчиняются только вышестоящим органам Банка России, не имея каких-либо горизонтальных связей подчиненности региональным или местным (муниципальным) органам власти и управления.

Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами (ст. 88 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Реализация принципа вертикальной структуры управления системой Банка России, по общему правилу, предполагает существование в системе Банка России отношений прямого подчинения нижестоящих подразделений, учреждений и организаций вышестоящим. Вышестоящие структурные подразделения Банка России вправе и обязаны давать подчиненным обязательные для исполнения распоряжения, отменять и изменять акты и решения нижестоящих органов, осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных подразделений и организаций. Кроме того, Банк России несет ответственность за организацию работы и исполнение возложенных на Банк России задач и функций в соответствии с законом.

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении всей системой Банка России вытекает из положений ст. 12 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Национальный банковский совет - коллегиальный орган Банка России, и положений ст. 15 этого же федерального закона о Совете директоров Банка России, как коллегиальном орган управления Банком России. Вопросы, требующие обязательного коллегиального решения, определены в ст. 13, 18 и некоторых других статьях Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке россии)», закрепляющих функции Национального банковского совета и Совета директоров Банка России. Вместе с тем, по остальным вопросам управление Банком России осуществляется его Председателем единолично (ст. 20 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В отличие от принципов организации системы Банка России, принципы его деятельности представляют собой основополагающие идеи, правила реализации Банком России своих функций в процессе государственного управления и осуществления банковских операций.

Принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона), т.е. Банк России не является коммерческой организацией. Однако этот принцип вовсе не означает, что Банк России в процессе своей деятельности не получает доходов. Такая возможность Федеральным законом предусмотрена (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Но полученная Банком России прибыль после ее направления в установленном порядке в соответствующие резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета.

Прибыль Банка России определяется как разница между суммой доходов от предусмотренных ст. 46 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России) банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных статьей 4 настоящего Федерального закона.

После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Налоги и сборы уплачиваются Банком России и его организациями в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (ст. 11, 26 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»).

Принцип подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России) означает, что Банк России, будучи независимым от органов государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций, подотчетен представительному и законодательному органу Российской Федерации — Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Государственная Дума: назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации; направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном банковском совете в рамках своей квоты; рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета; проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту Российской Федерации информацию в порядке, установленном федеральными законами (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»)).

Руководствуясь общими требованиями к банковской деятельности Банк России, несомненно, обязан обеспечить соблюдение и других принципов, присущих всей банковской системе.