Нормотворческая деятельность Банка России

Функции Банка России по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля реализуются в виде соответствующих правовых решений.

В отличие от решений, принимаемых в денежно-кредитной сфере иными лицами, образующими банковскую систему, решениям Банка России присущи особые признаки:

1) они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции;

2) решения Банка России имеют государственно-властный характер и выражают государственную волю;

3) решения Банка России принимаются в установленном законом порядке и должны быть выражены в определенной законом форме.

Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие «решение Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах» можно сформулировать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах и выраженное в установленной законом правовой форме.

Под полномочиями Банка России понимаются предоставленные ему федеральными законами права и обязанности, при помощи которых реализуются возложенные на Банк России задачи и функции и принимаются решения в денежно-кредитной и банковской сферах.

Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения обязательных для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц (правовых норм) в денежно-кредитной и банковской сферах.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России положения о территориальных учреждениях Банка России); порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования; правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций; правил проведения банковских операций, совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях и т.п.

Осуществляя функции государственного регулирования в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле», Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования. Так, органы валютного регулирования издают нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования только в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 4). К примеру, Банк России устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям (ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Банк России устанавливает порядок осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками, совершаемым ими от своего имени и за свой счет и т.п.

Под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом.

Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и в течение многих лет оставались вне сферы регулировании.

Даже сам Банк России впервые выпустил внутренний документ о реализации своих нормотворческих полномочий только во второй половине 1997 г., т.

После почти десятилетнего периода реализации этих полномочий. Не были определены виды нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, их правовые формы и содержание, порядок их подготовки, издания и опубликования.

На практике это привело к тому, что Банком России решения нормативно-правового характера оформлялись в виде писем, телеграмм, инструкций, приказов, положений, выписок из протоколов заседания Совета директоров, указаний, сообщений, совместных с Правительством РФ постановлений, разъяснений и т.п.

Столь широкий спектр актов Банка России, содержащих правовые нормы, при отсутствии каких-либо правил об их особенностях и порядке принятия не мог способствовать эффективному управлению денежно-кредитной и банковской сферой, соблюдению режима законности в процессе банковской деятельности.

Только в редакции 2002 года в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)» впервые было установлено в каких именно правовых формах Банк России реализует свои нормотворческие полномочия.

Так, согласно ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции упомянутым Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:

курсы иностранных валют по отношению к рублю;

изменение процентных ставок;

размер резервных требований;

размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;

прямые количественные ограничения;

правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;

порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

В соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России.

Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации.

Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Судя по отсутствию в законе каких-либо прямых указаний, Председатель Банка России нормотворческих полномочий не имеет. Председатель Банка России может лишь подписывать те нормативные акты, которые принимаются Советом директоров Банка России. Такой вывод основан на п. 3 ст. 20 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», установившем, что Председатель Банка России подписывает решения Совета директоров Банка России.

Учитывая особенности системы управления Банком России, а именно: коллегиальную форму управления (НБС и Советом директоров Банка России), логично было бы предположить, что с учетом возложенных на эти коллегиальные органы полномочий именно они могли бы издавать нормативные правовые акты Банка России, которые согласно закону подписываются Председателем Банка России. В то же время, приказы Председателя Банка России, принятые им единолично, не могут содержать нормы права и, следовательно, признаваться нормативно-правовыми актами, если они изданы по вопросам, отнесенным к компетенции НБС или Совета директоров.

Итак, ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» упоминая о видах издаваемых Банком России актов, не устанавливает надлежащего порядка их издания или утверждения. Не учитывается также, что Банк России является органом, основанным на сочетании коллегиальной и единоличной формы государственного управления.

Необходимость издания (утверждения) документов, в т.ч. и нормативных правовых актов, предусматривается в государственных стандартах оформления документов, а именно в “Унифицированной системе организационно-распорядительной документации.

Требования к оформлению документов. ГОСТ Р 6.30-97”. ГОСТ Р 6.30-97 устанавливает обязательное правило, согласно которому “документ утверждается должностным лицом (должностными лицами) или специально издаваемым документом” (п.3.15). При этом необходимо отметить, что нормативные правовые акты государственного органа, действующего на принципах единоначалия, могут быть утверждены в форме “приказа”, “распоряжения”, а нормативные правовые акты коллегиальных органов утверждаются (издаются) в форме “постановления” или “решения”.

Несмотря на то, что Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» подробно не регламентирует порядок издания Банком России нормативных правовых актов, в нем упоминаются такие особые юридические документы, как «решения Национального банковского совета» и «решения Совета директоров».

Согласно ст. 16, 18, 33 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров ...».

Из анализа приведенного положения можно сделать некоторые выводы, касающиеся нормотворческой деятельности Банка России:

а) «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» это различные документы;

б) Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” не может предусматривать существование двух видов документов, фиксирующих факт и обстоятельства проведения заседания Совета директоров.

Поэтому один из этих документов - “решение Совета директоров”, упоминается в законе именно как правовой акт, издаваемый Советом директоров, а другой документ, именуемый “протоколом заседаний Совета директоров”, является техническим документом, фиксирующим факт проведения заседания и принятия в ходе него решения.

Таким образом, если “решение Совета директоров” - акт правовой и порождающий юридические последствия, то “протокол заседания Совета директоров” документ оформительский, технический, не порождающий вышеупомянутых последствий.

Именно в связи с тем, что “решения Совета директоров” и “протоколы заседаний Совета директоров” два абсолютно разных по своему содержанию и последствиям документа на Председателя Банка России возложена обязанность подписывать их раздельно, как самостоятельные документы.

В сложившейся ситуации интересам законности соответствовало бы издание Советом директоров Банка России таких правовых актов, которые закреплены в действующем банковском законодательстве, а именно: “решений Совета директоров Банка России”.

Нельзя исключать возможность издания Советом директоров и “постановлений”, но для этого потребуется внести соответствующие дополнения в федеральное законодательство.

Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" регулирует вопросы именно их подготовки и вступления в силу. Между тем, в ст. 6 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” речь идет об издании нормативных актов Банка России. Но издание нормативных актов, как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается содержанием упомянутого Положения.

Имея широкую компетенцию по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ, являясь главным банком страны, Центральный банк РФ вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы.

Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)». В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы. Для внесения необходимых, по мнению Банка России, законопроектов, связанных с возложенными на него функциями Банк России вправе обратиться к Президенту РФ, в Правительство РФ с соответствующим проектом либо действовать через депутатов Государственной Думы. Такая практика не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов.

Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в федеральном законе предусмотрена правовая норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России его функций и получения от него соответствующего заключения.

Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России. Но законом не определены порядок такого согласования и правовое значение таких заключений. Не ясно, например, как должны поступить органы государственной власти, получившие отрицательное заключение Банка России на представленный ими проект правового акта. Государственный орган в реальной ситуации может учесть мнение Банка России, попытаться согласовать с Банком России возникшие разногласия либо вовсе оставить их без внимания.

Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона). Решения территориальных учреждений не могут быть признаны нормативно-правовыми. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке.