Я.А. ГЕЙВАНДОВ. СОЦИАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. М.: Аванта+, 2003. – 496 с.

Монография была написана в 2001-2002 гг. в Москве, опубликована в июле 2003 г. и посвящена анализу актуальных социальных, этических, правовых и институциональных проблем банковской системы и банковской деятельности как составных частей единой денежно-кредитной сферы России, 15 лет являвшихся предметом научных исследований автора. Подробно анализируются конституционно-правовые аспекты государственного регулирования банковской системы, проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики при осуществлении единой государственной денежно-кредитной политики. Рассматриваются проблемы соотношения государственного регулирования и саморегулирования банковской системы, а также конституционные и организационно-правовые аспекты взаимодействия государственных органов по регулированию банковской системы в условиях федеративного устройства современной России.

СОДЕРЖАНИЕ:

ГЛАВА I. СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы России

2. Социальная сущность банковской системы и банковской деятельности

3. Содержание и правовые признаки банковской деятельности

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Понятие и структура банковской системы России
2. Классификация элементов банковской системы
3. Правовые основы иностранных инвестиций в банковскую систему России
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА (ПРИНЦИПЫ) БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1. Законность - основополагающий конституционный принцип банковской системы России
2. Принцип государственного регулирования банковской системы и его социально-правовые предпосылки
3. Организационные и функциональные правовые принципы банковской системы
4. Система юридических гарантий конституционных прав и законных интересов потребителей банковских услуг
ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
1. Механизм, формы и методы государственного регулирования банковской системы
2. Проблемы государственного регулирования банковской системы в условиях федеративного устройства современной России
3. Особенности правового регулирования денежной эмиссии как важнейшего направления единой государственной денежно-кредитной политики
4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты Российской Федерации
ГЛАВА V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
1. Основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере (законотворчество, кадровая политика, контроль)
2. Опыт взаимодействия Правительства России и Банка России как конституционных органов, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику
3. Взаимодействие Банка России с федеральными министерствами и ведомствами, реализующими правительственную политику в денежно-кредитной сфере
ГЛАВА VI. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
1. Некоторые международно-правовые проблемы регулирования денежно-кредитной сферы России
2. Международно-правовое сотрудничество России с Международным валютным фондом и государствами Евросоюза в сфере денежно-кредитного регулирования
3. Международно-правовое сотрудничество, направленное на противодействие использованию банковских систем в преступных целях
ГЛАВА VII. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
1. К вопросу о создании единой денежно-кредитной системы Содружества Независимых Государств
2. Платежный союз Содружества Независимых Государств (состояние, институты и перспективы)
3. Формирование денежно-кредитной системы Союзного государства России и Белоруссии
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Банковская система и проблемы, с ней связанные, имеют для России последних 15 лет особое значение. За столь непродолжительное время именно банковская сфера чаще всего порождала серьезные конфликтные ситуации общефедерального значения: от утраты населением и многими субъектами экономической деятельности своих денежных средств (в результате недостаточно продуманной государственной политики) до прямого обмана некоторыми кредитными организациями своих клиентов, кредиторов и самого государства.

Присущие банковской системе негативные явления порождают различные, порою противоположные, точки зрения о состоянии и перспективах ее развития и государственного регулирования.

Банковское законодательство, пожалуй, единственная отрасль федерального законодательства, которая развивалась наименее стабильно и продуманно. Оно изначально создавалось без серьезной концепции и в наибольшей степени подверглось необоснованным поправкам, дополнениям, которые часто лишь усиливали разбалансированность денежно-кредитной сферы России.

Например, в законодательство о Банке России было внесено не менее 14 изменений и дополнений, не менее трех раз оно излагалось в новой редакции[1]. Всего с 1990 г. в законодательные акты о Банке России, банках и банковской деятельности, о банкротстве и реструктуризации кредитных организаций было внесено более 30 изменений и дополнений.

Все это свидетельствует о том, что изначально банковское законодательство имело серьезные пробелы и нуждалось в совершенствовании. Однако и в настоящее время после столь многочисленных поправок банковское законодательство продолжает страдать серьезными системными недостатками.

Анализ принятых федеральных банковских законодательных актов не дает оснований полагать, что с их принятием существующие проблемы правового регулирования организации и функционирования банковской системы были разрешены. Более того, к уже имеющимся противоречиям между федеральным банковским законодательством (например, Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)"), Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами России добавились новые, не менее серьезные.

Поэтому все предложения, проекты и иные попытки принятия федеральных законодательных актов по проблемам денежно-кредитной сферы России до их реализации подлежат открытому обсуждению и научной экспертизе, так как напрямую затрагивают интересы всего общества. Подготовку подобных решений не следует ограничивать рамками межведомственных совещаний и бюрократической административной перепиской.

Банковскому законодательству и банковской системе присущи недостатки, характерные для всех элементов политической, экономической, правовой и социальной систем России, а также недостатки, присущие механизму государственного управления России переходного периода. Соответствующие недостатки можно охарактеризовать как чрезмерное ослабление позитивного управляющего воздействия государства и его институтов на экономические процессы и отсутствие взаимосвязанности и согласованности в механизме государственного регулирования этих процессов на всех уровнях (законодательном, управленческом и судебном).

При подготовке и принятии законов, регулирующих механизм государственного управления денежно-кредитной системой, требуется не только осознание целей реформ, но и высочайшая ответственность перед обществом за их результаты и последствия.

Целесообразно учитывать накопленный за годы реформ негативный опыт функционирования банковской системы России, так как теперь общество знает, какой она быть не должна. С учетом этого опыта государству необходимо выстраивать контуры новой банковской системы страны, нацеленной не только на получение прибыли, но и на создание предпосылок для роста конкретных сегментов отечественной экономики, включая качественный рост самой банковской системы. Для создания такой банковской системы важно решить, сохранит ли государство за собой суверенное право на регулирование денежно-кредитной системы, включая банковскую, или эта часть экономики станет саморегулирующейся, самоорганизующейся и самонастраивающейся. Очевидно, что организация и функционирование банковской системы должны быть основаны на внятной политике государства в денежно-кредитной сфере, выражением которой (в первую очередь) является банковское законодательство.

Следует определить: какие государственные органы, руководствуясь какими целями и на каких принципах, должны осуществлять государственное регулирование денежно-кредитной сферы? Потребуется ответить и на некоторые другие вопросы, например: какой государственный институт должен отвечать за управление денежно-кредитной системой России в период переходной экономики или в кризисной ситуации (централизованный либо децентрализованный)? Необходимо решить, что соответствует государственным интересам России на переходном этапе реформирования ее экономики: один сильный централизованный орган управления денежно-кредитной системой или несколько никогда не существовавших ранее организаций, между которыми будут перераспределены полномочия нынешнего Банка России и Правительства России в денежно-кредитной сфере?

Не менее важным является вопрос: в рамках какой отрасли (или отраслей) законодательства должно проходить совершенствование порядка управления денежно-кредитной системой России, а, следовательно, какими должны быть порядок и процедура принятия соответствующих законодательных актов?

На вышеупомянутые и многие другие вопросы, увы, ответы получены не были ни при создании банковской системы в России, ни при ее функционировании в начале 90-х гг. прошлого века, ни при попытке ее реструктуризации после кризиса 1998 г., ни в начале нынешнего века.

Создается впечатление, что и на этапе формирования банковской системы, и в периоды ее реформирования или реструктуризации сложнейшие и серьезнейшие государственные решения, затрагивающие интересы не только государства, но и всего населения России, принимались на основе сиюминутных политических, тактических или групповых факторов. Между тем в ситуации перехода из кризиса в кризис поспешные, неподготовленные, необдуманные институциональные решения, принимавшиеся в России в 90-е гг. прошлого века, могли порождать еще большее снижение уровня противодействия негативным процессам. При сохранении прежней политики в будущем возможности общества и государства в сфере позитивного регулирования денежно-кредитных отношений будут продолжать снижаться.

Некоторые государственные органы и должностные лица не желают нести непосредственную ответственность за состояние денежно-кредитной сферы в России, намеренно провозглашают идеи ограниченности возможностей государства в области регулирования денежно-кредитных отношений.

Во многих государственных регулирующих органах России утвердился идеологический принцип: "делай что можешь, а там - что будет". Такая идеология представляется недопустимой, и ее исключение из сферы регулирования банковской системы возможно при изменении сложившегося отношения к денежно-кредитной сфере, при более ответственном подходе законодателя к созданию банковских правовых норм, а правоприменителей - к их исполнению. Основной смысл подобной идеологии - нивелирование экономических, политических, организационных и правовых возможностей государства в сфере регулирования денежных и кредитных отношений в России, а следовательно, желание обосновать отсутствие каких-либо причин для его ответственности. Вышеупомянутая "позиция" порождает идеологию государственной безответственности, в особенности при нынешнем низком качественном уровне отношения государства к пониманию и регулированию денежно-кредитной сферы (законодательство, правоприменительная практика, состояние науки).

Так, в средствах массовой информации высказывалось мнение, что "даже если собрать вместе Президента, Правительство, руководство ЦБ, все равно и они не в состоянии диктовать свои условия экономике"[2]. Никто и не требует от вышеперечисленных государственных органов и должностных лиц столь примитивно понимать свои конституционные полномочия, чтобы "диктовать свои условия экономике". Более того, такого рода действия запрещены Конституцией России, которая, как известно, гарантирует:

единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности;

признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности;

пресечение со стороны государства экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. ст. 8, 34, 35 Конституции РФ).

Вместе с тем выполнение функций по осуществлению денежно-кредитной политики, защите и обеспечению устойчивости российского рубля, денежной эмиссии, а также по обеспечению прав и законных интересов субъектов экономической деятельности в денежно-кредитной сфере - конституционная обязанность российского государства. Реализуется эта обязанность федеральными органами государственной власти: Президентом России, обеими палатами Федерального Собрания, Правительством и Банком России (ст. ст. 4, 10, ст. ст. 71, 74, 75, 83, ст. ст. 102 - 106, 114 Конституции РФ).

Вопросы денежно-кредитного регулирования - единый, комплексный процесс, осуществляемый не каким-либо одним федеральным государственным органом в единственном числе (например, Банком России или Правительством России), а во взаимодействии Президента России, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства России и Банка России в соответствии с их конституционными функциями и полномочиями. Поэтому общество вправе требовать от государства эффективной и сбалансированной во всех отношениях денежно-кредитной политики и ответственности за ее результаты.

Таким образом, за результаты своей регулирующей деятельности и Банк России, и Правительство России, и другие федеральные органы государственной власти должны нести политическую, моральную и юридическую ответственность перед обществом и каждой конкретной личностью.

В основе правового регулирования банковской системы России, включая особенности правового статуса Банка России, защиты и обеспечения устойчивости рубля, реализации государственной денежно-кредитной политики, защиты прав и законных интересов участников денежно-кредитных отношений, лежит не только банковское или гражданское законодательство, но и в первую очередь Конституция России. Поэтому совершенствование государственного регулирования денежно-кредитной сферы в целом и банковской системы в частности может и должно осуществляться именно в рамках Конституции РФ. Бесконечное изменение банковского или гражданского законодательства без учета конституционных положений, устанавливающих основы регулирования денежно-кредитной системы, не позволит решить задачи, касающиеся эффективности банковской системы России, обеспечения устойчивости национальной валюты и т.п.

Принятие федеральных законодательных актов применительно к банковской сфере - исключительное право законодателя и Президента России. Законодатель вправе принять такое окончательное решение, которое посчитает нужным. Однако со своей стороны общество также вправе надеяться, что решения, принимаемые законодателем, в особенности, если они затрагивают столь актуальные для современной России проблемы управления денежно-кредитной сферой, не будут носить спонтанный, немотивированный характер, а, наоборот, будут обдуманными и ответственными.

Адекватное системно-научное понимание объективных экономических и юридических закономерностей функционирования банковской системы, правовых форм и методов государственного регулирующего воздействия на денежно-кредитные отношения также могло бы способствовать активизации позитивной управляющей деятельности государства. Результатом активизации научных исследований могло бы стать создание качественных, учитывающих объективные экономические законы и основанных на Конституции России правовых норм, призванных регулировать денежно-кредитные отношения.

Нельзя допустить, чтобы в российской науке, в российском законодательстве и в практике денежно-кредитного регулирования восторжествовал принцип коллективной безответственности.

Остается надеяться, что серьезное государственное отношение к проблемам законодательного регулирования и правоприменительной практики в банковской сфере возобладает над местечковой корпоративностью отдельных экономических и политических групп. Возможно, тогда наше банковское (да и не только банковское) законодательство не будет столь противоречивым; совершенствование законодательства будет способствовать разрешению имеющихся проблем, а не порождать новые; сама банковская система, как и вся денежно-кредитная сфера России, станет более стабильной и управляемой.

Необходимо заметить, что проблемы взаимодействия государственного и частного в экономике вызывали интерес задолго до начала экономических преобразований в современной России. Известный русский ученый проф. И.А. Покровский, отнюдь не являвшийся сторонником усиления роли государства в жизни общества, в работе, опубликованной в 1917 г., подчеркивал сложность формулирования каких-либо однозначных выводов в пользу использования в экономике частного или публично-правового метода государственного регулирования. Более того, по его мнению, "вопрос о перестроении экономических отношений по началам публично-правовой централизации только поставлен XIX веком на обсуждение; решение же его, очевидно, не есть дело сегодняшнего или завтрашнего дня". В то же время И.А. Покровский считал, что по мере развития общества в одной области право частное сменяется публичным, в другой - публичное частным. Причем если "в области экономических отношений все более и более усиливается активное вмешательство государства, то, напротив, в старом вопросе о свободе религиозного исповедания торжествует противоположный принцип - принцип свободы и неприкосновенности..."[3]. Однако и в наше время, как и 100 лет назад, упомянутые проблемы остаются лишь предметом научных дискуссий. В результате в течение длительного времени не используются все те возможности регулирования денежно-кредитной сферы, которые могли бы быть основаны на разумном сочетании государственно-правовых, административных и гражданско-правовых форм, методов и средств. Такой подход позволил бы обеспечить соблюдение приемлемого баланса между общественными и частными интересами, создал бы больше предпосылок для стабилизации отечественной экономики и общества в целом.

Предлагаемая работа посвящена анализу социальных, этических, правовых и институциональных проблем банковской системы России, почти 10 лет являвшихся предметом научных исследований автора[4].

Разумеется, обсуждаемые проблемы имеют дискуссионный характер, а точка зрения автора не претендует и не может претендовать на всеохватность и абсолютную истинность.

[1] См.: Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356; Федеральный закон от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

[2] См., например: Банк России - не диктатор // Время МН. 2002. 26 дек.

[3] Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 44 - 48.

[4] См., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. Монография. СПб., 1997; он же. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997; он же. Государственное регулирование банковской деятельности в России (теоретический и организационно-правовой анализ). Дис. на соискание уч. ст. доктора юрид. наук. СПб., 1998; он же. Некоторые организационные и правовые аспекты совершенствования государственного управления денежно-кредитной сферой в Российской Федерации // Банковское право. 1999. № 1 - 2; и др.