Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы

Социально-правовая природа денежно-кредитной системы - Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы

проф. Я. А. Гейвандов

Thursday, 15 January 2009

Банковская система - составная часть единой денежно-кредитной сферы Денежно-кредитная сфера России часто оценивается лишь в контексте функционирования банковской системы или отождествляется с банковской системой. Конечно, банковская система - основа денежно-кредитной сферы России, но отнюдь не единственная ее часть. Денежная и кредитная сфера включает более широкий спектр институтов и организаций. Несмотря на то, что целостный подход к юридическому определению содержания современной денежно-кредитной сферы России и механизма ее государственного регулирования в федеральном законодательстве детально не сформулирован, реальная практика функционирования экономики требует уточнения сущности упомянутых явлений, выявления присущих им общих признаков и особенностей. Профессор Л.А. Лунц отмечал, что с точки зрения юридической денежная система "каждой страны определяется как совокупность различных видов денежных знаков, выраженных в одной и той же денежной единице, которая определяет их относительную платежную силу". Несомненно, основным признаком денежной системы во все времена являлись и являются деньги. Однако юридические аспекты, проблемы и особенности, присущие таким фундаментальным экономическим и правовым явлениям, как "деньги", "денежное обращение" в их взаимосвязи с государственной денежно-кредитной политикой, в теории и на практике разработаны явно недостаточно. Проблема "денег" как экономического и юридического явления в научном плане исследована явно недостаточно. До настоящего времени не существует юридического определения денег. Это, несомненно, усложняет процесс управления денежно-кредитной системой. Когда сам объект управления должным образом не определен и не ограничен строгими юридическими рамками, управление им не может быть эффективным. Так, ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" объявляет единственным законным средством платежа в РФ банкноты (банковские билеты) и монету Банка России, т.е. наличные деньги. В то же время согласно Конституции РФ денежной единицей России является рубль. Как следует из п. 1 ст. 140 ГК РФ, которая даже называется "Деньги (валюта)", рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Следовательно, в отличие от Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" Конституция России и ГК РФ, устанавливая рубль в качестве законного средства платежа, не ограничивают его только банкнотами или монетами, т.е. наличной формой выражения рубля. Из смысла Конституции РФ следует, что законным средством платежа является рубль вне зависимости от формы его выражения. Более того, в последнее время в научной литературе все чаще делается вывод о появлении, помимо банкнот и монеты Банка России, новых форм денег (например, кредитные деньги, электронные деньги, ценные бумаги, используемые как платежное средство). Например, Гражданский кодекс РФ вполне конкретно устанавливает, что расчеты в Российской Федерации могут осуществляться наличными деньгами и в безналичном порядке (ст. 861 ГК РФ). Возможность безналичных расчетов по аккредитиву, чеками, а также расчетов в иных формах, предусмотренных законом, закреплена и в ст. 862 ГК РФ. При этом аккредитивы и чеки согласно действующему законодательству признаются ценными бумагами (ст. 143 ГК РФ). Широко используется в процессе денежных расчетов вексель. Гражданское законодательство позволяет осуществлять безналичные расчеты и в любых иных формах, которые применяются в банковской практике в соответствии с обычаями делового оборота. Таким образом, согласно ГК РФ деньгами как средством платежа в России признают не только наличные, но и безналичные рубли, включая ценные бумаги, стоимость которых выражена в рублях. Если предположить, что используемые в качестве платежного средства ценные бумаги деньгами в юридическом смысле не являются, то на каком основании они выполняют одну из основных экономических функций денег - функцию накопления и средства платежа? Есть еще один аспект у этой проблемы. Отказ от признания ценных бумаг, используемых в процессе расчетов, в качестве денег повлек бы за собой не только юридические проблемы несоответствия ГК РФ положениям ст. 75 Конституции РФ, но и проблемы сугубо экономического характера. Такой подход мог бы значительно затруднить и без того нелегкий процесс экономического воспроизводства и денежного обращения в стране. Сам факт закрепления в федеральном законодательстве возможности существования рублей в наличной и безналичной форме позволяет сделать вывод, что рубли остаются рублями вне зависимости от того, в какой из предусмотренных федеральным законодательством форм они выражены. Поэтому безналичные рубли, безусловно, являются денежной единицей России. В таком случае должен существовать единый конституционный порядок обеспечения Российской Федерацией защиты и устойчивости своей национальной валюты независимо от формы ее выражения (наличной или безналичной). В действующем федеральном законодательстве содержатся правовые нормы, позволяющие утверждать, что деньги как средство накопления капитала и как законное средство платежа включают не только наличные банкноты и монеты. Деньги могут существовать и в иных предусмотренных федеральными законодательными актами формах, например в форме ценных бумаг, правда, выраженных в рублях. При таких обстоятельствах ценные бумаги, используемые в расчетных правоотношениях в качестве платежного средства, заменяют наличные рубли и должны признаваться одной из законных форм их (рублей) выражения. Тогда закономерен вопрос: как соотносится существование в России законных средств платежа, выраженных в рублях в форме ценных бумаг, эмитируемых различными юридическими лицами, с закрепленным в Конституции РФ правилом, что деньги в России могут быть эмитированы исключительно Банком России? Как соотносятся упомянутые конституционные положения с действующим федеральным законодательством о рынке ценных бумаг? Ответов на эти и другие вопросы, касающиеся правового регулирования денежного обращения в Российской Федерации, к сожалению, не имеется. Эмиссия коммерческими организациями ценных бумаг, применяемых в безналичных расчетах, является своего рода эмиссией безналичных денег, так как увеличивает реальный объем платежных средств, используемых в экономике. При этом безналичные рубли, выраженные в форме ценных бумаг, без серьезных затруднений могут быть обращены в рубли наличные. Более того, эмиссия коммерческими организациями ценных бумаг подобного рода неподконтрольна Банку России. В связи с этим сумма безналичных рублей в форме ценных бумаг, используемых как платежные средства в экономике РФ, значительно превышает реальное количество рублей (безналичных и наличных), которые выпускает в обращение Банк России. Все это, несомненно, снижает эффективность единой государственной денежно-кредитной политики в части, касающейся организации денежного обращения и системы расчетов в стране. Для адекватной оценки сути денежно-кредитной сферы и нормального управления ею в современных условиях необходимо учитывать и другие факторы, например: а) современная экономика отличается развитием системы рыночных институтов, основным видом деятельности которых является извлечение прибыли из операций с денежными средствами и финансовыми инструментами; б) стала реальностью финансовая глобализация, влияющая на экономику и политику всего международного сообщества, включая Россию, денежно-кредитная сфера которой является частью мировой валютно-финансовой системы и не может функционировать автономно; в) появились признаки, свидетельствующие о возможной трансформации и модернизации основ международных политических, экономических, хозяйственных и валютно-финансовых отношений; г) модифицировались сами деньги (и их формы) как средства накопления капитала, как средства обращения и средства платежа; д) начался процесс изменения институциональных форм обращения ссудного капитала. Реальный сектор экономики все активнее переходит от собственно банковских к небанковским инвестиционным способам получения заемных средств. Вышеприведенные и целый ряд иных экономических и юридических обстоятельств, свидетельствуют о том, что денежно-кредитную сферу России, часто оцениваемую лишь в контексте функционирования банковской системы или исключительно в контексте наличного денежного обращения, в реальности было бы правильнее рассматривать в более широком смысле. Денежно-кредитную систему России можно оценивать, опираясь на два основных, взаимосвязанных друг с другом критерия: институциональный (или организационно-правовой) и функциональный. С точки зрения институциональной теории (или в организационно-правовом смысле) денежно-кредитная сфера представляет собой совокупность институтов, объединенных общими принципами построения и регулирования, а также общей сферой их функционирования. В функциональном смысле денежно-кредитная сфера обеспечивает реализацию в России социально полезных функций в сфере денег и кредита на коммерческой или некоммерческой основе путем перераспределения свободных денежных средств и организации их обращения. Речь идет о привлечении и использовании собственных и привлеченных денежных средств в целях извлечения прибыли в процессе оказания клиентам инвестиционных, страховых, пенсионных, банковских и иных услуг на денежно-кредитном рынке; об организации свободного перемещения капитала в те отрасли экономики и на те территории, где его использование является наиболее прибыльным или социально полезным; об удовлетворении иных общественных потребностей, связанных с организацией денежного обращения (пресечение финансирования терроризма, легализации денег, нажитых преступным путем, валютный контроль и надзор и т.п.). Единую денежно-кредитную сферу России образуют такие институты, как: Центральный банк Российской Федерации, кредитные организации, пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные фонды, валютные биржи, фондовые биржи и иные организации. Основным отличительным признаком организаций, образующих денежно-кредитную систему России, является объект их деятельности, а именно: деньги, организация денежного обращения, инвестиции, кредитование и т.п. Банковская система неразрывно связана с другими институтами, образующими денежно-кредитную сферу России. Эта связь обусловлена использованием общего объекта предпринимательской или иной социально полезной деятельности - денег и единством правового регулирования. Поэтому банковская система России не может оставаться вне государственного денежно-кредитного регулирования и вне единой государственной денежно-кредитной политики. В пенсионном законодательстве применительно к деятельности негосударственных пенсионных фондов и связанных с ними организаций термин "банковский вклад" не упоминается, а сами пенсионные фонды вполне обоснованно не включены в банковскую систему России. Вместе с тем содержанием их деятельности являются операции по привлечению денежных средств населения. Негосударственные пенсионные фонды привлекают на свои счета, аккумулируют и используют денежные средства клиентов, получают доходы от их использования, в том числе процентный доход, впоследствии, при наступлении определенного пенсионным договором возраста, выплачиваемый клиентам в виде дополнительных денежных средств, образующих негосударственную пенсию. Вышеупомянутые вклады граждан в пенсионные фонды по содержанию, а также по существующим рискам их утраты мало отличаются от вкладов граждан непосредственно в кредитные организации. По договору банковского вклада (депозита) одна сторона (банк), принявшая поступившую от другой стороны (вкладчика) или поступившую для нее денежную сумму (вклад), обязуется возвратить сумму вклада и выплатить проценты на нее на условиях и в порядке, предусмотренных договором. Деятельность фонда по негосударственному пенсионному обеспечению участников фонда осуществляется на добровольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных резервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выплату негосударственных пенсий участникам фонда. При этом договор негосударственного пенсионного обеспечения (далее - пенсионный договор) - соглашение между фондом и вкладчиком фонда (далее - вкладчик), в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд - выплачивать участнику (участникам) фонда (далее - участник) негосударственную пенсию (ст. ст. 1, 3 Федерального закона от 7 мая 1998 г. "О негосударственных пенсионных фондах"). Однако отсутствие согласованного и единого подхода к регулированию денежно-кредитной сферы России способствует тому, что деятельность пенсионных фондов, неразрывно связанная с банковской деятельностью и с денежно-кредитной системой России в целом, оказалась вне единого государственного денежно-кредитного регулирования. Так, длительное время полномочия по государственному регулированию негосударственных пенсионных фондов были возложены на Инспекцию негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда РФ, отнюдь не являющуюся органом, специализирующимся в сфере регулирования денежно-кредитных отношений и ответственным за реализацию единой денежно-кредитной политики. На Инспекцию возложены полномочия по государственному регулированию деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения; полномочия по установлению порядка регистрации пенсионных фондов и соответствующих нормативов; полномочия по лицензированию и контролю за их деятельностью (ст. 34 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", Постановление Правительства России от 5 октября 1999 г. № 1117). Не менее важным элементом денежной и кредитной сферы России являются валютные и фондовые биржи. Но федеральное законодательство вплоть до последнего времени не содержало правовых норм, учитывающих комплексный характер их деятельности и устанавливающих эффективный механизм их государственного регулирования. Например, крайне расплывчато закреплены полномочия государственных органов в отношении валютных бирж. В законодательстве вплоть до июля 2003 г. упоминался лишь Банк России и только в контексте установления им порядка осуществления валютными биржами сделок с иностранной валютой. Регулирование деятельности фондовых бирж и иных профессиональных участников рынка ценных бумаг, включая кредитные организации, в соответствии со ст. 39 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" осуществляется уже не Банком России и не Правительством России, а Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) либо уполномоченными ею органами. Между тем регулирование деятельности на рынке ценных бумаг, в особенности применительно к кредитным организациям, - важнейшее направление единой государственной денежно-кредитной политики, от которой Банк России не может быть отстранен. Валютные биржи являются институтом, напрямую влияющим не только на состояние денежной и кредитной сферы России, но и непосредственно на состояние банковской системы РФ, на устойчивость ее национальной валюты и состояние золотовалютных резервов. Однако в качестве объекта денежно-кредитного регулирования, осуществляемого Банком России, федеральное законодательство впервые упомянуло валютные биржи лишь в июле 2002 г. в новой редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". До этого момента валютные биржи официально не признавались институтами, функционирующими в денежно-кредитной сфере и, следовательно, подлежащими регулированию со стороны соответствующих государственных органов, например Банком России. Вместе с тем почти 15 лет валютные биржи были субъектами соответствующих денежно-кредитных правоотношений, фактически извлекая прибыль от валютных операций, от операций с ценными бумагами Банка России, кредитных организаций и иных субъектов экономической деятельности. Согласно ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. на Банк России возложена функция по установлению порядка и условий осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. На Банк России возложено также осуществление выдачи, приостановления и отзыва разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. Однако полномочия по выдаче, приостановлению и отзыву разрешений на организацию проведения валютными биржами операций по покупке и продаже иностранной валюты Банк России может применять со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности". С этого момента вступают в силу правовые нормы, предусматривающие лицензионно-регистрационные полномочия Банка России в отношении валютных бирж (ст. 97 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Значительные объемы денежных и кредитных операций совершаются на фондовых биржах, также являющихся составной частью денежно-кредитной системы России. Неслучайно законодатель определяет фондовую биржу как организатора торговли на рынке ценных бумаг, не совмещающего деятельность по организации торговли с иными видами деятельности, за исключением депозитарной деятельности и деятельности по определению взаимных обязательств - клиринги (ст. 11 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг"). Особенности, присущие валютным и фондовым биржам (как элементам денежно-кредитной сферы России), длительное время не были урегулированы на законодательном уровне, что порождало различного рода правовые конфликты. Например, в разное время юридические споры возникали между частью биржевого общества (фондовые биржи) и Банком России (по поводу порядка обязательной продажи организациями части валютной выручки), а также между Федеральной комиссией по ценным бумагам (ФКЦБ) и Банком России. Влияние на денежно-кредитную сферу оказывают биржи драгоценных металлов и камней. Однако в большей мере эти институты относятся к товарному рынку, чем к рынку услуг в сфере денег и кредита. Поэтому в отличие от отношений, связанных с деятельностью фондовых и валютных бирж, на деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней в полной мере распространяется Закон РФ от 20 февраля 1992 г. "О товарных биржах и биржевой торговле". В качестве государственного органа, регулирующего деятельность бирж драгоценных металлов и драгоценных камней, федеральное законодательство признает уже не Банк России, а Правительство РФ (ст. 3 Федерального закона от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"). Существенное место в денежно-кредитной сфере занимает инвестиционная деятельность, в особенности связанная с денежными средствами, ценными бумагами, целевыми банковскими вкладами, паями, иным имуществом (в том числе имущественными и иными правами, имеющими денежную оценку). Вышеупомянутые средства вкладываются в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Не меньшую роль и значение имеет страховая деятельность. Она связана с формированием и использованием денежных фондов за счет страховых взносов в целях последующей (при наступлении страховых случаев) защиты интересов застрахованных лиц и осуществления соответствующих денежных выплат. На состояние денежной и кредитной сферы России значительное влияние оказывают денежные средства, сконцентрированные в государственных бюджетах и государственных внебюджетных фондах. Представление о содержании денежно-кредитной сферы России было бы неполным без упоминания о "платежно-расчетной", или, как ее теперь называют, "платежной", системе. Обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов в РФ длительное время признавалось одной из основных целей, возложенных федеральным банковским законодательством на Банк России. Однако в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" цели Банка России изложены в иной редакции. Установлено, в частности, что одной из целей Банка России является "обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы" (ст. 3). Кроме того, ст. 45 вышеназванного Федерального закона устанавливает, что основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, ежегодно разрабатываемые и представляемые Банком России в Государственную Думу, должны включать положения о плане мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию платежной системы. Таким образом, законодатель вводит в юридический и банковский оборот новый термин "платежная система" взамен термина "система расчетов", или "расчетная система". Однако термин "платежная система" не раскрывается и не упоминается в какой-либо иной правовой норме федерального законодательства. Более того, в ст. 13 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" сохранился термин "система расчетов в Российской Федерации". Согласно федеральному законодательству в компетенцию Национального банковского совета входит ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России, в том числе "организации системы расчетов в Российской Федерации". В некоторых подзаконных нормативных правовых актах в том же контексте используется термин "платежно-расчетная система". При этом сам термин "платежная система" применяется в различных значениях, предполагающих существование различных видов платежных систем, относящихся к различным институтам и по содержанию очень близких к понятию "расчетные системы". Например, в одном из указов Президента России подчеркивается, что государство будет активно способствовать развитию и использованию расчетных, депозитарных и клиринговых систем (включая использование платежных систем Банка России и Сбербанка России). Существуют межгосударственные платежные системы, например, в рамках платежного союза СНГ, либо международные специализированные платежные системы (например, VISA, AMERICAN ЕХРRЕSS и т.п.). Противоречия, касающиеся использования в федеральном законодательстве термина "платежная система", имеют не просто терминологический, лингвистический или юридический характер. Они могут способствовать негативным явлениям в практике функционирования денежно-кредитной сферы, поскольку закладывают институциональные противоречия в саму платежную (или расчетную, или платежно-расчетную) систему, а также в механизм государственного регулирования ее организации и функционирования. Серьезнейшие вопросы, касающиеся установления содержания, целей, задач и функций "платежных систем", имеющие общефедеральное значение, отданы на откуп одному Банку России. Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных (в том числе клиринговых) систем в РФ (ст. 80 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако, несмотря на публично-правовое значение и содержание упомянутых государственных регулирующих полномочий, Банк России расценивает их как приносящую доход платную услугу, оказываемую им кредитным и иным организациям. Необходимо заметить, что сходная ситуация складывается и вокруг некоторых других органов государства, которые, будучи наделены регулирующими государственными функциями, расценивают их в качестве услуги, оказываемой лицам, деятельность которых они обязаны регулировать. Приведенные примеры подтверждают существование институциональных проблем в сфере регулирования денежно-кредитных отношений в России, и в частности слабый качественный уровень федерального законодательства, что в совокупности с другими недостатками снижает эффективность функционирования банковской системы и иных социально важных государственных и общественных институтов, включая системы, обеспечивающие бесперебойность платежей и расчетов. В 1997 г. автор этих строк обращал внимание на несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов, а также при осуществлении межбанковских расчетов. Обращалось внимание на то, что у Банка России с кредитными организациями помимо договорных отношений возникают отношения власти и подчинения. В связи с этим предлагалось принять специальный федеральный закон, регулирующий весь комплекс проблем, связанных с осуществлением платежно-расчетных отношений в РФ, включая организацию и функционирование платежных систем, порядок осуществления межбанковских расчетов, иных расчетных операций. Применительно к механизму функционирования платежно-расчетной системы России существуют и другие проблемы юридического характера. Например, из действующего федерального законодательства, а также из подзаконных нормативных правовых актов Банка России можно сделать вывод, что безналичные расчеты в России осуществляются в рамках банковской системы. Однако в реальности безналичные расчеты в РФ могут осуществляться и вне банковской системы, например через федеральную систему почтовой связи. Безналичные операции с денежными средствами, выполняемые подразделениями федеральной почтовой службы, оказались вне компетенции Банка России как государственного органа, осуществляющего единую государственную денежно-кредитную политику и регулирующего порядок безналичных расчетов в России. Выплаты денежных средств, наличные и безналичные денежные операции органов почтовой связи с клиентами, по смыслу вышеупомянутого Закона, не являются объектом государственного денежно-кредитного регулирования. Так, согласно ст. 18 Федерального закона от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" организации федеральной почтовой связи осуществляют на договорной основе не только распространение печатных изданий, но доставку и выдачу пенсий, пособий и других выплат целевого назначения, реализацию ценных бумаг, инкассацию и доставку денежной выручки, выплату наличных денежных средств с использованием пластиковых карт и иную деятельность, разрешенную законодательством РФ. В соответствии со ст. 2 вышеупомянутого Федерального закона почтовая связь определяется как вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств. При этом под почтовым переводом денежных средств понимается услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи. Услуги почтовой связи оказываются операторами почтовой связи на договорной основе. По договору оказания услуг почтовой связи оператор почтовой связи обязуется по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату. Пользователь услуг почтовой связи обязан оплатить оказанные ему услуги. Установлена возможность перевозки органами почтовой связи денежных средств клиентов с использованием автомобилей, почтовых вагонов, помещений на воздушных и морских судах, судах внутреннего плавания, оборудованных так, чтобы исключить возможность доступа в них посторонних лиц. Организации федеральной почтовой связи вправе иметь подразделения почтовой безопасности и охраны в целях обеспечения сохранности денежных средств. Вводится правовой режим "тайны связи", под которым понимается тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, не подлежащая разглашению без согласия пользователя услуг почтовой связи (ст. ст. 15, 16, 18, 19, 20 вышеназванного Федерального закона). Между тем применительно к современному российскому законодательству деятельность по расчетно-кассовому обслуживанию клиентов, осуществлению денежных переводов и других операций с деньгами граждан и юридических лиц является в большей степени банковской (расчетной или инкассаторской), чем собственно почтовой. Подобного рода деятельность почтовых подразделений не может оставаться вне единой денежно-кредитной системы и быть за пределами государственной денежной и кредитной политики. С целью исключить возникающие противоречия ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" была дополнена п. 9, из которого следует, что осуществление почтовых переводов денежных средств по поручению физических лиц не является банковской операцией. Однако упомянутое дополнение не устранило теоретические и практические проблемы, обусловленные отсутствием объективных критериев, позволяющих безналичные денежные операции разделить на банковские и почтовые. Кроме того, вышеприведенная правовая норма не устраняет существующего противоречия между банковским законодательством и законодательством о почтовой связи по вопросу о признании операций, связанных с инкассацией и доставкой денежной выручки, как исключительно банковских операций, выполнение которых допускается в порядке, предусмотренном банковским законодательством. В процессе совершенствования механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы России необходимо определиться: являются ли безналичные платежи и расчеты неотъемлемой функцией банковской системы и признаком банковской деятельности или такие денежные операции могут осуществляться и другими институтами, не включенными в банковскую систему России. Вне зависимости от полученного ответа в законодательстве должны быть предусмотрены правовые нормы, позволяющие включить подразделения почтовой службы и иные организации, выполняющие платежно-расчетные операции с клиентами, в сферу компетенции органов денежно-кредитного регулирования. Причем речь в данном случае идет не только о почтовой службе. Функции самостоятельного элемента платежно-расчетной системы применительно к бюджетным организациям приобрели и органы Федерального казначейства. Согласно ст. 167 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) именно Федеральное казначейство несет ответственность за ведение бюджетных счетов, за полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств (ст. ст. 243 - 264 БК РФ). В соответствии со ст. 161 БК РФ бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством Российской федерации. Следовательно, при осуществлении бюджетных расчетов с бюджетами различных уровней и бюджетными организациями органы Федерального казначейства приобрели полномочия самостоятельно выполнять расчетные функции между субъектами бюджетных правоотношений. Поэтому с 1 января 2000 г. существовавшая в России банковская система кассового исполнения бюджета (ст. 15 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") официально прекратила свое существование. В качестве одного из элементов денежно-кредитной сферы России необходимо оценивать и кредитные потребительские кооперативы, действующие на основе Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О кредитных потребительских кооперативах граждан", в большей мере тяготеющие к банковской деятельности, а, следовательно, к банковской системе России. Неслучайно Правительство России и Банк России особо обратили внимание на актуальность задачи расширения кредитной кооперации как особой формы финансового посредничества, способствующего развитию организованных форм сбережений граждан. В то же время деятельность таких кооперативов не может выходить за рамки предоставления кредитов только на потребительские цели и только членам ассоциаций (кооперативов). Если это произойдет, то, в соответствии с международным опытом, функционирование упомянутых кооперативов станет возможным исключительно в рамках банковской системы с соответствующим регулированием и надзором (п. 4.1.5 письма Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации"). Кредитный потребительский кооператив граждан - институт, созданный гражданами, добровольно объединившимися для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомощи. Кредитные потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" признает кредитный кооператив финансовой организацией, под которой понимается юридическое лицо, осуществляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке ценных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансового характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный потребительский союз и иная организация, осуществляющая операции и сделки на рынке финансовых услуг (ст. 3 Федерального закона). Между тем федеральное законодательство ограничивается лишь общими фразами в части, касающейся государственного регулирования кредитных потребительских организаций. Установлено, например, что государственное регулирование деятельности кредитных потребительских кооперативов и их союзов осуществляется в форме регистрации кредитных кооперативов и их союзов, контроля за их деятельностью и применения мер ответственности при несоблюдении ими требований законодательства РФ. Федеральное законодательство устанавливает: регулирование деятельности кредитных кооперативов и их союзов должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. ст. 1, 4, 27 Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан"). Однако, какой именно государственный орган является "уполномоченным", федеральное законодательство не уточняет. Из приведенных выше примеров можно сделать вывод, что к денежной и кредитной сфере относятся те виды биржевой, фондовой, инвестиционной, пенсионной, страховой, платежно-расчетной и иной деятельности, объектом которой являются деньги и операции с ними, основанные на расчетных, кредитных или иных отношениях по поводу их размещения и экономического оборота. Концентрируемые вышеупомянутыми организациями привлеченные денежные средства или ценные бумаги существенным образом влияют на экономическое состояние и финансовую стабильность в стране. Они могут способствовать росту экономики, служить материальной основой, обеспечивающей права и законные интересы граждан, юридических лиц и общества в целом. Но при слабом, не скоординированном регулировании со стороны государственных органов те же субъекты денежно-кредитных отношений могут явиться фактором, провоцирующим экономическую, политическую и социальную нестабильность. Поэтому одним из важнейших направлений государственного регулирования денежной и кредитной сферы должно стать создание надежной системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов всех лиц, в той или иной форме вкладывающих собственные денежные средства в денежно-кредитную систему России. К денежной и кредитной сфере России, несомненно, относятся и общественные отношения, возникающие в процессе обслуживания государственного долга России. Это особая, сложная тема, требующая отдельного исследования. В 2001 г. мы обращали внимание на необходимость, необходимость создания соответствующих правительственных фондов (резервов) (рублевые и валютные) для обеспечения своевременного обслуживания внешних и внутренних долгов Российской Федерации, обеспечения других задач денежно-кредитной политики. В 2003 г. фактическое формирование правительственных денежных резервов. Но проблема правового регулирования правительственных денежных резервов (фондов), их целей, юридического статуса, порядка использования денег и многие иные вопросы решены не были, что вызывает трения в самом Правительстве РФ, а также между Правительством России и Государственной Думой. Подобные резервы могли бы формироваться за счет различных источников, в том числе прямых валютных поступлений на счета Правительства России. Существование специальных правительственных валютных резервов способствовало бы стерилизации излишней денежной массы, активно применяемой в качестве средства государственного регулирования с целью изъятия из обращения излишних для отечественной экономики рублей (или денежной массы). В процессе совершенствования государственной денежно-кредитной политики также должны быть решены организационные и правовые проблемы золотовалютных резервов Банка России. Они могли бы не просто накапливаться и использоваться для обеспечения стабильности рубля, но и (в разумных пределах) применяться в целях стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности, активизации отечественного промышленного производства. В заключение еще раз отметим, что важнейшее место в сфере денежно-кредитных правоотношений занимают банковские правоотношения, связанные с осуществлением особого рода экономической деятельности, именуемой банковской деятельностью. Без банковской системы и вне ее ни один из элементов денежно-кредитной сферы полноценно функционировать не может. Поэтому, несмотря на то, что субъекты, осуществляющие банковскую деятельность, являются составной частью единой денежно-кредитной системы России, они в то же время образуют самостоятельную группу институтов, именуемых банковской системой. Элементы банковской системы представляют собой основу денежно-кредитной сферы России, а проблемы банковской системы неизбежно негативно влияют на всю денежно-кредитную сферу и ее институты. Поэтому государственное регулирующее воздействие на банковскую систему неизбежно оказывает влияние на иные институты, функционирующие в сфере денег и кредита, и наоборот. Таким образом, без банковской системы другие элементы денежно-кредитной сферы России функционировать не могут. Кредитные организации также не могут вступать в полноценные денежно-кредитные отношения со своими клиентами без страховых организаций, инвестиционных фондов, валютных и фондовых бирж, иных институтов, образующих денежно-кредитную сферу России.