ГЛАВА 6. ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ В СФЕРЕ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА, КОНТРОЛЯ И ПРИМЕНЕНИЯ САНКЦИЙ ЗА НАРУШЕНИЯ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1. Надзорно-контрольные полномочия

Банк России обязан обеспечить исполнение федерального законодательства, принятых им нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований всеми участниками денежно-кредитных отношений и в особенности кредитными организациями. Достижению этих целей служат полномочия Банка России по осуществлению банковского надзора и контроля.

В начале настоящей работы уже высказывалось мнение автора, что предусмотренные банковским законодательством функции валютного и антимонопольного контроля по своей юридической природе имеют не контрольный характер в общепринятом смысле данного понятия, а скорее являются разновидностью надзорной деятельности. Однако в целях единообразного использования правовой терминологии в дальнейшем применительно к надзорно-контрольным полномочиям Банка России в настоящей работе будут употребляться термины, используемые в правовых актах.

Банк России и его учреждения осуществляют контроль за соблюдением экономических нормативов. В соответствии с установленным Банком России порядком регулирования деятельности кредитных организаций (Инструкция от 30 января 1996 г. № 1) контроль за соблюдением кредитными организациями обязательных экономических нормативов возлагается на главные управления (национальные банки) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета кредитной организации. Контроль осуществляется на основании месячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации. Банк России обязал главные управления (национальные банки) в течение 10 дней после представления кредитной организацией соответствующих документов по результатам их рассмотрения составлять заключение и представлять его на решение руководителя главного управления (национального банка). Кредитные организации несут ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов. При этом кредитные организации, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают. На период 1996—1997 гг. установлен особый порядок контроля за выполнением обязательных нормативов. Так, начиная с результата по балансу на 1 августа 1996 г., главными управлениями (национальными банками) устанавливаются ежеквартальные значения обязательных экономических нормативов, которые кредитные организации обязаны обеспечить, а главные управления (национальные банки) — ежемесячно контролировать. Ответственность за достоверность представляемых в Банк России сведений несут кредитные организации.

Антимонопольные полномочия Банка России. Банк России контролирует приобретение в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом, либо группой юридических и/или физических лиц, связанных между собой соглашением, либо группой юридических лиц, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу, более 5% долей (акций) кредитной организации. Для осуществления подобной операции указанные лица должны уведомить Банк России, а при приобретении более 20% акций заинтересованному лицу необходимо получить предварительное согласие Банка России.

Контроль, осуществляемый Банком России при реализации антимонопольных полномочий, выражается в его праве при поступлении от заинтересованных лиц ходатайства о приобретении более 5% акций кредитной организации не позднее чем через 30 дней сообщить заявителю о своем решении — согласии или отказе. При этом отказ Банка России должен быть мотивированным. Если в указанный срок Банк России не сообщил заявителю о принятом решении, то сделка купли-продажи долей (акций) считается разрешенной (ч. 2 ст. 60 Федерального закона).

В случае приобретения более 20% долей (акций) кредитной организации Банк России вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации, выступающих в роли покупателя. При установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей долей (акций) Банк России отказывает в даче согласия на приобретение более 20% долей (акций) кредитной организации. Порядок согласования приобретения более 20% долей (акций) кредитной организации определен соответствующей Инструкцией Банка России от 27 сентября 1996 г. № 49 «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности»[1].

Осуществление полномочий по предварительному согласованию приобретения юридическими и/или физическими лицами более 20% долей (акций) кредитной организации возложено на главные территориальные управления (национальные банки) Банка России. Приобретение 20% долей (акций) кредитной организации подлежит предварительному согласованию с Банком России при создании (учреждении) кредитной организации; при изменении размера уставного капитала кредитной организации; при перераспределении долей (акций) в уставном капитале между участниками кредитной организации; при принятии новых участников без изменения размера уставного капитала; при реорганизации кредитной организации. Решения Банка России о согласии или об отказе в приобретении заинтересованным лицом 20% долей (акций) кредитных организаций должны быть обоснованы и мотивированы. Так, согласие Банка России на приобретение 20% долей (акций) кредитной организации выдается заинтересованному лицу только в случае достоверного установления Банком России действительного благополучного финансового положения приобретателя, в том числе его финансовой устойчивости и достаточности средств для оплаты своей доли в уставном капитале кредитной организации. Следует отметить, что перечисленные основания характеризуют качественное состояние приобретателя акций, отсутствие соответствующих количественных критериев могут способствовать субъективизму при принятии Банком России и его учреждениями соответствующих решений. Необходимо конкретно указать, какие именно качественные и количественные показатели финансового положения приобретателя могут быть основанием для безусловного отказа в согласии на приобретение более 20% долей (акций) кредитной организации.

Обязанность получить предварительное согласие Банка России лежит на приобретателе (приобретателях) более 20% долей (акций), связанных между собой соглашением, являющихся дочерними или зависимыми по отношению друг к другу.

Право на обращение в Банк России с соответствующим ходатайством имеют: сам приобретатель либо один из связанных между собой соглашением или иной зависимостью приобретателей. Ходатайство представляется в территориальное учреждение Банка России и должно содержать указание на отсутствие или наличие зависимости приобретателей долей (акций) с другими приобретателями долей (акций) кредитной организации, а также на характер такой зависимости (соглашение, взаимное участие в капитале друг друга либо иная форма зависимости). Помимо ходатайства в главное управление (национальный банк) Банка России представляются нотариально заверенные копии документов, подтверждающих государственную регистрацию юридических лиц, приобретающих более 20% долей (акций) учредителей кредитной организации; годовые бухгалтерские отчеты за последние три года деятельности с отметкой государственной налоговой инспекции и бухгалтерский баланс на последнюю отчетную дату для приобретателей долей — юридических лиц; физические лица, приобретающие более 20% долей (акций) кредитной организации, представляют в главное территориальное управление Банка России декларацию о доходах, заверенную органами Государственной налоговой службы РФ, подтверждающую источники происхождения средств, вносимых в оплату долей (акций); список участников юридического лица—приобретателя долей (акций) кредитной организации (открытые акционерные общества представляют список своих акционеров, владеющих более 5% акций); заключение ГКАП РФ о соблюдении антимонопольных правил.

Получению предварительного согласия Банка России на приобретение юридическим или физическим лицом более 20% долей (акций) должно, как представляется, предшествовать внесение средств в уставный капитал кредитной организации. Документы для согласования приобретения более 20% долей (акций) учредителями создаваемой кредитной организации подаются вместе с документами для регистрации и рассматриваются Банком России одновременно. Наличие такого согласования проверяется Департаментом банковского надзора при регистрации и выдаче лицензии кредитной организации. При дополнительном выпуске акций кредитных организаций в форме закрытого акционерного общества согласие Банка России должно быть получено до регистрации проспекта эмиссии акций; применительно к открытым акционерным обществам и в случае приобретения акций на вторичном рынке согласие Банка России должно быть получено до заключения договора купли-продажи акций[2].

Наличие согласия Банка России на приобретение юридическими лицами более 20% долей (акций) подлежит обязательной проверке Департаментом ценных бумаг Банка России (соответствующей службой в территориальном учреждении) при рассмотрении поступивших на регистрацию итогов размещения акций и территориальными главными управлениями (национальными банками) при регистрации изменений учредительных документов кредитной организации, связанных со сделками по приобретению участниками (акционерами) более 20% долей (акций). Банком России установлено, что сделка по приобретению 20 % долей (акций) кредитной организации без получения предварительного согласия Банка России является недействительной. Поэтому такая сделка в последующем влечет отказ Банка России в регистрации кредитной организации либо отказ в регистрации изменений размера ее уставного капитала, состава участников (акционеров), размера их долей в уставном капитале, а также отказ в регистрации итогов выпуска акций кредитной организации и ее реорганизации. Обнаружение Банком России вышеупомянутых нарушений в процессе последующего надзора может повлечь аннулирование ранее принятых решений о регистрации кредитной организации в установленном порядке либо аннулирование решений Банка России, связанных с недействительной сделкой.

Приобретение долей (акций) кредитной организации за счет средств нерезидентов регулируется федеральными законами.

Полномочия в сфере валютного контроля. Под валютным контролем понимается деятельность, направленная на обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций (ст. 10 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле в РФ»). В вышеуказанном законе установлены основные направления валютного контроля, которыми являются: определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений; проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ; проверка обоснованности платежей в иностранной валюте; проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ (ст.10). Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Осуществление валютного контроля возложено также на агентов валютного контроля. К агентам валютного контроля, подотчетным Банку России, законодательство относит уполномоченные банки, под которыми понимаются банки и иные кредитные организации (учреждения), получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций (п. 11 ст. 1, п. 4 ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Порядок осуществления валютного контроля устанавливается, в частности, в Инструкции Банка России и ГТК РФ от 12 октября 1993 г. № 19, 01-20/10283 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ валютной выручки от экспорта товаров».

В соответствии с п. 1 ст. 12 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» органы валютного контроля вправе в пределах своей компетенции издавать нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в РФ. Вместе с тем, как представляется, нормотворческие полномочия соответствующих органов характеризуют не столько их контрольные полномочия, сколько полномочия по валютному регулированию. Валютный контроль предполагает совершенно иные полномочия, связанные с проверкой уже принятых в процессе валютного регулирования правовых норм, закрепленных в законодательных и иных нормативно-правовых актах. Издание органами валютного контроля правовых актов возможно по результатам проведения проверок и иных контрольных мероприятий в отношении конкретных нарушителей. Поэтому Банк России как орган валютного контроля, уполномоченные банки как агенты валютного контроля в пределах своей компетенции: а) осуществляют контроль за проводимыми в РФ резидентами и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля; б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов и при необходимости применяют к нарушителям установленную действующими правовыми актами ответственность.

Права и обязанности должностных лиц органов и агентов валютного контроля определены в ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». Должностные лица органов и агентов валютного контроля в пределах их компетенции имеют право: а) проверять все документы, связанные с осуществлением ими функций валютного контроля, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, а также изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства; б) приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления требуемых документов и информации; в) приостанавливать действие или лишать резидентов, включая уполномоченные банки, а также нерезидентов лицензий и разрешений на право осуществления валютных операций; г) осуществлять другие права, предусмотренные законодательством РФ. При наличии соответствующих оснований органы и агенты валютного контроля обязаны совершать предусмотренные ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» действия. Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны сохранять ставшую им известной при выполнении функций валютного контроля коммерческую тайну резидентов и нерезидентов. В случае ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей они могут привлекаться к ответственности в установленном законом порядке.

Таким образом, основной формой валютного контроля является проверка, которую Банк России может проводить самостоятельно либо совместно с другими уполномоченными государственными органами (Минфин России, Госналогслужба России, ГТК России и т.п.) и по результатам которой к кредитным организациям могут применяться соответствующие санкции[3]. Вместе с тем, необходимо отметить, что в некоторых случаях для защиты государственных интересов при обнаружении в процессе валютного контроля нарушений валютного законодательства Банк России обязан обращаться в судебные органы. Как отмечается в Письме Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 1993 г. № ВЯ-7-С-13/ОСЗ-5 в связи с принятием Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», сделки купли-продажи иностранной валюты, совершенные с нарушением валютного законодательства, являются недействительными. Поэтому при обнаружении Банком России в процессе валютного контроля указанных нарушений он обязан обеспечить взыскание в доход государства всего полученного по недействительной сделке (п. 1 ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Но учитывая, что действующим законодательством бесспорное списание сумм по недействительным сделкам Банком России не предусмотрено, такие суммы подлежат взысканию через арбитражный суд, если ответчиком является юридическое лицо или гражданин-предприниматель (п. 2 Письма Высшего Арбитражного Суда РФ). К примеру, Московский городской арбитражный суд своим определением отказал Банку России в принятии искового заявления о взыскании с акционерного общества суммы в иностранной валюте, полученной ответчиком за реализацию товара, ссылаясь на право Банка России списать соответствующую сумму в бесспорном порядке. Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ определение Московского городского арбитражного суда было отменено, поскольку бесспорное списание Банком России сумм по недействительным сделкам Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» не предусмотрено и эти суммы подлежат взысканию в судебном порядке.

Определенный интерес представляют полномочия главных управлений (национальных банков) в сфере валютного регулирования и контроля, закрепленные в нормативных актах Банка России.

Главное управление наделено полномочиями по осуществлению через РКЦ валютно-кредитного обслуживания внешнеэкономической деятельности в регионе; по осуществлению контроля за проведением валютных операций в регионе; по проведению консультаций по вопросам, связанным с этими операциями, и т.п.

Письмом Банка России от 13 октября 1993 г. № 59 в связи с созданием в центральном аппарате Банка России Главного управления валютного регулирования и валютного контроля полномочия главных территориальных управлений в этой сфере дополнены и изменены. Так, в целях упорядочения работы по более четкому практическому применению валютного законодательства РФ, а также по его совершенствованию главным территориальным управлениям рекомендовано: давать заключения по запросам уполномоченных банков РФ, являющихся агентами валютного контроля, по вопросам валютного регулирования и контроля, вызывающим затруднения в применении, либо допускающим неоднозначное толкование; запрашивать разъяснения Главного управления валютного регулирования и валютного контроля по спорным либо неурегулированным вопросам; анализировать поступающие в их адрес предложения по совершенствованию валютного законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции Банка России, а также направлять соответствующие предложения от своего имени в Главное управление валютного регулирования и валютного контроля.

Кроме того, в Письме Банка России отмечено, что по мере организационного оформления соответствующих подразделений в главных территориальных управлениях Банка России, их кадрового укрепления и повышения квалификации сотрудников часть функций Главного управления валютного регулирования и контроля Банка России будет передано на места (инструктирование уполномоченных банков по вопросам применения валютного законодательства и организации валютного контроля). С этой целью как в начале своей деятельности, так и в будущем Главное управление валютного регулирования и валютного контроля Банка России намерено: доводить до сведения главных территориальных управлений Банка России законодательные акты, регулирующие вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также соответствующие нормативные акты других органов валютного контроля РФ; инструктировать главные территориальные управления Банка России по вопросам валютного регулирования и практического применения валютного законодательства; анализировать практику применения норм валютного регулирования, а также предложений главных территориальных управлений Банка России для внесения изменений и дополнений в валютное законодательство РФ и нормативные акты Банка России; разрабатывать рекомендации и указания для главных территориальных управлений Банка России по осуществлению ими контрольных функций в области валютного контроля, по подготовке ими заключений при обнаружении нарушений валютного законодательства РФ и взаимодействию с правоохранительными органами, а также по обеспечению соблюдения валютного законодательства; осуществлять контроль за правильностью и обоснованностью выдачи главными территориальными управлениями Банка России лицензий (разрешений) на проведение валютных операций, за эффективностью исполнения главными территориальными управлениями Банка России возложенных на них функций; разрабатывать рекомендации и указания по участию главных территориальных управлений Банка России в анализе и оценке конкретных инвестиционных проектов российских резидентов за рубежом или с привлечением иностранного капитала в российскую экономику; осуществлять сбор информации по разработанным формам от главных территориальных управлений Банка России, ее первичный анализ и свод для статистических целей; вести централизованный реестр разрешений (лицензий), выданных Банком России, в том числе его главными территориальными управлениями; координировать деятельность подразделений валютного регулирования и валютного контроля главных территориальных управлений Банка России.

Банком России осуществляется контроль за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции. В соответствии с Приказом Банка России «О введении в действие Инструкций «Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков Российской Федерации, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка» от 22 мая 1996 г. № 02-171 контроль за соблюдением указанных лимитов осуществляется в порядке и в рамках общего банковского надзора за деятельностью кредитных организаций, а соответствующая обязанность возложена на управления (отделы) по надзору за деятельностью коммерческих банков главных управлений (национальных банков).

Главные управления наделены полномочиями по надзору и регулированию деятельности банков. В этом направлении главное управление: осуществляет контроль за соблюдением банками экономических нормативов, установленных Банком России; вырабатывает предложения по устранению недостатков в деятельности банков на основе анализа отчетности и данных, полученных в порядке надзорной деятельности; изучает структуру, состояние и тенденции банковских рынков; осуществляет контроль за исполнением банками договоров на предоставление им централизованных кредитных ресурсов; осуществляет ежемесячный контроль за правильным формированием банками фонда страхования депозитов и фонда страхования банков от банкротств, ведет учет средств, поступающих в эти фонды, информирует Банк России о размерах сформированных фондов; выдает за третьих лиц банкам гарантии — в виде банковского акцепта — по обязательствам, предусматривающим исполнение в денежной форме; в соответствии с указаниями Банка России контролирует правильность подготовки документов, необходимых для учреждения коммерческих банков, обеспечивает учет и хранение таких документов и внесение в них изменений, регистрирует коммерческие банки, уменьшение и увеличение размеров их уставных капиталов, контролирует внесение необходимых изменений в учредительные документы, зарегистрированные Банком России, своевременно сообщает свое мнение о целесообразности принятия Банком России указанных документов; применяет к нарушителям санкции, предусмотренные ст. 33 (санкции в порядке надзора предусмотрены ныне ст. 75 Федерального закона); ставит перед учредителями банков вопрос о созыве собраний участников банка в случае возникновения угрозы банкротства банка и в других случаях, связанных с защитой интересов вкладчиков банков-корреспондентов; контролирует деятельность филиалов коммерческих банков, находящихся на подведомственной территории, независимо от места нахождения основного банка. Коммерческие банки согласовывают изменения статуса подведомственных им организаций с территориальными главными управлениями по месту нахождения этих организаций и представляют главным управлениям по их требованию все необходимые материалы по созданию и деятельности таких организаций.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России контролирует соблюдение ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, контролирует финансовое положение и соблюдение кредитной организацией установленных нормативов и обязательств по ранее выданному ломбардному кредиту и другие условия (п. 3 Положения о порядке предоставления ломбардного кредита банкам, утвержденного Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63). При приеме документов (до подписания договора на предоставление ломбардного кредита) Банк России проверяет полноту и правильность представленных документов; правильность указанных в заявлении сведений о составе и количестве ценных бумаг, переведенных в раздел «Блокировано в залоге» счета «депо» банка в депозитарии, оператором которого является Банк России, обеспечение запрашиваемого ломбардного кредита, включая проценты, необходимой суммой государственных ценных бумаг. Также проверяется соблюдение банком иных требований: своевременное и полное выполнение обязательных резервных требований, отсутствие просроченной задолженности по кредитам, предоставленным Банком России, и процентам по ним, отсутствие случаев просрочки погашения задолженности по ранее выданному ломбардному кредиту в течение последних 6 месяцев.

2. Проверка как форма банковского надзора

В рамках осуществления своих надзорных и контрольных функций Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и состоянием банковской системы путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. Банк России вправе запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Федерального закона); требовать разъяснений по полученной информации; запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов. Кроме того, Банк России вправе проводить непосредственные проверки.

Главной целью проводимых Банком России проверок, как это следует из п. 2 Инструкции Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34, является определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитной организации и ее филиала, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России.

При проведении непосредственных проверок кредитных организаций Банк России и его учреждения обязаны особое внимание уделять соблюдению кредитными организациями действующего законодательства в части исполнения решений судов. Как показывает проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ анализ судебной практики, во многих случаях решения судов коммерческими банками не исполняются[4]. При этом необходимо учитывать позицию и требование Высшего Арбитражного Суда РФ к арбитражным судам принимать необходимые меры воздействия к коммерческим банкам, не исполняющим решения арбитражных судов, и при неоднократном неисполнении — ставить вопрос перед Центральным банком РФ об отзыве лицензии на осуществление банковской деятельности. При выявлении фактов задержки расчетов учреждениями Банка России, а также неисполнения решений арбитражных судов о взыскании денежных сумм с корреспондентских счетов коммерческих банков или с учреждений Центрального банка РФ Высший Арбитражный Суд РФ требует от арбитражных судов выносить соответствующие частные определения и направлять их Центральному банку РФ. В случаях, когда решения арбитражных судов не исполняются по вине должностных лиц, Высший Арбитражный Суд РФ предписывает направлять материалы в прокуратуру для предъявления к ним исков о взыскании штрафов, а при необходимости — для привлечения указанных должностных лиц к уголовной ответственности[5].

На основании изложенного Высшим Арбитражным Судом РФ подготовлен и направлен в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении проверок Центральным банком РФ кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства: регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения; соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника; имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства; проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 АПК РФ; во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов; имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника; реагирование банка в соответствии с действующим законодательством на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов[6].

Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке Банком России, определен действующим законодательством. Среди них: кредитные организации, их филиалы, филиалы и представительства иностранных банков.

Порядок осуществления проверок в порядке надзора определен Федеральным законом (ст. 74), Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», принятой в соответствии с названным законом и Письмом Банка России от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций»[7].

Предусматривается, что проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению — аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Федерального закона). Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России. Среди них: Председатель Банка России и его заместители; руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России; начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители; руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России (п. 1 Инструкции № 34).

Действующий порядок предусматривает возможность проведения нескольких видов проверок — плановых и внеплановых. В зависимости от объема, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций вопросов могут проводиться комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам). Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами либо Банк России проводит их самостоятельно. В некоторых случаях проведение Банком России проверок кредитных организаций совместно с другими государственными органами предусмотрено правовыми актами. Однако нечеткость правового регулирования их взаимоотношений в процессе совместных проверок порождает на практике некоторые проблемы. Это касается, в частности, вопроса о правомерности проведения проверки кредитной организации в порядке валютного контроля налоговыми органами без участия подразделений Банка России. Так, Мурманский областной арбитражный суд удовлетворил исковые требования одного из коммерческих банков к Государственной налоговой инспекции по Мурманской области о признании недействительным решения, принятого по результатам проверки соблюдения банком порядка совершения операций в иностранной валюте в 1991—1992 гг., в связи с отсутствием у налоговой инспекции права на проведение такой проверки и применение санкций. Данное решение Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ было отменено. При этом Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что государственная налоговая инспекция по Мурманской области самостоятельно осуществила проверку соблюдения порядка совершения операций в иностранной валюте коммерческим банком из-за отсутствия в Главном территориальном управлении Банка России по Мурманской области специалистов по валютному контролю. Согласно действовавшим на момент проведения проверки нормативным актам налоговый орган имел полномочия на проверку, начисление и списание санкций с уполномоченного банка за нарушение порядка обязательной продажи предприятиями валютной выручки в части неисполнения им своих обязанностей по списанию с транзитных счетов предприятий валютной выручки в результате непредставления ими платежных поручений на продажу валюты в течение 14 календарных дней.

Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России. В планы проверок в первую очередь включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет. Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.

Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России. Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Проверка по отдельным направлениям ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов. В соответствии с Письмом Банка России от 28 марта 1997 г. № 419 территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов и т.п., включая проведение целевых проверок (п. 1).

Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем главного территориального управления (национального банка), с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением, в порядке, предусмотренном п. 6 Инструкции № 34.

Проверки проводятся в строго определенные Банком России сроки: до 60 дней для комплексных и до 30 дней — для проверок по отдельным вопросам. Продлить сроки проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.

Юридическим документом, подтверждающим законность полномочий рабочей группы на проведение проверки кредитной организации или филиала и предъявляемым ее руководителю в начале проверки, является поручение на проверку. Поручение на проверку кредитной организации (филиала) выдается рабочей группе руководителем, назначившим проверку в установленной Банком России форме, с подписью, заверенной печатью Банка России или его территориального учреждения. Поручение должно быть зарегистрировано в установленном порядке.

Проверки кредитных организаций проводятся путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседования с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7 Инструкции № 34). Более конкретно формы и методы проведения проверок, о которых идет речь в п. 7 Инструкции № 34 Банка России, не раскрываются.

Уполномоченные Советом директоров Банка России представители Банка России имеют право в процессе проверок получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать с соответствующих документов копии (ч. 3 ст. 74 Федерального закона). При этом поступившие от кредитной организации данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ч. 4 ст. 56 Федерального закона).

Банком России установлен более развернутый перечень прав рабочей группы при осуществлении проверки кредитных организаций и их филиалов. Предусмотрено, в частности, право рабочей группы: а) входить в помещения проверяемой кредитной организации (филиала) и выходить из них, включая помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерный зал) и хранения данных на машинных носителях, с привлечением для сопровождения сотрудников проверяемой кредитной организации; б) пользоваться необходимыми для проведения проверки собственными организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, дискетами к ним, множительными аппаратами, калькуляторами, радиотелефоном, вносить и выносить эти технические средства из здания проверяемой кредитной организации (ее филиалов); в) получать от руководителей и уполномоченных сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов необходимые для проверки документы, имеющиеся в этой кредитной организации и ее филиалах, в том числе учредительные документы; протоколы заседаний органов управления проверяемой кредитной организации и ее филиалов; приказы и другие распорядительные документы, изданные руководителями данной кредитной организации, ее филиалов, подразделений; решения кредитных комитетов; акты внутреннего контроля; акты аудиторских проверок надзорных и контролирующих органов; первичные и иные бухгалтерские, учетно-отчетные и денежно-расчетные документы, сведения об операциях, счетах и вкладах, документы, связанные с компьютерным обеспечением деятельности проверяемой кредитной организации и ее филиалов (описание структур данных на машинных носителях, алгоритмы программ и технические инструкции по решаемым задачам, списки выходных форм с распечатанными образцами, журнал сбойных ситуаций в решении задач на любую запрошенную дату и пр.); г) получать от руководителей и сотрудников проверяемой кредитной организации, ее филиалов и подразделений справки и разъяснения, а также письменные объяснения в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения ими требований банковского законодательства или нормативных актов Банка России; требовать демонстрации и знакомиться с работой аппаратно-программных средств, используемых данной кредитной организацией и ее филиалами; д) при необходимости самостоятельно или с помощью проверяемой кредитной организации и ее филиалов снимать копии с полученных документов, в том числе копии файлов; требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также расшифровки этих записей; е) предъявлять к руководителям и сотрудникам проверяемой кредитной организации также и другие требования, основанные на их обязанностях, предусмотренных инструкцией.

По результатам проверки каждой кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, в котором отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. Порядок составления и требования, предъявляемые к форме и содержанию акта, устанавливаются Банком России.

По результатам комплексной (консолидированной) проверки, проведенной в кредитной организации (филиале), составляется общий акт проверки, в который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов.

С актом проверки вправе ознакомиться руководитель кредитной организации (филиала), который также может высказать свои письменные замечания и приложить их к акту проверки.

Акт проверки кредитной организации (филиала) является собственностью Банка России, и его содержание не может быть разглашено без согласия Банка России, если иное не установлено федеральным законом, т.е. является служебной информацией Банка России, о чем руководитель проверки обязан предупредить руководителя кредитной организации перед ознакомлением с актом проверки.

Акт проверки рассматривается и по нему принимается решение руководителем Банка России или главного управления (национального банка) Банка России, назначившим проверку, не позднее чем в двухнедельный срок, а при проведении комплексной проверки — в месячный срок после подписания акта.

3. Санкции, применяемые Банком России за нарушения банковского законодательства

При обнаружении в процессе осуществления надзорных и контрольных функций нарушений банковского законодательства и иных правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, Банк России может применять к кредитным организациям установленные законом санкции (ст. 75 Федерального закона). Термин «санкция» многозначен. В широком смысле под санкцией понимается властное стремление уполномоченного лица вытеснить, запретить что-либо противоречащее установленным правилам либо, наоборот, разрешить, поощрить что-либо полезное, соответствующее общественным интересам. В более узком смысле, используемом и в настоящей работе, под санкцией понимается та часть правовой нормы, которая предусматривает последствия выполнения или невыполнения установленного правила поведения[8].

Как элемент правовой нормы санкция называет поощрительные (позитивные) или карательные (негативные) последствия, наступающие в случае соблюдения или, напротив, нарушения правила, обозначенного в диспозиции нормы. При этом санкции как структурные проявления правовой нормы не обязательно могут содержаться в одной статье с диспозицией и гипотезой[9]. Так, применительно к банковскому законодательству в случае соблюдения кредитными организациями действующих законодательных и нормативных актов их деятельность поощряется, им могут быть выданы лицензии, расширяющие их права по осуществлению банковских операций, они безусловно пользуются большим доверием граждан и юридических лиц, в том числе Банка России. Что касается санкций как негативных последствий, предусмотренных банковским законодательством и применяемых Банком России за нарушение установленных правил, то они закреплены в ст. 75 Федерального закона и включают: предписания, штрафы, отзыв лицензии на осуществление банковских операций, введение запретов на осуществление отдельных операций, назначение временной администрации в кредитной организации.

Указанные санкции, как и любые иные санкции, могут применяться Банком России к кредитным организациям при наличии юридических и фактических оснований. Юридическим основанием применения к кредитной организации санкций является совершение кредитной организацией деяния (действия или бездействия), нарушающего установленный федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами порядок банковской деятельности в РФ. Иными словами, конкретные виды санкций, основания и порядок их применения к кредитным организациям должны быть закреплены в федеральном законодательстве или нормативных актах соответствующих государственных органов, если федеральное законодательство предоставляет этим органам соответствующие права. При отсутствии в законодательстве правовых норм, закрепляющих перечисленные обстоятельства, нельзя утверждать о решении в законодательстве вопроса правового регулирования юридических оснований привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения банковского законодательства.

Вместе с тем, прежде чем принять решение о применении санкций к кредитной организации, Банк России должен располагать фактическими данными, подтверждающими установление (наличие) юридических оснований для применения к конкретной кредитной организации соответствующей санкции (фактические основания). Фактические основания применения к кредитным организациям санкций устанавливаются в процессе проводимых Банком России проверок, в приговорах и иных решениях судов.

Согласно закону Банком России к кредитным организациям санкции могут быть применены только за нарушения федеральных законов, нормативных актов или предписаний Банка России. Перечень закрепленных законом оснований является исчерпывающим (ст. 75 Федерального закона). Вместе с тем, закон явно ограничивает и предмет банковского надзора, и возможность применения в ходе банковского надзора мер государственного реагирования на нарушения кредитными организациями правовых норм, содержащихся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах других органов государственной власти, принятых в соответствии с федеральными законами, если содержащиеся в них нормы имеют отношение к банковской деятельности.

Санкции, применяемые Банком России, могут быть двух основных видов: первичные санкции, т.е. санкции, применяемые к кредитной организации по конкретному основанию впервые (ч. 1 ст. 75 Федерального закона), и последующие — более жесткие санкции, применяющиеся к кредитной организации в случае, если ею не были устранены конкретные нарушения, за которые уже применялись первичные санкции (ч. 2 ст. 75 Федерального закона). Следует, однако, оговориться, что санкции, предусмотренные ч. 2 ст. 75 Федерального закона, могут быть названы последующими с определенной долей условности, т.к. они могут быть применены Банком России в качестве первичных санкций, если указанные в ч. 1 ст. 75 Федерального закона нарушения или совершенные кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам вкладчиков (кредиторов).

Виды первичных санкций, применяемых Банком России к кредитным организациям, закреплены в ч. 1 ст. 75 Федерального закона и выражаются в: а) требовании (предписании) к кредитной организации об устранении выявленных нарушений; б) взыскании штрафа в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала; в) ограничении проведения отдельных операций на срок до шести месяцев.

Основаниями для применения первичных санкций Банка России к кредитной организации являются: а) нарушения федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России; б) невыполнение или нарушение предписаний об устранении допущенных нарушений Банка России; в) непредставление, представление неверной или недостоверной информации. Помимо упомянутых оснований соответствующие санкции Банк России может применить, если в процессе осуществляемого им анализа деятельности кредитных организаций выявлена ситуация, лишь угрожающая законным интересам кредиторов (вкладчиков) либо стабильности банковской системы в целом (ч. 1 ст. 76 Федерального закона).

До применения наиболее строгих санкций к кредитной организации Банк России может потребовать от нее осуществить мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменить структуру активов и заменить руководителей, либо реорганизовать кредитную организацию (ст. 75 Федерального закона).

Последующие санкции к кредитным организациям применяются в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении выявленных нарушений либо применяются как первичные санкции при возникновении реальной угрозы интересам вкладчиков (кредиторов) и представляют собой более жесткие меры воздействия к кредитной организации, допустившей нарушения. Банк России вправе: 1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала; 2) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до шести месяцев; 3) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года; 4) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 18 месяцев; 6) отозвать лицензию на осуществление банковских операций в порядке, предусмотренном федеральными законами.

Правовые нормы, предусмотренные статьей 75 Федерального закона, сформулированы таким образом, что меры воздействия к кредитным организациям Банк России может применять и при отсутствии юридических оснований, указанных в названной статье Федерального закона. Дело в том, что предусмотренные Федеральным законом меры воздействия к кредитным организациям Банк России может применять во всех случаях возникновения ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы в целом. При этом мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации осуществляются Банком России по решению Совета директоров Банка России (ст. 76 Федерального закона). Таким образом, действующее законодательство сформулировано так, что позволяет расширительно толковать те или иные события как угрожающие банковской системе в целом. В Федеральном законе права Банка России по применению соответствующих санкций (различных по характеру и степени строгости) в должной мере не определяются. Не устанавливается порядок применения санкций, правовое содержание, основания применения, правовые гарантии прав и законных интересов всех субъектов банковской деятельности, что, безусловно, не способствует эффективности надзорной деятельности Банка России и защите интересов кредиторов (вкладчиков) и банковской системы в целом.

Устанавливая в качестве оснований для применения санкций к кредитным организациям такие обстоятельства, как «ситуации, угрожающие законным интересам кредиторов (вкладчиков), и ситуации, угрожающие банковской системе в целом», но не закрепляя правовые критерии для отнесения к таким угрожающим ситуациям реально возникающие в банковской системе проблемы, действующее законодательство создает условия для усиления субъективного фактора (личного усмотрения) в деятельности должностных лиц Банка России. При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации в банковской системе как угрожающей Банк России, как единственный государственный орган, осуществляющий банковский надзор, получает по существу неограниченные полномочия над кредитными организациями. Банк России получает возможность по своему усмотрению определять характер той или иной ситуации как угрожающий или не угрожающий для банковской системы. Соответственно, Банк России может по своему усмотрению применить к кредитной организации санкции в ситуации, когда реальных, объективных оснований для этого не имеется. В этом случае могут быть нарушены интересы кредитных организаций. И наоборот, Банк России может не применить к кредитной организации установленные законом санкции в тех случаях, когда ситуация в банковской системе складывается действительно угрожающая. В этом случае могут пострадать кредиторы и вкладчики. Но во всех приведенных ситуациях для Банка России какой-либо ответственности согласно действующему законодательству не предусматривается.

При изложенных обстоятельствах вряд ли можно утверждать о наличии в федеральном законодательстве надежных правовых гарантий соблюдения прав и законных интересов государства, кредитных организаций, кредиторов, вкладчиков и иных лиц при осуществлении Банком России полномочий по применению санкций за нарушение правовых актов, регулирующих порядок банковской деятельности. 

Предписание. Согласно п. 22 Инструкции Банка России от 19 фев­раля 1996 г. № 34 руководители Банка России или его территориальных учреждений по результатам рассмотрения материалов проверки кредитной организации направляют в эту организацию письмо, в котором дается оценка ее работы и могут содержаться необходимые рекомендации.

В определенных случаях, установив факты нарушения действующего федерального законодательства и нормативных актов, Банк России направляет кредитной организации соответствующее предписание. Однако Федеральный закон не раскрывает содержание и форму этого документа, сроки его исполнения. Как отмечалось некоторыми авторами, применительно к предписаниям, выносимым ранее органами прокуратуры, данный документ выносится в случаях, когда нарушение закона имеет явный характер и может причинить существенный вред охраняемым законом правам и законным интересам государства, юридических и физических лиц, если оно не будет незамедлительно устранено[10]. Предписания Банка России могут содержать не только требование об устранении выявленных недостатков, но и требование об уплате штрафа либо об ограничении проведения кредитной организацией отдельных банковских операций. Следует согласиться с Л.Г. Ефимовой в том, что само по себе предписание, когда в нем сформулировано требование об устранении выявленных нарушений, не может быть признано санкцией, а является правовой формой выражения Банком России своей позиции по поводу допускаемых кредитной организацией нарушений, напоминанием о необходимости соблюдения правовых актов и о возможности применения санкций за их нарушения в будущем[11]. Вместе с тем предписания, содержащие требования об уплате штрафа, ограничивающие проведение отдельных операций, являются формой применения Банком России и от его имени подчиненными учреждениями санкций за допущенные кредитной организацией нарушения.

Контроль за выполнением предписаний и рекомендаций, направленных кредитной организации (филиалу), осуществляется подразделениями банковского надзора.

Действующим законодательством и нормативными актами Банка России установлена возможность применения к кредитным организациям штрафов за нарушения действующего законодательства, нормативных актов Банка России, а также за невыполнение в установленный срок предписаний Банка России.

Взыскание с кредитной организации штрафов является одним из основных и наиболее часто применяемых к кредитным организациям видов санкций.

Банк России и его учреждения (главные управления и национальные банки) в порядке, определенном Федеральным законом (ст. 75) и «адекватными указаниями Банка России» (как указано в Инструкции Банка России от 30 января 1996 г. № 1), применяют к кредитной организации меры воздействия в случае нарушения ею обязательных экономических нормативов.

Предусмотрено взыскание следующих видов штрафов:

а) штраф в размере до 0,1% от размера минимального уставного капитала. Для использования при расчетах предельной суммы штрафа размер минимального уставного капитала устанавливается Банком России применительно к минимальному размеру уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, действующему на момент принятия решения о взыскании штрафа. Этот вид штрафа применяется за нарушение кредитной организацией на отчетную дату: всех обязательных экономических нормативов одновременно; одного или одновременно нескольких нормативов, указанных в п. 2 Письма Банка России от 16 июля 1996 г. № 304 (норматива достаточности капитала; норматива текущей ликвидности; максимального размера риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, максимального размера кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам); максимального размера привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; других обязательных экономических нормативов (одного или нескольких), если их нарушение допускалось более трех раз в течение года, т.е. последних 12 месяцев.

б) штраф до 1% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала (п. 2 ч. 2 ст. 75 Федерального закона). В утвержденном Банком России порядке взыскания штрафов за нарушение кредитными организациями обязательных экономических нормативов (Письмо Банка России от 16 июля 1996 г. № 304) основания и размеры применения этого вида штрафа приводятся более конкретно. К примеру, предусмотрено, что взыскание штрафа в размере от 0,05% до 0,1% минимального размера уставного капитала осуществляется за нарушение кредитной организацией два-три раза в течение года (последних 12 месяцев) одного или нескольких из приведенных экономических нормативов (максимального размера крупных кредитных рисков; максимального размера риска на одного кредитора (вкладчика); нормативов использования собственных средств кредитных организаций для приобретения долей (акций) других юридических лиц; норматива риска собственных вексельных обязательств). Размер штрафа определяется с учетом степени невыполнения принятых Банком России экономических нормативов. При однократном нарушении одного или нескольких из перечисленных нормативов с кредитной организации взыскивается штраф в размере до 0,05% от размера минимального уставного капитала в зависимости от количества нарушенных нормативов и степени их нарушения.

Порядок взыскания Банком России штрафов с кредитных организаций за нарушение экономических нормативов установлен Письмом Банка России от 16 июля 1996 г. № 304. Штраф за нарушения обязательных экономических нормативов взыскивается главными управлениями (национальными банками). Основаниями для взыскания штрафа являются допущенные нарушения, если они обнаружены в результате рассмотрения справок с расчетами фактических значений нормативов, представленных в соответствующее территориальное учреждение, или нарушения, обнаруженные в процессе проверки. При этом штраф взыскивается за невыполнение обязательных нормативов в целом на отчетную дату, независимо от количества нарушенных нормативов, а также независимо от применения штрафных санкций за другие нарушения банковского законодательства. Следовательно, одновременное взыскание штрафа за невыполнение каждого обязательного экономического норматива в отдельности не допускается.

При невыполнении в установленный срок предписания Банка России о соблюдении одного или нескольких обязательных экономических нормативов с кредитной организации взыскивается штраф в размере до 0,5% от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% от минимального размера уставного капитала. Более строгие санкции применяются Банком России к кредитным организациям в случае невыполнения ими предписаний о соблюдении обязательных экономических нормативов более одного раза в течение года в размере от 0,5% до 1% от величины оплаченного уставного капитала (но не более 1% от минимального размера уставного капитала), либо другие более жесткие меры воздействия, предусмотренные Федеральным законом (ст. 75 Федерального закона). В этой связи возникает определенное противоречие между предоставленным Банку России правом применения к кредитной организации штрафа за неисполнение его предписаний о соблюдении обязательных экономических нормативов (пп. 5, 6 Письма Банка России от 16 июля 1996 г. № 304) и правилом, закрепляющим судебный порядок взыскания штрафов при невыполнении кредитной организацией предписаний в установленный срок (пп. 1, 4 того же письма). Представляется, что до принятия судом решения взыскание Банком России штрафов за невыполнение предписания с кредитной организации недопустимо.

Требование об уплате штрафа направляется кредитной организации в форме предписания с указанием срока его перечисления (но не более одного месяца) и оснований для его взыскания. При невыполнении кредитной организацией предписания соответствующего территориального учреждения Банка России штраф взыскивается в судебном порядке в соответствии с решением суда. При отсутствии на корреспондентском счете кредитной организации денежных средств решение суда о взыскании штрафа исполняется в пятую очередь в соответствии с Положением о порядке проведения операций по списанию средств с корреспондентских счетов (субсчетов) кредитных организаций, утвержденным Приказом Банка России от 1 марта 1996 г. № 02-52.

Вместе с тем, Банком России определено, что в целях предотвращения ухудшения финансового положения к кредитным организациям, утратившим собственные средства (капитал), не могут применяться штрафы. Поэтому решение о применении санкции в виде взыскания штрафа с кредитной организации не применяется при наличии у нее (на момент принятия решения) отрицательного капитала и отсутствия средств на корреспондентских счетах, открытых в РКЦ и других кредитных организациях в национальной валюте РФ и иностранной валюте. Однако это не означает, что к кредитной организации санкции в таком случае не применяются. Согласно установленным Банком России нормам, к кредитным организациям применяются иные меры воздействия, предусмотренные ст. 75 Федерального закона.

Кроме того, Банк России запретил главным управлениям (национальным банкам) Банка России поддерживать просьбы кредитных организаций, нарушивших обязательные экономические нормативы, об открытии филиалов (дополнительных филиалов), о расширении круга операций. Не рассматриваются Банком России ходатайства таких кредитных организаций на получение аккредитации для участия в международных программах Мирового банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития.

Банк России также вправе применять к кредитным организациям меры ответственности как орган валютного контроля в соответствии со ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле». Так, за нарушение положений законодательства о валютном регулировании и контроле Банк России в пределах компетенции органа валютного контроля вправе взыскать с резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов за нарушение валютного законодательства в доход государства все полученное по недействительным в силу Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» сделкам, а также взыскать в доход государства необоснованно приобретенное не по сделке, а в результате незаконных действий (ч. 1 ст. 14 Закона). Указанные действия осуществляются Банком России в судебном порядке[12].

Банком России могут применяться штрафы за отсутствие учета валютных операций, ведение учета валютных операций с нарушением установленного порядка, непредставление или несвоевременное представление органам и агентам валютного контроля необходимых документов и информации в виде штрафов в пределах суммы, которая не была учтена, была учтена ненадлежащим образом или по которой документация и информация не были представлены в установленном порядке. Порядок привлечения к вышеуказанной ответственности в соответствии с законом должен определить Банк России.

При повторном нарушении правил о валютном регулировании, установленных Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», либо за невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний органов валютного контроля ответственность кредитной организации резидентов и нерезидентов за нарушения валютного законодательства может быть более строгой.

С резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов могут быть взысканы в доход государства суммы, полученные по недействительным сделкам, суммы, необоснованно приобретенные не по сделке, в результате незаконных действий и штрафы в пределах пятикратного размера этих сумм. Кроме того, к вышеупомянутым лицам могут применяться такие меры воздействия как приостановление действия или лишение выданных органами валютного контроля, в частности Банком России, лицензий и разрешений, а также другие санкции, установленные законодательством РФ (п. 3 ст. 14 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Применение упомянутых штрафов и других санкций производится Банком России с кредитных организаций в бесспорном порядке.

Введение ограничения или запрета на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций как санкция, применяемая Банком России, предусмотрена в ст. 75 Федерального закона. Действующим законодательством предусмотрены по существу две формы санкций, связанных с осуществлением кредитными организациями банковских операций, — это временное ограничение на срок до 6 месяцев либо полный запрет (на срок до года) на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций. Порядок, основания и условия применения указанных санкций установлены Банком России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206, Телеграмма Банка России от 21 июня 1996 г. № 88-96). Перечень банковских операций, на которые вводится ограничение или запрет, приведен в письме Банка России от 24 марта 1995 г. № 154.

Согласно Письму Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206 основанием для введения ограничения на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций являются нарушение ею банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление отчетности, представление неполной или недостоверной отчетности и информации.

Конкретный перечень отдельных банковских операций, на осуществление которых может вводиться ограничение на срок до 6 месяцев при условии одновременного направления в Банк России ходатайства об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, установлен в Перечне № 1 Письма Банка России от 24 марта 1995 г. № 154.

В упомянутом перечне предусмотрены следующие банковские операции в рублях и иностранной валюте, осуществление которых может быть ограничено: привлечение новых вкладов населения и юридических лиц, реализация собственных ценных бумаг; выдача банковских гарантий за третьих лиц и прием на себя любых новых финансовых обязательств; привлечение новых межбанковских кредитов; открытие счетов банкам-корреспондентам и кредитным организациям; открытие своих корреспондентских счетов в других кредитных организациях и центрах взаимных банковских расчетов; открытие счетов новым клиентам, не являющимся пайщиками (акционерами); проведение операций с физическими лицами по купле-продаже иностранной валюты; ограничение выдачи кредитов (включая межбанковские кредиты) размером задолженности, сложившейся на дату направления предписания.

Перечень банковских операций, осуществление которых может быть ограничено до принятия решения о направлении ходатайства об отзыве у кредитной организации лицензии, установлен в Перечне № 2 Письма Банка России от 24 марта 1995 г. № 154. Среди них: привлечение новых вкладов населения и юридических лиц; реализация населению и юридическим лицам собственных долговых обязательств всех видов (акций, облигаций, векселей, депозитных и сберегательных сертификатов, чеков и др.); открытие своих корреспондентских счетов в других банках, кредитных организациях и центрах взаимных банковских расчетов; открытие счетов новым клиентам, не являющимся пайщиками (акционерами) банка.

В качестве оснований для введения запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций на срок до одного года Банком России определены: невыполнение кредитными организациями в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений; реальная угроза интересам кредиторов (вкладчиков), возникшая в результате допущенных кредитной организацией нарушений или совершаемых ею банковских операций.

Право применять указанные санкции предоставлено главным управлениям (национальным банкам) Банка России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206).

Применению территориальным учреждением Банка России ограничений и запретов предшествуют совместное с руководством совета и правления кредитной организации рассмотрение и определение недостатков в деятельности кредитной организации и определение мероприятий по приведению деятельности кредитной организации в соответствие с банковским законодательством. Кроме того, главным управлением может быть направлено предписание с требованием по устранению недостатков в работе кредитной организации, а также взыскан с кредитной организации штраф. Однако в исключительных случаях, например при наличии реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков (в частности, прекращения кредитной организацией выплат по своим обязательствам), непредставления кредитной организацией отчетности на две отчетные даты или предоставления недостоверной отчетности (по заключению инспекционной проверки), ограничение или запрет на осуществление отдельных банковских операций могут быть введены незамедлительно.

При направлении кредитной организации предписания об ограничении или запрете на осуществление отдельных банковских операций следует иметь в виду, что соответствующая мера воздействия одновременно должна быть применена к филиалам этого коммерческого банка, в связи с чем главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения головного банка направляет свое предписание в копиях главным управлениям (национальным банкам) Банка России по месту нахождения филиалов для контроля. Направление предписания филиалам коммерческих банков без применения ограничения или запрета на осуществление банковских операций к головному банку не допускается. В случае нарушения филиалом коммерческого банка банковского законодательства и нормативных актов Банка России главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения филиала представляет соответствующие материалы в главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения головного банка для направления последнему соответствующего предписания.

Указанный порядок распространяется также на коммерческие банки, по которым ходатайства на отзыв лицензии и ограничение на осуществление отдельных банковских операций направлены в Банк России.

В целях аккумулирования средств для обеспечения расчетов с бюджетом кредиторами и вкладчиками кредитной организации наряду с предписанием об ограничении (запрете) на осуществление отдельных банковских операций могут быть направлены следующие предписания: а) не проводить операции по балансовому счету 871 «Взаимные расчеты между учреждениями банков, обслуживаемыми одним вычислительным центром»; б) перечислить остатки средств с корреспондентских счетов, открытых в коммерческих банках, кредитных учреждениях, центрах взаимных банковских расчетов, а также все дальнейшие поступления на указанные счета на корреспондентский счет банка, открытый в РКЦ главного управления (национального банка) Банка России.

Одновременно при запрете на осуществление отдельных банковских операций принимаются решения, ограничивающие дальнейшее проведение кредитной организацией отдельных банковских операций, устанавливается срок для полного прекращения ранее начатых банковских операций, их завершения и закрытия соответствующих счетов в балансе. Исчисление срока запрета на проведение отдельных банковских операций начинается с момента их фактического прекращения и закрытия соответствующих счетов баланса, но не позднее установленной для этого даты.

Кроме того, Совету коммерческого банка может быть рекомендовано: прекратить выплату доходов пайщикам (акционерам) банка, воздержаться от рассмотрения вопросов о выходе пайщиков (акционеров) из состава участников банка и тем самым от уменьшения размера оплаченного уставного капитала. В месячный срок с даты поступления соответствующего предписания совету банка может быть предложено рассмотреть совместно с собственниками банка вопрос о возможной санации или реорганизации банка, согласовав эти вопросы с соответствующим главным управлением (национальным банком) Центрального банка РФ.

Дата начала действия примененного Банком России ограничения должна быть указана в предписании кредитной организации.

По истечении установленных законом сроков ограничения или запрета на осуществление отдельных видов банковских операций соответствующие ограничения могут быть введены вновь после документальной или инспекционной проверки кредитной организации, если не подтвердится стабилизация ее деятельности.

В телеграмме Банка России от 21 июня 1996 г. № 88-96 в связи с поступающими запросами о порядке направления в Банк России информации о введении ограничений (запрета) на проведение отдельных банковских операций, запрета на открытие филиалов, в дополнение к письмам Банка России от 24 марта 1995г. № 154 и от 2 ноября 1995 г. № 206, разъясняется, что: информация о всех случаях применения указанных мер к кредитным организациям должна представляться в Департамент пруденциального банковского надзора в недельный срок с момента направления предписания с указанием причин применения данной меры воздействия и перечнем ограниченных или запрещенных банковских операций, приложением копии направленного кредитной организации предписания. В этот же срок соответствующая информация направляется в Департамент пруденциального банковского надзора, в случае принятия главным управлением (национальным банком) решения об отмене предписания или введении вновь ограничения (запрета) на осуществление банковских операций, запрета на открытие филиалов.

По истечении максимально допустимых сроков ограничения проведения отдельных банковских операций (шесть месяцев) или запрета на проведение отдельных операций и запрета на открытие филиалов (один год), главным управлением (национальным банком) должно быть принято решение о прекращении применения мер воздействия к кредитной организации или применении другой меры воздействия, если улучшения деятельности кредитной организации не наступило. Информация об этом с обоснованием принятого решения в недельный срок после истечения срока предписания направляется в Департамент пруденциального банковского надзора.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что нормативные акты Банка России, регулирующие основания и порядок применения ограничения или запрета на осуществление отдельных банковских операций в значительной степени противоречивы. Так, в Письме Банка России от 24 марта 1996 г. № 154, закрепляющем перечни банковских операций, осуществление которых может быть ограничено, используется устаревшая терминология (например, «банковские операции, выполнение которых может быть приостановлено», в то время как в ст. 75 Федерального закона эта санкция сформулирована иначе). В нормативных актах Банка России (Письмо Банка России от 2 ноября 1995 г. № 206) не содержится специального указания в отношении того, каким именно перечнем (Письмо Банка России от 24 марта 1996 г. № 154) банковских операций следует руководствоваться территориальным учреждениям при наложении запрета на осуществление банковских операций. Кроме того, представляется сомнительной практика решения столь серьезных вопросов не в законодательстве, а в письмах и телеграммах Банка России.

К кредитной организации могут быть применены более строгие меры воздействия за неисполнение предписания об ограничении или о запрете на осуществление отдельных видов банковских операций, за непринятие мер по стабилизации деятельности кредитной организации, нарушения действующих нормативных актов по вопросам банковской деятельности.

В случае установления нарушений в деятельности банка и в целях его финансового оздоровления в кредитной организации может быть назначена временная администрация. Порядок ее назначения установлен во Временном положении о временной администрации по управлению коммерческими банками и другими кредитными учреждениями (Письмо Банка России от 31 августа 1994 г. № 106). Задачей временной администрации является сохранение или восстановление платежеспособности банка в интересах его кредиторов и вкладчиков, а также акционеров (пайщиков) и создание работоспособного управленческого механизма, обеспечивающего устранение выявленных нарушений и осуществление других мер по финансовому оздоровлению банка. Временная администрация назначается приказом Председателя Банка России или по его поручению одним из его заместителей по представлению департамента Банка России, осуществляющего функции банковского надзора, с учетом предложений главного управления (национального банка) Банка России, на территории которого находится коммерческий банк.

Основаниями для назначения временной администрации являются: неспособность администрации банка обеспечить его работу в соответствии с требованиями действующего законодательства; неудовлетворительное финансовое состояние банка, оздоровление которого без участия временной администрации невозможно; возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующих его работу; потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства. Решение о назначении временной администрации может быть обжаловано банком или его акционерами в установленном порядке, но факт обжалования не приостанавливает действия этого решения. Временная администрация выполняет функции, возложенные на органы управления банка, полномочия которых на время деятельности временной администрации приостанавливаются либо осуществляются в установленных временной администрацией пределах (п. 8 Временного положения). Порядок и конкретные полномочия временной администрации закреплены в вышеупомянутом Временном положении.

Как представляется, деятельность временной администрации является непосредственным вмешательством в процесс управления кредитной организацией, который может повлечь и отрицательные для кредитной организации, ее вкладчиков и кредиторов последствия. Поэтому вряд ли можно признать обоснованной практику, когда нормативно-правовое регулирование порядка введения временной администрации и осуществления возложенных на нее функций, а также назначение этой администрации решаются одним и тем же органом — Банком России. Данный вопрос может и должен быть урегулирован в федеральном законе, согласованном с банковским и гражданским законодательством РФ.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций — это решение Банка России, принимаемое в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством (п. 6 ст. 75 Федерального закона). Оно означает запрещение кредитной организации совершать какие-либо банковские операции, но не является решением о ее ликвидации как юридического лица. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций является исключительной мерой воздействия, применяемой к кредитным организациям—нарушителям правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Отзыву лицензии, как правило, предшествуют иные меры предупредительного воздействия. Основания для применения такой санкции к кредитной организации закреплены в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности». Но сам порядок отзыва лицензии в федеральном законодательстве не конкретизирован и регулируется в Положении «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций в Российской Федерации», утвержденном Приказом Банка России от 2 апреля 1996 г. № 02-78.

Банк России может отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях: 1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана лицензия; 2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи; 3) установления фактов недостоверности отчетных данных; 4) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных лицензией Банка России; 5) неисполнения требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократно применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; 6) неудовлетворительного финансового положения кредитной организации, неисполнения ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами, являющегося основанием для подачи заявления о возбуждении в арбитражном суде производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, кроме предусмотренных Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (ст. 20), не допускается. Вместе с тем, действующее законодательство предусматривает и другие основания отзыва лицензии у кредитной организации. Например, в качестве санкции за неоднократное неисполнение судебных актов арбитражного суда (ст. 206 АПК РФ) либо по предложению органов федерального казначейства. Это противоречие в действующем законодательстве необходимо решать путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности».

Лицензия на проведение банковских операций согласно указанному Положению отзывается также при реорганизации (в случае прекращения деятельности юридического лица) или ликвидации банка. Но отзыв лицензии в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации по решению учредителей (участников) не может быть признан санкцией, поскольку не является следствием допущенного кредитной организацией правонарушения.

Об отзыве лицензии у кредитной организации Банк России в каждом конкретном случае обязан издать специальный приказ. Формальным основанием для издания такого приказа могут явиться: ходатайство соответствующего территориального главного управления (национального банка) Банка России, ходатайство Центрального операционного управления (ЦОУ) при Банке России либо решение Совета директоров Банка России, а также соответствующие предложения структурных подразделений Банка России.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») в недельный срок со дня принятия соответствующего решения. Помимо этого соответствующая информация публикуется Банком России и его территориальными главными управлениями (национальными банками), ЦОУ при Банке России в центральных и местных средствах массовой информации по месту расположения банка и его филиалов. Об издании приказа Банка России, отзывающего лицензию на осуществление банковских операций, и его содержании информируются Госналогслужба России, ГТК России (при отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций в иностранной валюте). Приказ доводится до сведения всех кредитных организаций и до самого банка, у которого отозвана лицензия. Для этого установлены сроки и конкретные подразделения Банка России, ответственные за доведение соответствующего приказа до перечисленных выше лиц. Изъятие у банка подлинного экземпляра лицензии на осуществление банковских операций возложено на главные управления (национальные банки) Банка России, ЦОУ при Банке России.

Получив приказ Банка России об отзыве у банка лицензии на осуществление банковских операций, территориальные главные управления (национальные банки) Банка России, ЦОУ при Банке России, банки и иные кредитные организации прекращают все приходные и расходные операции по балансовым и забалансовым счетам банка (в российской и иностранной валюте), включая начисление процентов по ссудам; все операции по счетам клиентов банков прекращаются; полная сумма денежной наличности, имевшаяся в операционной кассе, инкассируется в РКЦ (ЦОУ) Банка России для зачисления на корреспондентский счет банка.

Банк России после отзыва лицензии у кредитной организации вправе обратиться в арбитражный суд с иском о ее ликвидации. После отзыва Банком России лицензии на совершение банковских операций коммерческий банк должен быть ликвидирован. Ликвидация банка может быть произведена двумя способами: в порядке обычной ликвидации или с использованием процедуры банкротства. Банк России при наличии у него законных оснований может выбрать любую процедуру ликвидации коммерческого банка. Начало процедуры обычной ликвидации и создание ликвидационной комиссии не лишает Банк России права ставить вопрос о признании коммерческого банка банкротом при наличии законных оснований, поскольку по существующему законодательству этот банк считается действующим до тех пор, пока он не будет исключен из государственного реестра. Центральный банк РФ может ставить вопрос о признании коммерческого банка банкротом, если представит документы, подтверждающие, что коммерческий банк имеет перед ним долг, вытекающий из гражданско-правовых отношений. Если образовавшаяся сумма задолженности, соотношение активов и пассивов и т.п. позволяют возбудить дело о банкротстве, то арбитражный суд обязан это сделать в соответствии с действующим законодательством[13]. Порядок обращения Банка России в арбитражный суд с иском о ликвидации кредитной организации после отзыва лицензии на осуществление банковских операций определен в Письме Банка России от 22 мая 1996 г. № 283 «О порядке обращения в арбитражный суд».

* * *

Централизованное управление денежно-кредитной системой Российской Федерации является одним из основополагающих элементов ее государственности.

Вместе с тем, правовое регулирование банковской системы и системы Банка России нельзя признать совершенным, в связи с чем их организация и функционирование порождают больше вопросов, чем ответов. Необходима тщательная ревизия действующих правовых актов, регулирующих особенности организации и функционирования банковской системы Российской Федерации в целом, и системы Банка России в частности как по их содержанию, так и по форме. Упомянутые акты следует привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, задачами и принципами банковской системы в целом и Банка России в частности. Результатом такой работы могла бы стать кодификация банковского законодательства.