Г л а в а 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
 И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СИСТЕМЫ БАНКА РОССИИ

1. Принципы организации и деятельности

системы Банка России

Эффективное функционирование любой системы, государственного органа или юридического лица, в т.ч. Банка России, возможно при их надлежащей организации в соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в действующем законодательстве, которые, в свою очередь, обусловлены стоящими перед ними целями и задачами.

Система Банка России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем элементам данной системы и объединяющими их в единое целое. Принципы системы Банка России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элементам системы Банка России основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования (деятельности) Банка России и возникающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для Банка России имеет основополагающий конституционный принцип законности. В соответствии с этим принципом Банк России и все входящие в его систему элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. Закрепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы, регулирующие правовое положение Банка России, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать неопределенность в их толковании и применении. Достаточное количество качественных правовых норм, наряду с высоким уровнем их исполнения всеми субъектами правоотношений в банковской сфере (государство, в лице Банка России, кредитные и иные организации, образующие банковскую систему, юридические и физические лица), является основой обеспечения режима подлинной законности при организации и функционировании банковской системы, в том числе является основой обеспечения прав и законных интересов всех участников правоотношений в банковской сфере.

Единая банковская система и ее составные части, порядок их создания, полномочия и взаимоотношения с государством, в том числе и с Банком России, определяются федеральными органами законодательной власти.

Подзаконные нормативно-правовые акты органов государственной власти применительно к организации и деятельности Банка России принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам регулирования банковской деятельности, проведения банковских операций вправе издавать только Банк России, причем эти акты должны соответствовать федеральному законодательству, быть официально опубликованы в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), доведены до сведения кредитных организаций, а если они непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граждан, то должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ. Органы государственной власти РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица обязаны подчиняться законным требованиям Банка России и исполнять нормативные акты, изданные по вопросам, отнесенным законом к его компетенции.

В соответствии с принципом законности взаимодействие между органами государственной власти РФ и Банком России и согласование ими решений по вопросам, отнесенным к совместному ведению, также должно иметь в своей основе закрепленные в федеральном законодательстве правовые нормы. Вместе с тем, действующее законодательство содержит некоторые противоречия, касающиеся особенностей взаимоотношений Банка России с органами государственной власти РФ, и в частности по вопросу о разграничении полномочий по реализации возложенных на них функций. Так, некоторая двусмысленность заложена п. 1 ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном законе. Согласно ст. 2 Федерального закона уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, а п. 1 ст. 114 Конституции РФ устанавливает, что управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ. Учитывая приоритет конституционных норм перед правовыми нормами других законодательных актов, возникает противоречивая ситуация, ставящая под сомнение независимость Банка России в части, касающейся управления своим имуществом. Имеются и другие пробелы в действующем банковском законодательстве по вопросу о разграничении полномочий между Банком России и федеральными органами государственной власти, что безусловно не способствует утверждению принципа подлинной законности в деятельности Банка России и других органов государственной власти по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ.

Например, действующее законодательство закрепляет, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется: Конституцией РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. При этом содержание понятия «банковская деятельность», имеющее важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка России в банковской сфере, не раскрывается. Не учитывается также, что содержание понятия правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в кредитно-денежной сфере. Так, понятие «банковская деятельность» характеризует в основном особенности функционирования банков при осуществлении банковских операций. Но помимо банковских операций в упомянутых законодательных актах урегулирован более широкий спектр отношений, включающих организацию и функционирование всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Наиболее полно весь комплекс отношений в кредитно-денежной сфере определяется понятием «банковское право», включающим все правовые нормы, регулирующие упомянутые отношения. Однако изложенные обстоятельства не нашли отражения в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 2). В результате по смыслу ст. 2 упомянутого Федерального закона банковское законодательство и нормативные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отношений в банковской сфере правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законами субъектов РФ вообще не предусматривается.

Вместе с тем, Президент РФ, являясь Главой государства, принимает меры по охране независимости и государственной целостности РФ, определяет основные направления внутренней политики государства, включающей в том числе вопросы регулирования банковской системы, финансов и кредита, денежного обращения и, безусловно, принимает по этим вопросам нормативно-правовые акты[1]. К примеру, в Указе Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных платежей» установлен порядок открытия расчетных счетов юридическим лицам и осуществления расчетов наличными денежными средствами между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Предельные суммы таких расчетов определены Постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258 «Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами»[2]. Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» правовое регулирование банковской деятельности помимо федеральных органов законодательной власти может осуществлять только Банк России. Следовательно, органы исполнительной власти не вправе принимать нормативные акты по вопросам банковской деятельности. Более того, эмиссию наличных денег и организацию их обращения Банк России осуществляет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона). В то же время на Правительство РФ возложено проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обязан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона).

Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Правительство РФ обязано обеспечить проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, но с другой стороны — формально, исходя из смысла действующего банковского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Подобные коллизии только усложняют функционирование системы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реализации возложенных на них функций в сфере финансов и кредитно-денежной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить возможность правового регулирования либо вмешательства в функционирование банковской системы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. При необходимости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредитной или денежной политики они могли бы быть приняты совместно Правительством РФ и Банком России или по их представлению — Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничивающие понятия: «банковская деятельность», «банковская система», «банковское право», «государственная финансовая политика», «государственная кредитная политика», «государственная денежная политика», и четко определить в действующем законодательстве их содержание, порядок и формы правового регулирования с учетом реальных полномочий федеральных органов государственной власти.

На практике имеют место случаи явного нарушения федеральными органами исполнительной власти и Банком России принципа законности. В сфере банковской деятельности они допускают случаи принятия нормативных актов вопреки действующему федеральному законодательству. Так, 22 августа 1996 г. было принято совместное письмо Минфина, Федеральной налоговой службы и Банка России №76, № ВГ-6-09/597, № 318[3], которым сообщено, что ст. 855 ГК РФ применяется с учетом содержания ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»[4]. Этим письмом со ссылкой на ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» установлено, что предприятия обязаны до наступления срока платежа сдать платежные поручения соответствующим учреждениям банка на перечисление налогов в бюджет и во внебюджетные фонды. При этом указанные платежные поручения банками и кредитными учреждениями исполняются в первоочередном порядке. Это требование не соответствует очередности списания кредитной организацией денежных средств с банковского счета клиента, установленного в ст. 855 ГК РФ, где указано, что платежи в бюджет и внебюджетные фонды (кроме Пенсионного фонда и Фонда занятости населения) осуществляются в четвертую очередь. Свои рекомендации по применению ст. 855 ГК РФ (не имея, кстати, права давать разъяснения и осуществлять толкование федерального законодательства) упомянутые органы государственной власти обосновывают путем толкования п. 3 ст. 2 ГК РФ, устанавливающего, что «к налоговым отношениям гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Но законодательством, в частности ст. 855 ГК РФ и Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РФ», принятым Государственной Думой 18 июля 1996 г. и подписанным Президентом России, как раз и установлен именно тот, «иной случай», когда действует не налоговое, а гражданское законодательство. Таким образом, грубо нарушено федеральное законодательство, и никакими ссылками на целесообразность принятое межведомственное решение оправдать нельзя. Ничто не мешало упомянутым выше федеральным органам исполнительной власти и Банку России внести предложения об изменении очередности платежей на стадии обсуждения проекта второй части ГК РФ, ибо они непосредственно принимали участие в разработке этого закона. Ничто не мешало указанным органам в установленном законом порядке через Правительство РФ обратиться к Президенту РФ с просьбой вернуть принятые Государственной Думой РФ ГК РФ и Федеральный закон о внесении изменений ГК РФ от 18 июля 1996 г. на доработку. Однако этого сделано не было.

Совместное письмо указанных выше государственных органов не только способствовало дальнейшему распространению в стране правового нигилизма, затрудняя применение субъектами гражданских и банковских правоотношений федерального законодательства, но и имело более серьезные негативные последствия. Упомянутое письмо вызвало волну регионального нормотворчества по вопросу об очередности платежей и осуществлении расчетов в банковской сфере, отнесенных Конституцией РФ к ведению РФ. Так, ссылаясь на якобы имеющееся несоответствие между ст. 855 ГК РФ и ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» по вопросу очередности исполнения банками поручений предприятий и организаций на перечисление платежей в бюджет и внебюджетные фонды, администрацией Самарской области было принято решение до устранения упомянутого несоответствия руководствоваться собственным порядком очередности платежей. Аналогичные решения приняты и в некоторых других субъектах РФ. Все эти явления ставят под угрозу сохранение единства банковской системы и порядка осуществления банковских операций на всей территории России. В этой связи письмо Минфина России, Федеральной налоговой службы России и Банка России от 22 августа 1996 г. и нормативные акты некоторых субъектов РФ по вопросу об очередности списания денежных средств с банковских счетов клиентов банков безусловно подлежат отмене как противоречащие действующему федеральному законодательству. Если, по мнению федеральных органов исполнительной власти, в ст. 855 ГК РФ необходимо внести конкретные изменения, эти государственные органы должны действовать в установленном законом порядке внесения изменений и дополнений в федеральные законы.

Немаловажное значение с точки зрения соблюдения принципа законности имеет вопрос о роли законодательных актов субъектов РФ в регулировании правоотношений в банковской сфере. Как представляется, законодательные акты субъектов РФ и решения органа местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством не могут быть признаны источниками правового регулирования банковской деятельности (операций). Но эти решения безусловно являются источниками банковского права в том случае, если на основании таких решений формируются уставный капитал и иное имущество кредитных организаций либо приобретаются акции кредитной организации. Решения органов государственной власти субъектов РФ, органа местного самоуправления о выделении и использовании для формирования (создания) уставного капитала кредитной организации средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободных денежных средств, иного имущества, находящегося в ведении упомянутых органов, не могут не признаваться источниками банковского права, поскольку принимаются на основании банковского законодательства и в связи с правоотношениями в банковской сфере (ч. 7 ст. 11 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Так, Постановлением Главы администрации Московской области от 24 мая 1996 г. № 222-ПГ «О наделении УАКБ «Уникомбанк» статусом Московского областного банка»[5] принято предложение Совета УАКБ «Уникомбанк» о приобретении 51% акций этого банка в ходе его седьмой эмиссии и наделении его статусом Московского областного банка. Этим же решением дано поручение финансовым органам области определить источники финансирования Московской области в формировании уставного капитала банка, а заместителю Главы администрации Московской области предписано организовать контроль за деятельностью «Уникомбанка» как Московского областного банка. В соответствии с действующим законодательством по вопросу о приобретении администрацией Московской области контрольного пакета акций (не менее 51% уставного фонда «Уникомбанка») в ходе седьмой эмиссии акций принят соответствующий закон Московской области[6].

Вышеприведенные обстоятельства еще раз подтверждают тезис не только о необходимости приведения банковского законодательства в соответствие с Конституцией РФ и принципами системы Банка России, в т.ч. с принципом законности, но и неукоснительного их соблюдения всеми государственными органами, юридическими и физическими лицами.

Принцип законности предполагает установление определенных требований к происхождению капиталов, используемых учредителями при создании кредитных организаций. Они должны быть получены законным путем, а Банк России должен иметь реальные правовые и организационные гарантии перед регистрацией и выдачей лицензии установить эти и иные, предусмотренные федеральным законодательством обстоятельства.

Банк России вправе осуществлять только те функции и полномочия, перечень которых дан в действующем банковском законодательстве (ст. 4, 45 Федерального закона, ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и т.п.), и только по тем правилам, которые определены действующим законодательством. Сделки гражданско-правового характера Банк России осуществляет в соответствии с гражданским законодательством России.

Важнейшее значение для банковской системы Российской Федерации и всей системы органов государственной власти имеет принцип независимости Банка России, который определен Федеральным законом. Согласно этому принципу Банк России в пределах предоставленных ему полномочий независим в своей деятельности, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных законом функций и предоставленных полномочий (ст. 5 Федерального закона).

В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. При принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствующих, по мнению Банка России, действующему законодательству и нарушающих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона). Как отмечалось в телеграмме Банка России от 11 февраля 1993 г. № 23-93, имеют место факты вмешательства местных органов власти и управления в деятельность некоторых территориальных учреждений, выражающиеся, в частности, в даче им распоряжений по вопросам банковской деятельности. В этой связи руководителям территориальных учреждений предложено незамедлительно сообщать в Банк России о всех фактах неправомерного вмешательства местных органов власти и управления в работу по распределению и использованию централизованных кредитных ресурсов в соответствии с установленными целями и объектами кредитования.

Необходимо обратить внимание на то, что главные управления (национальные банки) Банка России не могут не учитывать рекомендации местных органов власти и управления при принятии решений о распределении и использовании централизованных кредитных ресурсов, а также обязаны обеспечить взаимодействие Банка России с органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, на территории которых они находятся.

Для правильного понимания особенностей правового положения Банка России большое значение имеют принципы организации его системы, закрепленные в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Принципы организации системы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.

Основными организационными принципами Банка России являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности, принцип централизации системы Банка России, принцип единства системы Банка России, принцип вертикальной структуры управления и принцип коллегиальности управления.

Принцип организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности заключается в том, что, как уже отмечалось, уставный капитал Банка России в размере 3 млрд. рублей, а также иное имущество, которым Банк России уполномочен владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с целями и в порядке, установленном Федеральным законом, являются федеральной, т.е. государственной, собственностью. В связи с этим не допускается изъятие или обременение имущества Банка России без его согласия (ст. 2, 9 Федерального закона). Свои расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов (ст. 2 Федерального закона).

Принцип централизации системы Банка России означает, что система Банка России организуется таким образом, чтобы обеспечить реализацию государственной политики в кредитно-денежной и банковской сферах во всех регионах РФ под общим, централизованным руководством. Центральный банк РФ наделен всей полнотой полномочий по банковскому регулированию, надзору, контролю и осуществлению банковских операций на всей территории РФ. Деятельность всех территориальных учреждений, включенных в систему Банка России, контролируется и направляется из единого центра, возглавляемого Председателем Центрального банка РФ. Наделение территориальных учреждений Банка России государственно-властными полномочиями и полномочиями гражданско-правового характера (выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства) осуществляется в соответствии с федеральным законодательством с разрешения Совета директоров Банка России.

Принцип централизации Банка России не исключает, а предполагает обязательное взаимодействие и координацию единой денежно-кредитной политики, политики в банковской сфере федеральных органов государственной власти и Банка России с органами государственной власти субъектов РФ, а в некоторых случаях и с органами местного самоуправления, общественными организациями (например, общественными организациями потребителей, обществами вкладчиков, ассоциациями кредитных организаций). Целью такого взаимодействия является разъяснение политики Банка России в денежно-кредитной и банковской сферах, учет местных особенностей при проведении конкретных мероприятий, сотрудничество с органами государственной власти субъектов РФ при осуществлении функций банковского регулирования, надзора и контроля, а также при осуществлении операций с федеральным и местными бюджетами и федеральными внебюджетными фондами.

Неразрывно связан с принципом централизации системы Банка России принцип единства системы Банка России. Этот принцип предполагает, что всем элементам системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, а также методов их осуществления и форм реагирования на нарушения действующего законодательства. Единство системы Банка России означает также, что все ее элементы руководствуются едиными правовыми нормами, закрепленными в федеральном законодательстве, нормативных актах Президента РФ, Правительства РФ и Банка России. Безусловно, полномочия включенных в систему Банка России элементов по осуществлению денежно-кредитной политики и политики в банковской сфере различны, в частности по территориальной и предметной компетенции (например, обслуживание полевыми учреждениями государственных органов, обеспечивающих безопасность РФ). Однако, несмотря на имеющиеся особенности и ограничения, полномочия всех рассматриваемых элементов объединены общностью целей, стоящих перед Банком России. Кроме того, в случае принятия Банком России соответствующего решения каждый элемент системы при необходимости может заменить другой, обеспечивая тем самым единство денежно-кредитной политики и банковской системы на всей территории государства. Таким же образом при необходимости Банк России может принять на себя исполнение функций территориальных учреждений в отдельных субъектах РФ или районах.

Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность осуществляются только по вертикали. Так, назначение и освобождение Председателя Банка России осуществляются Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (ст. 5 Федерального закона). Нижестоящие структуры единой системы Банка России подчиняются только вышестоящим органам Банка России, не имея каких-либо горизонтальных связей подчиненности местным органам власти и управления. Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами (ст. 88 Федерального закона). Реализация принципа вертикальной структуры управления системой Банка России, по общему правилу, предполагает существование в системе Банка России отношений прямого подчинения нижестоящих подразделений, учреждений и организаций вышестоящим. Вышестоящие структурные подразделения Банка России вправе и обязаны давать подчиненным обязательные для исполнения распоряжения, отменять и изменять акты и решения нижестоящих органов, осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных подразделений и организаций. Кроме того, Банк России несет ответственность за организацию работы и исполнение возложенных на Банк России задач и функций в соответствии с законом.

Принцип коллегиальности управления всей системой Банка России вытекает из положений ст. 11 Федерального закона, устанавливающей, что высшим органом Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление Банком России. Вопросы, требующие обязательного коллегиального решения, определены в ст. 16 и некоторых других статьях Федерального закона, закрепляющих функции Совета директоров.

В отличие от принципов организации системы Банка России, принципы его деятельности представляют собой основополагающие идеи, правила реализации Банком России своих функций в процессе государственного управления и осуществления банковских операций.

Принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона), т.е. Банк России не является коммерческой организацией. Однако этот принцип вовсе не означает, что Банк России в процессе своей деятельности не получает доходов. Такая возможность Федеральным законом предусмотрена (ст.2 Федерального закона). Но полученная Банком России прибыль после ее направления в установленном порядке в соответствующие резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета (ст. 10, 26 Федерального закона).

Не менее важным принципом деятельности Банка России является соблюдение им банковской тайны (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 857 ГК РФ).

Принцип банковской тайны означает: закрепление в действующем законодательстве перечня сведений, составляющих банковскую тайну; право клиента кредитной организации или Банка России на сохранение в тайне от кого бы то ни было и на неразглашение вышеупомянутых сведений; обязанность кредитной организации и Банка России в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну, а также ответственность за их разглашение. В соответствии с законом сведениями, составляющими банковскую тайну, являются: сведения о клиенте и корреспонденте, сведения о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада, сведения об операциях по счету.

Поступившие в Банк России от кредитных организаций данные по конкретным операциям также не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 56 Федерального закона).

Принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России означает, что Банк России, будучи независимым от органов государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций, подотчетен представительному и законодательному органу Российской Федерации — Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ст. 5 Федерального закона).

2. Система и органы управления Банка России

В соответствии с действующим законодательством предусмотрена следующая система Банка России: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России.

Организация системы Банка России, построение его центрального аппарата и всех иных элементов осуществляются в соответствии с рассмотренными ранее принципами.

Руководство и управление Банком России осуществляет высший орган Банка России – Совет директоров, состоящий из Председателя Банка России и 12 членов Совета, работающих на постоянной основе.

Назначение на должность Председателя Банка России осуществляется Государственной Думой РФ по представлению Президента РФ сроком на 4 года большинством голосов от общего числа депутатов. Одна и та же кандидатура на должность Председателя Банка России не может быть внесена более двух раз. Одно и то же лицо может занимать должность Председателя Банка России не более трех сроков подряд.

Члены Совета директоров Банка России также назначаются Государственной Думой РФ по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ.

Статус, полномочия и основания освобождения от должности Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России определяются Федеральным законом (ст. 12-14, 17-18, 90). В указанном законе нет четкого определения, является ли Председатель Банка России членом Совета директоров или только входит в его состав в качестве Председателя (как это закреплено в ст. 11 Федерального закона) и председательствует на его заседаниях. Между тем, решение этого вопроса представляется актуальным для определения правового положения указанных лиц. К примеру, члены Совета директоров Банка России, как это закреплено в ст. 17 Федерального закона, не могут быть депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также членами Правительства РФ, не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Как представляется, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, не могут не распространяться на его Председателя. Но по смыслу ст. 11 Федерального закона Председатель Банка России входит с состав Совета директоров наряду с 12 его членами, и, если строго следовать букве закона, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, на Председателя Банка России не распространяются. Подобная ситуация, конечно же, не соответствует духу содержащихся в Федеральном законе правовых норм и принципу независимости Банка России.

Совет директоров Банка России заседает не реже одного раза в месяц. Заседания могут назначаться Председателем Банка России, лицом, его замещающим, из числа членов Совета директоров или по требованию не менее трех членов Совета директоров. Решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров. Законом установлен кворум Совета директоров, предполагающий обязательное участие в заседании Совета директоров не менее семи человек и Председателя Банка России или лица, его замещающего. На заседание Совета директоров могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России (ст. 14, 15 Федерального закона).

На Совет директоров Банка России возложены следующие функции: 1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и обеспечивать выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; 2) утверждать годовой отчет Банка России и представлять его Государственной Думе; 3) рассматривать и утверждать смету расходов Банка России на очередной год не позднее 31 декабря предшествующего года, а также произведенные расходы, не предусмотренные в смете; 4) определять структуру Банка России; 5) устанавливать формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России; 6) вносить в Государственную Думу предложения об изменении уставного капитала Банка России; 7) утверждать порядок работы Совета директоров; 8) назначать главного аудитора Банка России; 9) утверждать внутреннюю структуру Банка России, положения о подразделениях Банка России, учреждениях Банка России, уставы организаций Банка России, порядок назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России; 10) определять условия допуска иностранного капитала в банковскую систему РФ в соответствии с федеральными законами; 11) выполнять иные функции, отнесенные Федеральным законом к ведению Совета директоров Банка России. Кроме того, на Совет директоров возложено принятие следующих решений: о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 Федерального закона; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок Банка России; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих; о применении прямых количественных ограничений; о выпуске и изъятии банкнот и монет из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег; о порядке формирования резервов кредитными организациями. Совет директоров Банка России также вправе устанавливать исключения из общего правила вступления в силу нормативных актов Банка России (ч. 3 ст. 6 Федерального закона); определять порядок образования и использования резервов и фондов Банка России (ст. 10 Федерального закона); устанавливать структуру баланса Банка России (ст. 24 Федерального закона); устанавливать порядок направления прибыли Банка России в его резервы и фонды, перечисления в доход федерального бюджета (ст. 26 Федерального закона). Банком России принимается решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждаются образцы и номиналы новых денежных знаков (ст. 33 Федерального закона); устанавливаются размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России (ст. 38 Федерального закона); утверждается лимит операций на открытом рынке (ст. 39 Федерального закона); определяется список векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также случаи, когда обеспечением для кредитов могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства (ст. 46 Федерального закона). В исключительных случаях именно Совет директоров Банка России вправе пролонгировать предоставленные кредиты (п. 5 ст. 48 Федерального закона); принимать решение о создании при Банке России органа банковского надзора, через который могут осуществляться надзорные и регулирующие функции Банка России (ст. 55 Федерального закона); определять порядок проведения проверок кредитных организаций (ст. 74 Федерального закона). Совет директоров может определять перечень сведений о деятельности кредитных организаций, которые Банк России вправе запрашивать и получать и по которым вправе получать разъяснения, а также при наличии оснований принимать решение об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций (ч. 2 ст. 76 Федерального закона). Совет директоров принимает решения по регулированию деятельности территориальных учреждений Банка России. В частности, им утверждается Положение о территориальных учреждениях Банка России, принимается решение о создании территориальных учреждений по экономическим районам, а также предоставляются разрешения о выдаче территориальными учреждениями гарантий и поручительств, вексельных и других обязательств от имени Банка России (ст. 84, 85 Федерального закона). В соответствии с федеральными законами Совет директоров определяет условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий служащих Банка России, создает пенсионный фонд для дополнительного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих (ст. 88-89 Федерального закона), утверждает перечень должностей служащих Банка России, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 90-91 Федерального закона. Советом директоров выдаются в необходимых случаях разрешения на разглашение служащими Банка России служебной информации о деятельности Банка России. Однако вопрос о регулировании в федеральном законодательстве государственной службы служащих Банка России остается открытым. Так, неопределенность правового положения Банка России как государственного органа влечет за собой сложности, связанные с определением статуса его служащих. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации»[7] под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Нет сомнений, что Председатель Банка России, члены Совета директоров Банка России, а также служащие Банка России обеспечивают исполнение Банком России функций государственного управления в денежно-кредитной и банковской сферах. Вместе с тем, в перечень должностей, разделенных Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» на категории, не включен ни Председатель Банка России, ни другие служащие Банка России (ст. 1 упомянутого Федерального закона).

Не упоминаются служащие Банка РФ как государственные служащие и в утвержденном Указом Президента России от 11 января 1995 г. № 33, реестре государственных должностей федеральных государственных служащих[8]. Должность Председателя Банка России как государственная должность РФ упомянута лишь в сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32[9]. Этот Указ принят до вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

Необходимо обеспечить согласованность норм действующего законодательства о государственной службе с нормами Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части, касающейся регулирования правового положения служащих Банка России (гл. 14 Федерального закона).

Реализацию возложенных на Банк России функций обеспечивает Председатель Банка России, который: действует от имени Банка России, представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями; председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим. Председатель Банка России подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности; подписывает приказы и дает указания, обязательные для всех служащих Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России.

Центральный аппарат Банка России образуется решением Совета директоров. В настоящее время в Банке России предусмотрены должности трех первых заместителей Председателя Банка России, 11 заместителей, статс-секретаря Банка России, секретариат Председателя Банка России, включающий заведующего секретариатом и помощников Председателя Банка России. Основным звеном центрального аппарата Банка России являются департаменты. В Банке России создано 22 департамента по основным направлениям его деятельности: сводный экономический департамент; департамент исследований, информации и статистики; департамент бухгалтерского учета и отчетности; департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; департамент методологии и организации расчетов; департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности; департамент пруденциального банковского надзора; департамент по организации банковского санирования; департамент иностранных операций; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент регулирования денежного обращения; департамент эмиссионно-кассовых операций; департамент информатизации; юридический департамент; ревизионный департамент; департамент полевых учреждений; административный департамент; департамент подготовки персонала; департамент инспектирования кредитных организаций; департамент операций на открытом рынке; департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; департамент телекоммуникаций. Помимо департаментов центральный аппарат Банка России включает Главные управления Банка России. В центральном аппарате Банка России функционирует Главное управление безопасности. Кроме того, действуют несколько специализированных управлений и пресс-центр. Департаменты Банка России состоят из управлений и отделов.

Структурные подразделения Банка России юридическими лицами не являются и функционируют на основании действующего законодательства, в соответствии с возложенными на Банк России функциями и решениями Совета директоров о распределении обязанностей между подразделениями центрального аппарата. Кроме того, упомянутые подразделения осуществляют методическое и организационное руководство аналогичными подразделениями территориальных подразделений.

Например, в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 сентября 1993 г. в центральном аппарате Банка России создано Главное управление валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент), одной из функций которого является координация деятельности подразделений валютного регулирования и контроля главных территориальных управлений Банка России.

Помимо подразделений центрального аппарата при Банке России действуют такие специальные организации, как: Центральное операционное управление, операционное управление № 1 и 2, функции которых состоят в обеспечении межбанковских расчетов, обслуживании бюджетов различных уровней и федеральных внебюджетных фондов; Центральное хранилище; Главный центр информатизации; НИИ Центрального банка РФ и другие.

Территориальные учреждения Банка России. Одним из основных элементов системы Банка России являются его территориальные учреждения. Задачи и функции этих учреждений установлены в Федеральном законе, а также в принимаемых в соответствии с ним подзаконных нормативных актах.

При определении содержания понятия «территориальные учреждения Банка России» трудность состоит в том, что в Федеральном законе оно не раскрывается. Единственными учреждениями Банка России, о которых в федеральном законодательстве прямо говорится как о территориальном учреждении, являются национальные банки республик в составе РФ (ч. 3 ст. 83 Федерального закона).

Как представляется, помимо национальных банков республик в составе РФ к территориальным учреждениям Банка России следует отнести все учреждения Банка России, расположенные на территории РФ, как правило, в соответствии с установленным административно-территориальным делением РФ, субъектов РФ и других территориальных единиц, и реализующие от имени Банка России в пределах свой компетенции функции по банковскому регулированию, надзору и контролю, расчетному, банковскому обслуживанию государственных органов, юридических и физических лиц. Причем территориальные учреждения, располагаясь на территории России, могут осуществлять возложенные на них функции не только по принципу административно-территориального деления РФ. Так, по решению Совета директоров Банка России территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов РФ (ст. 85 Федерального закона) либо в местах дислокации воинских частей, гарнизонов, соединений, объединений, округов, флотов и видов Вооруженных Сил РФ. Поэтому территориальными учреждениями Банка России могут быть признаны: национальные банки, главные территориальные управления Банка России, расчетно-кассовые центры, являющиеся их структурными подразделениями, и полевые учреждения, которые упоминаются в ч. 1 ст. 83 Федерального закона в качестве элементов системы Банка России. Именно эти учреждения Банка России осуществляют задачи и функции, возложенные на Банк России, в пределах соответствующей территории РФ и компетенции, предоставленной им федеральным законодательством и соответствующими нормативными актами Банка России.

Территориальные учреждения Банка России в соответствии с Федеральным законом не имеют статуса юридического лица и действуют от имени Банка России по доверенности. При этом права территориальных учреждений ограничены. Они не могут принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ст. 84 Федерального закона).

Следовательно, отнесение к категории территориальных учреждений Банка России только национальных банков республик в составе РФ, как это формулируется в Федеральном законе, неприемлемо еще и потому, что такой подход необоснованно снижает статус и сужает полномочия национальных банков республик в составе РФ по сравнению с главными территориальными управлениями, расчетно-кассовыми центрами и полевыми учреждениями Банка России, на которых ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 84 Федерального закона, распространяться не могут, если они не являются территориальными учреждениями. Но такая ситуация невозможна, поскольку наряду с различными полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля все вышеприведенные учреждения Банка России выполняют сходные функции по осуществлению банковской деятельности. Различия между ними состоят лишь в том, что они функционируют на различных территориях РФ либо обслуживают различных клиентов. Вместе с тем, необходимо отметить, что использование в законодательных актах термина «учреждения» применительно к подразделениям Банка России, не являющимся юридическими лицами, представляется некорректным. Дело в том, что действующее законодательство использует понятие «учреждение» для обозначения одной из организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых в РФ. Более того, сам Банк России как юридическое лицо создан в форме учреждения. Таким образом, термин «учреждение», используемый для обозначения территориальных подразделений Банка России, не соответствует их правовому статусу, закрепленному Федеральным законом.

Согласно Конституции РФ в составе РФ находятся 89 субъектов Федерации, из них: 21 республика в составе России, 49 областей, 6 краев, 2 города федерального значения, 10 автономных округов и 1 автономная область (ст. 65 Конституции РФ). С учетом территориального деления в системе Банка России действуют: а) национальные банки республик в составе РФ; б) главные управления Банка России в краях, областях, автономных округах и автономной области РФ. Однако не во всех республиках РФ созданы национальные банки. Так, по данным на июль 1996 г., в Республике Ингушетия действует не национальный банк, а Главное управление Банка России по Ингушской Республике. В Чеченской Республике создано временное главное управление Банка России (не функционирует). В автономных округах главное управление Банка России создано и функционирует только по Чукотскому автономному округу (Письмо ГРКЦ ГУ Банка России по Москве от 30 июля 1996 г. № 13-16218).

В соответствии с Федеральным законом Совет директоров Банка России должен утвердить положение о территориальных учреждениях Банка России, определить их задачи и функции (ч. 2 ст. 84 Федерального закона). Однако до настоящего времени упомянутый нормативный акт не принят.

Правовое положение территориальных главных управлений и расчетно-кассовых центров Банка России в настоящее время регулируется Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 6 декабря 1991 г. № 33 и Типовым положением о расчетно-кассовом центре Банка России, утвержденным Советом директоров Банка России 6 сентября 1996 г. (Приказ Банка России от 7 октября 1996 г. № 02-373). Необходимо отметить, что содержание Типового положения о территориальном главном управлении Банка России до настоящего времени не приведено в соответствие с действующим банковским законодательством, поэтому при применении положений этого нормативного акта необходимо учитывать особенности действующего банковского законодательства.

Как следует из содержания Типового положения о территориальном главном управлении Центрального банка РФ 1991 г., территориальное главное управление Банка России является обособленным подразделением Банка России, осуществляющим часть его функций на определенной территории. Задачей главного управления является обеспечение проведения единой федеральной политики в области денежного обращения, кредитного регулирования, использования кредитных ресурсов и осуществление надзора за деятельностью банков.

По всем направлениям деятельности в пределах своих полномочий главное управление оказывает методическую помощь и осуществляет надзор и контроль за деятельностью коммерческих банков, расчетно-кассовых и вычислительных центров, организует аудиторскую службу в регионе.

Имуществом, стоимость которого отражается на балансе, главное территориальное управление наделяется Банком России, а соответствующий баланс главного управления входит составной частью в баланс Банка России. Право главного управления по распоряжению имуществом ограничено невозможностью продажи или отчуждения зданий и сооружений без согласования этого вопроса с Банком России.

Главное управление возглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым от должности решением Председателя Банка России, которое подлежит утверждению Советом директоров Банка России. Начальник главного управления представляет по доверенности интересы Банка России в органах государственной власти и в других организациях. Помимо назначения начальника главного управления Председатель Банка России утверждает структуру и схему должностных окладов работников главных управлений.

Согласно ст. 7 Типового положения отношения главного управления с банками, предприятиями, учреждениями и организациями строятся на основе договоров, заключаемых главным управлением от имени Банка России. Ответственность по этим договорам несет Банк России. Обращает на себя внимание тот факт, что данное положение не учитывает возможность, а в некоторых случаях и обязанность главного управления вступать не в договорные, а в иные отношения с соответствующими организациями. Например, это касается судов, правоохранительных органов, налоговых органов, предприятий и учреждений, обращающихся в главные управления как к органу, осуществляющему функции Банка России по банковскому регулированию, надзору и контролю за защитой их интересов. Деятельность главного управления осуществляется по следующим основным направлениям: в сфере денежно-кредитного регулирования; в сфере организации денежного обращения; организации финансирования капитальных вложений; в сфере экономического анализа и статистики; в сфере внешнеэкономической деятельности; по надзору и регулированию деятельности банков; в финансовой внутрихозяйственной деятельности; в правовой сфере.

В составе главных территориальных управлений действуют расчетно-кассовые центры (РКЦ), являющиеся структурными подразделениями Банка России. Согласно действующему Типовому положению о расчетно-кассовом центре Банка России 1996 г. создание РКЦ, их реорганизация и ликвидация осуществляются решением Совета директоров Банка России в порядке, установленном Федеральным законом, упомянутым Типовым положением и другими нормативными актами Банка России. Само название положения предполагает его типовой характер, т.е. в каждом конкретном случае функции и полномочия РКЦ могут быть либо дополнены, либо сокращены.

РКЦ являются структурными подразделениями Банка России, осуществляющими банковские операции с денежными средствами в условиях двухуровневой банковской системы России. Основной целью деятельности РКЦ является обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы РФ (п. 1.3 Типового положения).

Банком России установлена следующая структура действующих в составе территориального учреждения РКЦ: а) головной расчетно-кассовый центр; б) межрайонный расчетно-кассовый центр; в) районный расчетно-кассовый центр.

РКЦ возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем территориального учреждения Банка России в порядке, определяемом Советом директоров Банка России. Начальник РКЦ руководит деятельностью РКЦ и действует от имени Банка России на основании доверенности, выданной в порядке передоверия начальником территориального учреждения Банка России.

Начальник, главный бухгалтер, руководители структурных подразделений РКЦ и их заместители несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за обеспечение соблюдения законодательных актов РФ, нормативных актов Банка России. Кроме того, руководители РКЦ обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений ограниченного распространения. Все служащие РКЦ обязаны хранить указанную тайну и соблюдать установленный режим.

Рекомендуемая структура РКЦ и схема должностных окладов утверждаются Банком России, а штатное расписание РКЦ утверждается руководителем территориального учреждения. РКЦ содержится в пределах выделенных сметных ассигнований.

РКЦ имеет наименование, включающее названия населенного пункта в соответствии с его территориальным расположением и территориального учреждения Банка России, в составе которого действует центр. Каждый РКЦ имеет идентификационный код (номер по МФО), печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, а также штампы, необходимые ему для выполнения возложенных на него задач.

РКЦ наделены полномочиями практически по всем направлениям деятельности Банка России. Так, в рамках организации денежного обращения они устанавливают предельные остатки денежной наличности в кассах кредитных организаций и иных юридических лиц и осуществляют оперативный контроль за их соблюдением, а также осуществляют контроль за соблюдением кассовых операций. Кроме того, РКЦ обеспечивают централизованное экспедирование почтовых расчетно-денежных документов на внутрирегиональном и межрегиональном уровнях при взаимодействии со специализированными службами доставки. В сфере банковского регулирования РКЦ определяют осуществление кредитными организациями обязательного резервирования денежных средств, осуществляют контроль за своевременностью, полнотой перечисления и достоверности расчетов. По поручению главного территориального управления (национального банка), оформленному в порядке передоверия, РКЦ вправе участвовать в предоставлении банкам кредитов Банка России в установленном порядке. РКЦ могут выполнять и иные задачи, закрепленные в Типовом положении 1996 г., в том числе по распоряжению главного территориального управления проводить инспекционные проверки и применять санкции к кредитным организациям.

3. Особенности правового положения полевых
учреждений Банка России

Впервые в законодательстве РФ правовые нормы о полевых учреждениях Банка России как составной части единой системы Банка России, их правовом статусе, стоящих перед ними задачах и осуществляемых функциях получили закрепление в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции 1995 г.

Конкретные функции и особенности правового положения полевых учреждений Банка России определены в ст. 86 Федерального закона. В отличие от главных территориальных управлений и национальных банков Банка России полевые учреждения Банка России имеют особое, двойственное положение: с одной стороны, они являются составной частью Банка России и при осуществлении банковской деятельности действуют независимо от каких бы то ни было органов государственной власти. С другой стороны, полевые учреждения — воинские учреждения и комплектуются военнослужащими. Поэтому они должны руководствоваться военным законодательством и обеспечивать в процессе своей деятельности соблюдение особого порядка военной службы, предполагающего действие принципа единоначалия.

Полевые учреждения Банка России, в отличие от главных управлений (национальных банков) Банка России, как правило, не осуществляют функции банковского надзора, контроля и регулирования, за исключением организации денежного обращения. Основными функциями полевых учреждений Банка России являются: банковское обслуживание юридических и физических лиц; осуществление по разрешению Банка России эмиссии наличных денег, а также организация денежного обращения (наличных и безналичных расчетов) в связи с деятельностью обслуживаемых ими лиц.

Исчерпывающий перечень лиц, банковское обслуживание которых осуществляется Банком России через входящие в его систему полевые учреждения, определен в законе. В этот перечень включены: воинские части, учреждения и организации Министерства обороны РФ, а также иных государственных органов; юридические лица, обеспечивающие безопасность РФ; физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно (ст. 86 Федерального закона). Как видно из содержания упомянутой статьи, закон четко определяет не только функции — банковское обслуживание, но и круг лиц, которые подлежат банковскому обслуживанию полевыми учреждениями Банка России.

Вместе с тем в особых условиях, при невозможности функционирования иных территориальных учреждений Банка России, на некоторых территориях РФ (например, в связи с событиями в Чеченской Республике) по решению Банка России на полевые учреждения могут быть возложены функции расчетно-кассовых центров, обеспечивающих межбанковские и внутрибанковские расчеты кредитных организаций, расположенных на данной территории. В связи с этим соответствующие кредитные организации открывают корреспондентские (субкорреспондентские) счета только в полевых учреждениях Банка России, действующих на определенной территории, и не могут устанавливать прямые корреспондентские отношения с другими кредитными организациями. В вышеупомянутых случаях полевые учреждения наделяются полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля, предусмотренными для РКЦ Банка России[10].

С учетом особых задач и функций, стоящих перед полевыми учреждениями Банка России, законодательством предусмотрено создание на территории РФ учреждений Банка России по предметно-территориальному принципу. В соответствии с этим полевые учреждения Банка России создаются, размещаются и функционируют в местах дислокации лиц, для банковского обслуживания которых они предназначены. Так, некоторые воинские части и организации могут быть дислоцированы на территории различных субъектов РФ, а их банковское обслуживание при этом осуществляется одним полевым учреждением Банка России. Кроме того, возможно создание и функционирование полевых учреждений в гарнизонах. В соответствии с международными договорами РФ полевые учреждения Банка России могут создаваться и функционировать за пределами РФ для осуществления банковского обслуживания российских войск и иных организаций, обеспечивающих безопасность РФ и дислоцированных на территориях иностранных государств. Необходимо оговориться, что расположенные за рубежом полевые учреждения Банка России не изменяют своего правового статуса территориального учреждения и не могут быть признаны представительствами Банка России за рубежом.

Правовое регулирование банковской деятельности полевых учреждений осуществляется исключительно федеральными законами и нормативными актами Банка России. При этом для выполнения задач банковского обслуживания полевые учреждения Банка России наделены полномочиями по осуществлению банковских операций в соответствии с федеральными законодательными актами, а также нормативными актами Банка России (ст. 45, 83 Федерального закона, ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ГК РФ и др.).

Как воинские учреждения, полевые учреждения Банка России руководствуются в своей деятельности военным законодательством, воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместным решением Банка России и Министерства обороны РФ (ч. 2 ст. 86 Федерального закона). Так, Банк России и полевые учреждения в его составе руководствуются в своей деятельности военным законодательством по вопросам обеспечения обороны и безопасности, прохождения военной службы, обеспечения прав, обязанностей и ответственности военнослужащих полевых учреждений, организации и дислокации полевых учреждений (Федеральный закон «Об обороне»[11], Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе»[12], Закон РФ «О статусе военнослужащих»[13]). В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об обороне» воинские части (учреждения), в том числе и полевые учреждения Банка России, дислоцируются в соответствии с задачами обороны и социально-экономическими условиями соответствующих территорий. При этом передислокация воинских частей и подразделений до уровня соединения в пределах территорий, переданных в пользование Минобороны России, осуществляется по решению министра обороны РФ. Но особенность полевых учреждений Банка России состоит в том, что вопросы их дислокации органами военного управления должны согласовываться с Банком России. В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом Президент РФ, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об обороне»). Поэтому, в целях эффективного функционирования системы полевых учреждений Центрального банка РФ, в интересах обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил РФ и укрепления обороноспособности страны вопросы организации и деятельности полевых учреждений Банка России, помимо банковского законодательства регулируются Указами Президента РФ. Например, Указом Президента РФ от 28 октября 1993 г. № 1785 «О регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка Российской Федерации»[14], которым до принятия законодательного акта, регулирующего деятельность полевых учреждений Банка России, предписано руководствоваться Положением о полевых учреждениях Центрального банка РФ (Банка России), утвержденным постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 1 июня 1992 г. № 2897-1.

Принятый Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 12 апреля 1995 г. не предусматривает принятия законодательного акта по вопросу регулирования деятельности полевых учреждений, предписывая Банку России и Минобороны России совместным решением утвердить Положение о полевых учреждениях Банка России (ст. 86 Федерального закона). Однако, упомянутое Положение еще не принято.

Таким образом, согласно действующему законодательству для полевых учреждений Банка России, характерно «двойное» подчинение — Центральному банку РФ и органам военного управления Мин­обороны России. Вместе с тем, отсутствие в Федеральном законе должного разграничения пределов подчиненности полевых учреждений Банка России Центральному банку РФ и Минобороны России может, с одной стороны, привести к нарушению банковского законодательства, нарушить принципы независимости Банка России, единства всех его элементов и централизации управления, а с другой стороны — отрицательно сказаться на решении задач обеспечения обороноспособности страны. Поэтому в Положении о полевых учреждениях Центрального банка РФ важно четко разграничить полномочия между Банком России и военным командованием по управлению полевыми учреждениями Банка России.

Как представляется, при этом необходимо руководствоваться принципом независимости Банка России, выражающимся в том, что Центральный банк РФ и входящие в систему Банка России учреждения, в том числе полевые учреждения, при осуществлении банковской деятельности и иных возложенных на Банк России функций не могут находиться в оперативном или каком-либо ином служебном подчинении федеральным органам исполнительной власти, а тем более финансовым органам Минобороны России.

Вместе с тем полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями, в них предусмотрена военная служба, они предназначены для банковского обслуживания государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, в том числе воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России (ст. 86 Федерального закона). Поэтому деятельность полевых учреждений, безусловно, не может оставаться вне Министерства обороны России и без соответствующего взаимодействия с ним. Но формы, характер и степень такого взаимодействия должны быть четко определены в Положении. Взаимодействие Банка России и Минобороны применительно к функционированию полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться в вопросах мобилизационной и боевой готовности, службы войск, обеспечения охраны полевых учреждений, подготовки военных кадров, обеспечения прав, законных интересов и ответственности военнослужащих полевых учреждений, вытекающих из закона «О статусе военнослужащих». Решение упомянутых вопросов является прерогативой министра обороны РФ, командующих объединениями, командиров соединений. Поэтому взаимодействие Минобороны России и Банка России по общим вопросам деятельности полевых учреждений, а также по вопросам деятельности Департамента полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться на уровне министра обороны РФ и Председателя Центрального банка РФ или их первых заместителей. По всем иным вопросам деятельности подчиненных Банку России полевых учреждений взаимодействие могло бы осуществляться между командирами воинских формирований и руководителями соответствующих полевых учреждений. При этом следует учитывать, что решения о создании и ликвидации полевых учреждений Банка России принимает Совет директоров Банка России (п. 6 ст. 16 Федерального закона) по согласованию с Генеральным Штабом Вооруженных Сил РФ.

Основным критерием, позволяющим выделить лиц, банковское обслуживание которых осуществляется полевыми учреждениями Банка России, является цель их деятельности — обеспечение безопасности РФ. При этом следует учитывать требования Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности»[15], согласно которому безопасность (личности, общества и государства) достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). На базе этих органов создаются соответствующие силы обеспечения безопасности, включающие: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной и судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы (ст. 12 Закона РФ «О безопасности»). Из Закона РФ «О безопасности» следует, что перечень юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, чрезвычайно широк. Все эти органы на сегодняшний день не могут быть приняты на банковское обслуживание полевыми учреждениями, поэтому основными клиентами полевых учреждений являются: воинские части, учреждения и организации Минобороны РФ, а также физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно. Что же касается иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, то в целях своевременного финансирования из федерального бюджета государственных органов и сил обеспечения безопасности, поддержания их в постоянной боевой готовности, а также обеспечения своевременности выплаты военнослужащим, гражданскому персоналу этих органов и сил денежного довольствия и заработной платы Президентом РФ принят Указ от 16 мая 1996 г. № 726 «О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности»[16]. Этим Указом установлено, что банковское обслуживание Вооруженных Сил РФ, пограничных войск РФ, внутренних войск МВД России, войск Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, железнодорожных войск РФ и войск гражданской обороны РФ производится полевыми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют — учреждениями Сберегательного банка РФ (п. 1 Указа от 16 мая 1996 г. № 726). Другим Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» от 25 ноября 1996 г. № 1592 предписывается с 1 января 1997 г. распространить действие Указа Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 на все государственные органы и силы обеспечения безопасности РФ (п. 2 Указа)[17]. Названные Указы являются одним из элементов осуществляемой Президентом РФ политики укрепления обороноспособности и безопасности РФ, усиления социальных гарантий военнослужащих и других граждан, выполняющих служебные обязанности в интересах обеспечения безопасности России.

Реализация Указов Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 и от 25 ноября 1996 г. № 1592 позволит решить целый комплекс проблем финансирования юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, и, в частности, полностью исключить опасность потери государственными органами и силами, обеспечивающими безопасность, выделенных им бюджетных средств в случае возникновения у коммерческих банков финансовых или иных трудностей. Кроме того, исключается возможность нецелевого использования средств государственного бюджета, предназначенных и выделяемых для финансирования государственных органов и сил обеспечения безопасности. Создаются определенные организационно-правовые гарантии личной защищенности каждого сотрудника государственных органов и сил обеспечения безопасности и членов их семей в части, касающейся выплаты им денежного довольствия, продовольственного и иного обеспечения, а также обеспечения жильем. С принятием упомянутых Указов Президента РФ прекращено имевшее место скрытое кредитование коммерческих банков, исключена возможность использования бюджетных средств, предназначенных государственным органам и силам обеспечения безопасности, для пополнения активов кредитных организаций. Помимо этого реализация этих Указов Президента РФ будет способствовать экономии средств государственного бюджета, поскольку в соответствии со ст. 23 Федерального закона, в отличие от коммерческих банков, Банк России осуществляет операции со средствами федерального бюджета без взимания комиссионного вознаграждения; усилению контроля за расходованием бюджетных средств со стороны финансовых органов; усилению гарантий сохранности государственной тайны при осуществлении банковских операций органами, обеспечивающими безопасность России. Более того, по сравнению с коммерческими банками и иными кредитными организациями Банк России находится в привилегированном положении, которое предоставлено только ему и состоит в том, что он никогда не может разориться. Исключительное право Банка России на осуществление денежной эмиссии дает ему право при недостатке средств произвести дополнительную эмиссию денег, обеспечив тем самым свою постоянную ликвидность[18].

Особенности прохождения военной службы в полевых учреждениях Банка России. В полевых учреждениях Банка России, являющихся воинскими учреждениями, предусмотрено прохождение военной службы. Это порождает некоторые особенности их правового положения. Так, руководитель департамента полевых учреждений Банка России, в отличие от руководителей других департаментов, как воинское должностное лицо в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об обороне» назначается Указом Президента РФ. В остальном на военнослужащих, проходящих военную службу в полевых учреждениях Банка России, распространяется общий порядок прохождения военной службы, предусмотренный Законом РФ «О воинской обязанности и военной службе», указами Президента РФ, и распространяются права, обязанности и ответственность, предусмотренные для военнослужащих Законом РФ «О статусе военнослужащих».