ГЛАВА 3. ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РФ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1. Взаимоотношения Банка России с органами законодательной и исполнительной власти

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, несмотря на предоставленную самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей — укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала РФ.

Без постоянной координации между органами государственной власти и управления невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальным является вопрос четкого разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики и обеспечения законности в этих сферах. Без налаженного механизма взаимодействия между органами власти и управления невозможно обеспечить: а) скоординированность действий в интересах достижения общих задач, стоящих перед государством и обществом, в осуществлении денежно-кредитной и банковской политики; б) наибольшую эффективность исполнения Банком России возложенных на него функций; в) исключение какого-либо дублирования полномочий между органами государства в рассматриваемых сферах, а в отношении Банка России, кроме того, — реализацию на практике принципа его независимости. Поэтому, наряду с соблюдением принципа своей независимости, Банк России обязан тесно взаимодействовать со всеми органами государственной власти РФ при осуществлении возложенных на него функций государственного управления.

Взаимодействие Банка России с Президентом РФ и его администрацией, а также с Правительством РФ основывается на принципах взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, проведении регулярных консультаций.

Для правильного понимания особенностей взаимоотношений Президента РФ и Банка России необходимо учитывать следующие обстоятельства: во-первых, Президент РФ, являясь Главой государства и гарантом Конституции РФ, руководит всеми вопросами экономического, социального, в том числе кредитно-финансового, характера и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент РФ представляет на утверждение в Государственную Думу кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ). Поэтому даже с учетом независимости Банк России при реализации предоставленных ему полномочий не может не учитывать политику, проводимую Президентом РФ, при осуществлении полномочий государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. В этой связи Банк России обязан обеспечить Президента РФ необходимой ему информацией о состоянии банковской и денежно-кредитной систем РФ, их организации и функционировании, а также иной информацией по вопросам, отнесенным к его компетенции. Соответствующие обязанности Банка России предусмотрены в ч. 3 ст. 5 Федерального закона, где установлено, что Банк России представляет Президенту РФ необходимую информацию. Причем круг вопросов, по которым Банк России обязан информировать Президента РФ, Федеральным законом четко не определен и не ограничен. Порядок представления Банком России упомянутой информации устанавливается федеральными законами. Кроме того, в случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует Президента РФ о допущенных фактах нарушения принципа независимости Банка России и вмешательства в его деятельность (ч. 4 ст. 5 Федерального закона). Для оперативного выполнения Банком России возложенных на него обязанностей взаимодействия с Главой государства требуется отлаженный механизм координации, согласования и обмена информацией между Банком России, его центральным аппаратом и Администрацией Президента РФ и соответствующими ее подразделениями, в том числе с аппаратом Совета безопасности РФ. Осенью 1994 г. после банковского кризиса (известного как «черный вторник») именно Совету безопасности РФ как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение[1].

Особенности взаимоотношений Банка России и Государственной Думы РФ урегулированы в Конституции РФ и Федеральном законе. Установлено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу. Подотчетность Банка России Государственной Думе означает, что назначение и освобождение от должностей Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России осуществляются Государственной Думой. Помимо этого на рассмотрение Государственной Думы России представляется годовой отчет Банка России и аудиторское заключение, при этом аудиторская фирма для проведения аудиторской проверки Банка России также определяется Государственной Думой РФ. Одной из форм подотчетности Банка России Государственной Думе РФ является ее право проводить парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Дважды в год Государственная Дума РФ (Госдума) заслушивает доклады Председателя Банка России, которые приурочиваются к представлению годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Основные направления государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год Банк России представляет в Госдуму ежегодно не позднее 1 декабря. Этот документ включает следующие положения: анализ состояния и прогноз развития экономики РФ; основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики. Проект основных направлений единой государственной и денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту РФ и Правительству РФ. Окончательный вариант основных направлений рассматривается Госдумой, которая и принимает по данному вопросу соответствующее решение. Однако Федеральный закон не определяет, какие именно решения могут быть приняты Госдумой и каково их правовое значение. Кроме того, Банк России обязан представлять в порядке, установленном федеральными законами, иную информацию по вопросам, интересующим Госдуму, отнесенным к ее компетенции, а также информировать о допущенных каким-либо государственным органом или иным лицом нарушениях принципа независимости Банка России.

Особое значение имеет организация взаимодействия Банка России и Федерального Собрания РФ в процессе законотворческой деятельности, и в частности по вопросам, отнесенным действующим законодательством к компетенции Банка России (например, о совершенствовании банковского законодательства и правовом регулировании банковской системы и банковской деятельности в РФ)[2].

         Взаимоотношения Банка России с Правительством РФ и другими федеральными органами исполнительной власти. Реализуя возложенные на него функции, Банк России активно взаимодействует с Правительством РФ: участвует в разработке экономической политики Правительства РФ; совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации (ч. 1, 3 ст. 19 Федерального закона). В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Госдуме федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Госдуме отчет об исполнении федерального бюджета, проводит в РФ единую финансовую, кредитную и денежную политику (п. 1 ст. 114). Аналогичные нормы закреплены в Законе РФ «О Совете министров—Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. № 4174-1 (ст. 21 Закона РФ)[3]. Участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 19 Федерального закона). В заседаниях Правительства РФ принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей. Взаимное представительство Правительства РФ и Центрального банка РФ в целях осуществления согласованных мер по реализации кредитно-денежной политики было установлено еще до принятия в 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы РФ». Так, согласно п. 1 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 15 августа 1994 г. № 1688[4], основной целью взаимного представительства является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики, под которой понимается совокупность мероприятий в области денежного обращения и кредита, направленных на регулирование экономического роста, сдерживание инфляции, обеспечение занятости и выравнивание платежного баланса, являющихся одной из форм (методов) вмешательства государства в процесс воспроизводства[5].

Правительство РФ также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства РФ в этом случае являются министр финансов РФ и министр экономики РФ или по их поручению по одному из их заместителей, имеющих право совещательного голоса (ч. 2 ст. 19 Федерального закона).

Председатель Банка России, присутствуя на заседаниях Правительства РФ, наделяется правом совещательного голоса (ст. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ). Однако в Федеральном законе вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства РФ не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства РФ и Центрального банка РФ. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства РФ при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов РФ и министру экономики РФ предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).

В некоторых случаях Правительству РФ предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (ч. 6 ст. 56 Федерального закона). По некоторым вопросам, определенным Федеральным законом, Банк России до принятия окончательного решения обязан информировать Правительство РФ. Так, в соответствии со ст. 33 Федерального закона до принятия решения Советом директоров Банка России о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков требуется предварительное информирование Правительства РФ.

Помимо взаимного представительства Правительства РФ и Центрального банка РФ Правительством РФ создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности.

Так, 22 октября 1996 г. при Правительстве РФ создан Совет по вопросам банковской деятельности. Основная цель деятельности Совета состоит в повышении эффективности сотрудничества Правительства РФ с банками и другими кредитными организациями. Положение о Совете и его состав утверждены Постановлением Правительства РФ «О создании Совета при Правительстве РФ по вопросам банковской деятельности» от 22 октября 1996 г. № 1258. Согласно Положению Совет является консультативным органом, руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, Указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положением о Совете. Помимо укрепления сотрудничества кредитных организаций и Правительства РФ Совет должен способствовать повышению эффективности участия кредитных организаций, их ассоциаций и союзов в реализации государственной денежно-кредитной политики, а также проводить экспертную оценку проектов нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности (п. 1 Положения). Но существующее банковское законодательство не позволяет кому бы то ни было вмешиваться в деятельность Банка России по банковскому регулированию и, в частности, при подготовке и издании нормативных актов по вопросам банковской деятельности. По смыслу упомянутой статьи Положения проект нормативного акта по вопросам банковской деятельности до его принятия должен быть представлен на экспертную оценку в Совет по вопросам банковской деятельности при Правительстве РФ. Такая постановка вопроса нарушает принцип независимости Банка России, который в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» имеет исключительное право на осуществление правового регулирования банковской деятельности на подзаконном уровне. При этом закон не предусматривает возможности экспертной оценки подготавливаемых Банком России проектов нормативно-правовых актов каким-либо иным органом или советом, кроме Национального банковского совета.

В процессе своей деятельности Совет осуществляет следующие функции: вырабатывает предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы РФ, развитию платежной системы, привлечению инвестиций в экономику страны, реализации государственной денежно-кредитной политики; рассматривает по поручению Правительства РФ проекты нормативных правовых актов по вопросам развития банковской деятельности и совершенствования банковской системы РФ; регулярно информирует Правительство РФ о состоянии банковской системы РФ и роли банков в реализации государственной денежно-кредитной политики; подготавливает рекомендации по вопросам включения российских банков в состав международных финансовых организаций, принимающих участие в реализации крупномасштабных финансовых и инвестиционных программ в интересах РФ; осуществляет взаимодействие с международными финансовыми институтами; рассматривает по поручению Правительства РФ проекты федеральной инвестиционной программы, в реализации которых предусматривается участие кредитных организаций; разрабатывает предложения и рекомендации по повышению эффективности сотрудничества Правительства РФ, Центрального банка РФ, федеральных органов исполнительной власти, кредитных организаций, их ассоциаций и союзов.

Возглавляют Совет Председатель Правительства РФ и его первый заместитель. Обращает на себя внимание факт отсутствия в составе Совета представителя Банка России. Членами упомянутого Совета являются исключительно руководители кредитных организаций и их ассоциаций, представляющие лишь 18 банков и Ассоциацию российских банков. Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем, существует опасность, что деятельность Совета, при отсутствии среди его членов представителя главного банка страны, может ограничиться представлением интересов отдельных коммерческих банков в Правительстве РФ, а не обеспечением общегосударственных интересов и интересов банковской системы РФ в целом.

В соответствии с Распоряжением Президента РФ от 29 августа 1994 г. № 448-рп была создана Комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики (Постановление Правительства РФ от 13 декабря 1994 г. № 1375 «О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики»)[6]. В состав этой комиссии входят представители Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, банковских, финансовых и промышленных структур. В качестве основных целей деятельности Комиссии в упомянутом распоряжении Президента РФ предусматривалось: повышение эффективности использования бюджетных средств и кредитных ресурсов, совершенствование системы платежей и расчетов, укрепление финансовой кредитной системы, снижение спада производства и увеличение инвестиций в основные отрасли промышленности, развитие межрегионального сотрудничества и максимальное использование потенциала разнообразия регионов, привлечение крупных банковских и финансовых структур к реализации экономической политики. Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 декабря 1994 г. № 1375 Комиссия создана в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка.

Предварительная проработка рассматриваемых вопросов, подготовка по ним предложений и проектов решений осуществляются специально образованной рабочей группой. Рабочая группа выполняет следующие задачи: готовит проект повестки и материалы для рассмотрения на заседаниях Комиссии, в предварительном порядке рассматривает поручения Правительства РФ по относящимся к компетенции Комиссии вопросам, готовит проекты решений.

Кроме того, при Комиссии создана специальная рабочая группа для осуществления контроля за выполнением принятых Президентом РФ, Правительством РФ и Банком России обязательств по выполнению мероприятий, предусмотренных Заявлением Правительства РФ и ЦБ РФ об экономической политике. В деятельности этой специальной группы участвуют уполномоченные представители Международного валютного фонда в соответствии с порядком, согласованным руководителем Комиссии с Постоянным представительством МВФ в РФ.

Деятельность Правительственной комиссии урегулирована Положением о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 666, и осуществляется в форме заседаний, проводимых не реже одного раза в квартал. Решения Комиссии оформляются в виде протоколов, подписываемых председателем Комиссии, утверждаемых Председателем Правительства РФ. Однако из содержания Постановления не ясно, насколько обязательными являются такие протоколы для Банка России, не включенного в систему исполнительной власти. Как представляется, подобные решения не являются нормативными актами и поэтому могут иметь для Банка России лишь рекомендательный характер.

На Правительственную комиссию возложены широкие функции. Среди них такие функции, как: координация разработки основных направлений единой финансовой и денежно-кредитной политики государства; координация с учетом позиции Банка России деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации единой финансовой и денежно-кредитной политики; проведение анализа и контроля за выполнением принятых Президентом РФ и Правительством РФ решений по вопросам реализации государственной финансовой и денежно-кредитной политики; установление объемов централизованных кредитных ресурсов, направляемых на рефинансирование коммерческих банков для проведения кредитных аукционов и других рыночных методов кредитования; утверждение ежеквартально (ежемесячно) размеров прироста таких ресурсов, проведение соответствующих проверок; организация проведения ведомственных и межведомственных проверок целевого использования централизованных финансовых и кредитных ресурсов и принятие решения по повышению эффективности их использования; установление критериев отбора коммерческих банков, привлекаемых для обеспечения финансирования федеральных целевых программ и комплекса осуществляемых ими финансовых и кредитных операций по поручению Правительства РФ; утверждение перечней коммерческих банков, привлекаемых для выполнения вышеуказанных программ и операций в соответствии с установленными критериями, и др.

Закрепленные в положении функции Правительственной комиссии чрезвычайно широки, более того, пределы ее компетенции не ограничены. Осуществляя некоторые из возложенных на нее функций, Комиссия вторгается в сферу исключительных полномочий Банка России. Кроме того, не все функции Комиссии носят управленческий характер. Некоторые из них имеют более общий и даже регулятивный характер, к ним относятся установление критериев отбора коммерческих банков для выполнения поручений Правительства РФ, утверждение соответствующих перечней банков, установление объемов централизованных кредитных ресурсов. Однако, как уже отмечалось, решения Комиссии принимаются лишь в форме протоколов и нигде при этом не публикуются. Подобное регулирование финансовой и денежно-кредитной политики государства лишает всех заинтересованных лиц возможности ознакомиться с принятыми Комиссией решениями, а также ограничивает их возможности защищать свои интересы, в том числе и в судебном порядке. В процессе реализации некоторых функций Комиссия вторгается в сферу исключительных полномочий Банка России, чем также нарушает принцип его независимости. Так, в соответствии с Федеральным законом Банк России является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования (п. 3 ст. 4 Федерального закона), под которой понимается кредитование Банком России банков, в том числе учет и переучет векселей (ст. 40, 42 Федерального закона) и которая наряду с прямыми количественными ограничениями является одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России[7]. Причем упомянутые ограничения Банком России применяются в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством РФ (ст. 42 Федерального закона), но самостоятельно. Поэтому возложенные на Комиссию функции установления объемов рефинансирования являются нарушением действующего Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Общий объем выдаваемых кредитов Банк России регулирует в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики (ст. 36 Федерального закона). При этом формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России.

Помимо Правительственной комиссии Распоряжением Правительства РФ от 18 сентября 1995 г. № 1292-р образована специальная межведомственная рабочая группа, задачей которой является обеспечение разработки проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования регулирования банковской деятельности. В состав рабочей группы включены представители Минфина России, Минэкономики России, Госналогслужбы России, Минюста России (на уровне заместителей руководителей), Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ, подкомитета по банковскому законодательству Госдумы, Ассоциации российских банков, Внешторгбанка России, Технобанка, Акционерного банка «Мост-банк», АКБ «Менатеп» (по согласованию — на уровне руководителей коммерческих банков или их заместителей), а также представители Управления экономической контрразведки ФСБ России и Департамента финансов, бюджета и денежного обращения Правительства РФ.

Помимо указанных Совета, Комиссии и рабочих групп Банк России осуществляет координацию своих действий непосредственно с теми федеральными органами исполнительной власти, которые действуют в сфере экономики, финансов, денежного обращения и кредита. Среди них: Минэкономики, Минфин, Госналогслужба, Государственный таможенный комитет, Госкомитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Так, Федеральным законом предусмотрено, что Банк России запрашивает и получает необходимую информацию у федеральных органов исполнительной власти для подготовки банковской и финансовой статистики, анализа экономической ситуации (ст. 56).

Основополагающее значение для финансово-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ч. 4 ст. 19 Федерального закона). Действующим банковским законодательством предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином России о проведении операций с федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операций по обслуживанию государственного долга (ст. 23 Федерального закона).

Являясь федеральным органом по управлению финансами в РФ, Минфин России осуществляет функции, тесно связанные с деятельностью Банка России, в частности в области денежного обращения, государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой системы. В соответствии с Положением о Министерстве финансов РФ, утвержденным Постановлением Правительства России 19 августа 1994 г. № 984[8], Минфин России совместно с Минэкономики и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики РФ, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения (п. «л» ст.7 Положения о Минфине России и п. 5 Положения о Минэкономики России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.). Кроме того, Банк России совместно с Минфином и Федеральным казначейством осуществляет обслуживание государственного внутреннего долга (п. 2 Указа Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556)[9]. Помимо этого на Минфин России Законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» возложена обязанность устанавливать порядок предоставления банками налоговым органам сведений об открытии или закрытии счетов, а также о финансово-хозяйственной деятельности организаций (ст. 15 Закона). Минфин России вправе получать от банков и других кредитных организаций справки по операциям и счетам предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, использующих средства федерального бюджета и государственных (федеральных) внебюджетных фондов (п. «к» ст. 8 Положения). По всем упомянутым вопросам между Банком России и Минфином России осуществляется тесное взаимодействие.

Некоторые из закрепленных за Минфином России функций вступают в противоречие с действующим банковским законодательством. Например, в соответствии с п. «щ» ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 984, Минфин заключает от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели, несет ответственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, осуществляет контроль за целевым использованием кредитов. Однако в Федеральном законе закреплена противоположная норма, запрещающая Банку России предоставлять Правительству РФ кредит для финансирования бюджетного дефицита (ст. 22). Функцией Минфина России является также обеспечение изготовления Гознаком денежных билетов и металлических монет по заявкам Банка России (п. «ч» ст. 7 Положения). Наряду с этим ст. 34 Федерального закона устанавливает, что в целях организации наличного денежного обращения на территории РФ Банк России осуществляет производство банкнот и монет. При этом функции Банка России и Минфина России по вопросу изготовления банкнот и монет не разграничиваются.

По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином России и Федеральной службой по валютному и экспортному контролю.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству РФ предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления с тем, чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).

Взаимодействие Банка России с федеральным казначейством осуществляется по следующим основным направлениям: а) исполнение федерального бюджета; б) осуществление надзора за соблюдением бюджетными организациями действующего законодательства. В соответствии со ст. 7 вышеназванного Указа Президента РФ Правительству РФ предписывалось утвердить согласованный с Банком России график передачи федеральному казначейству в 1993 году функций по кассовому исполнению республиканского бюджета РФ. Однако данное положение противоречит действующему Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. и до настоящего времени не реализовано в полной мере, поскольку Банк России по-прежнему осуществляет кассовое исполнение бюджета и в этом направлении тесно сотрудничает с федеральным казначейством. Кроме того, федеральное казначейство совместно с Банком России управляет и обслуживает государственный внутренний и внешний долг РФ.

Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и федерального казначейства при реализации федеральным казначейством своих прав по проведению в банках и иных финансово-кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая банки и иные финансово-кредитные учреждения), использующим государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа (взимание штрафов осуществляется налоговыми органами) в размере действующей учетной ставки Банка России, а также налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10 %. Помимо этого, федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем, Федеральный закон не оговаривает возможность внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

В настоящее время подготовлен и обсуждается проект Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета», согласно которому предполагается установить в РФ казначейское исполнение федерального бюджета, фактически означающее предоставление органам федерального казначейства права осуществлять банковские операции. Например, при расчетно-кассовом обслуживании распорядителей средств федерального бюджета при совершении операций со средствами федерального бюджета и иных федеральных финансовых ресурсов. Однако банковское обслуживание в соответствии с федеральным законодательством может осуществляться исключительно Банком России или кредитными организациями, к которым федеральное казначейство отнесено быть не может. Кроме того, предполагается предоставить федеральному казначейству право осуществлять заимствование у Банка России средств на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами федерального бюджета. Действующее законодательство не предусматривает такой формы кредитования и, более того, реализация этого предложения прямо противоречит ст. 22 Федерального закона. Как представляется, принятие предложенного проекта Федерального закона «О казначейском исполнении федерального бюджета» потребует внесения изменений и дополнений в другие законодательные акты РФ.

В процессе совместной работы федеральных органов исполнительной власти и Банка России принимается множество различных нормативных актов.

Вместе с тем, наличие столь обширного числа органов государственной власти, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможных комиссий и групп, призванных координировать их деятельность, далеко не способствует укреплению кредитно-денежной сферы и банковской системы РФ, приводит к дублированию их деятельности и возникновению кризисных явлений в банковской системе. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность и предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью. Эффективная деятельность по управлению банковской, кредитно-денежной системами возможна только при условии: а) четкого разграничения на уровне законодательства сфер деятельности, функций и полномочий всех государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами; б) исключения какого-либо вмешательства одного органа государственной власти в сферу, которая согласно действующему законодательству отнесена к ведению другого органа; в) не формального взаимодействия и координации между органами государственной власти путем создания множества комиссий и рабочих групп, а реального согласования готовящихся решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы, с одной стороны, исключить вмешательство в сферу деятельности других органов, а с другой стороны — обеспечить принятие согласованного совместного решения. Изучение нормативных актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов и требующие соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустимы не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов. Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере. Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Одним из важнейших определенных Федеральным законом органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента РФ от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы РФ[10].

В связи с принятием 26 апреля 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Национальный банковский совет приобрел статус органа при Центральном банке РФ. Национальный банковский совет по сути является не только координирующим органом, но и органом общественного контроля за деятельностью банковской системы РФ и ее совершенствованием и выполняет в связи с этим следующие функции: рассматривает концепцию совершенствования банковской системы; рассматривает проекты основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, дает по ним заключения и анализирует итоги их выполнения; осуществляет экспертизу проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; рассматривает наиболее важные вопросы регулирования деятельности кредитных организаций; участвует в разработке основных принципов организации системы расчетов в РФ.

Законодательство определяет численность и состав Национального банковского совета. Численность Банковского совета не может превышать 15 человек. В состав Национального банковского совета входят по два представителя палат Федерального Собрания РФ, по одному представителю Президента РФ и Правительства РФ, а также министр финансов РФ. Остальные члены совета — от Банка России, кредитных организаций, а также эксперты — назначаются Госдумой по представлению Председателя Банка России, являющегося Председателем Национального банковского совета. Заседания Национального банковского совета проходят не реже чем один раз в три месяца.

Как представляется, наиболее целесообразной и законной, с точки зрения соответствия действующему банковскому законодательству, формой взаимодействия и координации государственных органов и кредитных организаций в процессе управления банковской системой и регулирования кредитно-денежных отношений в РФ является деятельность Национального банковского совета. Именно на совершенствование его деятельности и должны быть направлены усилия заинтересованных государственных органов и иных организаций.

Несмотря на то, что законом не предусмотрено принятие регламента Национального банковского совета, его разработка и утверждение послужат серьезным стимулом для активизации деятельности Совета, придания ей более организованного и упорядоченного характера, а также повышения статуса Совета в системе государственных органов и кредитных организаций. Без этого остаются открытыми многие вопросы, связанные с организацией работы Совета, порядком проведения заседаний, принятием и оформлением его решений и контролем за их исполнением. Кроме того, регламентом следовало бы предусмотреть возможность создания на базе Совета постоянных или временных рабочих комиссий (групп) по различным вопросам банковской деятельности для организации заседаний Совета, подготовки проектов решений и т.п. В состав этих комиссий (групп) могли бы быть включены сотрудники аппарата Банка России, представители Администрации Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Минфина РФ, кредитных организаций, научных учреждений.

Национальный банковский совет мог бы стать действующим на основе федерального законодательства единым органом, осуществляющим столь необходимую функцию координации, взаимодействия и согласования деятельности всех субъектов, функционирующих в кредитно-денежной сфере (органы государственной власти, кредитные и иные организации). Эффективная организация работы Национального банковского совета могла бы способствовать сокращению числа многочисленных комиссий, созданных в целях согласования вопросов банковской деятельности, и в конечном итоге способствовать повышению эффективности организации и функционирования банковской системы в РФ, ее управляемости, а также улучшению ситуации в экономической, финансовой и кредитно-денежной сферах.

2. Взаимодействие Банка России с налоговыми и правоохранительными органами

Взаимодействие Банка России с Госналогслужбой России[11] осуществляется в соответствии с банковским, налоговым и гражданским законодательством. Формами такого взаимодействия являются обмен информацией, обеспечение налоговыми органами и Банком России соблюдения принципа банковской тайны при предоставлении и получении соответствующей информации, проведение при необходимости совместных проверок кредитных организаций, подготовка и издание совместных нормативных актов.

Кроме того, между налоговыми органами и Банком России возникают правоотношения, связанные с положением Банка России как некоммерческой организации, получающей от своей деятельности доходы. Эти правоотношения имеют ряд существенных особенностей, обусловленных юридическим статусом, функциями и полномочиями Банка России как государственного органа РФ.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 21 декабря 1991 г. регистрация, т.е. постановка на учет в налоговых органах, обязательна для всех налого­плательщиков (ч. 1 ст. 4 Закона). При этом налогоплательщиками признаются только те юридические лица, на которых возложена обязанность уплачивать налоги (ст. 3 Закона РФ «Об основах налоговой политики в РФ»). Следовательно, обязательная постановка на учет в налоговом органе является отличительным признаком любого налогоплательщика. Поэтому юридическое лицо, освобожденное от регистрации в налоговых органах, налогоплательщиком признано быть не может. Федеральным законом (ст. 2) определено, что Банк России в качестве налогоплательщика в налоговых органах не регистрируется, следовательно, он не может быть признан плательщиком налогов. При таких обстоятельствах на Банк России не может быть возложена обязанность уплачивать в бюджет все виды налогов, в том числе пошлины, сборы и иные платежи (ч. 3 ст. 3 Федерального закона, ст. 3, 19—21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»). Такой вывод вполне обоснован еще и потому, что в соответствии с Федеральным законом вся прибыль Банка России после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и фонды перечисляется в доход федерального бюджета (ст. 26 Федерального закона). Следовательно, нет смысла облагать налогом доходы, которые и без того являются собственностью РФ и должны перечисляться в доход федерального бюджета. Однако несогласованность, имеющаяся в действующем законодательстве, применительно к особенностям взаимоотношений Банка России с налоговыми органами в части уплаты налогов на практике приводит к тому, что между налоговыми органами и Банком России в этом вопросе нет взаимопонимания. Налоговые органы требуют от учреждений, входящих в систему Банка России, регистрироваться в местных налоговых органах в качестве налогоплательщиков, уплачивать налоги и предоставлять налоговым органам соответствующие банковские документы о доходах Банка России для налогового контроля. Требования налоговых органов обосновываются ссылками на ч. 3 ст. 26 Федерального закона, согласно которой «Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории РФ в соответствии с законодательными актами Российской Федерации о налогах». Действительно, в такой редакции ч. 3 ст. 26 Федерального закона позволяет полагать, что Банк России освобождается от уплаты всех видов налогов в том случае, если такое освобождение предусмотрено налоговым законодательством, а конкретные законодательные акты, определяющие порядок уплаты соответствующих налогов, каких-либо льгот в налогообложении Банка России не предусматривают (за исключением Закона РФ от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий»). При этом не принимается во внимание, что формулировка ч. 3 ст. 26 Федерального закона противоречит ч. 3 ст. 2 того же закона, освобождающей Банк России от обязанности регистрироваться в налоговых органах, а следовательно, и уплачивать налоги (ст. 3—4 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»). Подобные противоречия в законодательстве на практике только осложняют отношения между Банком России, его учреждениями и налоговыми органами.

В связи с возникающими на практике вопросами Банк России направил в подчиненные учреждения телеграмму № 69-95 от 29 мая 1995 г., которой подтверждено, что Банк России и его учреждения освобождены от уплаты всех видов налогов и плательщиками налогов не являются[12]. С учетом сказанного прежняя редакция Федерального закона «О Центральном банке РФ», в которой освобождение Банка России от налогообложения не связывалось с содержанием налогового законодательства, представляется более последовательной и соответствующей действующему законодательству, а также особенностям правового положения Банка России как государственной некоммерческой организации. Необходимо также учитывать, что согласно Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. контроль за законностью и своевременностью движения средств государственного бюджета и федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ осуществляется Счетной палатой (ст. 2), а в соответствии со ст. 5 Федерального закона Банк России подотчетен Государственной Думе, которая определяет аудиторскую фирму для проведения аудиторской проверки Банка России и которой Банк России представляет годовой отчет и аудиторское заключение.

С точки зрения налогообложения Банка России представляет интерес норма, содержащаяся в п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней»[13], предлагающая предусмотреть, что Банк России и его учреждения являются плательщиками налога на прибыль, полученную от деятельности, не связанной с регулированием денежного обращения. Но в упомянутом Указе не определено, кому именно поручается и где именно необходимо предусмотреть обязанность Банка России уплачивать налог на прибыль, полученную от деятельности, не связанной с регулированием денежного обращения, т.е. предусмотренное п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. положение о налогообложении Банка России носит рекомендательный характер и не имеет нормативно-правового содержания.

Учитывая сложившуюся в действующем законодательстве противоречивую ситуацию, представляется целесообразным внести в налоговое законодательство соответствующие изменения и дополнения, имея в виду, что в основе существующих противоречий лежит вопрос о порядке и конкретных размерах распределения прибыли Банка России. Например, по мнению Госналогслужбы, Банк России как основное звено, регулирующее денежное обращение в РФ, в принципе должен быть освобожден от уплаты налогов. Но, как считают в Госналогслужбе России, это целесообразно лишь в случае, если состав расходов Банка России будет утверждаться Госдумой, а не самостоятельно Банком России, как это предусмотрено действующим федеральным законом[14]. Действительно, согласно ч. 1 ст. 26 и п. 3 ст. 16 Федерального закона порядок направления прибыли Банка России в резервы и фонды, а также рассмотрение и утверждение сметы расходов Банка России на очередной год и расходов, не предусмотренных в смете, рассматриваются и утверждаются Советом директоров Банка России. Однако все эти вопросы контролируются Государственной Думой РФ при представлении Банком России годового отчета, по итогам рассмотрения которого Госдума принимает решение в соответствии со ст. 25 Федерального закона. Поэтому позиция Госналогслужбы России о том, что расчеты, расходы и доходы Банка России осуществляются им самостоятельно и подлежат обязательному утверждению Госдумой, не вполне корректны. Госдума не только утверждает, но и контролирует годовой баланс, счет прибылей и убытков, распределение прибыли Банка России при представлении ей на утверждение годового отчета. В пользу правомерности утверждения об освобождении действующим законодательством Банка России от налогообложения свидетельствует принятие федеральных законодательных актов о перечислении прибыли Банка России в федеральный бюджет. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет» Банк России перечислил в федеральный бюджет прибыль, образовавшуюся по отчету за 1994 г., в сумме 5 трлн. рублей[15]. 19 февраля 1997 г. Госдумой принят и вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения годового отчета Банка России Советом директоров. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. При этом балансовая прибыль Банка России определяется как разница между доходами от операций, предусмотренных Федеральным законом (ст. 45), и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций, установленных ст. 4 Федерального закона[16].

Не менее важным является вопрос о правовом регулировании взаимоотношений, связанных с порядком предоставления Банком России сведений, необходимых налоговым и правоохранительным органам для осуществления возложенных на них обязанностей. Потребность вышеупомянутых органов в получении от Банка России специфической банковской информации возникает в ходе осуществления ими совместной деятельности с Банком России по регулированию, надзору и контролю в денежно-кредитной и банковской сферах, а также при выполнении правоохранительными органами специфических, присущих только им оперативно-розыскных и процессуальных функций.

Как орган, обладающий исключительным правом осуществлять регистрацию, лицензирование, надзор и контроль за банковской деятельностью, Банк России по запросам налоговых и правоохранительных органов обязан информировать эти органы о зарегистрированных им кредитных организациях, открытых им банковских счетах, финансовом положении, осуществляемых банковских операциях и т.п. Правоохранительные органы в пределах предоставленных им полномочий вправе запрашивать у Банка России и получать любые сведения о состоянии и деятельности кредитных организаций и иных клиентов Банка России, включая сведения, составляющие государственную, банковскую, коммерческую или служебную тайну, об обслуживаемых ими клиентах (кредитных организаций, иных юридических и физических лиц).

В зависимости от характера и оснований передачи Банком России соответствующим органам банковской информации действующим законодательством устанавливается различный порядок ее предоставления и использования.

Полномочия налоговых органов на получение от банков и других кредитных учреждений сведений, необходимых для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других платежей в бюджет, урегулированы законом РФ «Об основах налоговой системы в РФ» (ст. 15), банковским законодательством, а также ведомственными нормативными актами.

В разъяснении Минфина России от 17 января 1994 г. № 5 «О порядке представления сведений в налоговые органы» установлено, что сведения о закрытии или изменении расчетных (текущих), ссудных и других счетов юридических лиц с указанием их полного наименования, почтового (юридического) адреса, номера и даты закрытия или изменения счетов сообщаются в налоговые органы по истечении отчетного года не позднее 1 марта следующего года. Данные об открытии расчетных (текущих), ссудных и иных счетов сообщаются налоговым органам в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ», предусматривающей возможность открытия кредитной организацией счета юридическому лицу только при предъявлении документа о постановке налогоплательщика на учет в налоговом органе. Об открытии счета кредитная организация сообщает налоговому органу в 5-дневный срок. Кроме того, действует Инструкция о порядке учета налогоплательщиков, утвержденная приказом Госналогслужбы России от 13 июня 1996 г. № ВА-3-12/49[17]. По Указу Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения» банк или иная кредитная организация обязаны незамедлительно известить налоговый орган, в котором предприятие состоит на учете, об открытии банковского счета, а операции по снятию (перечислению) денежных средств со счета производить только после получения подтверждения от налогового органа о получении указанного извещения. Кроме того, Банку России поручено установить правило, исключающее возможность осуществления банковских операций по всем видам вновь открываемых счетов до формирования юридического дела клиента и регистрации счета в налоговом органе (п. 7 Указа). Иные сведения о финансово-хозяйственной деятельности отдельных юридических лиц и иных организаций представляются кредитными организациями по запросам налоговых органов. Запросы налоговых органов могут содержать требования к кредитным организациям о предоставлении им следующих требований: о наличии и движении средств на расчетных (текущих), ссудных, валютных и других счетах с указанием организаций-отправителей и получателей этих средств; о движении наличных средств и лимите кассовой наличности; выписки из лицевых счетов клиентов; о перечислении налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и во внебюджетные фонды; о полученных кредитах и уплаченных процентах по видам предоставленных кредитов, в том числе просроченных. Указанные сведения должны представляться в налоговый орган не позднее чем в 15-дневный срок с момента вручения письменного запроса руководителя (заместителя руководителя) налогового органа. В соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 кредитным организациям установлен более короткий — 3-дневный срок, в течение которого они обязаны представлять по запросам соответствующих налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции сведения об операциях предприятий, являющихся их клиентами, необходимые для контроля за полнотой и правильностью уплаты налогов и иных обязательных платежей этими предприятиями (п.7 Указа). Как видно из содержания приведенных правовых норм, в них Банк России прямо не упоминается, поскольку соответствующие обязанности возлагаются на кредитные организации, к которым Банк России не относится. Более того, Минфин России не вправе давать Банку России какие-либо обязательные рекомендации. Однако несмотря на имеющиеся пробелы и противоречия в действующем законодательстве, Банк России обязан в процессе своей деятельности обеспечивать соблюдение государственных и общественных интересов. Поэтому при получении соответствующих запросов налоговых органов Банк России, как представляется, обязан действовать по аналогии с кредитными организациями.

Из приведенного выше положения существует только несколько исключений: 1) ответственность, предусмотренная ст. 15 Закона РФ «Об основах налоговой системы», не может применяться по аналогии. Для привлечения лица к ответственности оно должно быть признано субъектом такой ответственности в установленном законом порядке. Поэтому сотрудники Банка России не могут привлекаться к ответственности, предусмотренной ст. 15 упомянутого Закона, поскольку субъектами такой ответственности являются сотрудники коммерческих банков и иных кредитных организаций, но не Банка России; 2) Банк России при предоставлении налоговым органам информации о финансово-хозяйственных операциях налогоплательщиков-клиентов, относящихся к органам государственной власти, а также являющихся организациями, обеспечивающими безопасность РФ, обязан соблюдать федеральное законодательство о государственной тайне.

Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1991 г. «О государственной тайне»)[18]. Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203[19]. Помимо сведений, отнесенных к государственной тайне, названный Указ содержит наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями. Каждый из указанных в перечне государственных органов наделяется полномочиями по распоряжению сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках его компетенции (п. 1 Указа). Перечнем предусмотрено, что к государственной тайне отнесены сведения о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением безопасности РФ, кроме обобщенных показателей (п. 49 Указа), сведения, раскрывающие расходы денежных средств на содержание войск по отдельным статьям смет федеральных органов исполнительной власти (п. 54 Указа), а также иные данные о финансировании разведывательной, контрразведывательной или оперативно-розыскной деятельности, сведения, раскрывающие дислокацию, действительные наименования, организационную структуру, численность войск, планы (задания) государственного оборонного заказа, объемы поставок вооружения и военной техники и т.п., если они раскрывают особенности этих видов государственной деятельности (пп. 3, 5, 13, 14, 15, 80, 82, 86, 87 и др.). Ни в одном из упомянутых пунктов Банк России или Госналогслужба России не названы среди государственных органов, полномочных распоряжаться сведениями, отнесенными к государственной тайне. Поэтому Банк России не вправе самостоятельно распоряжаться и передавать по запросам налоговых органов данные о финансово-хозяйственной деятельности, обслуживаемых им государственных органов и иных организаций, если эти данные отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну или могут способствовать раскрытию таких сведений. Это касается в первую очередь полевых учреждений Банка России и расчетно-кассовых центров, на которые возложена функция банковского обслуживания организаций, обеспечивающих безопасность РФ. Наличие у должностного лица налогового или иного государственного органа допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, означает его право знакомиться с соответствующими документами, находящимися в распоряжении этого органа. Если Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. конкретными сведениями, составляющими государственную тайну, уполномочены распоряжаться строго определенные министерства и ведомства, то допуск должностного лица налогового органа к таким сведениям осуществляется руководителем соответствующего министерства (ведомства), а также его структурным подразделением по защите государственной тайны (ст. 25 Закона РФ «О государственной тайне»). Очевидно, что вопрос о взаимоотношениях между Банком России и налоговыми органами в части передачи им сведений финансового характера, составляющих государственную тайну, должен решаться и согласовываться налоговыми органами с Правительством РФ или иными органами государственной власти, уполномоченными распоряжаться конкретными сведениями.

Предоставление сведений, составляющих государственную тай­ну, которыми Банк России не вправе распоряжаться, правоохранительным органам также должно осуществляться в соответствии с нормативными актами, регулирующими порядок распоряжения государственной тайной. Исключением из этого общего правила является право следователя в процессе предварительного следствия произвести выемку документов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне. Однако и в этом случае в соответствии со ст. 167 УПК РСФСР следователь производит выемку по мотивированному постановлению только с санкции прокурора или его заместителя, надзирающего за предварительным следствием по данному делу. Кроме того, решение о производстве выемки необходимых для органов предварительного следствия документов должно быть согласовано с руководителем соответствующего учреждения (государственного органа), которым, по нашему мнению, являются: руководитель органа, наделенного правом распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну и содержащимися в соответствующих документах, а также руководитель учреждения Банка России, в котором эти документы находятся.

Сведения, составляющие служебную тайну Банка России, определяются Советом директоров Банка России и могут быть переданы налоговым и правоохранительным и иным заинтересованным органам по решению руководства Банка России. Под служебной тайной Банка России понимается информация, имеющая действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, когда к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности (п. 1 ст. 139 ГК РФ). Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определены в правовых актах (например, в Постановлении Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну»[20]).

Не меньший интерес представляют вопросы правового регулирования полномочий Банка России по предоставлению налоговым и правоохранительным органам сведений, не являющихся государственной или служебной тайной, но составляющих банковскую тайну.

Сведениями, составляющими банковскую тайну, является информация об операциях, счетах и вкладах, сведения о клиентах, в том числе кредитных организаций, открывших корреспондентские счета в Банке России. Вместе с тем необходимо оговориться, что перечисленные сведения, касающиеся юридических лиц, финансируемых из государственного бюджета всех уровней, государственных внебюджетных фондов, не могут иметь статуса банковской тайны для вышестоящих по отношению к конкретной организации государственных органов управления, органов государственного финансового контроля и правоохранительных органов. Указанные органы обеспечивают соблюдение законности и целесообразности расходования государственных средств, поэтому для них может существовать только одно ограничение на предоставление вышеуказанной информации: если соответствующая информация в установленном законом порядке отнесена к сведениям, составляющим государственную тайну, ее передача третьим лицам должна быть согласована с органом, которому предоставлено право распоряжаться такой информацией.

Сохранение сведений о банковском счете, банковском вкладе, операциях по счету и сведений о клиенте втайне Банк России обязан гарантировать в соответствии с федеральным законодательством (ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ч.4 ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 857 ГК РФ). С учетом этого банковское законодательство устанавливает определенные правовые гарантии, ограничивающие права правоохранительных органов на истребование соответствующей информации у Банка России и кредитных организаций, а также права Банка России и кредитных организаций на ее предоставление. Установлен различный порядок предоставления Банком России и кредитными организациями сведений, составляющих банковскую тайну, в зависимости от правового положения обслуживаемого ими клиента.

Так, право получать от Банка России справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, предоставлено помимо самих этих лиц судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности.

Круг лиц, которым могут быть выданы справки по счетам и вкладам физических лиц, помимо самих этих лиц ограничен судами, а также следственными органами по делам, находящимся в их производстве, при обязательном наличии согласия прокурора. В таком же порядке органам предварительного следствия выдаются справки по счетам и вкладам юридических лиц и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. Поэтому на стадии возбуждения уголовного дела, при проведении проверки в порядке, предусмотренном ст. 109 УПК РСФСР, а также при проведении проверки в протокольной форме досудебной подготовки материалов и при проведении дознания по делам, по которым предварительное следствие обязательно, или оперативно-розыскной деятельности справки, содержащие сведения, являющиеся банковской тайной, органам дознания, следователям, прокурорам, а также органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, передаваться не могут.

Круг лиц, которым Банк России может предоставить справки, содержащие банковскую тайну об операциях обслуживаемых им лиц, является исчерпывающим и может быть закреплен только законом. Вместе с тем, в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» имеются некоторые противоречия, а также необоснованные ограничения полномочий следственных органов при необходимости получения ими справок о деятельности юридических лиц по сравнению с другими государственными органами. Нет объективных оснований для объяснения причин предоставления сведений, содержащих банковскую тайну, в отношении юридических лиц налоговым органам без ограничений, а органам предварительного следствия — только при принятии дела к производству предварительного следствия и с согласия прокурора, и непредоставления таких полномочий вовсе иным правоохранительным органам (прокуроры, органы внутренних дел, ФСБ России и т.п.). Более того, согласно ст. 125 УПК РСФСР органами предварительного следствия по уголовному делу являются следователи прокуратуры, включая следователей военной прокуратуры, следователи органов внутренних дел, следователи органов федеральной службы безопасности и следователи федеральных органов налоговой полиции. Подследственность уголовных дел следственным органам определяется статьей 126 УПК РСФСР. Таким образом, возникает противоречивая ситуация, когда органы налоговой полиции, не возбуждая уголовного дела, вправе получать информацию, содержащую банковскую тайну юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, без каких-либо ограничений, а при проведении предварительного следствия по делам, отнесенным к подследственности органов налоговой полиции, лишены такого права и обязаны получить согласие прокурора. Одновременно с этим Государственному таможенному комитету РФ, являющемуся органом дознания (ст. 117 УПК РСФСР, ст. 222 ТК РФ) и имеющему право проводить расследование по некоторым делам (ст. 188, 189, 190, 193, 194 УК РФ, вступившего в действие с 1 января 1997 г.), обращение за согласием прокурора для получения сведений, составляющих банковскую тайну, вовсе может не потребоваться. Соответствующее право ГТК РФ предоставлено Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Поэтому очевидна нелогичность содержания ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» в части определения порядка предоставления информации, содержащей банковскую тайну и круга лиц, которым она предоставляется.

Юридическими основаниями, позволяющими Банку России и его учреждениям нарушить принцип банковской тайны, являются письма, надлежащим образом оформленные, мотивированные, имеющие ссылку на соответствующий нормативный акт и подписанные руководителем государственного органа, указанного в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», постановления судей (определения судов) по конкретным делам, а также копии постановлений следователей о возбуждении уголовного дела и принятии их к производству предварительного следствия, заверенные надлежащим образом, и письма, содержащие ясно выраженное согласие соответствующего прокурора, осуществляющего надзор за следствием по делу. Согласие прокурора может быть выражено в его письме или в соответствующей резолюции на письме следователя. Соответствующее решение прокурора должно быть удостоверено его печатью. Все упомянутые документы сотрудники Банка России обязаны приобщить к соответствующим договорам, заключенным с юридическими и физическими лицами. С момента предоставления упомянутым органам сведений, составляющих банковскую тайну, ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 857 ГК РФ, за ее разглашение несет не только Банк России, но и указанные органы. Вместе с тем, если применительно к органам, осуществляющим дознание и предварительное следствие, установлены определенные правовые гарантии ее неразглашения, т.е. недопустимость их разглашения (ст.139 УПК РСФСР) и ответственность за такие действия (ст. 310 УК РФ), поскольку переданные следственным органам сведения приобретают статус не только банковской тайны, но и тайны следственной, то в отношении других органов государственной власти достаточных правовых гарантий не имеется. В результате допускаются случаи, когда один государственный орган, получив от кредитной организации или Банка России сведения, составляющие банковскую тайну, передает эту информацию другим органам. Причем такая практика закрепляется в соответствующих нормативных актах. Например, Департаментом налоговой полиции России и Госналогслужбой России принято совместное письмо от 29, 30 августа 1994 г. № ВЯ-1375, АГ-6-18/322 «О порядке предоставления сведений по запросам правоохранительных органов», в соответствии с которым предлагается представлять правоохранительным и судебным органам сведения, составляющие тайну вкладов физических лиц (банковскую тайну), по возбужденному уголовному делу или по материалам проверки, проводимой в порядке ст. 109 УПК РСФСР по запросам (требованиям), оформленным на официальных бланках за подписью руководителей органов дознания, следователей, прокуроров, их заместителей и судей (п. 1 Письма). Подобные рекомендации прямо противоречат ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», устанавливающей, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть получены строго уполномоченными государственными органами (среди которых нет ни органов дознания, ни иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) в специально оговоренных законом случаях и только через кредитные организации или Банк России. Следовательно, передача полученной информации, содержащей банковскую тайну, упомянутыми государственными органами третьим лицам, даже являющимся правоохранительными органами, как это следует из федерального закона, не допустима и должна расцениваться как нарушение установленного Федеральным законом порядка распространения сведений, составляющих банковскую тайну. Тем более, что согласно п. 3 ст. 7 Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР»[21] должностным лицам налоговой службы предписано сохранять втайне сведения о вкладах граждан и организаций. Аналогичное правило установлено в ст. 10 Закона РФ от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции»[22].

При реализации своих полномочий по проведению таможенного контроля таможенные органы также вправе получать от кредитных организаций сведения и справки об операциях и состоянии счетов лиц, перемещающих товары и транспортные средства через государственную границу, таможенных брокеров и иных лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы (ст. 182 ТК РФ). Таможенные органы вправе требовать безвозмездной передачи необходимой им информации (включая банковскую) при проведении проверки финансово-хозяйственной деятельности (ст. 186 ТК РФ). Требование об обеспечении специального режима распоряжения информацией, составляющей государственную, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, или иной конфиденциальной информацией, установлены в ст. 16 Таможенного кодекса РФ. Согласно указанной статье должностные лица таможенных органов РФ не вправе разглашать соответствующую информацию, использовать в личных целях, передавать третьим лицам, а также государственным органам, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ. Сходные обязанности возложены на таможенных брокеров в отношении информации, полученной ими от представляемого лица либо от отправителя товаров и документов на них (ст. 163, 167 ТК РФ).

Учитывая необходимость установления надежных правовых гарантий сохранения сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, в новом Уголовном кодексе РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г. (Федеральный закон «О введении в действие УК РФ» от 24 мая 1996 г.), предусмотрена уголовная ответственность за собирание сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, путем похищения документов, подкупа или угроз, а равно иным незаконным способом с целью разглашения либо незаконного использования этих сведений (ч. 1 ст. 183 УК РФ), либо за незаконные разглашение или использование сведений, составляющих коммерческую или банковскую тайну, без согласия их владельца, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причинившие крупный ущерб (ч. 2 ст. 183 УК РФ).

Особый порядок предоставления правоохранительным органам сведений, составляющих банковскую тайну, действует и при необходимости изъятия из учреждений Банка России документов — носителей такой информации. Следовательно, производя в Банке России или подчиненных ему учреждениях выемку документов, содержащих сведения, составляющие банковскую тайну, следователь помимо постановления о производстве выемки и протокола выемки обязан представить в Банк России или его учреждения документы, упомянутые выше, если ранее они не представлялись.

Особенности взаимоотношений Банка России и кредитных организаций с органами, осуществляющими производство по уголовным, гражданским, арбитражным и иным делам, в части, касающейся получения сведений, отнесенных к банковской тайне, носят процессуальный характер и подлежат закреплению в процессуальном законодательстве. Кроме того, было бы целесообразно установить в действующем законодательстве конкретные сроки и формы исполнения Банком России и кредитными организациями обращений правоохранительных органов о предоставлении им сведений, составляющих банковскую тайну. Требуют расширения полномочия органов прокуратуры на получение сведений, составляющих банковскую тайну, в кредитных организациях в стадии возбуждения уголовного дела при проведении проверки в порядке ст. 109 УПК РСФСР.

По всем иным вопросам деятельности кредитных и иных организаций, интересующим налоговые и правоохранительные органы, Банк России и его учреждения обязаны предоставлять необходимую информацию без ограничений. Так, в стадии возбуждения уголовного дела (ст. 108—113 УПК РСФСР) прокурор, следователь, орган дознания и судья вправе без производства по уголовному делу истребовать от Банка России любые необходимые материалы и получать сведения (о состоянии того или иного кредитного учреждения, наличии у него соответствующей лицензии, задолженности по корреспондентскому счету, состоянию баланса), необходимые для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, за исключением сведений, составляющих банковскую тайну.

Потребность во взаимодействии с Банком России у органов дознания и предварительного следствия может возникнуть при проведении предварительного расследования, как правило, по преступлениям экономического характера, связанными с денежно-кредитной и банковской системами. Органы дознания в рамках предоставленных им полномочий при выполнении неотложных следственных действий по делам, по которым предварительное следствие обязательно, вправе производить: выемку и осмотр любых документов (кроме содержащих банковскую тайну), имеющих отношение к деятельности кредитных учреждений и Банка России; осмотр любых помещений, в том числе и банковских. По делам, по которым предварительное следствие необязательно (ст. 118—120 УПК РСФСР), органы дознания вправе производить любые следственные действия и получать информацию, содержащую сведения о банковской тайне, в том же порядке, как и органы предварительного следствия.

Согласно ст. 27 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах, или на хранении в кредитной организации, может быть наложен арест по постановлению органов предварительного следствия, санкционированному прокурором. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством арест на денежные средства и иные ценности может налагаться только по возбужденному и принятому к производству предварительного следствия уголовному делу. Незамедлительно по получении решения о наложении ареста Банк России обязан прекратить расходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.

Порядок исполнения постановлений следственных органов о наложении арестов на средства, зачисленные на счета предприятий по фиктивным авизо, определяется в совместном Письме Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, Банка России от 16 февраля 1993 г. № 34-6-93. Для зачисления арестованных средств в ГРКЦ, РКЦ открываются текущие депозитные счета на балансовом счете 140 «Депозиты правоохранительных органов». Помимо, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством требований к постановлению следователя о наложении ареста на денежные средства юридического лица в нем должно быть указано: полное наименование предприятия (организации), его юридический адрес по месту регистрации, номер расчетного (текущего) счета, сумма, на которую налагается арест, полное наименование банка, которому направляется постановление, номер корреспондентского счета этого банка (номер МФО) и наименование ГРКЦ (РКЦ), номер отдельного лицевого счета на балансовом счете 140 «Депозиты правоохранительных органов», на который должны быть зачислены указанные средства.

Кредитные организации и Банк России также обязаны прекратить производство каких-либо операций по счетам при наложении таможенным органом ареста на денежные средства (ст. 340 ТК РФ); обязаны исполнить обращенное к исполнению постановление таможенного органа о наложении взыскания на лицо, нарушившее таможенное правило (ст.378 ТК РФ). Таможенным законодательством установлена ответственность кредитных организаций за неисполнение решений таможенных органов (ст. 285 ТК РФ). Ответственность Банка России в упомянутом кодексе не предусмотрена.

Банк России является, по существу, единственным государственным органом, располагающим специалистами во всех сферах банковской деятельности. Сотрудники РКЦ Банка России могут оказывать консультационную помощь городским, районным прокурорам, начальникам отделов внутренних дел. Консультативная помощь может выражаться в даче письменных разъяснений по вопросам банковского законодательства и порядка осуществления тех или иных банковских операций, осуществляемых РКЦ (телеграмма Банка России от 13 декабря 1995 г. № 142-95). Помимо этого сотрудники Банка России и его учреждений могут быть привлечены к участию в уголовном, гражданском, арбитражном процессе в качестве специалистов или экспертов, которым поручается производство судебной экспертизы. Взаимодействие Банка России как единственной организации, на которую возложены функции банковского надзора и контроля, с правоохранительными органами осуществляется также при проведении надзорных проверок в кредитных организациях. Кроме того, в соответствии со ст. 70 УПК РСФСР по требованию прокурора, следователя, органа дознания, расследующего уголовное дело, руководители Банка России и его учреждений обязаны проводить ревизии в подконтрольных и подведомственных им организациях, а также в иных организациях, указанных этими органами. Правом требовать проведения ревизий прокуроры наделены и в процессе осуществления ими функций прокурорского надзора (п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.)[23]. Аналогичные права предоставлены судебным органам. Вопросы назначения и проведения ревизии Банком России целесообразно предварительно согласовывать с руководством Банка России и его учреждений. Право требовать проведения ревизии предоставлено также милиции согласно п. 25 ст. 6 Закона РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г.[24], но следует обратить внимание на то, что указанное право органами милиции может быть реализовано только как органом дознания в уголовно-процессуальном порядке.

В процессе своей деятельности Банк России взаимодействует не только с органами, осуществляющими процессуальную деятельность, но и с органами, на которые возложены оперативно-розыскные функции. В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.[25] законные требования должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами, к которым такие требования обращены, в том числе для Банка России и его учреждений (п. 5 ст. 15). При этом в федеральном законодательстве строго определен перечень органов, оперативным подразделениям которых предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся: органы внутренних дел РФ, органы ФСБ, федеральные органы налоговой полиции, федеральные органы государственной охраны; органы пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ, а также оперативные подразделения органа внешней разведки Минобороны РФ и ФАПСИ РФ, проводящие работу в целях обеспечения безопасности этих подразделений (ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»). Исчерпывающий перечень оперативно-розыскных мероприятий дан в ст. 6 упомянутого федерального закона. Особенность оперативно-розыскной деятельности состоит в том, что она осуществляется негласно специально уполномоченными органами, а роль Банка России в этом случае может носить исключительно вспомогательно-консультационный характер. С органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность от имени Банка России, контактируют соответствующие подразделения безопасности Банка России. Основные задачи такого взаимодействия — предупреждение преступлений в денежно-кредитной и банковской сферах, обеспечение безопасности межбанковских расчетов, обеспечение сохранности ценностей Банка России и его учреждений, государственной тайны и т.п.

Важной является проблема организации взаимодействия Банка России с органами Прокуратуры РФ, действующими в соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1995 г. Согласно этому Федеральному закону на Прокуратуру возложен надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов (ст. 21). Закон не содержит прямого указания на то, что Прокуратурой осуществляется надзор за исполнением законов Банком России, который в соответствии с действующим законодательством не является ни министерством, ни ведомством. Но Банк России и его учреждения, а также издаваемые им правовые акты не могут оставаться вне пределов надзора Прокуратуры. Подтверждением является тот факт, что на Банк России Федеральным законом «О Центральном банке РФ» возложены функции валютного контроля, а следовательно, его деятельность как контролирующего органа также охватывается прокурорским надзором (ст. 21 Федерального закона «О Прокуратуре РФ»). Банк России также является единственной организацией РФ, полномочной на подзаконном уровне регулировать правоотношения в сфере банковской деятельности и принимать по этому поводу нормативные акты. В связи с этим он не может находится вне прокурорского надзора. Кроме того, в составе Банка России имеются полевые учреждения, которые являются воинскими учреждениями и как воинские учреждения поднадзорны органам военной прокуратуры с точки зрения соблюдения ими законодательства об обороне, прохождении военной службы военнослужащими полевых учреждений, соблюдения воинских уставов.

3. Банк России и судебные органы

Осуществляя возложенные на него функции государственного управления банковской и кредитно-денежной системами, функцию банковского обслуживания, Банк России взаимодействует с органами судебной власти. Так, Банк России может обратиться в суд от имени государства для защиты государственных и общественных интересов, для защиты собственных интересов. Кроме того, Банк России является организацией, на которую судом может быть возложена обязанность исполнения судебных решений о взыскании денежных средств, принадлежащих лицам, состоящим на банковском обслуживании в Банке России, а также в иных установленных законом случаях (например, когда ответчиком является Банк России).

Как государственному органу, Банку России предоставлено право обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона). Банк России может обращаться в суд с иском о взыскании с юридического лица в федеральный бюджет всей суммы, полученной этим лицом в связи с осуществлением банковских операций без лицензии, а также штрафа в двукратном размере этой суммы (ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Из вышеуказанных правовых норм не усматривается, в какой именно суд Банк России подает исковые заявления. Согласно действующему законодательству дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений между юридическими лицами (организациями), подведомственны арбитражному суду (ст. 22 АПК РФ). Помимо этого Банк России, как государственный орган, взаимодействует с арбитражным судом по экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, и иным делам, предусмотренным ст. 22 АПК РФ. К ним относятся, в частности, споры: о признании недействительными (полностью и частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке; об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания; о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта; дела о несостоятельности (банкротстве) и иные споры. Правом на обращение в арбитражный суд в случаях, предусмотренных арбитражно-процессуальным законодательством в защиту государственных и общественных интересов, имеют прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы (п. 2 ст. 4 АПК РФ). Одним из таких государственных органов является Банк России, но Банк России может обратиться в суд (арбитражный суд или суд общей юрисдикции) и как заинтересованное юридическое лицо в защиту своих собственных интересов.

Банк России вправе предъявить в арбитражный суд иск о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции (ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Однако, как представляется, Банк России не только вправе, но и обязан обратиться в арбитражный суд с иском при установлении обстоятельств, указанных в ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Неудовлетворительное финансовое положение кредитной организации, неисполнение ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами являются основанием для подачи Банком России заявления в арбитражный суд о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации (п. 6 ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Право на обращение в арбитражный суд с иском о ликвидации сохраняется за Банком России и после отзыва лицензии у кредитной организации. Порядок обращения Банка России в суд с иском о ликвидации кредитной организации после отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций (ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности») установлен в Письме Банка России от 22 мая 1996 г. № 283 «О порядке обращения в арбитражный суд». Согласно этому документу Банк России имеет право обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации кредитной организации в следующих случаях: 1) если в течение одного месяца после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций учредителями (участниками) или органом кредитной организации, уполномоченным на то учредительными документами, не создана ликвидационная комиссия, согласованная с территориальным учреждением Банка России; 2) если в течение одного месяца с момента отзыва лицензии на осуществление банковских операций в арбитражный суд в установленном законом порядке не подано заявление о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом).

Банк России вправе начать производство по делу о несостоятельности (банкротстве). Основанием для возбуждения производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия является заявление должника, кредитора (кредиторов) и прокурора (ст. 4 Закона РФ от 19 ноября 1992 г. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»[26]). При этом должником признается предприятие, которое не выполняет или в ближайшее время не сможет выполнить свои обязательства перед кредиторами. Возможны случаи, когда кредитная организация совместно с кредиторами самостоятельно принимает решение об объявлении о своем банкротстве и добровольной ликвидации, но в течение месяца с момента отзыва Банком России лицензии на осуществление банковских операций кредитная организация не согласовала этот вопрос с территориальным учреждением Банка России и не создала ликвидационную комиссию. В такой ситуации Банк России может направить материалы в прокуратуру для подачи заявления в суд с целью возбуждения последним дела о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации в соответствии со ст. 4, 7 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». В этом случае Банк России руководствуется правилом, согласно которому прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия в случае обнаружения им признаков умышленного или фиктивного банкротства и в других случаях, предусмотренных законодательными актами РФ (ст. 7 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий»).

При принятии кредитной организацией решения об объявлении о своем банкротстве и добровольной ликвидации Банк России может самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации в соответствии со ст. 4, 6 Закона РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», если Банк России является кредитором кредитной организации и территориальное учреждение Банка России не имеет оснований для обращения в прокуратуру.

Направляя в арбитражный суд соответствующие исковые требования о ликвидации кредитной организации, Банк России руководствуется общим правилом территориальной подсудности, установленным ст. 25 АПК РФ, т.е. в арбитражный суд по месту нахождения юридического лица (по месту нахождения органов управления юридического лица).

В соответствии с установленным порядком иски от имени Банка России подаются главными территориальными управлениями (национальными банками) Банка России. Если территориальное учреждение Банка России не располагает соответствующей информацией, оно запрашивает арбитражный суд по месту нахождения кредитной организации о наличии в его производстве дела о признании несостоятельности (банкротства) кредитной организации. Типовая форма искового заявления установлена Банком России.

В соответствии с Федеральным законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О государственной пошлине”» от 31 декабря 1995 г.[27] от уплаты государственной пошлины освобождаются органы государственной власти и иные органы, обращающиеся с исками в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и общественных интересов (п. 13, ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 5). Таким образом, при обращении в суд (общей юрисдикции или в арбитражный) Банк России от уплаты государственной пошлины освобождается не во всех случаях, а лишь при обращении в суд в качестве государственного органа в защиту государственных или общественных интересов в предусмотренных законом случаях. Высший Арбитражный Суд РФ в письме от 5 мая 1996 г. № 2 «Об уплате Банком России и его учреждениями государственной пошлины при обращении в арбитражные суды» разъяснил, что Банк России и его учреждения освобождаются от уплаты государственной пошлины при предъявлении иска о взыскании санкций, указанных в ст. 14 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», с резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов, нарушивших положения ст. 2—8 этого закона, а также санкций, установленных ст. 75 Федерального закона, за нарушение кредитной организацией федеральных законов, иных нормативных актов, за невыполнение в установленный Банком России срок предписаний об устранении этих нарушений и за случаи, когда эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции, создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). В упомянутом письме разъясняется, что в случае, когда Банк России и его учреждения не представят доказательства предъявления иска (подачи жалобы) в защиту государственных и общественных интересов, они должны уплачивать государственную пошлину в установленных порядке и размере.

Необходимо отметить, что во всех случаях спорные вопросы между Банком России и кредитными и другими организациями решаются в арбитражных судах в соответствии с п. 1 ст. 4 АПК РФ. Для этого достаточно, чтобы заинтересованное лицо воспользовалось своим правом обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов (п. 1 ст. 4 АПК РФ).

Решения и действия (бездействие) Банка России и его должностных лиц порождают определенные общественные отношения, поэтому Банк России не может не нести ответственности за результаты своей деятельности по управлению банковской и кредитно-денежной системами. Федеральным законодательством предусмотрена возможность обжалования кредитной организацией в суд или в арбитражный суд решений и действий (бездействия) Банка России и его должностных лиц в порядке, установленном федеральными законами (ст. 49 Федерального закона). Ответственность Банка России, как органа валютного контроля, и его должностных лиц в случае ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей также предусмотрена действующим законодательством (ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Резиденты и нерезиденты вправе обжаловать действия Банка России в суде.

Споры о признании недействительными актов государственных и иных органов, в том числе актов Банка России, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, подлежат разрешению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными и иными документами[28].

В процессе деятельности Банка России или его должностных лиц могут быть ущемлены права и законные интересы не только кредитных организаций, но и других юридических и физических лиц, которые, как представляется, также вправе защищать свои интересы в судебном порядке. Такой вывод следует из конституционного положения о гарантированности в РФ права на судебную защиту каждому гражданину (ст. 46 Конституции РФ), из ст. 49 Федерального закона. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» также обращено внимание на то, что гражданин вправе обжаловать в суд любые акты государственных и иных органов, а также действия должностных лиц, ущемляющие его права (п. 4 Постановления).

Банк России может выступать в суде как ответчик по иску заинтересованного юридического лица, предъявленному в арбитражный суд на основании ст.16 Федерального закона, в связи с отказом Банка России в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии либо непринятия Банком России в установленный срок (не свыше 6 месяцев с даты представления документов) соответствующего решения.

Споры о возмещении убытков, причиненных актами государственных и иных органов, а также действиями должностных лиц, не соответствующими законодательству, разрешаются в суде, если требования предъявлены гражданином, либо в арбитражном суде, если требования предъявлены организацией или гражданином-предпринимателем (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам»).

Интересы Банка России в суде могут представлять руководители территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России, которые получают соответствующую доверенность в установленном порядке (ч. 2 ст. 49 Федерального закона).

Особое значение имеет взаимодействие Банка России и судов при организации исполнения решений, связанных с арестом или взысканием денежных средств юридических и физических лиц, находящихся в Банке России.

Согласно ст. 27 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» на денежные средства и ценности юридических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хранении в кредитной организации, может быть наложен арест не иначе как судом и арбитражным судом, судьей либо по постановлению следственных органов, санкционированному прокурором. При наложении ареста на денежные средства, находящиеся на счетах и вкладах, кредитная организация незамедлительно по получении решения о наложении ареста прекращает расходные операции по данному счету (вкладу) в пределах средств, на которые наложен арест.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Письме от 25 июля 1996 г. № 6 дал некоторые разъяснения о вопросах применения ст. 76 АПК РФ, устанавливающей меры по обеспечению иска, и в частности наложение ареста на денежные средства ответчика. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отметил, что арбитражный суд в целях обеспечения иска по заявлению лица, участвующего в деле, вправе принять меры, указанные в ст. 76 АПК РФ, в частности наложить арест на денежные средства, принадлежащие ответчику. Арест может быть наложен не только на денежные средства, хранящиеся на банковских счетах юридических лиц, но и на корреспондентских счетах кредитных организаций. Поскольку, как отметил Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, согласно ст. 860 ГК РФ правила, регулирующие режим банковского счета, распространяются на корреспондентские счета, другие счета банков, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или установленными в соответствии с ними банковскими правилами. Банку России при исполнении соответствующих решений арбитражного суда следует учитывать разъяснения Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ о том, что принятие мер по обеспечению иска не означает, что в случае его удовлетворения присужденная сумма будет взыскана в первоочередном порядке, т.е. принятие указанных мер не может нарушать очередности списания денежных средств со счета, установленной ст. 855 ГК РФ. Кроме того, согласно упомянутым Разъяснениям Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ решение о наложении ареста на денежные средства ответчика не может быть принято судом, если на счете ответчика денежные средства отсутствуют. Не может быть наложен арест на сам счет ответчика, а также на суммы, которые в будущем поступят на этот счет. При наличии у ответчика кредиторов, которым в соответствии с законом предоставлено право на получение денежных средств со счета ответчика до взыскания задолженности в пользу истца, и отсутствии на соответствующем счете ответчика иных средств, кроме арестованных сумм, Банк России может удовлетворить их требования в случае, если арбитражным судом, наложившим арест на денежные средства ответчика, удовлетворено ходатайство кредитора о разрешении списать определенные суммы в порядке очередности, установленной законом. Сотрудникам Банка России, кроме того, необходимо знать позицию Высшего Арбитражного Суда РФ о том, что наложение ареста на денежные средства, находящиеся на корреспондентском счете ответчика — коммерческого банка (иного кредитного учреждения), арбитражным судам целесообразно производить только тогда, когда другие меры, указанные в ст. 76 АПК РФ, не смогут обеспечить исполнение принятого в отношении кредитной организации судебного акта. В этом случае арбитражным судам рекомендовано руководствоваться п. 4 Положения о проведении операций по списанию средств с корреспондентских счетов (субсчетов) кредитных организаций, введенного в действие приказом Банка России от 1 марта 1996 г. № 92-52. Согласно этому Положению кредитные организации не вправе распоряжаться находящимися на корреспондентском счете денежными средствами в размере арестованной суммы.

Помимо ареста на денежные средства и иные ценности юридических и физических лиц, хранящиеся в Банке России, может быть обращено взыскание на основании исполнительных документов в соответствии с законодательством РФ.

Банк России обязан исполнить решение суда о взыскании или конфискации денежных средств и других ценностей ответчика, если они хранятся в Банке России. При этом конфискация имущества производится, как правило, в связи с уголовным делом на основании вступившего в законную силу приговора суда.

Решения о денежных взысканиях в соответствии с действующим процессуальным законодательством исполняются принудительно путем изъятия денег у должника и передачи взыскателю. Порядок исполнения судебного решения о взыскании денежных средств зависит от статуса должника, т.е. от того, является он физическим или юридическим лицом. Если должником является гражданин, то для погашения взыскания продается его имущество, взыскание обращается на денежные суммы и имущество должника, находящиеся у других лиц, либо на заработную плату, пенсию, стипендию и иные виды доходов должника. Если должником является организация или гражданин-предприниматель, то взыскание производится путем списания денежных средств с их счета в кредитной организации, а при отсутствии денежных средств — путем обращения взыскания на имущество[29]. Учитывая, что на банковском обслуживании в Банке России находятся, как правило, юридические лица, взыскание денежных сумм осуществляется им в основном с организаций.

Порядок исполнения судебных решений (актов) в действующем законодательстве урегулирован недостаточно. Имеющиеся в этой сфере проблемы, связанные с необходимостью совершенствования законодательства об исполнительном производстве и принятия соответствующего правового акта (проект закона об исполнительном производстве находится в стадии подготовки), уже обсуждались в юридической литературе[30].

Порядок исполнения судебных решений регулируется гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным и уголовно-процессуальным законодательством, а также некоторыми ведомственными нормативными актами (Инструкция об исполнительном производстве утверждена Приказом Минюста СССР от 15 ноября 1985 г. № 22). Для Банка России особое значение имеет принудительное исполнение судебных актов, содержащих решение о взыскании с должника денежных средств. Порядок бесспорного взыскания банками денежных средств с банковского счета должника регулируется Правилами безналичных расчетов в народном хозяйстве № 2, утвержденными Госбанком СССР 30 сентября 1987 г. 9 июля 1992 г. Письмом Банка России № 14 упомянутые Правила были признаны утратившими силу. Но уже 2 октября 1992 г. телеграммой № 218-92 Банк России разъяснил, что указанные правила в части, касающейся порядка приема, учета и хранения платежных требований и инкассовых поручений на списание средств со счетов организаций без их согласия, сохраняют свое действие. Перечень исполнительных документов, на основании которых осуществляется взыскание денежных средств с должников, а также перечень решений судов и иных органов, подлежащих исполнению по правилам гражданско-процессуального законодательства, закреплен в ст. 338—339 ГПК РСФСР. Исполнительным документом, наиболее часто применяемым в практике кредитных организаций при реализации судебного решения о взыскании денежных средств со счета должника, является исполнительный лист. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ устанавливает конкретные требования к содержанию исполнительного листа (ст. 200 АПК РФ). В исполнительном листе должны быть указаны: наименование арбитражного суда, выдавшего исполнительный лист; дело, по которому выдан исполнительный лист, его номер; дата принятия судебного акта, подлежащего исполнению; наименование взыскателя и должника, их адреса; резолютивная часть судебного акта; дата вступления судебного акта в законную силу; дата выдачи исполнительного листа и срок его действия. Исполнительный лист подписывается судьей и заверяется гербовой печатью арбитражного суда. Если до выдачи исполнительного листа арбитражным судом предоставлена отсрочка или рассрочка исполнения судебного акта, в нем указывается, с какого времени начинается действие исполнительного листа. В каждом конкретном случае, принимая исполнительный лист, необходимо обращать внимание на его соответствие указанным требованиям. Кроме того, как представляется, в исполнительном листе должен быть указан банковский счет должника, с которого подлежит списанию взысканная судом денежная сумма, и счет взыскателя, на который эта сумма подлежит перечислению.

Особенность исполнения судебных решений (актов) состоит в том, что государственные органы, иные организации и должностные лица не вправе давать оценку содержащимся в них выводам. Юридические и физические лица обязаны исполнить решение суда немедленно по получении судебного решения (акта) и исполнительного листа при наличии на банковском счете должника необходимой денежной суммы либо совершить иные действия, предусмотренные действующими правилами.

Взыскание денежных сумм с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, в первую очередь обращается на средства, находящиеся на счетах в кредитных организациях, Банке России и его учреждениях. В действующий гражданско-процессуальный порядок обращения взыскания на денежные средства организаций Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций» внесены существенные дополнения. Так, ст. 411—413 ГПК РСФСР признаны противоречащими ст. 56 ГК РФ в части обращения взыскания на основные и оборотные фонды юридических лиц, за исключением финансируемых собственником учреждений. Одновременно названным Указом Президента РФ утверждено Временное положение о порядке обращения на имущество организаций. Данное положение распространяется на все виды и формы юридических лиц, предусмотренные действующим законодательством, за исключением некоммерческих организаций в форме учреждений. Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 199 установлено, что платежи с расчетных (текущих) счетов организаций на основании исполнительных листов судов и арбитражных судов производятся в первоочередном порядке в последовательности, установленной ст. 418—423 ГПК РСФСР. Кроме того, Банку России рекомендовано внести изменения в свои акты о безналичных расчетах, предусмотрев, в частности, что платежи с расчетных (текущих) счетов организаций на основании исполнительных листов судов и арбитражных судов производятся после осуществления обязательных в соответствии с законодательными актами РФ платежей, но до платежей, осуществляемых по иным основаниям.

Помимо взыскания с организаций-должников денежных средств в порядке исполнения судебных решений (актов) денежные средства со счетов юридических лиц могут быть взысканы на основании надлежащим образом оформленных требований таможенных и налоговых органов о перечислении денежных средств в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды.

Согласно Временному положению, банк, обслуживающий расчетный (текущий) счет должника по получении исполнительного листа либо оформленного в установленном порядке требования взыскателя, обязан в трехдневный срок осуществить взыскание либо сделать отметку о полном или частичном его неисполнении в связи с отсутствием на расчетном (текущем) счете должника денежных средств. Невыполнение указанного требования является основанием для наложения судом на банк, осуществляющий обслуживание расчетного счета должника, штрафа в порядке и размере, предусмотренных ч. 1 ст. 206 АПК РФ. Невыполнение банком требований Временного положения, утвержденного Президентом РФ, является основанием для применения к нему мер ответственности, установленных законами и иными правовыми актами РФ (п. 3 Временного положения). За неисполнение судебного акта о взыскании денежных средств банком или иным кредитным учреждением, которому предъявлен исполнительный лист, на него налагается арбитражным судом штраф в размере до 50% суммы, подлежащей взысканию (ч. 1 ст. 206 АПК РФ). Помимо этого на должностное лицо банка или иной кредитной организации, на которое возложено совершение действий по исполнению судебных актов, за неисполнение указанных в исполнительном листе действий налагается штраф в размере до 200 установленных Федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Уплата штрафа не освобождает от обязанности исполнить судебный акт.

Обязательность для Банка России и его учреждений исполнения действующих правил взыскания денежных средств со счетов организаций-должников, принятых им на обслуживание, сомнений не вызывает. Однако спорным представляется вопрос о возможности применения к Банку России ответственности за нарушение этих правил путем применения взыскания денежных средств. Имущественная ответственность Банка России при осуществлении возложенных на него функций действующим законодательством не предусмотрена. Более того, Федеральный закон (ст. 2) содержит конкретную норму, запрещающую кому бы то ни было изымать или обременять обязательствами имущество Банка России без его согласия. В этой связи необходимо детально урегулировать в законодательстве порядок и основания применения к Банку России имущественной ответственности, в том числе вопросы взыскания с него денежных средств.

Согласно п. 2 ст. 56 ГК РФ финансируемое собственником учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества (ст. 120, 399 ГК РФ).

Имеющиеся в действующем законодательстве пробелы, касающиеся механизма исполнения Банком России и кредитными организациями судебных актов о взыскании денежных сумм, приводят на практике к некоторым негативным последствиям, злоупотреблениям, а иногда и к преступлениям. Так, имеют место факты списания денежных средств с корреспондентских счетов банков и банковских счетов юридических лиц по подложным исполнительным документам, с использованием вымышленных номеров дел, фамилий судей, с использованием поддельных печатей. В связи с этим Высшим Арбитражным Судом РФ направлено указание «О мерах по предотвращению использования поддельных документов арбитражных судов» от 12 апреля 1996 г., которым предписано повысить качество содержания и оформления судебных решений и исполнительных листов, не допускать в тексте документов неразборчивых слов, чисел, неточностей и опечаток в названиях организаций и указываемых суммах; установить строгий контроль за хранением, учетом и выдачей бланков судебных актов и выдачей исполнительных листов; организовать ведение в арбитражном суде единого реестра выдаваемых исполнительных листов. При возникновении у Банка России, его учреждений и кредитных организаций сомнений в достоверности исполнительных документов на списание денежных средств со счетов юридических лиц и с корреспондентских счетов банков они обязаны направить в арбитражный суд соответствующий запрос с просьбой о подтверждении достоверности указанных документов. Не позднее следующего дня с момента поступления в арбитражный суд запроса Банка России, его учреждения, кредитной организации арбитражный суд обязан представить необходимую информацию Банку России и его территориальным учреждениям (п. 1 вышеупомянутого указания).