ГЛАВА 4. ПОЛНОМОЧИЯ БАНКА РОССИИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1. Нормотворческая деятельность Банка России

Функции Банка России по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля реализуются в виде соответствующих правовых решений. В отличие от решений, принимаемых в денежно-кредитной сфере иными лицами, образующими банковскую систему, решениям Банка России присущи особые признаки: 1) они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции; 2) решения Банка России имеют государственно-властный характер и выражают государственную волю; 3) решения Банка России принимаются в установленном законом порядке и должны быть выражены в определенной законом форме. Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие «решение Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах» можно сформулировать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах и выраженное в установленной законом правовой форме.

Под полномочиями Банка России понимаются предоставленные ему федеральными законами права и обязанности, при помощи которых реализуются возложенные на Банк России задачи и функции и принимаются решения в денежно-кредитной и банковской сферах. Помимо Банка России некоторыми полномочиями в денежно-кредитной сфере наделены кредитные и иные организации, но их полномочия не связаны с осуществлением государственно-властных функций, поэтому они не имеют общеобязательного значения и действуют, как правило, лишь в пределах соответствующих организаций.

Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения обязательных для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц (правовых норм) в денежно-кредитной и банковской сферах.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России положения о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84); порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования (ст. 74); правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34); правил проведения банковских операций (ст. 56), а также совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях (ст. 86) и т.п.

Осуществляя функции государственного управления в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования. К примеру, Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в РФ валюты РФ нерезидентами (п. 2 ст. 2 Закона, Инструкция Банка России от 16 июля 1993 г. № 16); устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, порядок вывоза и пересылки резидентами из РФ валютных ценностей (пп. 3 и 7 ст. 6 Закона); совместно с ГТК РФ и Минфином РФ устанавливает порядок осуществления резидентами и нерезидентами ввоза, вывоза и пересылки из/в Россию валюты РФ и ценных бумаг, выраженных в такой валюте. Кроме того, Банком России определяется порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала (п. 2 ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»), а также принимается целый ряд иных нормативно-правовых актов.

Таким образом, под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом[1].

        Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

С учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России его нормотворческая деятельность могла бы быть более тщательно урегулирована в федеральном законодательстве. Очень важно определить в законодательстве конкретные формы нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, их правовую форму и содержание. Например, Конституция РФ устанавливает конкретные формы (документы), в которых выражаются нормативно-правовые решения Президента РФ (ст. 90) и Правительства РФ (ст. 115). Порядок издания и опубликования нормативных актов органами исполнительной власти, например Правительства РФ, закреплены в ст. 30 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров—Правительстве РФ», в соответствующих указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, в том числе утверждающих положения о конкретных министерствах и ведомствах[2]. Однако в отношении Банка России действующим федеральным законодательством не установлены ни перечень нормативных актов, ни требования, предъявляемые к их форме и содержанию, ни порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности. На практике это приводит к тому, что Банком России решения нормативно-правового характера оформляются в виде писем, телеграмм, инструкций, приказов, положений, выписок из протоколов заседания Совета директоров, решений Совета директоров, указаний, сообщений, совместных с Правительством РФ постановлений, разъяснений и т.п. Столь широкий спектр актов Банка России, содержащих правовые нормы, при отсутствии каких-либо правил об их особенностях и порядке принятия не может способствовать эффективному управлению денежно-кредитной и банковской сферой, соблюдению режима законности в процессе банковской деятельности. Не случайно, что многими авторами признается недопустимой практика издания Банком России телеграмм нормативного характера, в которых содержание правовых норм передается в искаженном, присущем только телеграммам языковом стиле, без предлогов и знаков препинания[3]. Такой вывод вполне обоснован, но вовсе не означает, что телеграммы подлежат полному исключению как форма выражения принимаемых Банком России решений. Они могут использоваться исключительно как документы, облегчающие и убыстряющие процесс выполнения Банком России функций внутреннего управления, т.е. управления подчиненными ему подразделениями.

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)» не устанавливается, в каком именно порядке реализуются нормотворческие полномочия Банка России, какими нормотворческими полномочиями наделены органы управления Банком России. Судя по отсутствию в данном законе каких-либо прямых указаний, Председатель Банка России нормотворческих полномочий не имеет. Председатель Банка России может лишь подписывать те нормативные акты, которые принимаются Советом директоров Банка России. Такой вывод основан на п. 3 ст. 18 Федерального закона, установившем, что Председатель Банка России подписывает решения Совета директоров Банка России.

В связи с этим при определении возможных форм нормативно-правовых документов (актов), в которых могут быть выражены нормативные решения Банка России, необходимо учитывать особенности системы управления Банком России, а именно: коллегиальную форму управления Советом директоров Банка России. Поэтому наиболее подходящей формой издаваемых им нормативных актов могли бы быть постановления Совета директоров Банка России, которые согласно закону подписываются Председателем Банка России. В то же время приказы Председателя Банка России, принятые им единолично, не могут содержать нормы права и, следовательно, признаваться нормативно-правовыми актами. Порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности подлежит закреплению в федеральном законодательстве либо в соответствующем правовом акте Президента РФ.

Имея широкую компетенцию по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ, являясь главным банком страны, Центральный банк РФ вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы. Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе. В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы. Для внесения необходимых, по мнению Банка России, законопроектов, связанных с возложенными на него функциями Банк России вправе обратиться к Президенту РФ, в Правительство РФ с соответствующим проектом либо действовать через депутатов Государственной Думы. Такая практика не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов.

Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в Федеральном законе предусмотрена норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России его функций и получения от него соответствующего заключения (ст. 6 Федерального закона). Но законом не определены порядок такого согласования и правовое значение таких заключений. Не ясно, например, как должны поступить органы государственной власти, получившие отрицательное заключение Банка России на представленный ими проект правового акта. Государственный орган в реальной ситуации может учесть мнение Банка России, попытаться согласовать с Банком России возникшие разногласия либо вовсе оставить их без внимания.

В некоторых случаях, несмотря на требования Федерального закона, Банк России не привлекается к процессу подготовки и принятия федеральных законов, регулирующих вопросы, отнесенные к его компетенции. Характерной в этой связи является ситуация с принятием 5 июня 1996 г. Государственной Думой РФ Федерального закона «О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет», установившего порядок перечисления прибыли Банка России по отчету за 1994 г. в федеральный бюджет. В своем Заявлении от 10 июня 1996 г. Банк России обратил внимание на недопустимость принятия без обсуждения законодательного акта, касающегося его деятельности.

Обеспечение законности принимаемых органами государственной власти нормативных актов невозможно без соблюдения процедуры их подготовки, экспертизы, регистрации и опубликования. В отличие от нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, соответствующие акты Банка России государственной регистрации по общему правилу не подлежат. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 642 «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложена функция контроля за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Согласно другому Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[4] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа).

Вместе с тем, правила, закрепленные в Указе Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 763, на Банк России распространены быть не могут, т.к. он не является органом исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с разъяснением Министерства юстиции РФ, изложенным в письме от 3 июня 1993 г. № 08-09/307, акты Центрального банка РФ направлению на государственную регистрацию не подлежат (п. 1). Но согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. При этом Федеральный закон не раскрывает, что означает термин «нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы и обязанности граждан», используемый в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, устанавливающие порядок подготовки и регистрации актов федеральных министерств и ведомств, такого понятия не используют (например, Правила подготовки ведомственных нормативных актов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 722[5]). Как представляется, нормативно-правовые акты обращены к гражданам не непосредственно, а опосредованно, т.е. путем установления правил поведения, рассчитанных на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (п. 3.1 упомянутого разъяснения Министерства юстиции РФ).

При принятии Банком России нормативных актов совместно с министерствами и ведомствами РФ они также, согласно письму Мин­юста РФ от 4 ноября 1993 г. № 06-09/537, не регистрируются. Таким образом, основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются.

Действующим законодательством установлена единственная форма контроля за законностью принимаемых Банком России нормативных актов — судебное обжалование, т.е. только в случае обращения в суд конкретного лица, по мнению которого решение Банка России нарушило его права и законные интересы. Но устанавливая возможность обжалования решений Банка России, Федеральный закон ограничивается указанием на то, что обжалование их может происходить в «установленном законом порядке» (ч. 6 ст. 6 Федерального закона). Вместе с тем, банковским законодательством такой порядок не установлен.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом, может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Как отмечается в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда в случаях, предусмотренных законом, о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления). Таким образом, ст. 13 ГК РФ также не определяет порядок признания недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, а отсылает к иным законодательным актам, в которых должны быть предусмотрены соответствующие случаи. Подобные случаи, предусматривающие возможность признания нормативного акта не соответствующим закону или иному правовому акту, предусмотрены в ГПК РСФСР в отношении нормативных актов министерств и ведомств, при условии, что они касаются прав и свобод граждан (ст. 116, 2391 -2398 ГПК РСФСР). Следовательно, порядок обжалования нормативных актов Банка России не только юридическими, но и физическими лицами действующим законодательством не предусмотрен. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[6] также ограничивает полномочия Конституционного Суда РФ при разрешении дел о соответствии нормативных актов Конституции РФ только рассмотрением актов Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона). Нормативные акты Банка России не упоминаются и в этом законе.

Поэтому не ясно, в какой судебный или иной орган РФ и в каком порядке надлежит обжаловать физическому лицу нормативный акт Банка России и имеют ли такое право юридические лица. В результате практически все участники банковских, денежно-кредитных отношений в РФ не имеют сколько-нибудь существенных правовых гарантий от возможных незаконных действий Банка России.

В нормотворческом процессе велико значение стадии доведения принятого акта до адресатов и вступления его в силу. По общему правилу, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России». Однако такое правило не соответствует порядку вступления в силу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок (п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763). Такой срок вступления в силу является вполне достаточным для ознакомления с его содержанием и мог бы применяться при вступлении в силу нормативных актов Банка России, поскольку определенный законом срок вступления их в силу является ограниченным.

Порядок вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться Советом директоров Банка России. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.

Для правильного понимания и применения нормативных актов Банка России велико значение их содержания, юридической точности и единообразия применяемых правовых формулировок и специальных терминов, исключающих использование различных терминов для обозначения одних и тех же понятий и явлений.

Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона). Решения территориальных учреждений не могут быть признаны действующими и подлежат отмене. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке.

2. Регистрация и лицензирование Банком России кредитных организаций

В процессе осуществления банковского регулирования Банк России принимает не только правовые акты (решения) нормативно-правового характера, но и индивидуально-правовые акты. Субъектами, в отношении которых такие решения принимаются, являются юридические лица, намеренные заниматься банковской деятельностью, и организации, намеренные заниматься их аудитом на территории РФ, кредитные организации, иностранные банки, их представительства или филиалы либо юридические и физические лица в соответствии с законодательством о валютном регулировании. В связи с принятием Банком России индивидуальных правовых актов в процессе банковского регулирования устанавливаются, изменяются или отменяются права и обязанности конкретных лиц. Они либо приобретают новые права и обязанности или изменяют ранее предоставленные полномочия на осуществление банковской деятельности и проведение банковских операций, в том числе валютных, либо лишаются таких прав.

В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России, который в процессе осуществления этих функций уполномочен вести Книгу государственной регистрации кредитных организаций РФ (ст. 12). За регистрацию кредитных организаций взимается сбор, поступающий в доход федерального бюджета. Размер сбора определяется Банком России, но он не может быть более 1% от объявленного уставного капитала кредитной организации.

Порядок регистрации и лицензирования Банком России кредитных организаций регулируется Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», а также Инструкцией Банка России № 49 «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», утвержденной Приказом Банка России от 27 сентября 1996 г. № 02-368[7]. Указанная Инструкция введена в действие с 1 ноября 1996 г.

Под регистрацией кредитной организации понимается соответствующая запись, осуществляемая уполномоченным государственным органом (Банком России), включающая конкретное юридическое лицо, в список специализированных организаций, имеющих право на осуществление банковских операций, придающая законность такой деятельности и позволяющая вести учет, осуществлять постоянный банковский надзор и контроль за деятельностью кредитных организаций.

Статус юридического лица кредитные организации получают с момента их государственной регистрации. Сообщение о регистрации кредитной организации публикуется в «Вестнике Банка России».

Действующее законодательство не связывает принятие решения о государственной регистрации и выдаче кредитной организации лицензии с принятием какого-либо правового акта. Предполагается, что сам факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации и выдачи соответствующей лицензии и является правовой формой принятого Банком России индивидуально-правового решения. Вместе с тем, такая практика представляется не вполне приемлемой. Факт регистрации и лицензирования является лишь следствием принятого Банком России решения, а само это решение все же должно быть сформулировано в надлежащей правовой письменной форме. Целесообразно решение о регистрации и выдаче кредитной организации соответствующей лицензии оформлять в форме приказа Банка России с последующим его опубликованием. Учитывая, что действующее законодательство не требует издания специальных приказов по рассматриваемым вопросам, индивидуально правовыми актами в случае регистрации кредитной организации и выдачи им лицензий следует считать соответствующие письма Банка России и отметки о регистрации на учредительных документах кредитных организаций, а также сами лицензии, подписанные руководителем Банка России (или его заместителем) и заверенные печатью. О государственной регистрации кредитной организации выдается свидетельство в двух экземплярах.

Однако сам факт регистрации кредитной организации еще недостаточен для осуществления ею банковских операций, поскольку согласно закону кредитные организации получают право осуществления банковских операций при получении лицензии на осуществление банковских операций, выдаваемой Банком России, после ее регистрации (ст. 12, 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Выданные кредитным организациям лицензии также подлежат учету в специальном реестре, ведущемся в Банке России.

Все подготовительные и проверочные функции, связанные с регистрацией и лицензированием кредитных организаций, осуществляют территориальные учреждения Банка России. Так, все необходимые документы направляются инициативной группой в главное управление (национальный банк) Банка России, где эти документы изучаются. После изучения поступивших документов по ним составляется заключение территориального учреждения, которое направляется в Банк России вместе с другими необходимыми согласно действующим правилам документами. Рассмотрев поступившие материалы, Банк России принимает решение о регистрации кредитной организации или отказе в регистрации. После этого рассматривается вопрос о выдаче кредитной организации соответствующей лицензии. Конкретные требования, предъявляемые к кредитным организациям, которые являются соискателями соответствующих видов лицензий, и порядок их предоставления определяются в Инструкции Банка России «О порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности». Однако существует общее требование, согласно которому основанием для выдачи кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций является подтверждение своевременной оплаты 100% уставного капитала.

Действующими нормативными актами предусмотрено два вида лицензий: а) лицензии, выдаваемые вновь создаваемым кредитным организациям, и б) лицензии, выдаваемые действующей кредитной организации в случае расширения перечня осуществляемых ею операций.

Вновь созданным кредитным организациям может выдаваться: 1) лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения средств физических лиц); 2) лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц); 3) лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов (разрешение на право совершения сделок с драгоценными металлами выдается Банком России по согласованию с Минфином России).

При расширении круга банковских операций, выполняемых кредитной организацией, имеющей лицензию, Банком России могут выдаваться следующие виды лицензий: 1) уже упомянутые ранее лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц), а также лицензии на осуществление банковских операций с драгоценными металлами, если они не выдавались при создании кредитной организации; 2) лицензия на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях, которая может быть выдана по истечении двух лет с даты государственной регистрации кредитной организации; 3) лицензия на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, при условии наличия лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения средств физических лиц). Подобная лицензия также может быть выдана по истечении двух лет с даты государственной регистрации кредитной организации. Банк России вправе выдавать генеральную лицензию, дающую право на выполнение всех банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте, а также право в установленном порядке открывать филиалы за рубежом и/или приобретать доли в уставном капитале кредитных организаций-нерезидентов. В отличие от других лицензий, генеральная лицензия выдается только банкам.

Индивидуально-правовыми актами признаются и решения Банка России об отказе в регистрации кредитной организации и выдаче лицензии по основаниям, указанным в ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Предусматривая возможность принятия решения об отказе в регистрации и выдаче лицензии, законодатель, однако, также не предусмотрел правовую форму и содержание такого решения. В Федеральном законе лишь указывается, что об отказе в удовлетворении просьбы о регистрации и выдаче лицензии учредителям направляется письменный ответ, который Банком России должен быть мотивирован. При этом заинтересованные лица вправе обжаловать такое решение в арбитражный суд. Основаниями для обращения в суд могут быть следующие обстоятельства: принятие решения об отказе в регистрации кредитной организации и выдаче ей лицензии либо нарушение Банком России установленного законом срока (не более 6 месяцев с даты представления всех предусмотренных законом документов) принятия решения о регистрации.

Банк России и его учреждения принимают соответствующие решения о регистрации и лицензировании и в других установленных законом случаях, например при согласовании приобретения юридическим или физическим лицом более 20% долей (акций) кредитной организации; при открытии подразделений кредитной организации (представительств, филиалов, дополнительных офисов), регистрации изменений и дополнений, вносимых в учредительные документы кредитной организации, ее реорганизации.

Осуществляя упомянутые функции, Банк России наделяет соответствующими полномочиями подчиненные ему территориальные учреждения. В общем виде эти полномочия выглядят следующим образом: 1) главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право и обязанность принимать от кредитных организаций установленные правовыми актами документы, необходимые для регистрации соответствующих юридических фактов и выдачи лицензий; 2) в установленные законом или Банком России сроки главные управления (национальные банки) обязаны рассмотреть представленные кредитной организацией документы; 3) на основании и в соответствии с федеральным законом, требованиями Банка России главные управления (национальные банки) принимают по представленным кредитной организацией документам решения об удовлетворении ходатайства кредитной организации или об отказе; 4) о принятом решении письменно сообщается заявителю с указанием правовых оснований и мотивов принятого решения; 5) в указанных законом или Банком России случаях по представленным заинтересованными лицами документам на регистрацию или лицензирование главные управления (национальные банки) Банка России составляют свое заключение (при регистрации кредитной организации), информационные письма (например, при открытии представительств кредитных организаций), сообщения (об открытии филиалов кредитными организациями) и представляют их в Банк России (Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности). Кроме того, территориальные учреждения выполняют и другие функции, установленные Банком России (направляют учредителям уведомление о регистрации кредитной организации с указанием реквизитов корреспондентского счета, с требованием оплаты 100% уставного капитала в месячный срок, ведут реестр выданных свидетельств о регистрации кредитных организаций и т.п.). Требования, предъявляемые к форме и содержанию письменных документов, исходящих из территориальных учреждений, определяются Банком России.

Территориальные учреждения Банка России обязаны активно взаимодействовать друг с другом, согласовывать свои действия, уведомлять друг друга и предоставлять необходимую информацию, в том числе о нарушениях, допущенных кредитными организациями. В особенности это касается открытия, функционирования и закрытия филиалов кредитных организаций.

Полномочия Банка России при осуществлении регистрационных или лицензирующих функций включают его обязанность и право рассмотреть полученные от территориального учреждения документы, принять решение о возможности регистрации кредитной организации, предоставлении лицензии или отказе в удовлетворении ходатайства заявителей. Сотрудники центрального аппарата Банка России ведут книгу регистрации кредитных организаций, куда помимо информации о кредитной организации вносятся сведения о ее филиалах, представительствах и т.п. с присвоением им порядкового номера и сообщением об этом кредитной организации и территориальному учреждению.

Банковским законодательством заинтересованным лицам (инициативным группам по учреждению кредитных организаций, кредитным и иным организациям) предоставлено право в целях защиты своих законных интересов обжаловать в арбитражный суд решение Банка России об отказе в государственной регистрации и выдаче лицензии либо непринятие Банком России в установленный срок соответствующего решения, в том числе и об отказе в регистрации или выдаче лицензии (ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Порядок обжалования юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, ненормативных актов в арбитражный суд регулируется АПК РФ. Так, в ст. 22 АПК РФ предусмотрено, что арбитражным судом разрешаются споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Такие дела рассматриваются арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, за исключением дел, подсудных Высшему Арбитражному Суду РФ (ст. 24 АПК РФ). Установлено, что споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, подсудны Высшему Арбитражному Суду РФ. Следовательно, действующим арбитражно-процессуальным законодательством рассмотрение дел о ненормативных актах Банка России Высшим Арбитражным Судом РФ не предусмотрено. Поэтому заинтересованными лицами иски могут подаваться в арбитражные суды субъектов РФ в соответствии с предусмотренными правилами подсудности, как правило, по месту нахождения Банка России либо его территориального учреждения. Вместе с тем, необходимо отметить, что Банк России, будучи государственным органом РФ, наделен полномочиями на осуществление от имени РФ банковского регулирования, надзора и контроля в банковской сфере. Поэтому дела о признании недействительными ненормативных актов, принятых Советом директоров, Председателем Банка России либо его заместителями, как представляется, без дос­таточных оснований не включены в подсудность Высшего Арбитражного Суда РФ.

В процессе осуществления функций банковского регулирования, надзора и контроля в РФ Банк России может принимать ненормативные акты, затрагивающие интересы не только организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность и имеющих статус индивидуального предпринимателя, но и интересы иных физических лиц (например, при согласовании с Банком России приобретения физическими лицами более 20% долей (акций) кредитной организации). Но по смыслу ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», предоставляющей право на обжалование отказа в регистрации и выдаче лицензии или нарушения сроков принятия соответствующих решений только в арбитражный суд, имеет место ограничение конституционного права на судебную защиту физических лиц. Поэтому, как представляется, физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, должны быть наделены правом обжаловать соответствующие ненормативные акты Банка России в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством РФ. В связи с этим соответствующие дополнения могли бы быть внесены в ст. 116 ГПК РСФСР, которая в настоящее время ограничивает возможности граждан, предоставляя им право на обжалование ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Такой вывод подтверждается ст. 13 ГК РФ, закрепившей принципиальную возможность признания недействительным ненормативного акта любого государственного органа, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина.

К актам индивидуально-правового (ненормативного) характера относятся также решения Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций, о ликвидации кредитной организации, о применении иных санкций. Однако, учитывая особенности применяемых Банком России санкций, его полномочия в этой сфере рассматриваются в главе 6 настоящей работы. Но здесь необходимо подчеркнуть, что на основании ч.1 ст. 21 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии также могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном арбитражно-процессуальным законом порядке.

3. Административные и гражданско-правовые средства банковского регулирования

Банковское регулирование осуществляется не только в форме нормотворчества или издания индивидуально-правовых актов, но и методами экономического характера, например при осуществлении денежно-кредитной политики, установлении кредитным организациям обязательных нормативов.

Согласно Федеральному закону основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения (ст. 35).

Банковское регулирование методами экономического характера в гражданско-правовой форме имеет место при осуществлении Банком России операций на открытом рынке, рефинансировании (учет и переучет векселей), осуществлении валютных интервенций и т.п.

Правовое содержание основных инструментов денежно-кредитной политики, проводимой Банком России, раскрывается в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В соответствии со ст. 37 Федерального закона Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки. Процентные ставки представляют собой минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Основная цель используемого Банком России инструмента процентных ставок по своим операциям — это укрепление рубля путем воздействия на рыночные процентные ставки. Процентная ставка Банка России является универсальным средством регулирования финансовых и кредитно-денежных отношений. Она едина на всей территории РФ и применяется Банком России, органами государственной власти, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами. Действующее законодательство не ограничивает Банк России в возможностях применения процентных ставок: они могут быть нескольких видов и применяться по различным операциям. Впервые за годы экономических реформ процентная ставка была установлена с 1 января 1992 г. (телеграмма Банка России № 216-91 от 29 декабря 1991 г.). Упомянутая процентная ставка именовалась учетной ставкой по кредитам Банка России и составляла 20 % годовых при предоставлении кредитов коммерческим банкам. Одновременно были отменены все ограничения на установление коммерческими банками процентных ставок по активным и пассивным операциям. В последующем учетная ставка стала именоваться процентной ставкой рефинансирования. Кроме того, Банком России устанавливались предельный размер маржи по кредитам коммерческих банков, предоставляемых за счет централизованных кредитных ресурсов, и ставка процента по дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (например, телеграмма Банка России от 21 июня 1993 г. № 106-93 и т.п.). При этом ставка процента по дебетовому сальдо имела штрафной характер и представляла собой повышенную ставку процента, применяемую к дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (телеграмма Банка России и Госналогслужбы РФ от 1 июля 1993 г. № 113-93, № ВГ-4-01/924). Начиная с 1 июля 1994 г. Банком России установлено, что процентная ставка с задолженности по просроченным централизованным кредитам и просроченным процентам по ним устанавливается в размере 1,3 учетной ставки Банка России (телеграмма Банка России от 29 июня 1994 г. № 143-94).

Важным правовым инструментом денежно-кредитной политики является рефинансирование. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России банков, а также учет и переучет векселей. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России (ст. 40 Федерального закона). При этом если кредитование банков и установление специальных процентных ставок рефинансирования широко используется в практической деятельности Банка России, то учет и переучет векселей как инструмент денежно-кредитной политики Банком России в настоящее время не применяется. Председатель Центрального банка РФ С.К.Дубинин обратил внимание на то, что действующая система рефинансирования адекватна нынешней ситуации. При этом он подчеркнул, что в ближайшее время Банк России вряд ли займется учетом банковских векселей. Пока вексельное обращение не будет приведено в соответствие с требованиями нормального товарооборота, пока выпускаются векселя без обеспечения, не под товарооборот, а под какие-то финансовые операции, они не могут учитываться Центральным банком РФ и быть инструментом рефинансирования[8].

Одной из форм рефинансирования является ломбардный кредит, предоставляемый Банком России как кредитором последней инстанции для кредитных организаций в валюте РФ в целях регулирования ликвидности банков. Ломбардный кредит предоставляется только банку от имени Банка России его территориальными учреждениями в пределах общего объема выдаваемых Банком России кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики. Порядок предоставления Банком России ломбардного кредита банкам регулируется одноименным Положением, утвержденным Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63[9]. Согласно этому Положению установлены две основные формы предоставления ломбардного кредита: а) путем удовлетворения заявок банков по фиксированной ломбардной процентной ставке, устанавливаемой Советом директоров Банка России; б) через проведение аукциона заявок банков по сложившейся на аукционе ставке отсечения. Ломбардный кредит предоставляется банкам только под залог государственных ценных бумаг, принимаемых Банком России, перечень которых (Ломбардный список) утверждает Совет директоров Банка России. 16 февраля 1996 г. Советом директоров Банка России определен список соответствующих ценных бумаг, включающий: а) государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 107, и б) облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. № 458. В исключительных случаях по решению Совета директоров Банка России ломбардный кредит может предоставляться под залог государственных ценных бумаг, не входящих в Ломбардный список.

В процессе денежно-кредитной политики Банка России, а также в процессе рефинансирования Банк России может применять прямые количественные ограничения (ст. 42 Федерального закона), под которыми понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. При этом законодательство ограничивает полномочия Банка России в применении количественных ограничений. Они могут применяться в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и только после консультаций с Правительством РФ.

Общий объем выдаваемых Банком России кредитов регулируется им в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики (ст. 36 Федерального закона).

Важное значение для осуществления Банком России денежно-кредитной политики имеет предоставленное ему право определять размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России, устанавливаемые Советом директоров. Согласно Федеральному закону (ст. 38) нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированы для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на 5 пунктов. Порядок применения Банком России обязательных резервов помимо Федерального закона регулируется Положением «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации», утвержденным Приказом Банка России 30 марта 1996 г. № 02-77 и введенным в действие, начиная с регулирования обязательных резервов на 1 мая 1996 г. Обязательные резервы (резервные требования) являются одним из основных инструментов осуществления денежно-кредитной политики Банка России, представляющим собой механизм регулирования общей ликвидности банковской системы, используемый для контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного мультипликатора (коэффициент, характеризующий связь между увеличением (уменьшением) инвестиций и изменением величины дохода), устанавливаемого в целях ограничения кредитных возможностей кредитных организаций и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении (ст. 1.1 Положения). Нормативы обязательных резервов устанавливаются Советом директоров Банка России в зависимости от сроков и видов привлечения кредитными организациями денежных средств юридических и физических лиц. В соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 июля 1996 г. действуют следующие нормативы обязательных резервов по обязательствам кредитных организаций в валюте РФ: по счетам до востребования и срочным обязательствам до 30 дней включительно — 18 %; по срочным обязательствам от 31 до 90 дней включительно — 10 %; по срочным обязательствам от 91 дня и более — 10%. По средствам на счетах в иностранной валюте норматив обязательных резервов сохранен в размере 2,5%. Однако вышеприведенные нормативы не распространяются на Сбербанк России и его учреждения (телеграмма от 23 июля 1996 г. № 106-96). Порядок депонирования части привлеченных денежных средств, установленный упомянутым Положением, распространяется на все кредитные организации, действующие на территории РФ на основании лицензии Банка России с правом совершения соответствующих банковских операций. Регулирование размера обязательных резервов осуществляется территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головной кредитной организации в целом по кредитной организации, включая филиалы, находящиеся на территории РФ. Филиалы кредитных организаций, открытые за рубежом, самостоятельно депонируют часть привлеченных ими средств в национальном банке того государства, на территории которого они открыты, в порядке и по нормативам обязательных резервов, установленным национальным банком соответствующего государства.

Законодательство по вопросам денежно-кредитного регулирования претерпело качественные изменения, однако эти изменения не нашли своего отражения в нормативных актах Банка России, касающихся деятельности территориальных учреждений Банка России. Нормативные акты Банка России, регулирующие полномочия территориальных учреждений в этой сфере, не изменялись и действуют в том виде, в каком они были установлены, исходя из ранее действовавшего законодательства. Так, на главные управления (национальные банки) в сфере денежно-кредитного регулирования возложены следующие полномочия: составление проекта регионального годового плана централизованных кредитных ресурсов и предоставление его в Банк России, учет резерва централизованных кредитных ресурсов, осуществление оперативного маневрирования или разработка предложений и рекомендаций по изысканию, рациональному использованию кредитов. Главное управление Банка России осуществляет также контроль за использованием ссудного фонда, определяет меры по повышению эффективности его использования. При этом под централизованными кредитными ресурсами понимается потенциальный объем денежных средств, которые могут быть предоставлены Банком России в централизованном порядке заемщикам в виде ссуд и кредитов[10].

Главное управление также вправе рассматривать проекты региональных экономических программ, давать рекомендации об эффективности и целесообразности их кредитования, вносить свои предложения, координировать эту работу с местными органами управления. Кроме того, главное управление вправе: разрабатывать и вносить в Банк России предложения о размерах платы за централизованные кредитные ресурсы, нормах обязательных резервов, кредитов, депонируемых на корреспондентских счетах в Банке России, других экономических нормативах, устанавливаемых коммерческим банкам; прогнозировать, организовывать и регулировать денежный оборот в регионе; участвовать в разработке регионального баланса денежных доходов и расходов населения, оценивать на основе кассовых оборотов объем и структуру денежных доходов и расходов населения, определять квоту прироста денежных средств у населения; организовывать расчеты между банками по корреспондентским счетам в РКЦ по единой методике. Главное управление осуществляет иные полномочия, предусмотренные Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России 1991 г.

Банком России широко применяются экономические инструменты денежно-кредитной политики гражданско-правового характера, закрепленные Федеральным законом: операции на открытом рынке, валютные интервенции. Реализуя свои полномочия при применении названных инструментов денежно-кредитной политики, Банк России опирается не только на банковское законодательство, но в большей мере на гражданское законодательство, предполагающее юридическое равенство сторон.

Под операциями на открытом рынке понимается купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров (ст. 39 Федерального закона).

Осуществляя полномочия в сфере валютного регулирования, Банк России руководствуется Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», банковским законодательством и иными федеральными законами и осуществляет комплекс мероприятий, направленных на обеспечение устойчивости рубля, как национальной валюты РФ, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Под валютным регулированием понимается деятельность по государственному регулированию политики в отношении валютных ценностей иностранных государств, имеющих хождение в РФ, укреплению денежной единицы РФ, создание экономических и правовых условий конвертируемости рубля на международных валютных рынках и т.п. При этом согласно законодательству валютными ценностями признаются иностранная валюта, ценные бумаги в иностранной валюте — платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и т.п.), фондовые ценности (акции, облигации) и другие долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте, драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий; природные драгоценные камни (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, жемчуг), за исключением ювелирных, других бытовых изделий, а также лома таких изделий (ст.1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Иностранной валютой являются денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки и средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах (ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Осуществляемое Банком России валютное регулирование помимо принятия соответствующих нормативных актов, выдачи лицензий на осуществление банковских операций в иностранной валюте включает: операции по покупке и продаже иностранной валюты (валютные интервенции), платежных документов и обязательств в иностранной валюте, выставленных российскими и иностранными кредитными организациями, определение порядка расчетов с иностранными государствами, анализ и прогнозирование состояния валютно-финансового рынка, покупку, хранение и продажу драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей. В рамках валютного регулирования Банк России выставляет чеки и векселя в любой валюте, устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.

Банк России в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ст.45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» вправе проводить все виды валютных операций.

При этом под валютными операциями понимаются операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, в том числе операции, связанные с использованием в качестве средства платежа иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте; ввоз и пересылка в РФ, а также вывоз и пересылка из РФ валютных ценностей; осуществление международных денежных переводов. Установлены два вида валютных операций: текущие валютные операции и валютные операции, связанные с движением капитала (пп. 9, 10 ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Под текущими валютными операциями понимаются переводы в РФ и из РФ для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более 180 дней; получение и предоставление финансовых кредитов на срок не более 180 дней; перевод в РФ и из РФ процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала; переводы неторгового характера в РФ или из РФ, включая переводы сумм заработной платы, пенсий, алиментов, наследства, а также другие аналогичные операции. Валютные операции, связанные с движением капитала, имеют характер прямых инвестиций, т.е. вложений в уставный капитал предприятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием, или портфельных инвестиций, предполагающих направление денежных сумм на приобретение ценных бумаг. Кроме того, валютными операциями, связанными с движением капитала, признаются переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое по законодательству страны ее нахождения к недвижимому имуществу, а также иных прав на недвижимость; предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг; предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней; либо все иные валютные операции, не являющиеся текущими валютными операциями.

Кредитные организации получают право на осуществление валютных операций только после получения соответствующей лицензии в установленном Банком России порядке, после чего приобретают статус уполномоченных банков.

В рамках валютного регулирования созданное в Банке России Главное управлении валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент) в пределах своей компетенции:

— участвует в разработке проектов законодательных актов, регулирующих вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, а также кодификации валютного законодательства России;

— разрабатывает нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также участвует в подготовке нормативных актов других органов валютного контроля РФ;

— участвует в подготовке международных договоров России в области валютного регулирования и валютного контроля;

— разрабатывает методологию осуществления валютного контроля, рекомендации и указания для агентов валютного контроля по осуществлению ими контрольных функций;

— осуществляет лицензирование тех валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок проведения;

— собирает информацию для статистических целей, формирования и ведения сводных баз данных;

— сотрудничает по вопросам валютного регулирования и валютного контроля с центральными банками иностранных государств, а также международными и государственными организациями (Письмо Банка России от 13 октября 1993 г. № 59)[11].

Существенным инструментом денежно-кредитной политики, осуществляемым в гражданско-правовой форме, являются валютные интервенции. Под валютными интервенциями, осуществляемыми Банком России в процессе валютного регулирования, понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

Важное значение для банковского, в том числе и валютного, регулирования имеет право Банка России в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, действующих на территории РФ, устанавливать обязательные нормативы. Под обязательными нормативами понимаются строго определенные Банком России количественные нормы и ограничения, выраженные в денежной форме, характеризующие пределы самостоятельности кредитных организаций при осуществлении ими банковской деятельности и реализации своей денежно-кредитной политики. Конкретные обязательные нормативы, которые могут устанавливаться Банком России, и их содержание закреплены в Федеральном законе (ст. 61), а порядок их введения определяется Банком России. Так, предусматривается установление: минимального размера уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; предельный размер неденежной части уставного капитала; максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных с ним заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); нормативы ликвидности кредитной организации; нормативы достаточности капитала; максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; размеры валютного, процентного и иных рисков; минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц; максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (ст. 61 Федерального закона).

Порядок регулирования деятельности кредитных организаций и установления экономических нормативов устанавливается Банком России. Так, Приказом Банка России от 30 января 1996 г. № 02-23 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций»[12], с 1 марта 1996 г. введена в действие Инструкция № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций». Правила, закрепленные в упомянутой Инструкции, распространяются на все кредитные организации, за исключением Сбербанка России (впредь до особых указаний п. 2 Приказа) и кредитных организаций с ограниченным кругом операций, выполняющих функции расчетных и клиринговых центров. Предполагается, что по таким кредитным организациям будут разработаны специальные экономические нормативы (п. 1 Письма Банка России от 28 марта 1996 г. № 263)[13].

Минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается Федеральным законом как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли. Об изменении минимального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее чем за три года до момента его введения (ст. 62 Федерального закона). В п. 2 Инструкции № 2 собственные средства (капитал) определяются как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли, уменьшенная на затраты капитального характера, допущенные убытки, выкупленные собственные акции и дебиторскую задолженность длительностью свыше 30 дней. В соответствии с этой нормой в Инструкции № 2 Банка России минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и кредитных организаций с ограниченным кругом операций установлен в сумме, эквивалентной соответственно: на 1 апреля 1996 г. — 2 млн. ЭКЮ и 500 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1997 г. — 3 млн. ЭКЮ и 750 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1998 г. — 4 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ; на 1 июля 1998 г. — 5 млн. ЭКЮ и 1,250 млн. ЭКЮ.

Минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации и кредитной организации с ограниченным кругом операций начиная с 1 января 1999 г. устанавливается соответственно в сумме, эквивалентной 5 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ (на 20 декабря 1996 г. 1 ЭКЮ равен 6854,86 рубля).

Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними, устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При определении размера риска учитываются совокупная сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, предоставленные кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков (ст. 63 Федерального закона). Инструкция Банка России № 1 устанавливает формулу расчетов максимального размера риска (п. 5).

Действующим законодательством предусмотрен максимальный размер крупных кредитных рисков, устанавливаемый как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации. Банком России определено, что совокупная величина крупных кредитов, выданных кредитной организацией, включая взаимосвязанных заемщиков, с учетом 50% забалансовых требований (гарантий, поручительств) определяется по специальной формуле и не может превышать размер капитала кредитной организации более чем: в 12 раз — в 1996 г., в 10 раз — в 1997 г. и в 8 раз — в 1998 г. Крупным кредитным риском является такой объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента, который превышает 5% собственных средств кредитной организации. При этом ч. 3 ст. 64 Федерального закона устанавливает норму, ограничивающую максимальный размер крупных кредитных рисков суммой, не превышающей 25% собственных средств кредитной организации. Осуществляя регулирование данного обязательного норматива, Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций. Кроме того, Банком России определено, что решение о выдаче крупных кредитов должно в обязательном порядке приниматься правлением банка либо его кредитным комитетом с учетом заключения кредитного отдела банка и оформляться соответствующими документами (п. 6 Инструкции № 1 1996 г.). Однако форма, содержание, реквизиты, порядок составления и хранения этих документов Банком России не устанавливаются.

В целях осуществления постоянного наблюдения (контроля) за соблюдением установленных норм Банк России требует от кредитных организаций ежемесячного представления сведений о крупных кредитах, выданных ими, в главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета одновременно с представлением баланса и расчетами экономических нормативов. В целях осуществления контроля за концентрацией рисков в банковской системе Банк России уполномочил главные управления (национальные банки) ЦБ РФ обобщать информацию о крупных кредитах и формировать базу данных путем анализа займов одним юридическим или физическим лицом в различных кредитных организациях. Вышеупомянутая информация в обобщенном виде направляется в Главный центр информатизации Банка России, где формируется реестр крупных кредитных рисков банковской системы.

Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) кредитной организации устанавливается как процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной организации (ст. 65 Федерального закона, п. 7 Инструкции № 1 1996 г.).

Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам, пайщикам), согласно закону определяется в процентах от собственных средств и не может превышать 20 % (ст. 72 Федерального закона). Вместе с тем, максимально допустимое значение данного норматива Банком России установлено с баланса на 1 июля 1996 г. — 60%, с баланса на 1 октября 1996 г. — 40 %, с баланса на 1 января 1997 г. — 20 %. Инструкция № 1 Банка России в числе субъектов, которым предоставляются кредиты, гарантии и поручительства, называет также инсайдеров. При этом в соответствии с международной практикой к категории инсайдеров относятся физические лица: акционеры, имеющие более 5% акций, директора (президенты, председатели и их заместители), члены совета, члены кредитного совета (комитета), руководители дочерних и материнских структур и другие лица, которые могут влиять на решение о выдаче кредита, а также родственники инсайдеров, бывшие инсайдеры и другие лица, участвующие в сторонних структурах, в которых также участвуют инсайдеры. Максимально допустимое значение кредитов, гарантий и поручительств на одного инсайдера и связанных с ним лиц устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. — 10 %, с баланса на 1 июля 1997 г. — 2 %. Для кредитных организаций, не обеспечивающих выполнение указанного норматива, территориальные учреждения Банка России устанавливают индивидуальные значения рассматриваемого норматива с тем, чтобы постепенно (равными долями) привести его к установленной норме.

Под максимальным размером привлечения денежных вкладов (депозитов) граждан понимается обязательный норматив, определяемый как предельное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка (ст. 68 Федерального закона). Инструкция № 1 уточняет, что предельное соотношение устанавливается в процентах, а максимально допустимое значение равно 100%.

Нормативы использования собственных средств кредитной организации для приобретения долей (акций) других юридических лиц устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации. Максимально допустимое значение данного норматива устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. — 45%, с баланса на 1 октября 1996 г. — 35%, с баланса на 1 января 1997 г. — 25%. Дополнительно Банком России установлен норматив для использования собственных средств кредитной организации на приобретение долей (акций) одного юридического лица, которые не могут превышать с баланса на 1 января 1997 г. 10 % собственных средств (капитала).

Нормативы ликвидности кредитной организации определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов; как соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов (ст. 66 Федерального закона). Под ликвидностью понимается способность кредитной организации обеспечить своевременное выполнение своих обязательств. Инструкцией Банка России «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» предусмотрены нормативы текущей, мгновенной и долгосрочной ликвидности, а также порядок их определения (п. 4 Инструкции № 1).

Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска (ст. 67 Федерального закона). Конкретные коэффициенты риска (в процентах) определяются по группам активов в соответствии с п.3 Инструкции № 1 от 30 января 1996 г. «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций».

Несмотря на то, что перечень обязательных нормативов, закрепленных в Федеральном законе, является исчерпывающим, решением Банка России введен дополнительный норматив риска собственных вексельных обязательств, действие которого начинается с 1 октября 1996 г. Так, Письмом Банка России от 20 августа 1996 г. № 315 введен новый норматив риска собственных вексельных обязательств, максимально допустимое значение которого с баланса на 1 октября 1996 г. — 200%, а с баланса на 1 марта 1997 г. — 100%. Порядок определения этого норматива установлен в п. 10.1 Инструкции № 1 Банка России.

Непосредственное взаимодействие с кредитными организациями по обеспечению установленных нормативов (отчеты, оказание помощи и т.п.) Банком России возложено на свои территориальные учреждения.

Такие виды обязательных нормативов, как предельный размер неденежной части уставного капитала, минимальный размер резер­вов, создаваемых под высоколиквидные активы, размеры валютного, процентного и иных рисков, устанавливаются другими нормативными актами Банка России (Приказ Банка России от 22 мая 1996 г. № 02-171, которым введены в действие Инструкция от 22 мая 1996 г. № 41 «Об установлении открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и Инструкция от 22 мая 1996г. № 42 «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков РФ, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка»). Согласно ст. 70 Федерального закона именно Банк России регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам. Валютная позиция определяется Банком России как остатки средств в иностранных валютах, которые формируют активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в соответствующих валютах и создают в связи с этим риск получения дополнительных доходов или расходов при изменении обменных курсов валют. Банком России установлены открытая и закрытая валютные позиции. Закрытая валютная позиция представляет собой валютную позицию в отдельной иностранной валюте, активы и пассивы в которой количественно совпадают. Соответственно под открытой валютной позицией понимается разница остатков средств в иностранных валютах, которые формируют количественно не совпадающие активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в отдельных валютах, учитываемые в соответствии с действующим порядком бухгалтерского учета балансовыми и внебалансовыми записями и данными оперативного и аналитического учета, отражающими требования получить и обязательства поставить средства в данных валютах, как завершенные расчетами в настоящем (т.е. на отчетную дату), так и истекающие в будущем (т.е. после отчетной даты). При этом открытая валютная позиция может быть короткой и длинной. С целью ограничения валютного риска уполномоченных банков Банком России устанавливаются лимиты открытой валютной позиции.