Регулирование банковской системы может трактоваться в широком и в узком смысле. В широком смысле регулирование банковской системы характеризует все (государственные и негосударственные) формы управляющего воздействия на банковскую систему. Поэтому можно говорить о государственном и негосударственном регулировании банковской системы (например, деятельность кредитных организаций, их союзов и ассоциаций, оказывающих самостоятельное влияние не только на них самих, их собственников и клиентов, но и на стабильность всей банковской системы).

Применительно к государственному регулированию банковской системы речь идет о понятии, характеризующем более узкое явление, а именно управляющее воздействие государства, направленное на реализацию его конституционных функций и осуществляемое исключительно государственными органами.

Государственное регулирование банковской системы как составной части единой денежно-кредитной сферы России - сложное многоплановое явление.

С одной стороны, это регулирование макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями, когда государство воздействует на все структурные элементы денежно-кредитной системы, включая Банк России: принимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты; утверждаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики; устанавливаются единые государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы; осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на устойчивость национальной валюты, состояние рынка денежных (финансовых) и кредитных услуг.

С другой стороны, государственное регулирование проявляется в непосредственном воздействии на организации, функционирующие в денежно-кредитной сфере, но без вмешательства в их оперативную деятельность (регистрация, лицензирование, надзор, контроль, использование обязательных экономических нормативов, инструментов и методов денежно-кредитного регулирования и т.п.). Речь идет о государственном регулировании предпринимательской и некоммерческой деятельности конкретных лиц в сфере денег, денежного обращения и кредита. Например, применительно к кредитным организациям такое регулирование осуществляется Банком России на основе федерального законодательства и в рамках единой банковской системы, центральным элементом которой он является по закону.

Как отмечалось ранее, и банковская система, и банковская деятельность находятся в неразрывной взаимосвязи и единстве со всей денежно-кредитной системой России. Это требует формирования единого, основанного на конституционных правовых нормах механизма государственного регулирования отношений в сфере денег и кредита. Каков же механизм реализации государственной денежно-кредитной политики? Какова конституционная система органов и порядок денежно-кредитного регулирования в России? Ответы на эти и многие другие вопросы следует искать в Конституции России и федеральном законодательстве.

Анализ показывает, что нынешнее состояние федерального законодательства не обеспечивает в полной мере реализацию конституционных основ денежно-кредитной политики. Более того, некоторые противоречия по вопросу регулирования денежно-кредитной сферы содержатся и в Конституции России.

Конституция РФ и федеральное законодательство упоминают о "финансовом, валютном, кредитном регулировании", "финансовой и кредитной политике", "кредитной и денежной политике", "денежно-кредитной системе", "денежно-кредитной политике", "денежно-кредитном регулировании", но не раскрывают содержание этих понятий (ст. ст. 71, 114 Конституции Российской Федерации; Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)").

В федеральном законодательстве отсутствует взаимосвязанная система институтов и согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений. В результате создаются условия, порождающие внутрисистемные противоречия.

О существовании особого рода государственных органов денежно-кредитного регулирования упоминает не только Конституция РФ, но и федеральное бюджетное законодательство. Согласно ст. 151 БК РФ, Банк России признается органом денежно-кредитного регулирования. Однако и Правительство России в соответствии с п. "б" ст. 114 Конституции РФ тоже "обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики", которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, осуществляемой Банком России. Действительно, обеспечить проведение в России единой денежно-кредитной политики и не оказать при этом прямого или косвенного влияния на состояние национальной валюты просто невозможно. В то же время из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной и кредитной сфере, очевидна. Неслучайно банковское законодательство более осторожно формулирует место и роль Банка России и Правительства России в процессе осуществления единой государственной денежно-кредитной политики и в процессе реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Так, в федеральном банковском законодательстве установлено, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством России (ст. ст. 4, 5, 18 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Несмотря на несогласованность некоторых правовых норм, из Конституции России следуют важные теоретические и практические выводы применительно к регулированию денежно-кредитной сферы России:

1) государственное регулирование денежной и кредитной сферы отнесено к исключительному ведению Российской Федерации[1];

2) регулирование денежной и кредитной сферы не является исключительной компетенцией только какого-либо одного федерального органа государственной власти, только Правительства России или только Банка России.

Более того, из Конституции России следует, что и Правительство, и Банк России не являются единственными государственными институтами федерального уровня, регулирующими денежную и кредитную сферу России. Поэтому Правительство России и Банк России при осуществлении денежно-кредитной политики обязаны обеспечить взаимодействие с другими федеральными органами государственной власти.

Такой вывод основан на конституционно-правовых принципах единства системы государственной власти (ст. 5 Конституции России) и единства экономического пространства (ст. 8 Конституции России).

Взаимодействие Банка России и Правительства России с другими органами государственной власти основывается также на конституционных правовых нормах, устанавливающих статус и полномочия Президента России как главы государства, являющегося гарантом Конституции России и принимающего меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, а также обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Президент России, кроме того, имеет и иные полномочия в денежно-кредитной сфере, обусловленные его статусом гаранта Конституции России и реализуемые путем издания нормативных правовых актов в форме указов.

Опосредованное регулирующее воздействие Президента РФ на денежно-кредитную сферу проявляется также при представлении Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России и при постановке вопроса об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ).

Государственные регулирующие полномочия в денежной и кредитной сфере выражаются также в принятии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, их одобрении Советом Федерации и подписании Президентом России.

Серьезное влияние на государственную денежную и кредитную политику оказывает Государственная Дума, к ведению которой отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя и членов Совета директоров Банка России, а также реализация иных функций, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Функционирование банковской системы России, как и всей денежно-кредитной сферы, зависит и от деятельности судебных органов. От эффективности правосудия, осуществляемого ими по конкретным делам, непосредственно зависит реализация на практике режима конституционной законности в денежно-кредитной сфере, защита интересов государства, прав и законных интересов физических и юридических лиц. Судебная практика, вне всяких сомнений, непосредственным образом корректирует практику самой банковской деятельности и должна способствовать обеспечению законности в банковской сфере.

Существенное влияние на банковскую деятельность в Российской Федерации оказывают толкование и разъяснение правовых норм высшими судебными органами России. Согласно действующему законодательству толкование Конституции РФ осуществляется Конституционным Судом РФ (п. 5 ст. 125 Конституции РФ). Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с Конституцией России дают разъяснения по вопросам судебной практики (ст. ст. 126, 127 Конституции РФ), в том числе и судебной практики по делам, связанным с организацией и функционированием банковской системы, а также элементов, ее образующих.

Кроме того, при наличии оснований судами принимаются решения, отменяющие незаконные акты органов государственной власти, в том числе касающиеся организации и функционирования банковской системы. На Конституционный Суд России возложены полномочия разрешать дела и принимать решения о соответствии или несоответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России, законодательных и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных Конституцией России, проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в том числе законодательных актов, регулирующих правоотношения в банковской сфере.

При таких обстоятельствах реальное влияние на денежно-кредитную политику в России, на состояние национальной валюты России оказывает не только Банк России, но и Правительство РФ, а в широком смысле - и Президент РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти.

Таким образом, следуя логике Конституции России и федерального законодательства, наиболее общие полномочия и ответственность за состояние денежно-кредитной сферы возложены на федеральные органы государственной власти (Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, Банк России). Что же касается непосредственного регулирования деятельности субъектов денежно-кредитных отношений, то по смыслу Конституции России часть таких полномочий возлагается на Правительство России, другая часть - на Банк России, а третья должна иметь совместный для Правительства России и Банка России характер. Однако федеральное законодательство до настоящего времени не устанавливает детальное разграничение компетенции и ответственности Правительства России и Банка России в денежно-кредитной сфере.

Учитывая, что для подготовки и принятия качественных законодательных актов требуется время, возможно, Правительству России и Банку России стоит утвердить совместное решение либо подписать временное соглашение о разграничении компетенции между ними, формах взаимодействия и ответственности за реализацию единой государственной денежно-кредитной политики.

С учетом изложенного непосредственное денежно-кредитное регулирование, направленное на исполнение действующего законодательства, осуществляет не только Банк России, но и Правительство России. Эти же органы непосредственно отвечают за результаты государственной денежной и кредитной политики в стране. Ни о каких иных государственных органах, непосредственно регулирующих деятельность субъектов денежно-кредитных отношений, Конституция России не упоминает. Однако именно этот существенный момент, основанного на Конституции России механизма осуществления государственной денежно-кредитной политики, не получил необходимого развития в федеральном законодательстве. Более того, федеральное законодательство развивалось в совершенно противоположном направлении. В федеральном законодательстве отсутствуют правовые нормы, уточняющие конституционные положения о компетенции, полномочиях и ответственности Правительства России и Банка России при реализации денежно-кредитной политики. В особенности это касается тех сфер денежно-кредитного регулирования, которые осуществляются ими независимо друг от друга, и той части денежно-кредитных полномочий, которые требуют обязательного взаимодействия, согласования, а иногда и принятия совместных решений. Более того, федеральное законодательство развивалось по пути ограничения конституционных полномочий Банка России и "распыления" конституционных полномочий Правительства России при осуществлении ими единой государственной денежно-кредитной политики. Примером может служить федеральное законодательство о рынке ценных бумаг, предоставляющее исключительные права по регулированию рынка ценных бумаг Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России).

Несмотря на то что ст. 110 Конституции РФ, определяя состав Правительства России, перечисляет федеральных министров, это совсем не означает, что федеральный министр и возглавляемое им министерство или ведомство вправе самостоятельно осуществлять конституционные функции, возложенные исключительно на Правительство России, в особенности в сфере государственного денежно-кредитного регулирования. Полномочия в денежно-кредитной сфере, по Конституции России относящиеся к ведению Правительства России, не могут быть реализованы министрами, а следовательно, и возглавляемыми ими министерствами и ведомствами в отрыве от компетенции и полномочий Правительства России как единого целого и от осуществляемой совместно Правительством России и Банком России единой государственной денежно-кредитной политики. Проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики возложено на Правительство России как на коллегиальный федеральный орган государственной власти и на Банк России как на институт, независимый от других органов государственной власти. При таких обстоятельствах полномочия Правительства России в сфере денежно-кредитного регулирования либо их часть (например, нормотворческие полномочия на рынке ценных бумаг) не могут быть переданы какому-либо одному государственному органу (министерству или ведомству), основанному на принципе единоначалия, руководитель которого включен в состав Правительства России. Из смысла конституционных норм следует, что непосредственное проведение в России единой финансовой и денежно-кредитной политики, а следовательно, и государственные властные решения в этой сфере могут принимать именно Правительство России как коллегиальный федеральный орган государственной власти и Банк России либо упомянутые органы государства совместно.

Государственное управляющее воздействие на банковскую систему может иметь различные объекты, субъекты, формы и методы. Например, государственное управляющее воздействие на банковскую систему может проявляться в форме законотворчества и подзаконного нормотворчества, касающегося собственно банковской системы либо каждого из ее элементов в отдельности; организации банковской системы или ее функционирования. Государственное управляющее воздействие может выражаться в регулировании различных аспектов функционирования банковской системы, например особенностей деятельности Банка России, кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков либо банковских ассоциаций и союзов. К государственному регулированию банковской системы следует отнести и регулирование налоговых, бюджетных, гражданско-правовых, таможенных, административных, процессуальных и иных правоотношений, возникающих при создании, организации и функционировании банковской системы, которые связаны, но не могут быть в полном объеме отнесены к специфическому виду деятельности, присущему исключительно банковской системе, - банковской деятельности.

Речь идет о собственно "банковском регулировании", ограничивающемся регулированием именно банковской деятельности и именно кредитных организаций и филиалов иностранных банков. Каждой из вышеперечисленных разновидностей или направлений государственного регулирования банковской системы присущи собственные формы, методы и уполномоченные органы.

Так, регулирующее государственное воздействие на банковскую систему в процессе законотворчества в пределах своей компетенции оказывают Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание РФ; в процессе денежно-кредитной политики - Правительство России, Банк России, а также Президент РФ и Государственная Дума Федерального Собрания РФ; собственно банковское регулирование - Банк России; деятельность на рынке ценных бумаг, антимонопольное, налоговое, таможенное и иное связанное с организацией и функционированием банковской системы регулирование - соответствующие уполномоченные государственные органы (самостоятельно или во взаимодействии друг с другом).

Государственные органы действуют на основе принципов взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической, в том числе финансовой, денежной, кредитной, валютной, политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, а также на основе проведения регулярных консультаций. Важную роль в укреплении банковской системы и обеспечении законности банковской деятельности в России призваны выполнять судебные органы Российской Федерации, формирующие судебную практику, толкующие в соответствии с возложенными на них полномочиями нормы действующего законодательства, а в установленных законом случаях отменяющие незаконные решения государственных органов.

Каждое из существующих направлений государственного регулирования банковской системы имеет собственные особенности, является предметом регулирования различных или нескольких отраслей права. Например, государственное воздействие на банковскую систему в форме законотворчества реализуется в рамках конституционного права, конституционных правоотношений и конституционной процедуры.

Правосудие по поводу правоотношений в банковской сфере реализуется в порядке, регулируемом процессуальным законодательством на основе норм различных отраслей материального права. Налоговые правоотношения регулируются в рамках налогового законодательства.

Существование различных направлений и форм государственного регулирования банковской системы России предполагает использование в процессе такого управляющего воздействия различных методов (административных и неадминистративных, экономических, косвенных средств воздействия на банковскую систему). При этом единственным и в своем роде уникальным государственным органом, использующим для государственного регулирования банковской системы экономические, косвенные средства, является Банк России.

Итак, в широком смысле банковское регулирование - общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в РФ.

По своей правовой природе государственное регулирование банковской системы и банковской деятельности в РФ имеет межотраслевой характер, состоит в эффективной организации банковской деятельности, руководстве и осуществлении контроля и надзора в этой сфере[2]. Государственное регулирование банковской системы и банковской деятельности имеет как бы два основных уровня: с одной стороны, это регулирование государством макроэкономических процессов, связанных с денежно-кредитными отношениями. Поэтому воздействие государства осуществляется на все структурные элементы банковской системы, включая Центральный банк РФ. Регулирующее воздействие государства на упорядочение процессов в кредитной системе проявляется, например, в принятии соответствующими органами государственной власти федеральных законов и иных нормативно-правовых актов. В рамках этой стороны государственного регулирования принимаются основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, осуществляются иные меры, прямо или косвенно влияющие на состояние кредитной системы и внутреннюю политику в государстве. С другой стороны, государственное регулирование проявляется в осуществлении непосредственной регулирующей деятельности уполномоченных государственных органов при создании, организации, регистрации, лицензировании коммерческих организаций, включенных в банковскую систему РФ, и осуществлении ими банковской деятельности.

При этом если в первом случае государственное регулирование проявляется в широком смысле и связано с установлением единого государственного механизма по регулированию, надзору и контролю за банковской деятельностью в РФ, включая организацию и деятельность Банка России, то во втором речь идет о государственном регулировании предпринимательской деятельности в одной из сфер российской экономики - сфере денег и кредита. Осуществляется такое государственное регулирование уже самим Банком России в рамках единой банковской системы, центральным элементом которой он является по закону.

Можно выделить следующие основные направления государственного регулирования банковской системы и банковской деятельности в России:

а) законотворчество, в процессе которого федеральные органы законодательной власти устанавливают правовые нормы, регулирующие организацию банковской системы и механизм ее функционирования, статус, функции и полномочия Банка России, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций, порядок осуществления банковской деятельности, а также порядок осуществления банковского регулирования, надзора и контроля;

б) подзаконное нормотворчество уполномоченных федеральных государственных органов, развивающих и дополняющих федеральное банковское законодательство;

в) регистрацию и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, оформление разрешений на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций в РФ, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

г) денежную эмиссию, банковское регулирование, включая инструменты и методы денежно-кредитной политики, установление обязательных экономических нормативов;

д) осуществление государственного контроля и надзора за банковской системой и банковской деятельностью (контрольная деятельность Государственной Думы РФ за Банком России, контрольная деятельность Счетной палаты РФ, надзорно-контрольная деятельность Банка России, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Агентства по реструктуризации кредитных организаций);

е) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

Важное значение для понимания особенностей государственного регулирования банковской деятельности имеют методы такого регулирования. Применительно к государственному регулированию банковской деятельности под методом понимается совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов на общественные отношения в денежно-кредитной сфере.

Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется федеральными государственными органами с использованием административно-правового и гражданско-правового методов регулирования. В основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения. Экономическое содержание государственного регулирования банковской деятельности наиболее ярко проявляется при установлении Банком России обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют, безусловно, экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, так как в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

В процессе государственного регулирования банковской деятельности используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Например, акционирование государством принадлежащих ему банков, покупка или продажа государством акций кредитных организаций, проведение конкурсов на получение кредитными организациями права на обслуживание бюджетных средств, выполнение Банком России функции кредитора последней инстанции для кредитных организаций, совершение иных сделок с этими организациями (покупка и продажа ценных бумаг, операции с векселями, выдача банковских гарантий, поручительств, выпуск в обращение облигаций Банка России, валютные интервенции)[3].

Правовыми формами государственного воздействия на банковскую сферу являются правовые (нормативные и индивидуальные) акты, гражданско-правовые договора, решения Конституционного Суда РФ, решения федеральных судов РФ.

Государственное воздействие на банковскую систему осуществляется и с использованием актов международного права. Конституция России провозглашает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции России)[4].

С учетом изложенного, осмелюсь утверждать, что государственное регулирование банковской системы России - это комплексное политическое, экономическое и юридическое явление, находящееся в неразрывной связи со всей денежно-кредитной сферой России и ее регулированием. В основе юридического аспекта этой проблемы лежат правовые нормы конституционного, банковского и гражданского законодательства. Для целенаправленного совершенствования государственного регулирования отношений в сфере денег и кредита необходима единая государственная концепция развития всей денежно-кредитной системы, учитывающая ее социальную природу и основанная на конституционных принципах экономического, политического, государственного, федеративного устройства современной России. Только при таких условиях может быть создан эффективный государственный механизм, обеспечивающий минимальные гарантии стабильного функционирования денежно-кредитной сферы.

2. Проблемы государственного регулирования банковской системы в условиях федеративного устройства современной России

С момента вступления в силу 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., возникли некоторые противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и конституционным законодательством отдельных субъектов Российской Федерации[5].

Вопреки правовым нормам федеральной Конституции, федерального законодательства, а также вопреки некоторым решениям Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные акты некоторых субъектов РФ относят вопросы денежно-кредитного регулирования на соответствующих территориях к ведению собственных органов государственной власти, включая эмиссионные полномочия и регулирование деятельности региональных структурных подразделений Банка России.

Тем самым грубейшим образом нарушались, а во многих случаях формально продолжают нарушаться конституционные основы федеративного устройства России, принцип единства государственной власти, принцип приоритета федеральной конституции и федерального законодательства над конституциями и законами субъектов РФ. Региональные структурные подразделения Банка России, собственно и призванные осуществлять его конституционные полномочия по реализации единой государственной денежно-кредитной политики в регионах, оказываются в зависимости от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате нарушаются конституционные основы федеративного устройства России и конституционный принцип независимости Банка России (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Создаются юридические условия для нарушения суверенитета Российской Федерации в сфере регулирования денежно-кредитных отношений на всей ее территории (п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации).

Согласно современному федеративному устройству России ее банковская система является федеральной. Организация, функционирование и государственное регулирование такой банковской системы осуществляются на уровне Российской Федерации, федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе создавать собственные банковские системы и расчленять единую банковскую систему России на федеральную и региональную. Кроме того, субъекты Российской Федерации не вправе наделять собственные государственные органы полномочиями по регулированию банковской системы и банковской деятельности.

В федеральном законодательстве закреплен исчерпывающий перечень элементов банковской системы, которые создаются в соответствии с федеральным законодательством, регистрируются, лицензируются, регулируются и контролируются исключительно федеральными государственными органами.

Федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих субъектам РФ создавать и самостоятельно регулировать собственные банковские системы, даже при условии что они включены в федеральную банковскую систему. В то же время Конституция России и федеральное законодательство содержат отдельные положения, затрудняющие понимание банковской системы России как единой общефедеральной системы.

Так, юридически недостаточно корректно сформулирован п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, закрепляющий, что в ведении РФ находятся "федеральные экономические службы, включая федеральные банки"[6].

Нечеткость приведенной формулировки может дать повод полагать, что если в России существуют "федеральные банки", находящиеся в ведении РФ, то, возможно, могут существовать и "нефедеральные" банки, организация и функционирование которых могут регулироваться субъектами РФ или местным самоуправлением. Тем более что в 90-х гг. прошлого века в юридический оборот уже были введены термины "республиканские банки", "областные банки", "губернские банки"[7], "муниципальные банки". Упомянутые термины вовсе не означают, что соответствующие кредитные организации находятся вне единой федеральной банковской системы России и образуют некий нефедеральный уровень банковской системы, регулируемый субъектами РФ. Например, к муниципальным банкам относятся коммерческие банки, являющиеся частью банковской системы России и осуществляющие свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и другими законодательными актами Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. Отличительная особенность муниципальных банков и иных финансово-кредитных институтов, создаваемых органами местного самоуправления, состоит именно в том, что они образуются на основе муниципальной собственности (ст. ст. 29, 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Использование в некоторых правовых нормах терминов "республиканские банки", "муниципальные банки" или "губернские банки" (областные, краевые) также не свидетельствует об особом внефедеральном статусе соответствующих кредитных организаций, а лишь подчеркивает, что их собственниками являются субъекты РФ или муниципальные образования. Решения о выделении средств для учреждения, приобретения долей (акций) кредитной организации и об использовании причитающихся дивидендов принимаются в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации. Согласно ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта РФ или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном вышеназванным и другими федеральными законами.

Итак, термин "федеральные банки", используемый в Конституции Российской Федерации, вовсе не означает, что в России могут существовать кредитные организации, регулируемые субъектами РФ. Более того, термин "федеральные банки" используется в Конституции РФ в ином контексте: в качестве элемента федеральной экономической службы, включенной в систему федеральных органов исполнительной власти, что само по себе не корреспондирует с действующей системой государственной власти в России.

Противоречивость положений п. "ж" ст. 71 Конституции РФ в части использования термина "федеральные банки" обусловлена практически дословным воспроизведением положений п. "ж" ст. 72 Конституции РСФСР, действовавшей до 1993 г., и положений Федеративного договора 1992 г.

В начале 90-х гг. использование термина "федеральные банки", как представляется, было обусловлено политическими соображениями. Бывшие союзные республики, а чуть позже некоторые республики в составе России пытались создавать атрибуты собственной государственности, параллельные союзным и федеральным, в том числе и банковскую систему, государственные (национальные) банки[8].

Подобные действия наряду с другими обстоятельствами свидетельствовали о том, что процессы распада Союза ССР, приведшие в декабре 1991 г. к прекращению его существования[9], стали распространяться и на саму Российскую Федерацию.

В современной России отсутствуют какие-либо объективные экономические, политические, юридические или иные основания для создания банковских систем, существующих параллельно федеральной банковской системе, либо обособленных государственных (национальных) банков субъектов Российской Федерации, в особенности после принятия в 1993 г. Конституции РФ. Поэтому какие-либо серьезные основания для использования в Конституции РФ термина "федеральные банки" отсутствуют. К ведению РФ относится не только регулирование денежной и кредитной деятельности, но и денежно-кредитная система в ее организационно-правовом смысле.

Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы федеративного устройства, принципы государственного управления экономикой и т.п., возведенные в ранг основ конституционного строя, которые не могут не приниматься во внимание в процессе регулирования банковской деятельности. Среди них принципы: единства государственной власти, предполагающий государственную целостность России, четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между Федерацией и ее субъектами; единства экономического пространства; свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. ст. 5, 8 Конституции РФ)[10]. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В исключительном ведении Российской Федерации, и в частности ее федерального государственного органа - Банка России, находятся эмиссия денег, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты России - рубля (ст. 75 Конституции РФ). Однако несовершенство некоторых конституционных норм и норм федерального законодательства, децентрализация государственно-властного управления в 90-х гг. прошлого века способствовали тому, что, вопреки принципиальным положениям Конституции РФ, некоторыми субъектами РФ государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере произвольно были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Даже формальный анализ конституций некоторых субъектов РФ показывает, насколько это серьезная проблема.

Так, Конституция Республики Саха (Якутия) провозгласила, что основу банковской системы республики составляют Национальный банк Республики Саха (Якутия) и коммерческие банки. Национальный банк Республики Саха (Якутия) регулирует банковскую деятельность, совершает кредитно-денежные и иные операции (ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия)).

Конституция Республики Тыва в ст. 22 также установила: "Банковская система Республики Тыва является составной частью федеральной банковской системы и регулируется соответствующими законами Российской Федерации и Республики Тыва. Национальный банк Республики Тыва и иные банки на территории Республики Тыва образуются в соответствии с законом Республики Тыва". Статья 63 Конституции Республики Тыва звучит еще более категорично и возлагает на Верховный Хурал Республики Тыва контроль за денежной эмиссией в республике.

В Республике Татарстан (РТ) до принятия Закона Республики Татарстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан" от 19 апреля 2002 г. "активы всех государственных банков" признавались "общенародным достоянием" (ст. 9 Конституции РТ в ранее действовавшей редакции). При этом не учитывалось, что в упомянутой республике в составе РФ могут функционировать кредитные организации, активы и имущество которых сформированы или могут быть сформированы на основе государственной федеральной собственности, государственной собственности других субъектов РФ, муниципальной собственности, частной или смешанной форм собственности. Поэтому активы всех банков никак не могли признаваться "общенародным достоянием" субъекта РФ. Статья 89 Конституции РТ к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относила учреждение, реорганизацию и ликвидацию банков Республики Татарстан. Очевидно, речь могла идти не о собственной банковской системе Республики Татарстан, поскольку федеральное законодательство не предусматривало существование в банковской системе особого элемента - банков субъектов РФ, а об использовании государственного имущества субъекта РФ - Республики Татарстан при их создании.

В настоящее время вышеупомянутые и некоторые другие противоречившие федеральной Конституции и федеральному законодательству правовые нормы из Конституции Республики Татарстан исключены, сама Конституция РТ изложена в новой редакции. При этом ч. 3 ст. 17 Конституции РТ сохраняет за Республикой Татарстан полномочия по регулированию экономики, в том числе посредством кредитной и иной экономической политики.

Согласно Конституции Республики Башкортостан (РБ) государственные банки Республики Башкортостан, валютные и иные резервные фонды находятся в государственной собственности этой республики (ст. 11 Конституции РБ). Серьезные полномочия в денежно-кредитной сфере упомянутая Конституция предоставляет Правительству Республики Башкортостан. Так, в пределах своих полномочий Кабинет Министров РБ "осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной системы" (ст. 103 Конституции РБ). Более того, согласно ст. 149 Конституции РБ "Республика Башкортостан проводит единую... денежно-кредитную, валютную и ценовую политику, координируемую с соответствующей политикой Российской Федерации на договорной основе". Ясно, что это положение не соответствует конституционным правовым нормам, установленным в ст. 71 и ст. 72 Конституции России. Еще более наглядно противоречия между правовыми нормами, установленными в Конституции РБ и в Конституции России, проявляются при анализе ст. 155 Конституции Республики Башкортостан. Согласно содержанию этой статьи: "Банковскую систему Республики Башкортостан составляют Национальный банк Республики Башкортостан, а также иные государственные и коммерческие банки. Национальный банк Республики Башкортостан подотчетен Государственному Собранию Республики Башкортостан и Президенту Республики Башкортостан. Его статус определяется законом Республики Башкортостан".

Более осторожно сформулированы положения Конституции Республики Алтай, согласно ст. 130 которой Правительство Республики Алтай "содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы". Если вышеприведенная правовая норма устанавливает обязательность взаимодействия органов государственной власти Республики Алтай с федеральными органами Российской Федерации при осуществлении на ее территории единой государственной денежно-кредитной политики, то такой подход можно только приветствовать. Однако формулировка ст. 130 Конституции Республики Алтай способствует двойственному толкованию ее содержания. Поэтому если речь идет о попытке "перевести" денежно-кредитное регулирование из предмета исключительного ведения Российской Федерации в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Алтай, то такой подход нельзя признать соответствующим принципу конституционной законности.

В некоторых субъектах РФ устанавливаются нормы, позволяющие их государственным органам принимать законы по вопросам кредитного регулирования. Например, в ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Палаты Республики относятся: рассмотрение и принятие законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой представителей.

В Республике Башкортостан был принят Закон "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". В связи с его изданием Президент России принял распоряжение от 22 апреля 1999 г. № 120-рп[11], которым в целях урегулирования разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся упомянутого Закона Республики Башкортостан, обеспечения его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, была образована специальная согласительная комиссия. В двухмесячный срок согласительная комиссия должна была завершить работу и о результатах доложить Президенту России. Между тем Конституция России предусматривает иной порядок действий в подобных ситуациях. Конституционный Суд России по запросам Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства России, Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ уполномочен разрешать дела о соответствии РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции России).

Президентом Республики Калмыкия был принят Указ от 23 марта 1999 г. №58 "О мерах по усилению борьбы с правонарушениями в сфере внебанковского оборота наличных денежных средств", которым регулировались особенности наличного денежного обращения, предельные нормы расходования наличных денег в этой республике, устанавливались санкции за нарушения правил расчетов наличными денежными средствами. В то же время согласно Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Кроме того, некоторые общие вопросы организации денежного обращения в России регулировались Президентом Российской Федерации[12].

Российская банковская общественность помнит конфликт между центральным аппаратом Банка России и Национальным банком Республики Калмыкия. В результате в сентябре 1998 г. деятельность Национального банка Республики Калмыкия в связи с грубыми нарушениями действующего федерального законодательства была прекращена. Рассматривался вопрос и о ликвидации этого территориального учреждения Банка России. Однако федеральное законодательство не предусматривает возможности ликвидации или упразднения государственных институтов (к числу которых относятся Банк России и его территориальные учреждения, включая Национальный банк Республики Калмыкия) в качестве формы их юридической ответственности за допущенные нарушения. Национальный банк Республики Калмыкия - составная часть единой системы Банка России, его территориальное учреждение, не является юридическим лицом, управляется исключительно централизованно Советом директоров и Председателем Банка России. Поэтому упразднение Банком России собственного территориального учреждения за допущенные нарушения свидетельствовало бы лишь о слабости и недостатках в организации централизованного управления подчиненными региональными подразделениями самого Банка России. За нарушения действующего законодательства государственные институты не могут быть лишены возложенных на них федеральным законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами функций и полномочий либо ликвидироваться или упраздняться (как, например, коммерческие банки). Поэтому к юридической ответственности в случае с Национальным банком Республики Калмыкия следовало привлечь не само территориальное учреждение Банка России, а его руководителей и должностных лиц, виновных в нарушениях федерального законодательства, если такие нарушения действительно имели место.

Противоречит федеральному законодательству политика некоторых субъектов РФ, направленная на самостоятельное правовое регулирование порядка назначения руководителей территориальных учреждений Банка России, а также организации их деятельности.

Так, согласно Конституции Республики Башкортостан председатель Национального банка республики назначается Президентом Республики Башкортостан (ст. 95 Конституции Республики Башкортостан).

В Республике Саха (Якутия) назначение и освобождение от должности председателя Национального банка осуществляются Президентом Республики Саха (Якутия) после предварительного получения согласия Палаты республики (ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия)). Госсовету Республики Татарстан предоставлено право утверждать председателя Национального банка. Кандидатура на пост председателя Национального банка Республики Татарстан представляется в Госсовет Президентом Республики Татарстан. В Республике Тыва Президент по представлению соответствующих органов управления Российской Федерации и с согласия Верховного Хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности председателя Национального банка Республики Тыва, который одновременно является членом Правительства Республики Тыва (ст. ст. 73, 79 Конституции РФ). В Карачаево-Черкесской Республике ее глава по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Центральному банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка РФ по Карачаево-Черкесской Республике (ст. ст. 69, 83 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).

В ведении Госсовета Республики Дагестан находится право внесения предложения о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 91), а к ведению Народного Собрания относятся дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 81).

Между тем согласно Конституции России и Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России должен оставаться независимым не только от федеральных, но и от иных органов государственной власти России, а национальные банки включены в единую централизованную систему Банка России с вертикальной структурой управления в качестве его территориальных учреждений. При этом они не являются юридическими лицами и действуют от имени Банка России в рамках предоставленных им федеральным законодательством и Банком России полномочий (ст. ст. 83 - 85 Федерального закона). Правовое положение, структура и компетенция территориальных учреждений Банка России, а также порядок назначения их руководителей определены федеральным законодательством и решениями Банка России о статусе его территориальных учреждений.

Понимание приоритета конституционной законности обусловило отмену органами государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ранее действовавших в их конституциях правовых норм, касающихся регулирования организации и деятельности Банка России. Например, отменены некоторые положения Конституции Республики Адыгея, относившие к ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея дачу согласия совместно с Президентом Республики Адыгея Центральному Банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Адыгея (ст. ст. 70, 78). В Северной Осетии также прекратило действовать правило, согласно которому назначение и освобождение от должности председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания относились к ведению парламента этой республики, а кандидатуру для назначения на должность председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания и предложение об освобождении его от должности представлял парламенту Президент этой республики в составе РФ (ст. ст. 71, 83 Конституции Республики Северная Осетия - Алания).

Видимо, в целях ограничения возможностей по раздроблению механизма государственного управления банковской деятельностью и единой системы Банка России Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" в редакции, действовавшей до 10 июля 2002 г., закреплял норму, позволявшую создавать территориальные органы Банка России не по административному, а по территориально-экономическому принципу. Так, было установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации". Однако это положение федерального законодательства, к сожалению, реализовано не было, причем, скорее всего, по соображениям политического, но не экономического, организационного или юридического характера (например, в связи с нежеланием обострять отношения с руководителями некоторых субъектов РФ). Кроме того, в федеральном законодательстве так и не были установлены критерии объединения субъектов Российской Федерации по экономическим районам.

Не использовались в практике государственного регулирования денежно-кредитной сферы и возможности, предоставленные принятым Президентом России решением о создании системы федеральных округов, каждый из которых объединил несколько субъектов РФ соответствующего региона. Например, Президентом России были созданы: Центральный федеральный округ с центром в г. Москва; Северо-Западный федеральный округ с центром в г. Санкт-Петербург; Южный федеральный округ с центром в г. Ростов-на-Дону; Приволжский федеральный округ с центром в г. Нижний Новгород; Уральский федеральный округ с центром в г. Екатеринбург; Сибирский федеральный округ с центром в г. Новосибирск; Дальневосточный федеральный округ с центром в г. Хабаровск[13]. Однако и эта возможность не была использована для совершенствования механизма управления единой системой Банка России. Даже в Москве и Московской области попытка объединить территориальные учреждения Банка России затянулась на несколько лет в связи с многочисленными бюрократическими преградами в центральном и региональном аппаратах самого Банка России.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации" (ст. 85 Федерального закона). Насколько новая редакция упомянутой правовой нормы будет способствовать повышению эффективности государственного денежно-кредитного регулирования, покажет время.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти вопреки Конституции РФ сами согласились с перераспределением конституционных полномочий Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, подписав с органами государственной власти некоторых субъектов РФ соответствующие договора и соглашения. Ситуация усугубляется еще и тем, что, когда упомянутые договора и соглашения передают в ведение некоторых субъектов РФ исключительные конституционные полномочия Российской Федерации, они (договора и соглашения) сами вступают в противоречие с федеральными конституционными нормами.

Так, по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. в ведение Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством РФ, Уставом Свердловской области, упомянутым Договором и отдельным Соглашением были переданы полномочия по созданию областного банка (п. "ж" ст. 9). Но банковское законодательство не содержит правовых норм, закрепляющих за субъектами РФ полномочия в банковской сфере. В федеральном законодательстве, как уже отмечалось, не содержится даже упоминания об "областных банках".

В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. в совместном ведении Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания находятся банковское дело в соответствии с законодательством Российской Федерации, координация денежно-кредитной политики. Однако общеизвестно, что Конституция России все упомянутые вопросы относит к исключительному ведению Российской Федерации.

Серьезные полномочия в банковской сфере переданы Республике Башкортостан. Так, согласно ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. в ведении упомянутой республики находятся создание Национального банка (в соответствии с отдельным Соглашением) и координация денежно-кредитной политики.

Из Договора РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. также следует, что органы государственной власти Республики Татарстан, осуществляя полномочия государственной власти, вправе в соответствии с отдельным Соглашением создавать Национальный банк республики. А полномочия по проведению денежной политики осуществляются ими совместно с органами государственной власти РФ (ст. 2, п. 8 ст. 3 Договора). Однако, как отмечалось ранее, из Конституции РФ и федерального законодательства следует совсем иной вывод: и денежная, и кредитная политика находится в ведении Российской Федерации. При этом и банковское дело, и единая система Банка России, включая национальные банки, являются частью денежной и кредитной политики и не могут рассматриваться в отрыве от единой денежно-кредитной политики.

Кроме того, перечень предметов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является исчерпывающим и не упоминает о совместном проведении денежной политики.

Помимо вышеназванного Договора с Республикой Татарстан подписано специальное Соглашение от 15 февраля 1994 г. о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики. В ст. 1 этого Соглашения подтверждается, что "в решении вопросов в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики Стороны исходят из того, что валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации, а Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Центрального банка Российской Федерации". В то же время ст. 5 Соглашения закрепляет, что "объем эмиссии наличных денег на территории Республики Татарстан устанавливается Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Кабинетом Министров Республики Татарстан". Но такой вывод вовсе не следует из положений Конституции РФ и Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Более того, объемы денежной эмиссии Банк России не должен в обязательном порядке согласовывать даже с Правительством России, не говоря уже об органах исполнительной власти одного из субъектов Российской Федерации. Таким образом, рассматриваемое Соглашение предоставляет Правительству Республики Татарстан даже большие полномочия в денежно-кредитной сфере, чем имеет Правительство России.

Соглашением также устанавливается, что в целях создания условий для более оперативного решения вопросов кредитования мероприятий, жизненно важных для экономики Татарстана, Правительство России и Банк России выделяют в распоряжение Национального банка Республики Татарстан соответствующие централизованные кредитные ресурсы, которые используются им для предоставления кредитов коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на цели, связанные с осуществлением республиканских программ развития экономики Татарстана и решением неотложных социальных проблем. Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения в 1994 г. в распоряжение Национального банка Республики Татарстан предполагалось выделить до 50 млрд. руб. централизованных кредитных ресурсов, в том числе для предоставления кредитов Правительству Республики Татарстан на покрытие внутригодового (в пределах календарного года) дефицита государственного бюджета Республики Татарстан. На последующие годы размер централизованных кредитных ресурсов, выделяемых в распоряжение Национального банка Республики Татарстан, предполагалось определять ежегодно Банком России по согласованию с Правительством Республики Татарстан. Кредиты за счет централизованных ресурсов Национальным банком Республики Татарстан предоставляются коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на общих условиях использования таких ресурсов. При этом Национальному банку Республики Татарстан было предоставлено право дифференцировать размеры ставок за кредиты, предоставляемые отдельным коммерческим банкам, с таким условием, чтобы в среднем обеспечивалось соблюдение действующей учетной ставки Банка России. Но действующим федеральным законодательством возможность дифференциации размеров ставок по кредитам Банка России либо средневзвешенное определение учетной ставки Банка России не предусмотрены. Более того, возможность выделения Банком России централизованных кредитов коммерческим банкам федеральное банковское законодательство не предусматривает, по крайней мере, с 1995 г., а тем более выделение кредитов по принципу их предоставления лишь кредитным организациям, расположенным на территории одного из 89 субъектов Российской Федерации. Избранный в анализируемом Соглашении подход противоречит конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации, а также другим основополагающим принципам федеративного устройства России. Кроме того, кредитование Банком России правительств - а тем более кредитование дефицита бюджета - вообще запрещено федеральным законодательством, если только предоставление подобных кредитов не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете. Предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов вообще запрещалось начиная с 1995 г. и запрещается в настоящее время без каких-либо исключений (ст. 22 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Если же быть более точным, то "использование эмиссии денег непосредственно для финансирования дефицита государственного бюджета РСФСР" или предоставление Банком России кредита Минфину РСФСР на общих условиях сроком более чем 6 месяцев на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами бюджета", а тем более выполнение подобных операций в интересах отдельно взятых региональных властей было запрещено уже с 1990 г. (ст. 11, ст. 17 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)")[14].

Соглашение от 15 февраля 1994 г. было заключено сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие периоды, если одна из сторон за 6 месяцев до истечения срока действия Соглашения не заявит письменно о своем желании прекратить его действие. Несмотря на то что о существующих противоречиях было известно и в момент подписания, и в процессе применения вышеприведенных документов, РФ так и не заявила о своем намерении прекратить действие вышеуказанного Соглашения от 15 февраля 1994 года[15].

Как представляется, Правительство России, заключившее с органами государственной власти одного из субъектов РФ упомянутое Соглашение, существенно нарушило определенные Конституцией Российской Федерации юридические рамки, в особенности применительно к установлению основ конституционного строя России. Основы конституционного строя могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием при соблюдении соответствующей процедуры, а поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Следовательно, ни Президент России, ни Правительство России, ни какой-либо иной федеральный государственный орган не вправе подписывать с субъектами РФ договора и соглашения, произвольно изменяющие положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов.

Подписывая, вопреки Конституции РФ и федеральному законодательству, упомянутое выше и другие соглашения, расширяющие государственные полномочия субъектов РФ в сфере банковской деятельности, Правительство России не учло содержащиеся в федеральном законодательстве ограничения. Между тем еще в 1993 г. Конституция России определила исключительность полномочий Российской Федерации в сфере финансового, денежно-кредитного и валютного регулирования, а также независимость Банка России при исполнении своих конституционных полномочий.

Впоследствии конституционные правовые нормы были развиты в федеральном законодательстве, запретившем органам государственной власти вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, а также принимать решения, противоречащие Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)". Не учло Правительство России и другие ограничения, например, на предоставление Банком России кредитов на финансирование бюджетных дефицитов. Но самое опасное, что в подписанном Правительством России с Республикой Татарстан Соглашении о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики фактически признается, что в случае прекращения его действия по инициативе одной из сторон прекращают действовать положения ст. 1 Соглашения. Между тем положения ст. 1 Соглашения почти дословно повторяют конституционные нормы и нормы федерального законодательства, которые по своему статусу уже имеют прямое действие на всей территории России и вовсе не требуют какого-либо подтверждения в специальных соглашениях. Однако Соглашение сформулировано таким образом, что односторонний отказ от продления Соглашения на следующий пятилетний срок может дать формальный повод полагать, будто с этого момента стороны не связаны обязательствами, закрепленными в ст. 1 Соглашения, и могут не признавать нормы Конституции РФ и федеральных законов. Между тем Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Банка России вовсе не потому, что это закреплено в ст. 1 двустороннего Соглашения, а в связи с тем, что он включен в единую систему Банка России на основании федерального законодательного акта.

Серьезные нарушения Конституции России и федерального законодательства содержатся и в Соглашении Правительства России и Банка России с Правительством и Национальным банком Чеченской Республики "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 года[16]. Этим Соглашением федеральные органы власти (Правительство России и Банк России) признали независимость банковской системы и всей денежно-кредитной сферы Чеченской Республики от России. Так, согласно ст. 1 Соглашения непосредственная организация оборота наличных денег и безналичных расчетов на территории Чеченской Республики осуществляется Правительством Чеченской Республики и ее Национальным банком. Национальный банк Чеченской Республики не является учреждением Банка России. Банк России не несет никакой ответственности по обязательствам Национального банка Чеченской Республики, а ее Национальный банк - по обязательствам Банка России, если иное не будет подтверждаться обязательствами Банка России или Национального банка Чеченской Республики.

Национальный банк Чеченской Республики рассматривается как кредитное учреждение, не являющееся кредитной организацией по законодательству Российской Федерации (ст. 9 Соглашения). Выпуск в обращение наличных рублей в Чеченской Республике производится Национальным банком Чеченской Республики за счет его денежной наличности, в том числе получаемой им у Банка России за счет средств на корреспондентском счете Национального банка Чеченской Республики, который был открыт ему в Главном центре информатизации Банка России.

Средства на указанном счете Национального банка Чеченской Республики должны были формироваться за счет поступлений на этот счет из других учреждений Банка России в порядке межбанковских безналичных расчетов, взносов наличными рублями в одно из учреждений Банка России, которое должно было быть определено по договоренности между Банком России и Национальным банком Чеченской Республики, а также за счет выручки от продажи в установленном порядке (непосредственно или через валютную биржу) Правительством или Национальным банком Чеченской Республики принадлежащей им свободно конвертируемой валюты Банку России (ст. 2 Соглашения).

Наряду с этим Соглашение определило, что ответственность за организацию и функционирование банковской системы на территории Чеченской Республики в соответствии с ее законодательством несет Национальный банк Чеченской Республики.

Банк России в течение недельного срока после открытия в Главном центре информатизации Банка России корреспондентского счета Национальному банку Чеченской Республики обязался аннулировать государственную регистрацию банков и других кредитных организаций с местонахождением на территории Чеченской Республики и объявить об отзыве у таких банков и кредитных организаций ранее выданных им Банком России лицензий на право совершения банковских операций (ст. 8 Соглашения).

Во исполнение ст. 8 Соглашения "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 г., заключенного между Правительством Российской Федерации, Банком России и Правительством Чеченской Республики, Национальным банком Чеченской Республики, Банк России аннулировал государственную регистрацию коммерческих банков, расположенных на территории Чеченской Республики[17].

Юридическим лицам с регистрацией на территории Чеченской Республики счета (рублевые и валютные) в кредитных организациях РФ должны были открываться при представлении этими юридическими лицами, наряду с другими документами, надлежаще оформленного разрешения Правительства Чеченской Республики и Национального банка Чеченской Республики, подтвержденного Банком России (ст. 9 Соглашения).

При подписании Соглашения было принято решение, что оно вступает в силу с момента подписания и действует в течение года, если иное не будет установлено специальным соглашением Сторон или если одна из Сторон не заявит другой Стороне о своем выходе из Соглашения не ранее чем через 6 месяцев после даты письменного предупреждения о выходе из Соглашения.

На основе данного Соглашения Банк России принял ряд специальных нормативных правовых актов, регламентирующих особенности взаимоотношений с банками Чеченской Республики[18]. Большая часть упомянутых нормативных правовых актов уже отменена указанием Банка России от 11 января 2001 г. № 901-У "О порядке открытия счетов юридическим лицам, зарегистрированным на территории Чеченской Республики"[19]. Однако само Соглашение, как и некоторые принятые на его основе нормативные правовые акты, формально продолжает действовать. Во всяком случае, ни Правительство России, ни Банк России, ни глава Администрации Чеченской Республики, ни Правительство Чеченской Республики официально не объявили о прекращении действия Соглашения или о своем выходе из него.

Конечно же, в процессе государственного регулирования банковской деятельности федеральные государственные органы, в том числе Банк России, должны взаимодействовать с органами государственной власти субъектов РФ. Это один из важнейших принципов государственного управления. Однако порядок, основания, предмет и формы такого взаимодействия должны быть основаны на Конституции РФ и закреплены в федеральном законодательстве. Без этого, как видно из анализа вышеприведенных правовых актов и практики взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, допускаются случаи неконституционного перевода отношений в области государственного регулирования денежно-кредитной сферы с федерального на региональный уровень. Противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и законодательством некоторых субъектов РФ, а также отдельными договорами и соглашениями о разграничении полномочий, подписанными с органами государственной власти субъектов РФ, не только снижают уровень и качество государственного воздействия на банковскую сферу, но и способствуют нарушению конституционных основ федерализма в России.

Суть этих нарушений в том, что такое перераспределение осуществляется с нарушением целого ряда конституционных правовых норм.

Во-первых, нарушается принцип равного отношения федеральных органов государственной власти ко всем субъектам РФ (ст. 5 Конституции РФ). Произвольное, не основанное на Конституции РФ перераспределение федеральных полномочий в ведение одних субъектов Российской Федерации, а также отказ в предоставлении подобных полномочий другим неизбежно будут вызывать противоречия не только между центром и регионами, но и между самими субъектами РФ.

Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется в первую очередь Конституцией России, а затем Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Причем Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ). Принимаемые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Более того, согласно разделу второму Конституции РФ при несоответствии положений Федеративного договора и других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

Ситуация с не всегда основанным на нормах Конституции РФ перераспределением полномочий в денежно-кредитной сфере между федеральными государственными органами и органами некоторых субъектов РФ приобрела в 90-е гг. прошлого столетия хронический, "тлеющий" характер, который пытались не замечать. Но долго не замечать того, что явно бросается в глаза, нельзя.

Таким образом, во-первых, необходим анализ и юридическая оценка ситуации, сложившейся в сфере перераспределения государственных полномочий по регулированию банковской деятельности и банковской системы России. Во-вторых, следует признать, что фактическое и юридическое перераспределение функций государственного регулирования денежно-кредитной сферы от РФ в ведение субъектов РФ не соответствует действующей Конституции РФ и федеральному законодательству. В-третьих, требуется привести законодательство субъектов РФ, договора и соглашения о разграничении полномочий в денежно-кредитной сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации, решениями Конституционного Суда России, в том числе касающимися определения статуса Банка России[20]. Упомянутые судебные решения носят общий характер и, следовательно, распространяются на Банк России как единый федеральный государственный орган, включая его региональные структурные подразделения, являющиеся его составной частью, а поэтому также имеющие федеральную конституционно-правовую природу. Возможен и другой, на наш взгляд, неприемлемый путь, предполагающий сохранение конституционного законодательства вышеупомянутых субъектов РФ и заключенных с ними договоров и соглашений в их нынешнем виде, нарушающем конституционные основы организации и функционирования денежно-кредитной системы России. Тогда потребуются изменения в действующую Конституцию России, в систему государственной власти и федеральное законодательство с учетом реально произошедшего перераспределения полномочий РФ в денежно-кредитной сфере в пользу некоторых субъектов РФ. Однако такой вариант развития конституционного законодательства и механизма российской государственности представляется нецелесообразным.

Вышеупомянутые обстоятельства в совокупности с иными недостатками могли явиться предпосылками прежних кризисных явлений в денежно-кредитной сфере России, причинивших ее народному хозяйству и гражданам колоссальный ущерб, и в случае дальнейшего нарушения конституционных основ государственного регулирования банковской системы России, а также федерального конституционно-правового статуса Банка России и его территориальных учреждений могут способствовать возникновению аналогичных негативных проблем в будущем.

Современное состояние и перспективы государственно-правового механизма регулирования банковской деятельности требуют от органов государственной власти скоординированных, продуманных действий. Причем такие действия должны основываться на понимании важности сохранения целостности России, недопустимости очередных экономических, банковских или политических кризисов и обеспечивать приоритет конституционной законности во всех сферах государственного управления.

3. Особенности правового регулирования денежной эмиссии как важнейшего направления единой государственной денежно-кредитной политики

Денежная эмиссия и денежно-кредитное регулирование - явления неразрывно связанные и взаимообусловленные. Денежно-кредитная политика государства реализуется путем увеличения или уменьшения предложения денег в экономике, в том числе на основе контролируемой денежной эмиссии. Неслучайно в экономической науке признается, что главной задачей денежно-кредитной политики является регулирование безналичной денежной эмиссии[21].

Денежная эмиссия, как и вся денежно-кредитная политика, - явление многоплановое, имеющее не только экономическую, социальную, но и правовую природу. Правовое содержание денежной эмиссии обусловлено существованием специфических правовых признаков, присущих не только самой денежной эмиссии, но и всей денежно-кредитной политике. В наиболее общем виде их можно сформулировать следующим образом:

во-первых, это конституционно-правовой характер денежно-кредитной политики и денежной эмиссии;

во-вторых, денежно-кредитная политика и осуществляемая в ее рамках эмиссия денег, а также их цели и содержание имеют публично-правовую природу;

в-третьих, это единство и взаимосвязь правового механизма денежной эмиссии и денежно-кредитной политики, включая единство законодательного регулирования.

Конституционно-правовой характер денежной эмиссии состоит в том, что ее основы установлены в правовом акте наивысшего уровня - в Конституции Российской Федерации.

Именно из Конституции России следуют важные выводы, необходимые для понимания правовых основ эмиссии денег:

эмиссия денег, как и вся денежная и кредитная политика в России, является важнейшей функцией государства;

осуществление денежной эмиссии отнесено к исключительному ведению Российской Федерации;

непосредственное осуществление денежно-кредитной политики возложено на федеральные государственные органы - Правительство России и Банк России, действующие независимо, но во взаимодействии друг с другом и с другими федеральными органами государственной власти. При этом конституционно-правовые нормы провозглашают монополию Банка России на осуществление эмиссионной деятельности и его независимость при осуществлении функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а следовательно, позволяют сформулировать общие представления об основах его полномочий и ответственности в сфере денежно-кредитного регулирования. Что же касается места и роли Правительства России, то его функции и полномочия при реализации конституционной функции по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики декларируются, но не уточняются. Соответственно, не уточняются формы и характер влияния Правительства России на эмиссионную политику. Также отсутствует детальное разграничение компетенции Правительства России и Банка России при осуществлении ими различных направлений денежно-кредитной политики и их ответственности за результаты регулирующей деятельности (п. "б" ст. 114 Конституции России; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"; Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Конституция Российской Федерации, кроме того, закрепляет основные положения, касающиеся правового механизма применительно к самой денежной эмиссии в России. Так, согласно Конституции России установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции России). Однако государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, в том числе в вопросах денежной эмиссии, некоторыми субъектами РФ были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ[22].

Публично-правовой характер денежной эмиссии означает, что она должна быть направлена на обеспечение интересов всего общества и не может проводиться в корпоративных интересах отдельных политических, социальных или экономических групп.

Единство государственной денежно-кредитной политики и механизма денежной эмиссии проявляется в том, что:

а) денежно-кредитная политика, в особенности та ее часть, которая касается денежной эмиссии, является составной частью государственной экономической политики и должна проводиться согласованно и скоординировано с другими элементами внутренней и внешней политики России. Вне единой, скоординированной государственной денежно-кредитной политики эффективное функционирование банковской системы невозможно;

б) эмиссионно-денежная политика и эмиссия денег осуществляются на основании единых правил на всей территории России. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

в) эмиссионно-денежная политика как элемент государственной денежно-кредитной политики является единой по своему содержанию, порядку разработки, утверждения и реализации. Она не существует в отрыве от самой государственной денежно-кредитной политики, так же как без денежной эмиссии, без эмиссионно-денежной политики не может существовать сама денежно-кредитная политика.

О том, какое содержание вкладывает государство в понятие "единая государственная денежно-кредитная политика", в течение всего периода экономических реформ можно было судить лишь из анализа основных направлений денежно-кредитной политики. Упомянутые основные направления ежегодно разрабатывались Банком России, исходя из произвольного понимания сущности и содержания политики Российской Федерации в денежно-кредитной сфере[23]. Между тем столь важное направление государственной политики должно осуществляться на основании единого порядка, установленного законодательством.

Осуществляемая в рамках единой государственной денежно-кредитной политики денежная эмиссия должна выполняться на основе единых требований, стандартов, форм, методов и инструментов.

Различные формы регулирования, применяемые единым субъектом - Российской Федерацией с использованием установленных федеральным законодательством инструментов и методов, в рамках единой сферы общественных отношений - сферы денег и кредита для стимулирования либо ограничения инвестирования денежных средств в экономику страны (или в определенные отрасли экономики), кредитования, страхования субъектов экономических отношений, являются денежно-кредитным регулированием.

В целом под денежно-кредитным регулированием следует понимать совокупность принимаемых государством в интересах всего общества продуманных, согласованных, взаимосвязанных мер, осуществляемых с целью позитивного воздействия на экономические процессы, обеспечения занятости населения, стимулирования инвестиционной и кредитной активности, обеспечения бесперебойного денежного обращения, развития банковской системы и иных денежно-кредитных институтов. При этом в основе такого государственного регулирования лежит обеспечение экономики денежными ресурсами, необходимыми для ее устойчивого роста, при одновременной защите и обеспечении устойчивости национальной валюты - рубля, а также контроле за стабилизацией инфляционных процессов. Именно поэтому в основе денежно-кредитной политики государства в первую очередь лежит денежная эмиссия. Однако конституционные положения и нормы, касающиеся денежной эмиссии как центрального элемента единой государственной денежно-кредитной политики, должного развития в федеральном законодательстве не получили. Более того, содержание денежной эмиссии, а также формы, методы и иные юридически значимые особенности ее осуществления даже не упоминаются в перечне обязательных положений[24], подлежащих отражению в принимаемых ежегодно основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

В федеральном законодательстве имеются и другие недостатки, обусловленные существованием правовых норм, противоречащих конституционным положениям об основах эмиссии денег в Российской Федерации. Ранее обращалось внимание на то, что финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия находятся в ведении Российской Федерации, а "защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти". Кроме того, Конституцией России определено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Введение и эмиссия других денег, помимо рублей, в Российской Федерации не допускаются (ст. 75 Конституции России). Как видно из приведенных положений, Конституция России не ограничивает "исключительные" полномочия Банка России "на денежную эмиссию" какой-либо одной формой эмиссии денег. Следовательно, исключительным конституционным правом Банка России является денежная эмиссия во всех ее формах - наличной и безналичной. Тем более что выпуск в обращение банкнот и монеты без предварительной безналичной эмиссии даже технически неосуществим. Прежде чем выпустить в обращение банкноты или монету, Банк России осуществляет безналичную эмиссию российских рублей. В то же время безналичная денежная эмиссия может быть выполнена и без последующего выпуска в обращение банкнот и монеты.

Однако, вопреки Конституции России, Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" ограничивает эмиссионные полномочия Банка России, предусмотренные ст. 75 Конституции России, и необоснованно сводит их только к эмиссии наличных денег, т.е. к выпуску в обращение банкнот и монеты (ст. 29 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

В результате возникают юридические предпосылки для утверждений, будто Банк России вовсе не является единственным банком, выпускающим деньги в обращение, поскольку любой российский коммерческий банк может выпускать и выпускает свои деньги[25].

Следует признать, что безналичную денежную эмиссию российские кредитные организации действительно активно осуществляли в 90-х гг. прошлого века и по сложившейся практике банковской деятельности продолжают осуществлять в настоящее время, хоть и в более ограниченных, контролируемых размерах. Осуществляют безналичную эмиссию денег коммерческие банки и в некоторых других странах. Однако в отличие от России в этих иностранных государствах банки действительно получили соответствующее право на основании закона. Помимо этого, в некоторых государствах нет строгих установлений об исключительных полномочиях центральных банков или казначейств не только на безналичную, но и на наличную денежную эмиссию. Законодательство таких государств позволяет некоторым частным банкам осуществлять не только безналичную денежную эмиссию, но и выпускать в обращение собственные наличные деньги в виде банкнот.

Например, наряду с банкнотами Банка Англии в налично-денежном обращении Великобритании находятся также банкноты, эмитированные: Банком Шотландии (Bank of Scotland); Королевским банком Шотландии (The Royal Bank of Scotland); Клайдсдейл-банком (Clydesdale Bank); Банком Северной Ирландии (Bank of Ireland); Северным банком (Northern Bank) и Ольстерским банком (Ulster Bank). Кроме того, в налично-денежном обращении Великобритании находятся банкноты, выпущенные Первым трастовым банком (First Trust Bank). Как отмечает Банк России со ссылкой на сообщения Комитета шотландских банкиров клиринга и Ассоциации банкиров Северной Ирландии, банкноты вышеуказанных банков конвертируются таким же образом, как и банкноты Банка Англии, по курсу фунта стерлингов[26].

Таким образом, помимо Банка Англии, некоторым другим банкам Соединенного Королевства также предоставлено право на эмиссию собственных денег (не только безналичных, но и банкнот), номинированных в фунтах стерлингов (естественно, при соблюдении определенного порядка). Причем внешний вид банкнот, эмитируемых Банком Англии, существенно отличается от банкнот, выпускаемых в обращение другими банками Соединенного Королевства. Подобные деньги используются при платежах и расчетах в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии и некоторых других территориях, образующих Соединенное Королевство.

Активное использование кредитными организациями самостоятельной эмиссии денег позволило некоторым экономистам сделать вывод, что основным источником безналичной денежной эмиссии (депозитной, депозитно-кредитной) являются коммерческие банки[27]. В качестве одного из способов безналичной денежной эмиссии, используемой кредитными организациями, в экономической литературе обычно упоминается так называемый "мультипликатор"[28].

В отличие от Конституции России сложившиеся за годы реформ в России законодательство, банковская практика и практика денежно-кредитного регулирования не исключают, а предполагают осуществление кредитными организациями безналичной денежной эмиссии, в том числе в процессе банковского кредитования.

В то же время сам факт существования такой практики еще не является свидетельством ее законности, если она противоречит Конституции России (ст. 75 Конституции России). Тезисы об объективной экономической обусловленности эмиссии банками безналичных денег, об опыте функционирования банковских систем других государств, которые могут быть предложены для обоснования такого рода деятельности в России, не могут быть признаны юридическими основаниями, подтверждающими правомерность этой деятельности с точки зрения конституционной законности. Конституция России, как отмечалось ранее, исключает наличие в России какого-либо иного, чем Банк России, субъекта, уполномоченного осуществлять денежную эмиссию. Поэтому необходимо разработать такой механизм рефинансирования Банком России кредитных организаций, а также такой механизм осуществления ими банковской деятельности, которые исключали бы вышеуказанные случаи нарушения Конституции России. Если же безналичная денежная эмиссия, осуществляемая кредитными организациями, - объективная экономическая закономерность их коммерческой деятельности, как считают многие экономисты и специалисты в сфере банковского дела, тогда следует ставить вопрос о внесении изменений в ст. 75 Конституции России. Это позволит не вводить в заблуждение органы государственной власти, юридические лица и граждан России по поводу степени регулируемости денежно-кредитной системы России. Действительно, когда Конституция России провозглашает один механизм денежной эмиссии, а на практике реализуется совсем другой, несложно представить, что значительная часть населения, предпринимателей и даже органов государства, не связанных с денежно-кредитным регулированием, может быть введена в заблуждение по поводу фактического соответствия реальной эмиссионно-денежной практики публично-правовым целям и интересам.

У проблемы конституционности или неконституционности эмиссии денег российскими кредитными организациями имеется еще один не менее важный аспект. Если действие мультипликатора является объективной экономической закономерностью, то нельзя исключать, что кредитные организации, имеющие право открывать банковские счета клиентов в иностранной валюте и кредитовать их в иностранной валюте на территории другого государства, могут осуществлять эмиссию денег соответствующего иностранного государства. Причем такая эмиссия осуществляется на территории другого государства, а следовательно, вне государственного контроля со стороны соответствующих органов денежно-кредитного регулирования страны, в национальной валюте которой осуществляется кредитование банком своих клиентов, а следовательно, может происходить безналичная денежная эмиссия. Например, при хранении депозита в долларах США в одном из банков за пределами этого государства указанный банк может осуществлять безналичную эмиссию долларов США на своей территории. Вполне очевидно, что такого рода эмиссия в США и в других странах вряд ли может приветствоваться и оставаться без внимания. Видимо, в связи с этим в практику международных денежно-кредитных отношений США ввели специальное понятие "евродоллары". Таким образом, в США отделяют доллары, находящиеся под контролем их национальных органов денежно-кредитного регулирования, от всех иных долларов (долларовых депозитов), находящихся в банках, расположенных вне прямого национального денежно-кредитного регулирования США[29]. Поэтому такую валюту часто называют "кочующей" или "бездомной". Как отмечает профессор Л.Н. Красавина: "Евровалюта - валюта, переведенная на счета иностранных банков и используемая ими для операций во всех странах, включая страну - эмитента этой валюты. Хотя евровалюты функционируют на мировом рынке, они сохраняют форму национальных денежных единиц. Приставка "евро" свидетельствует о выходе национальных валют из-под контроля национальных валютных органов". Поэтому если владелец долларового депозита переводит его из американского банка в иностранный, то образуется евродоллар. Сущность превращения доллара в евродоллар состоит в том, что средства владельца долларов поступают в качестве депозита в распоряжение иностранного банка, который использует их для кредитных операций в любой стране или в свободной банковской зоне на территории США[30].

В настоящей работе применительно к России проблема "евровалюты", и в частности "евродолларов", также имеет значение с точки зрения конституционных правовых положений, касающихся эмиссии денег. Практическая возможность безналичной эмиссии "евровалюты", и в первую очередь "евродолларов", в связи с действием так называемого "мультипликатора" в процессе банковских операций на территории России вступает в противоречие с Конституцией России, которая не допускает эмиссию в России других денег, кроме российских рублей (ч. 1 ст. 75 Конституции России).

Проблема совершенствования правового регулирования денежной эмиссии в России состоит не только в решении вопроса, можно или нельзя кредитным организациям осуществлять безналичную денежную эмиссию с точки зрения Конституции России, а в том, будет ли в федеральном законодательстве закреплено само существование безналичной денежной эмиссии. Дело в том, что в действующем законодательстве существование безналичной формы денежной эмиссии даже не упоминается. Отсутствуют в федеральном законодательстве и конкретные полномочия Банка России в сфере денежной эмиссии, не определяется порядок осуществления денежной эмиссии, особенности которого напрямую зависят от формы денежной эмиссии (безналичной или наличной). Трудно объяснить, почему государство детально и, кстати, вполне обоснованно пытается регулировать порядок эмиссии ценных бумаг (государственных и корпоративных), но при этом либо вовсе не регулирует в законодательстве, либо регулирует некачественно порядок эмиссии (безналичной и наличной) национальной валюты Российской Федерации.

За годы реформ в России сложилась такая форма денежной эмиссии Банком России национальной валюты, которая "привязана" к поступающей в страну иностранной валюте, продаваемой на денежно-кредитном рынке. Таким образом, в современных условиях Банк России осуществляет эмиссию российских рублей в процессе валютных интервенций, т.е. при покупке иностранной валюты на валютном рынке. Получателями таких "эмиссионных" безналичных рублей становятся в основном крупные резиденты-экспортеры, обязанные продавать часть своей валютной выручки. Максимальный размер валютной выручки, подлежащий обязательной продаже, в разное время колебался в размере от 30 до 75%. Согласно действующей редакции ст. 6 Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле"[31], обязательная продажа валютной выручки резидентов от экспорта товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) осуществляется в объеме, установленном Банком России, но не свыше 30% от суммы валютной выручки. В настоящее время этот объем установлен Банком России в размере 25% от суммы валютной выручки[32].

Обязательная продажа валютной выручки от экспорта резидентами товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) осуществляется через уполномоченные банки по рыночному курсу иностранных валют к валюте РФ на внутреннем валютном рынке РФ не позднее чем через семь календарных дней со дня поступления указанной валютной выручки в соответствии с порядком, устанавливаемым Банком России. В результате крупные продавцы иностранной валюты, как правило экспортеры сырья и некоторых иных товаров отечественного производства, становятся владельцами избыточных денежных сумм в рублях. Как показывает практика, упомянутые организации-резиденты и обслуживающие их кредитные организации испытывают определенные трудности с размещением на денежно-кредитном рынке или реинвестированием принадлежащих им свободных рублевых ресурсов. В то же время существует масса иных предприятий, не допущенных к экспорту сырья или иных особо ликвидных на международном рынке товаров и не имеющих значительных валютных поступлений, но испытывающих дефицит именно в российских рублях для инвестиций в саморазвитие и совершенствование своего бизнеса. Однако при сложившемся в России механизме денежно-кредитного регулирования необходимые денежные средства на достаточный для осуществления инвестиционного процесса срок они получить не могут. Рубли, эмитируемые Банком России в процессе валютных интервенций, до них не доходят, а несовершенство банковской системы, недоверие между кредитными организациями и небольшими предприятиями, дороговизна банковского кредита не позволяют им приобрести необходимые кредитные денежные средства на рынке банковских услуг. Именно так, на наш взгляд, недостаточно эффективно устроен сложившийся за годы реформ механизм денежной эмиссии в России.

В результате возникает парадоксальная ситуация. При наличии избыточных, оказывающих давление на денежно-кредитный рынок рублевых и валютных средств на банковских счетах организаций-экспортеров экономика России в целом и большинство субъектов экономической деятельности в частности катастрофически нуждаются в оборотных средствах для обеспечения элементарного сохранения своих предприятий, не говоря уж об их техническом или ином переоснащении.

Таким образом, с одной стороны, деньги есть и их излишки могут оказывать негативное влияние на денежно-кредитный рынок. Поэтому органы законодательной власти, Правительство России и Банк России вынуждены принимать меры для их стерилизации, снижать процент обязательной продажи валютной выручки, использовать депозитные аукционы с достаточно высокими ставками, облигации Банка России и т.п. Но, с другой стороны, у большей части предприятий и предпринимателей денег нет и получить их в кредит большинство из них не имеют возможности.

Проблема состоит в том, что установленные в федеральном законодательстве инструменты и методы денежно-кредитного регулирования не увязаны с механизмом денежной эмиссии, хотя на практике некоторые из них, конечно же, используются в процессе осуществления безналичной денежной эмиссии.

В качестве основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России в федеральном законодательстве упоминаются:

процентные ставки по операциям Банка России;

нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);

операции на открытом рынке;

рефинансирование кредитных организаций, т.е. кредитование Банком России кредитных организаций;

валютные интервенции;

установление ориентиров роста денежной массы;

прямые количественные ограничения, означающие установление Банком России лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций;

эмиссия Банком России облигаций от своего имени (ст. 35 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Вышеупомянутые инструменты и методы призваны способствовать регулированию Банком России денежно-кредитного рынка, влиянию на объемы денежной массы в экономике, на состояние инфляции, на увеличение или снижение денежных предложений на рынке, в первую очередь на основе денежной эмиссии. Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики; может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки; использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки; может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а также может применять иные установленные федеральным законодательством инструменты и методы денежно-кредитной политики. Однако, как показывает практика, для большей части субъектов экономической деятельности России такая регулирующая деятельность Банка России не способна создать необходимых инвестиционных условий. Например, Банк России использует такую форму, как проведение кредитных аукционов (ломбардных кредитных аукционов) по размещению среди кредитных организаций рублевых кредитных денежных ресурсов Банка России в порядке рефинансирования. Но, несмотря на большие потребности участников рынка, в особенности мелких и средних, в оборотных денежных средствах, в течение нескольких лет после кризиса 1998 г. кредитные организации отказывались от получения кредитов Банка России и от участия в организуемых им аукционах. Большинство проведенных Банком России в 1998 - 2002 гг. кредитных аукционов были признаны несостоявшимися в связи с отсутствием заявок и интереса со стороны кредитных организаций. Такая ситуация во многом обусловлена несовершенством используемого Банком России механизма денежной эмиссии, основанного на законодательстве, имеющем фундаментальные пробелы, недостатки и противоречия, и зависящего исключительно от поступающей в Россию иностранной валюты. При имеющемся низком качестве законодательного регулирования применение упомянутых выше инструментов и методов денежно-кредитной политики приобретает в значительной мере произвольный характер[33]. Поэтому использование той или иной формы, метода или инструмента в процессе денежно-кредитного регулирования может зависеть не от объективных экономических условий и предусмотренных в законодательстве юридических оснований, а от личного усмотрения руководящих органов и должностных лиц государственных регулирующих органов.

При совершенствовании федерального законодательства стоило бы подумать о расширении возможных форм денежной эмиссии в зависимости от конкретной экономической ситуации в стране. Например, можно было бы активнее использовать возможности вексельного обращения и операции с векселями, полномочия Банка России как кредитора последней инстанции, различные облегченные варианты резервных требований и т.п.

Перспективным представляется использование в механизме кредитной денежной эмиссии векселей российских коммерческих организаций при условии их реального товарного подкрепления. Упомянутую форму безналичной денежной эмиссии можно было бы использовать для обеспечения потребностей коммерческого сегмента российской экономики недорогими рублевыми денежными средствами под находящиеся в собственности юридических и физических лиц крупные участки земли, иные крупные объекты недвижимости, а также реально производимые и реализуемые ими товары. Это предложение особенно актуально с учетом принятых недавно федеральных законодательных актов, позволяющих осуществлять сделки по купле-продаже земли, в особенности земли сельскохозяйственного назначения[34].

Реализация упомянутого предложения - при качественном правовом регулировании и организации - могла бы способствовать появлению необходимой материальной основы в виде безналичных рублевых эмиссионно-денежных ресурсов для повышения экономической привлекательности сельского хозяйства России, промышленного производства, производства отечественных продуктов питания и пр.

Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 26 апреля 1995 г. операции по учету и переучету векселей признавались разновидностью рефинансирования, т.е. кредитования Банком России банков (ст. 40 Федерального закона). Однако возможности операций с векселями для кредитования национальных субъектов экономических отношений Банком России активно не применялись. В отношении учетных и переучетных операций с векселями Банк России использовал и продолжает использовать прежний подход, нацеленный лишь на стимулирование экспортных, т.е. сырьевых, отраслей отечественной экономики, а также на стимулирование притока в Россию иностранной валюты и, соответственно, на осуществление безналичной эмиссии рублей исключительно через валютные интервенции. Например, согласно Положению Банка России от 30 декабря 1998 г. № 65-П "О проведении Банком России переучетных операций" Банк России организует проведение операций по переучету векселей в целях стимулирования банковского кредитования лишь в интересах экспортных отраслей промышленности и в интересах притока в Российскую Федерацию иностранной валюты[35].

В последнее время также наблюдается тенденция к ограничению возможностей реального обеспечения экономики необходимыми рублевыми денежными средствами, но уже на уровне федерального законодательства. Например, в действующей редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" изменено содержание понятия "рефинансирование". С одной стороны, расширен субъектный состав лиц, которых может кредитовать Банк России, - не только банки, а все "кредитные организации". Но с другой стороны, из определения рефинансирования исключены операции с векселями. Причем исключены векселя не просто обычных коммерческих организаций, но и векселя кредитных организаций. Более того, векселя исключены из Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не только как разновидность рефинансирования, но и как средство, которое Банк России мог бы использовать в процессе денежно-кредитного регулирования при проведении операций на открытом рынке. Так, согласно ст. 39 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Как видим, векселя кредитных организаций не упоминаются и в этой статье.

Между тем различные механизмы безналичной денежной эмиссии, а также формы денежно-кредитного регулирования и перераспределения денег в качестве кредитных и инвестиционных ресурсов вполне могли бы использоваться в интересах экономического роста России.

После кризиса 1998 г. в качестве условия стабилизации экономики многие специалисты предлагали повысить объем обязательной продажи резидентами валютной выручки до ста процентов. При этом валютные интервенции Банка России сохранялись в качестве единственного способа безналичной денежной эмиссии в России. Однако такой подход, во-первых, не вполне соответствует конституционным основам денежной эмиссии в России и статусу российского рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации. Во-вторых, в зависимости от состояния национальной экономики и ситуации на международных рынках Банку России было бы полезно использовать не один, а несколько различных способов безналичной эмиссии денег. Поэтому было бы точнее вести речь не столько об объемах обязательной продажи резидентами своей валютной выручки государству, сколько о соблюдении Конституции России, провозглашающей российский рубль единственной денежной единицей в Российской Федерации и запрещающей введение и эмиссию других денег в России (ч. 1 ст. 75 Конституции России). Из конституционных норм, регулирующих денежно-кредитные отношения в России, на наш взгляд, следует вывод, что на территории России денежные расчеты должны осуществляться в рублях Российской Федерации, особенно когда такие расчеты выполняются за товары и услуги, произведенные на ее территории[36].

Предлагаемый подход в случае его практической реализации во взаимосвязи с другими мерами государственного регулирования мог бы способствовать росту экономической заинтересованности иностранных партнеров, сотрудничающих с российскими экспортерами, в приобретении российских рублей. Появление такого интереса, в свою очередь, могло бы повысить спрос на российскую валюту на международных валютных рынках, способствовать изменению психологического стереотипа в отношении российского рубля и на этой основе постепенно привести к фактическому, а затем и юридическому признанию рубля конвертируемой валютой. Осуществление на территории России иностранным партнером расчетов с российским резидентом за экспортируемые из России товары и услуги в рублях, кроме того, может способствовать повышению "прозрачности" экспортных операций и облегчению контроля за уплатой налогов и иных обязательных платежей. Соответственно, могли бы увеличиться объемы поступлений денежных средств в бюджеты всех уровней. Дополнительные бюджетные поступления, в свою очередь, могли бы использоваться для реального, а не символического повышения оплаты труда и социального обеспечения граждан, для создания условий, способствующих возникновению новых рабочих мест, для выполнения обязательств государства по государственному заказу и т.п.

Нельзя исключать вовсе и возможность использования Банком России иных разновидностей кредитной денежной эмиссии, например кредитования коммерческих организаций, когда их банковское обслуживание в Банке России предусмотрено федеральным законодательством. Речь идет о банковском обслуживании коммерческих организаций, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России, включая естественные монополии и иные коммерческие организации общенационального значения, за исключением бюджетных организаций (ст. ст. 48, 86 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Предлагаемая форма денежно-кредитного регулирования исключает запрещаемые ныне действующим законодательством кредитование Банком России Правительства России для финансирования дефицита федерального бюджета или покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении либо предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (ст. 22 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Наряду с этим возникает возможность насыщения реального коммерческого сектора экономики необходимыми кредитными денежными ресурсами в соответствии с гражданским законодательством. Вышеупомянутая практика денежно-кредитного регулирования могла бы способствовать:

а) кредитованию денежными средствами конкретных коммерческих организаций под конкретные инвестиционные проекты (программы), а не финансировать бюджетный дефицит, органы государства или бюджетные организации;

б) значительному снижению стоимости реально получаемых системообразующими коммерческими организациями, обеспечивающими безопасность России, рублевых денежных средств, поскольку кредитование могло бы осуществляться непосредственно Банком России в процессе безналичной кредитной денежной эмиссии, минуя всевозможных посредников;

в) стимулированию банковского кредитования реального сектора экономики со стороны кредитных организаций и понижению его стоимости;

г) прекращению практики перераспределения и без того скудных бюджетных средств при их использовании для предоставления бюджетных ссуд коммерческим организациям, одновременно снизив возможности для злоупотреблений при распределении бюджетных средств;

д) использованию реальных, возвратных денежных кредитных ресурсов на модернизацию многих социально значимых отраслей российской экономики, не имеющих необходимых инвестиционных рублевых оборотных средств для реструктуризации и переоснащения основных фондов (например, энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п.). При этом у Банка России появляется реальная возможность в соответствии с гражданским законодательством и кредитным договором: а) контролировать целевое расходование выданных конкретным коммерческим организациям кредитных денежных средств именно на модернизацию и развитие промышленного производства или сферы услуг; б) не допускать использование заемщиком полученных кредитов на выплату заработной платы, направление этих средств на фондовый рынок, на покупку иностранной валюты, на иные цели, способные спровоцировать неблагоприятные последствия в денежно-кредитной сфере (значительный рост инфляции, резкие колебания на валютном или фондовом рынке); в) стимулировать направление кредитов на развитие новых наукоемких технологий, связанных с использованием возможностей отечественной науки и отечественного экономического потенциала. Механизм такого банковского контроля может быть разработан вполне реально и явиться организационно-правовой гарантией стабильности валютного рынка и неинфляционного характера предложенной формы государственной эмиссионно-денежной политики. Поэтому важнейшим условием применения упомянутых форм безналичной денежной эмиссии должно быть использование заемщиком кредитных средств на рынке отечественных товаров и услуг. Таким образом, с точки зрения макроэкономики сумме выданных системообразующим коммерческим организациям общенационального значения кредитных ресурсов будет соответствовать сумма приобретенных и произведенных ими российских товаров и услуг.

Результатом совершенствования государственной политики в сфере регулирования и осуществления денежной эмиссии в России могло бы стать возникновение новых возможностей для развития различных форм кредитной эмиссии, направленной на реальное обеспечение российской экономики российскими деньгами - рублями, необходимыми для роста не только объемов, но и качества промышленного производства и сферы услуг. Наличие достаточных оборотных денежных рублевых средств у системообразующих коммерческих организаций, кроме того, может способствовать модернизации и развитию производства и сферы услуг не только в упомянутых организациях, но и в других менее крупных организациях, связанных с ними экономически.

Социальная сущность и значение национальной валюты и денежно-кредитной политики любого суверенного государства в том и состоят, чтобы способствовать достойной жизни людей и обеспечивать соблюдение их естественных человеческих прав и свобод. Следовательно, и эмиссия национальной валюты, наряду с другими мерами государственного регулирования, должна способствовать удовлетворению необходимого среднего для данного периода исторического развития уровня жизни людей, обеспечивать условия для экономического роста, роста занятости населения на основе развития производства товаров и услуг и эффективного механизма товарно-денежных отношений. При этом денежно-кредитная политика, естественно, осуществляется и должна осуществляться с учетом объемов поступающей в страну иностранной валюты, состояния платежного баланса страны, а также иных макроэкономических индикаторов (например, уровня инфляции). В то же время упомянутые макроэкономические и иные экономические показатели не могут стать самоцелью денежно-кредитной политики, заменив интересы людей, ради которых, собственно, и проводится государственная политика. Инфляция и государственные мероприятия по ее снижению или по контролю за ее уровнем не могут приобретать самостоятельное значение, оторванное от реального экономического развития и реальных социальных процессов в стране. Такой подход в конечном итоге может привести к единственному результату: установлению контроля за инфляцией и важнейшими макроэкономическими показателями за счет ущемления элементарнейших конституционных прав, свобод и законных интересов собственных граждан и интересов всего общества. Такая государственная политика в сфере регулирования денежно-кредитных, банковских правоотношений вряд ли может именоваться разумной денежно-кредитной политикой.

При сохранении нынешней неопределенной ситуации между Конституцией России, банковским законодательством и реальной банковской практикой в вопросе о субъектах исключительных полномочий на денежную эмиссию, ее формах и способах осуществления качество законодательного регулирования денежно-кредитных отношений и правоприменительная практика не могут быть признаны удовлетворительными. Действующее законодательство не устанавливает качественный механизм правового обеспечения суверенитета Российской Федерации и исключительных конституционных полномочий Банка России в вопросах денежной эмиссии, даже на уровне их защиты от преступных посягательств.

Уголовное законодательство не обеспечивает защиту от возможных общественно опасных посягательств на установленные Конституцией России основы денежно-кредитных отношений, предполагающие исключительные суверенные права Российской Федерации и ее Центрального банка на денежную эмиссию. УК РФ никогда не устанавливал и не устанавливает такого состава преступления, как "незаконная денежная эмиссия". Таким образом, общественно опасные деяния, выражающиеся в незаконном выпуске в обращение российской национальной валюты, способные привести к тяжелым экономическим, социальным и политическим последствиям, российское государство преступными не считает, а лиц, совершивших подобные деяния, в уголовном порядке наказывать не может.

Наряду с этим в УК РФ установлена уголовная ответственность за менее опасные деяния, которые не могут причинить ущерб в масштабе всей страны и не посягают на суверенные государственные функции и полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации. Например, установлена уголовная ответственность за незаконное получение кредита (ст. 176 УК РФ); за злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК РФ); за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг (ст. 185 УК РФ); за изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт и иных платежных документов (ст. 187 УК РФ). В ст. 186 УК РФ предусматривается уголовная ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг. Объективная сторона этого деяния охватывает лишь "изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты, государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте Российской Федерации либо иностранной валюты или ценных бумаг в иностранной валюте". Но изготовление и подделка банкнот и монеты не охватывают своим составом возможные общественно опасные посягательства на конституционные основы денежно-кредитного регулирования в России, связанные с незаконной денежной эмиссией.

Во-первых, возможны случаи незаконной наличной денежной эмиссии (выпуска в обращение) с использованием вовсе не поддельных, а вполне законных по форме банкнот и монеты Банка России. Такие общественно опасные действия могут быть связаны с нарушением установленного порядка выпуска банкнот и монеты в обращение из резервных фондов (например, без эмиссионного разрешения либо с использованием иных незаконных способов).

Во-вторых, незаконный выпуск денег в обращение (денежная эмиссия) возможен и в безналичной форме (например, с использованием фальшивых авизовок).

В-третьих, экономический и политический ущерб от незаконной денежной эмиссии значительно превышает ущерб от изготовления фальшивых банкнот или монет. Для того чтобы прийти к такому выводу, достаточно сопоставить масштабы денежных сумм, практически неограниченно вбрасываемых в экономику в результате незаконной денежной эмиссии (например, миллиарды рублей при использовании фальшивых авизовок), и фактические суммы реально изымаемых из экономического оборота фальшивых банкнот или монеты Банка России. При этом незаконное изготовление наличных денег требует изготовления каждой конкретной фальшивой банкноты или монеты, а незаконная безналичная денежная эмиссия осуществляется с использованием иных механизмов.

В-четвертых, содержание ст. 186 УК РФ также не вполне соответствует реальностям денежно-кредитного рынка. К примеру, применительно к национальной валюте уголовная ответственность установлена за "изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты". Между тем согласно федеральному законодательству Банк России выпускает в обращение банкноты Центрального банка Российской Федерации (ст. ст. 18, 29, 30 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Несмотря на то что в ст. 29 вышеназванного Федерального закона после слова "банкноты" в скобках делается уточнение "банковские билеты", в ст. 186 УК РФ слово "банкнота" не упоминается. Кроме того, из смысла ст. 186 УК РФ не ясно, за изготовление и сбыт какой именно поддельной "монеты" может наступить уголовная ответственность. В соответствии с Конституцией России и федеральным банковским законодательством речь может идти лишь о монетах Банка России. Поэтому ст. 186 УК РФ при характеристике денег, подделка и сбыт которых защищена уголовным законодательством, должна воспроизводить терминологию, используемую в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Так, согласно ст. 29 вышеназванного Федерального закона "банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону".

В заключение еще раз отметим, что признание денежной эмиссии Банка России частью единой государственной денежно-кредитной политики и важнейшим направлением банковской деятельности требует соответствующего законодательного, а не ведомственного (нормативные правовые акты Банка России) правового регулирования порядка денежной эмиссии. Порядок и правовые гарантии осуществления денежной эмиссии национальной валюты в интересах всего общества с использованием всех возможных форм и механизмов должны быть урегулированы на уровне федерального законодательства, с учетом положений Конституции России. Без этого нет уверенности в том, что конституционные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере и интересы российского общества будут должным образом юридически защищены.

4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты Российской Федерации

Конституция России возлагает непосредственную ответственность за состояние российского рубля на Банк России, признавая защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты его основной функцией (ст. 75 Конституции России). Полномочия по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты Банк России осуществляет независимо от других органов государственной власти, но в рамках единой государственной денежно-кредитной политики.

Наличие национальной валюты - один из признаков государственного суверенитета, а способность государственных органов обеспечить ее устойчивость является одним из критериев эффективности государственной власти. Поэтому конституционный принцип независимости Банка России в процессе реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля не исключает обязанности Банка России взаимодействовать с другими органами государственной власти, в особенности с Президентом России, Правительством России и Федеральным Собранием России.

Без качественного федерального законодательства, без создания необходимых институтов, без эффективного взаимодействия между всеми органами государственной власти, без сотрудничества и взаимопонимания с предпринимательскими структурами Банк России, да и любой другой государственный орган, вряд ли был бы способен единолично защищать и обеспечивать устойчивость рубля.

Независимый статус Банка России при реализации функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, как представляется, предполагает его оперативную самостоятельность в принятии регулирующих решений, основанных на Конституции России и федеральном законодательстве.

В то же время принцип независимости Банка России не исключает реализации другого конституционного принципа - единства системы государственной власти (ст. 5; ч. 4 ст. 78; ст. ст. 80, 103, 106, 114 Конституции России). Действие вышеупомянутого конституционного правового принципа предполагает, в частности, наличие необходимого уровня взаимодействия и согласованного функционирования между государственными органами, деятельность которых оказывает влияние на состояние национальной валюты, а также особую ответственность Банка России и Правительства России перед обществом за осуществление и результаты единой государственной денежно-кредитной политики.

Детальный анализ конституционных правовых норм свидетельствует о некоторой логической противоречивости формулировок, устанавливающих конституционные функции Банка России (ч. 2 ст. 75 Конституции РФ). Не ясно, за что конкретно отвечает Банк России перед обществом, реализуя функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Отвечает ли Банк России за реальный результат - устойчивость рубля или лишь за "осуществление мер", направленных на защиту и обеспечение его устойчивости, которые вместе с тем могут и не привести к искомому экономическому результату? Необходимо решить: является ли защита и обеспечение устойчивости рубля функцией Банка России, как это установлено в Конституции России, или целью его деятельности, как установлено в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"? Не ясно, что понимать под устойчивостью рубля, на основании каких объективных показателей (покупательная способность, уровень инфляции, соотношение курсов иностранных валют к рублю и т.п.) и за какой период времени оценивать состояние устойчивости или неустойчивости национальной валюты. В 1996 г. в качестве целей государственной денежно-кредитной политики Банка России и Правительства России вместо конституционного термина "защита и обеспечение устойчивости рубля" использовался термин "обеспечение стабильности национальной валюты"[37]. Между тем по своему содержанию термин "обеспечение стабильности национальной валюты" вовсе не равнозначен термину "устойчивость национальной валюты". Можно обеспечить стабильность как "устойчивой", так и "неустойчивой" национальной валюты.

Кроме того, Конституция России и федеральное законодательство не устанавливают и не раскрывают содержание тех действий Банка России, которые можно было бы признать мерами, направленными на "защиту", а какие - на "обеспечение" устойчивости рубля. Не решена в Конституции России и более общая задача: отсутствуют какие-либо официальные качественные или количественные критерии (признаки) устойчивости рубля[38]. Нет соответствующих критериев и в федеральном законодательстве. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" лишь однажды упоминает о "защите и обеспечении устойчивости рубля", провозглашая цели деятельности Банка России (ст. 3 упомянутого Федерального закона). Не восполняется упомянутый пробел в судебной практике. В то же время при отсутствии официально установленных критериев вряд ли можно получить реальное представление о состоянии национальной валюты, ее влиянии на стабильность банковской системы, об эффективном регулировании соответствующих общественных отношений, а тем более определять пределы компетенции органов денежно-кредитного регулирования и их ответственность перед обществом. Не способствуют разрешению вышеназванных проблем и существующие международно-правовые нормы, что вполне закономерно. Как показывает практика конца XX - начала XXI вв., опираясь только на существующие международные валютно-финансовые механизмы, нельзя защитить и обеспечить устойчивость не только национальной, но и мировой валютно-финансовой системы. Для этого есть объективные причины, среди них: общемировые экономические и политические противоречия и проблемы; экономические трудности, переживаемые государствами, национальная валюта которых используется в качестве мировых резервных валют (США, страны Европейского валютного союза, Великобритания, Япония). Международная валютно-финансовая система сама испытывает серьезные трудности и неизбежно оказывает определенное негативное влияние на состояние экономики и национальной валюты России. Это объективные факторы, которые, с одной стороны, влияют на состояние национальной валюты, а с другой - свидетельствуют, что обеспечить устойчивость национальной валюты, опираясь только на нормы международного права или международные финансовые институты (например, МВФ), невозможно[39].

Однако за годы реформ в России так и не создан основанный на собственной Конституции и федеральном законодательстве, детально разработанный правовой механизм защиты и обеспечения устойчивости рубля.

При отсутствии должного правового регулирования самого порядка защиты и обеспечения устойчивости рубля возможны различные манипуляции с выбором и использованием критериев, характеризующих устойчивость национальной валюты. Причем существует опасность подобных действий в корпоративных, политических или экономических интересах отдельных наиболее влиятельных групп населения, а не в интересах всего общества. Такое "корпоративно-групповое влияние" способно порождать возникновение кризисных явлений в общегосударственном масштабе, что и подтвердил кризис денежно-кредитной системы России в 1998 г. Так, в качестве одного из целевых ориентиров денежно-кредитной политики на 1997 г. была провозглашена задача удержания внутренней и внешней стабильности национальной валюты как необходимого условия для восстановления неинфляционного экономического роста. Наряду с этим проводилась политика "динамичного развития финансового рынка[40]. В этот период Банк России и Правительство России в интересах активизации рынка государственных ценных бумаг, по сути, гарантировали иностранным и крупным отечественным участникам фондового рынка сохранение валютного курса в строго определенных рамках верхнего и нижнего пределов колебаний национальной валюты России к доллару США. В результате создавались стабильные условия для биржевых игроков и их спекулятивных операций на российском рынке ценных бумаг, позволявшие на полученные от операций с государственными ценными бумагами прибыли приобретать по стабильному курсу иностранную валюту и вывозить ее из России.

В этот же период Правительство России и Банк России заявляли об эффективности практики установления среднесрочных ориентиров динамики курса российской национальной валюты (несколько месяцев, полугодие, год, несколько лет)[41]. Так, в Совместном заявлении от 10 ноября 1997 г. "О политике валютного курса" Правительство РФ и Банк России объявили о переходе от краткосрочных к среднесрочным ориентирам динамики курса рубля. В качестве такого ориентира - как минимум на 1998 - 2000 гг. - был определен "центральный курс" 6,2 руб. за 1 долл. США с возможными отклонениями от него в пределах 15% (между уровнями 5,25 руб. и 7,15 руб. за 1 долл. США)[42]. Такая курсовая валютная политика была подтверждена и в других официальных документах, относящихся к государственной денежно-кредитной политике того периода[43], и сопровождалась одновременной либерализацией рынка государственных ценных бумаг для иностранных инвесторов. На выполнение вышеупомянутых "обязательств" перед иностранными и крупными отечественными инвесторами была израсходована значительная часть национальных золотовалютных резервов Российской Федерации в 1998 году[44].

Защита и обеспечение устойчивости рубля (наряду с другими направлениями денежно-кредитного регулирования) осуществляются с использованием государственной политики валютного курса, позволяющей не допустить резких колебаний рубля и обеспечить плавное изменение его стоимости как в сторону повышения, так и понижения.

Например, в период экономических реформ в России активно использовалась политика запланированного (в соответствии с принятым прогнозом) изменения стоимости национальной валюты относительно одной или нескольких валют иностранных государств. Также активно применялась политика, направленная на установление минимальной, максимальной либо и максимальной, и минимальной цены национальной валюты к валютам других государств в течение определенного периода времени (например, в течение года).

Интересно заметить, что в течение года перед кризисом 1998 г. Банк России и Правительство России осуществляемую ими политику валютного курса именовали политикой фиксированного валютного курса, хотя в реальности она выражалась в односторонних обязательствах России по поводу фиксации курса валют. В то же время для действительного режима фиксированных курсов валют, применявшегося в соответствии с Бреттон-Вудскими соглашениями[45], было характерно одновременное принятие соответствующих решений и обязательств многими странами, чего в реальности в период 1997 - 1998 гг. не происходило и происходить не могло. Поэтому применявшуюся в упомянутые годы валютную политику скорее можно признать разновидностью режима "плавающих валют", зафиксированных в пределах определенного периода времени в строго определенных верхних и нижних границах колебаний курса рубля к доллару США, чем "режимом фиксированного валютного курса" в действительном его смысле.

Денежно-кредитная политика в 1999 - 2000 гг. и в последующие годы проводилась (по терминологии Банка России и Правительства России) в условиях режима "плавающего" валютного обменного курса. Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г.[46], использование режима "плавающего" валютного курса было обусловлено позицией Банка России, основанной на необходимости сближения фактического валютного курса и валютного курса, соответствующего "фундаментальным макроэкономическим параметрам". Кроме того, по мнению Банка России, в послекризисных условиях установление ориентиров динамики обменного курса рубля могло приобрести в глазах общественности форму официальных обязательств и в определенных ситуациях могло использоваться участниками рынка как сигнал для оказания давления на национальную валюту[47].

Содержание упомянутого режима выражалось, в частности, в том, что Банк России не устанавливал количественных ориентиров динамики курса рубля, его операции на внутреннем рынке были направлены на сглаживание резких колебаний обменного курса национальной валюты и на сохранение и пополнение золотовалютных резервов. Так, в отличие от 1997 - 1998 гг. валютная политика российского государства в 2000 г. должна была обеспечить защиту денежной системы России и экономики в целом от негативных последствий резких конъюнктурных колебаний обменного курса рубля, от истощения золотовалютных резервов и тем самым способствовать укреплению экономической безопасности страны. В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 г. отмечается, что присутствие Банка России на валютном рынке лишь в целях сглаживания резких колебаний котировок рубля, а не для поддержки фиксированного курса создавало значительный "оперативный простор" для маневрирования на валютном рынке, давало ему возможность гибко реагировать на перепады рыночной конъюнктуры, а также на изменения ситуации с текущим счетом платежного баланса[48].

В настоящее время устойчивость рубля также прогнозируется исходя из предполагаемого максимального годового значения курса рубля к доллару США. На основании такого прогноза Правительство России рассчитывает федеральный бюджет на соответствующий год и реализует бюджетную политику. Но, как и прежде, отсутствуют какие-либо правовые нормы, в которых был бы зафиксирован алгоритм действий государства по защите и обеспечению устойчивости рубля, учитывающий, что признаком неустойчивости национальной валюты может считаться не только резкое падение, но и резкое повышение ее стоимости по отношению к основным иностранным валютам ("укрепление" рубля), с чем столкнулось российское общество в конце 2002 - середине 2003 гг.

Итак, валютный курс, конечно же, явление не только экономического или социально-психологического, но и правового характера. В связи с этим сложившаяся практика денежно-кредитного регулирования не может не вызывать недоумения по поводу отсутствия в федеральном законодательстве правовых норм, устанавливающих порядок реализации конституционной функции государства по защите и обеспечению устойчивости рубля.

В целях обеспечения суверенитета Российской Федерации при осуществлении национальной политики по защите и обеспечению устойчивости рубля необходимо на основе Конституции России разработать и установить в федеральном законодательстве: общие критерии определения устойчивости национальной валюты России; основные виды используемых в России режимов валютных курсов, критерии, основания и порядок их использования; общий порядок, формы, методы и иные существенные особенности государственной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Защита и обеспечение устойчивости рубля как элемент единой государственной денежно-кредитной политики должны осуществляться в рамках установленного правового порядка, опираясь на официальные качественные и количественные критерии, характеризующие состояние национальной валюты в определенный промежуток времени.

Упомянутые предложения касаются и порядка осуществления валютных интервенций. Валютные интервенции, или "девизная политика", являются разновидностью государственного воздействия на валютные курсы в целях защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты с использованием косвенных, неадминистративных методов регулирования. Кроме того, в настоящее время применение Банком России валютных интервенций является одной из используемых в Российской Федерации форм осуществления денежной эмиссии. Однако и валютные интервенции, и установление официального валютного курса, и денежная эмиссия, как и многие другие элементы денежно-кредитной политики Российской Федерации, лишь упоминаются в Конституции России и в федеральном законодательстве (п. 2, п. 15 ст. 4, ст. 7, ст. 29, ст. 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). При этом порядок их осуществления не устанавливается, т.е. остается вне пределов законодательного регулирования. Например, федеральное законодательство ограничивается лишь формальным упоминанием о валютных интервенциях как об инструменте денежно-кредитной политики Банка России, предполагающем куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег (ст. ст. 35, 41 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Поэтому имеющиеся пробелы федерального законодательства в процессе собственного подзаконного нормотворчества вынужден восполнять Банк России. Например, необходимость принятия Положения от 19 декабря 2001 г. № 169-П "Об установлении Центральным банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют к российскому рублю"[49] обосновывается Банком России ссылкой на Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Но на самом деле в упомянутом Федеральном законе закреплено, что Банк России лишь "устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю" (п. 15 ст. 4, ст. 53 Федерального закона). При этом федеральное законодательство не возлагало и не возлагает на Банк России функцию самостоятельно определять порядок установления официального курса иностранных валют к российскому рублю. Следовательно, действия Банка России, направленные на самостоятельное подзаконное нормативно-правовое регулирование упомянутых и многих других аспектов денежно-кредитных отношений, находятся вне его полномочий, определенных Конституцией России и федеральным законодательством.

Установление порядка денежной эмиссии, официального валютного курса, как и установление порядка осуществления многих других направлений денежно-кредитного регулирования, затрагивает интересы всего общества, а поэтому не может быть полностью передано на усмотрение Банка России. Даже ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" ограничивает право Банка России на издание нормативных правовых актов вопросами, отнесенными к его компетенции.

С точки зрения компетенции существует большая разница между правом на осуществление какой-либо деятельности, например денежной эмиссии, валютных операций, установление официального валютного курса, исполнение иных функций и правом нормативного правового регулирования порядка реализации соответствующих полномочий. Устанавливать наиболее общие принципы и порядок реализации Банком России возложенных на него Конституцией России полномочий по защите и обеспечению устойчивости рубля должен законодатель в федеральном законодательстве, а не исполнитель - Банк России в собственных подзаконных нормативных правовых актах.

Для реализации конституционной функции Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля, а в широком смысле - для обеспечения национальной безопасности России в денежно-кредитной сфере особое значение имеют золотовалютные резервы. Без золотовалютных резервов защита и обеспечение устойчивости национальной валюты современными экономическими методами были бы невозможны. Однако многочисленные проблемы правового статуса, особенностей формирования и использования золотовалютных резервов содержат такие серьезные институциональные противоречия, существование которых может служить угрозой национальным интересам России.

До настоящего времени федеральное законодательство не содержало согласованных правовых норм, устанавливающих юридический статус золотовалютных резервов, их виды и цели создания. Вовсе не урегулированы в действующем законодательстве порядок управления золотовалютными резервами, их структура и источники формирования. Особую актуальность приобретает необходимость установления в федеральном законодательстве способов хранения, учета, расходования, а также контроля за законностью и обоснованностью использования золотовалютных резервов.

С точки зрения обеспечения национальных интересов в денежно-кредитной сфере наиболее важным является уточнение компетенции и ответственности государственных органов за результаты формирования и использования золотовалютного резерва страны.

Федеральное законодательство до настоящего времени не содержит ответа на простые вопросы: на балансе каких именно государственных органов находятся или должны находиться золотовалютные резервы России? Должны ли золотовалютные резервы находиться на балансе (в ведении) Правительства РФ или профильных министерств и ведомств (например, Минфин России, Федеральное казначейство, Госкомдрагмет России, Гохран России) либо на балансе (в ведении) Банка России? А может быть, они могут находиться на балансе сразу нескольких государственных органов? Как в зависимости от этого изменяется порядок их формирования и использования?

Анализ федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов показывает, что законодательство не устанавливает конкретного определения золотовалютных резервов как экономико-правового явления. Если применительно к активам бывшего СССР упоминаются "золотовалютные фонды и резервы СССР"[50], то в дальнейшем в законодательстве России сохранился лишь термин "золотовалютные резервы". Изменился и субъектный состав лиц, которым золотовалютные резервы могут принадлежать на праве собственности, закрепляться на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Но несмотря на произошедшие изменения, применительно к золотовалютным резервам в федеральном законодательстве содержатся важные, на наш взгляд, положения. Речь идет о правовой норме, устанавливающей, что вопросы "формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской Федерации" относятся к ведению Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 13 октября 1995 г. "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности").

Как представляется, государственные золотовалютные резервы могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Российской Федерации[51], а также в собственности организаций, принадлежащих государству. Законодательство не исключает существования и формирования соответствующих резервов (фондов), находящихся в собственности местного самоуправления, в частной или смешанной форме собственности.

Действующее законодательство и некоторые международные соглашения Российской Федерации предполагают создание межгосударственных золотовалютных резервов, например России и Белоруссии. Как следует из Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства[52], стороны договорились, что введение единой денежной единицы Союзного государства в качестве единственного законного платежного средства предполагает создание единых золотовалютных резервов и других высоколиквидных банковских активов, предназначенных для целей обеспечения устойчивости единой денежной единицы.

Создание и использование государственных золотовалютных резервов имеют публично-правовое содержание и цели, обеспечивают платежеспособность государства и его резидентов в международных торговых и валютно-финансовых отношениях, включая расчетные. Они гарантируют относительную стабильность экономики, воздействуют на инфляционные процессы и, самое главное, являются материальной основой для осуществления политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты. При этом денежно-кредитная политика - и ее часть - защита и обеспечение устойчивости рубля, как это следует из Конституции России, относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Поэтому упомянутая политика должна обеспечиваться золотовалютными резервами, находящимися в федеральной собственности и закрепленными за Банком России (ст. ст. 71, 75 Конституции Российской Федерации). В то же время Россия - единое государство, и в случае каких-либо особых обстоятельств золотовалютные резервы субъектов Российской Федерации, конечно же, могут использоваться в общенациональных интересах. Вышеупомянутые и многие другие особенности, присущие государственным золотовалютным резервам России, федеральное законодательство не регулирует.

До июля 2002 г. федеральное банковское законодательство признавало, что золотовалютные резервы, формируемые и используемые Банком России при осуществлении денежно-кредитной политики, являлись золотовалютными резервами Российской Федерации (ст. 23 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В то же время Устав Центрального банка РСФСР[53], утвержденный Постановлением Президиума ВС РСФСР от 24 июня 1991 г. и действовавший наряду с вышеупомянутым Федеральным законом до мая 1995 г., несколько по-иному интерпретировал сущность золотовалютных резервов. В Уставе Банка России одновременно упоминались "собственные золотовалютные резервы Банка России" (ст. 4 Устава) и "золотовалютные резервы Российской Федерации" (ст. 22 Устава).

В Федеральном законе от 26 марта 1998 г. "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"[54] упоминается "государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации". Этот государственный фонд составляет часть золотовалютных резервов России и представляет собой совокупность драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, полученных из источников, предусмотренных в вышеназванном Федеральном законе. В Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" упоминается и "золотой запас Российской Федерации", состоящий из аффинированного золота в слитках, находящийся в федеральной собственности и являющийся частью золотовалютных резервов РФ (ст. 8 Федерального закона). В отличие от федерального банковского законодательства, которое вообще не устанавливает цели формирования и использования золотовалютных резервов, в Федеральном законе "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" подчеркивается, что "золотой запас" предназначен для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях (ст. ст. 6, 8 Федерального закона). Однако и в этом случае золотовалютные резервы России или их часть - "золотой запас" никак не связываются с денежно-кредитной политикой или с защитой и обеспечением устойчивости рубля, а вместо термина "денежно-кредитная политика" используется термин "финансовая политика". Федеральное законодательство не раскрывает также, в чем состоит "удовлетворение экстренных потребностей России в чрезвычайных ситуациях". Остается только догадываться, о каких именно "чрезвычайных ситуациях" и "экстремальных потребностях" идет речь.

В то же время, в отличие от Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", вышеупомянутый Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" пытается определить место Банка России применительно к золотовалютным резервам России. Например, установлено, что часть золотого запаса Российской Федерации, хранящаяся в Банке России, учитывается на его счетах, а решение о расходовании этой части золотого запаса РФ принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством России. Отчет о состоянии, учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса Российской Федерации, представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России. Другая часть золотого запаса Российской Федерации, находящаяся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, учитывается на счетах специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Решение о расходовании находящейся в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации части золотого запаса Российской Федерации принимается в соответствии с планами, предусмотренными ст. 23 вышеупомянутого Федерального закона.

Существование "золотовалютных резервов Российской Федерации", "золотовалютных резервов страны", "государственных золотовалютных резервов" или "официальных золотовалютных резервов", с использованием различных терминологических сочетаний, подтверждается во многих официальных документах Правительства России и Банка России[55].

В то же время в одних и тех же документах и нормативных правовых актах одно и то же экономико-правовое явление именуется либо "золотовалютными резервами Банка России", либо "золотовалютными резервами Российской Федерации"[56].

Например, в платежном балансе и внешнем долге России в первом полугодии 2002 г. в едином контексте наряду с термином "золотовалютные резервы Российской Федерации" в строке "Резервные активы" упоминаются уже "золотовалютные резервы Минфина России как органа денежно-кредитного регулирования"[57]. В тексте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2000 год упоминаются уже не золотовалютные резервы Российской Федерации или Банка России, а "золотовалютные резервы органов денежно-кредитного регулирования"[58].

Тот факт, что в официальных документах государственных органов используются различные термины для обозначения одного и того же экономико-правового явления - золотовалютных резервов Российской Федерации, - свидетельствует об отсутствии должного понимания сущности и содержания этого явления, а следовательно, и полномочий органов государства, формирующих, использующих или контролирующих использование золотовалютных резервов РФ.

Как известно, непосредственно перед банковским кризисом 1998 г. Президент России принял решение "согласиться с предложением Правительства Российской Федерации и Банка России об использовании Банком России для пополнения его золотовалютных резервов финансовых средств, предоставляемых Международным валютным фондом для стабилизации финансов и экономики Российской Федерации в 1998 г., в размере 3,6 млрд. специальных прав заимствования, без зачисления указанных средств на счета Минфина России"[59].

На первый взгляд долг получен исключительно Банком России, а не Правительством Российской Федерации. Отсюда делается ошибочный вывод, будто юридически и Российская Федерация не имеет по данному долгу каких-либо обязательств. Но сложность и глубина проблемы в том и состоят, что ни Правительство России, ни Банк России собственниками имущества в России не являются. По Конституции России и гражданскому законодательству единственным собственником федерального имущества, как бы его ни именовали, в конечном итоге является Российская Федерация. Следовательно, и по ранее действовавшему, и по действующему законодательству никаких собственных золотовалютных резервов Банка России не было и быть не может, как бы эти резервы ни назывались.

Не желая принимать во внимание вышеуказанные обстоятельства, законодатель усугубил ситуацию, когда в ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вместо термина "золотовалютные резервы Российской Федерации" впервые на уровне федерального банковского законодательства применил термин "золотовалютные резервы Банка России".

Такой подход противоречит конституционно-правовому статусу Банка России и правовым нормам федерального банковского и гражданского законодательства, регулирующим особенности права государственной собственности (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; ст. 214, гл. 19 ГК РФ).

Имущество, закрепленное за Банком России, "включая золотовалютные резервы Банка России", является федеральной собственностью. Следовательно, закрепленные за ним, формируемые и используемые им "золотовалютные резервы" и юридически, и фактически являются федеральными резервами. Не являясь их собственником, Банк России вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ими, как и другим закрепленным за ним федеральным имуществом, в ограниченных пределах, а именно в соответствии с целями и в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Поэтому все особенности, присущие имуществу, закрепленному за Банком России и имеющему статус золотовалютных резервов, было бы целесообразно установить в вышеназванном Федеральном законе, а само это имущество именовать "золотовалютными резервами Российской Федерации". Не случайно ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", сохранившаяся в прежней редакции, устанавливает, что "Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет... операции с золотовалютными резервами". Если бы золотовалютные резервы принадлежали не Российской Федерации, а Банку России, как это указано в ст. 2 названного выше Федерального закона, то незачем было бы оговаривать, что операции с упомянутыми средствами Банк России осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения. Такой вывод был бы абсолютно очевиден.

Если же необходимость в собственных золотовалютных резервах Банка России существует, тогда следует менять конституционные основы организации нынешнего Банка России, его правовое положение и имущественный статус, а не ограничиваться поправкой в одну-единственную правовую норму путем переименования "золотовалютных резервов Российской Федерации" в "золотовалютные резервы Банка России".

Вместе с тем нельзя допустить другой крайности - попыток лишить или ограничить возможности Банка России аккумулировать в целях реализации государственной денежно-кредитной политики денежные средства в специализированных фондах и резервах. Наоборот, необходимо установить в федеральном законодательстве не только право, но и обязанность Банка России иметь золотовалютные резервы, а также специализированные федеральные рублевые резервы (фонды), хранить их и осуществлять необходимые операции в процессе государственного регулирования. Кроме того, в федеральном законодательстве следовало бы установить порядок формирования, хранения, использования, учета золотовалютных резервов Российской Федерации и порядок внутреннего контроля за ними. В особенности это касается тех золотовалютных резервов, которые непосредственно используются в процессе защиты и обеспечения устойчивости рубля. Соответствующие полномочия и ответственность желательно возложить на Правительство России и на Банк России с учетом их компетенции по реализации единой государственной денежно-кредитной политики. Кроме того, необходимо обеспечить прозрачность операций с государственными золотовалютными резервами для федеральных представительных органов государственной власти, а также обеспечить эффективный внешний контроль за их состоянием, включая Счетную палату России. Уполномоченные государственные органы следовало бы обязать отчитываться перед обществом в лице представительных органов государственной власти о результатах использования федеральных золотовалютных резервов или соответствующих резервов (фондов) субъектов РФ.

Надежная система общественно-государственного контроля отсутствует даже за золотовалютными резервами, закрепленными за Банком России, размеры которых приближаются к 70 млрд. долл. США.

Сам Банк России признает, что при учете, обобщении и использовании данных о золотовалютных резервах он руководствуется "определением валовых золотовалютных резервов", которое дано в одном из изданий Руководства по платежному балансу Международного валютного фонда[60].

Однако государственное устройство России, ее экономическая система, включая особенности формирования, учета, использования и контроля за золотовалютными резервами государства, не могут основываться на положениях, зафиксированных во внутренних документах международных финансовых организаций. Тем более в условиях нестабильности международных денежно-кредитных отношений и непрекращающихся кризисных явлениях в международной политической и валютно-финансовой системе. В таких условиях государственные органы России, формирующие или использующие золотовалютные резервы страны, должны иметь возможность принимать решения на основе Конституции России и федерального законодательства.

Отсутствие в действующем законодательстве каких-либо, хотя бы общих, указаний о структуре золотовалютных резервов может породить не только теоретические, но и сугубо практические вопросы денежно-кредитного регулирования. Например, согласно разъяснению Банка России от 11 марта 1999 г. в состав золотовалютных резервов Банка России, помимо монетарного золота, входили активы в долларах и ряде других валют. В упомянутый период на долю евро приходилось порядка 30% валютных резервов.

В дальнейшем, как отмечал Банк России, вышеупомянутый показатель зависел от ряда факторов, в частности от стабильности евро и уровня развития финансовых рынков в евро[61]. После 11 сентября 2001 г. около 80% резервов Банка России хранилось в долларах США, около 5% - в евро, остальная часть - в золоте. По различным экспертным оценкам в результате курсовых колебаний доллара США, евро и рубля потери только государственных золотовалютных резервов, закрепленных за Банком России в период с декабря 2001 г. по январь 2003 г., могли составить очень значительные денежные суммы в долларах США. Помимо других объективных и субъективных обстоятельств, такие потери могли произойти благодаря отсутствию в федеральном законодательстве даже общих требований к структуре государственных золотовалютных резервов, а также благодаря отсутствию закрепленного федеральным законодательством порядка контроля за их хранением и использованием. При размере золотовалютных резервов более 40 млрд. долл. США к 7 января 2003 г. в результате колебаний валютного курса доллара и евро Банк России был вынужден диверсифицировать структуру золотовалютных резервов[62].

Проблема золотовалютных резервов Российской Федерации усугубляется и тем, что по сложившейся практике значительная часть ее валютных активов хранится в государственных ценных бумагах иностранных государств.

Профессиональный государственный подход к формированию структуры золотовалютных резервов, их использованию в национальных интересах России и ее граждан требует, чтобы деятельность Банка России или органов исполнительной власти России по управлению золотовалютными резервами основывалась не только на личном опыте их руководства и сотрудников и не только на опыте других государств или на опыте международных финансовых организаций, а в первую очередь на Конституции России и принятом на ее основе федеральном законодательстве.

При адекватном уровне и качестве правового регулирования накапливаемые государственные золотовалютные резервы могли бы стать материальной основой для реализации предусмотренных законом экономических инструментов государственной денежно-кредитной политики, и в первую очередь для защиты и обеспечения стабильности рубля; выступать обеспечением внутренней и внешней конвертируемости российского рубля; в разумных пределах применяться для стимулирования роста занятости населения, повышения уровня его платежеспособности и активизации темпов роста национальной экономики.

Пробелы и противоречия федерального законодательства не способствуют формированию объективного представления о реальном объеме имеющихся в России золотовалютных накоплений, принадлежащих различным собственникам. Вместе с тем упомянутая информация может характеризовать инвестиционный потенциал российского общества и его собственные экономические возможности.

Современная экономическая и правовая реальность свидетельствует о существовании в России не только государственных золотовалютных резервов, но и соответствующих резервов (фондов, накоплений), принадлежащих частным или основанным на смешанной форме собственности организациям (кредитные организации, крупные топливно-сырьевые, промышленные, производственные, иные компании) и физическим лицам.

Объективное представление о золотовалютных и рублевых резервах (фондах), принадлежащих резидентам Российской Федерации, и в первую очередь Банку России, и качественное правовое регулирование их формирования, хранения и использования позволили бы государству, используя неадминистративные налоговые, таможенные, денежно-кредитные и иные экономические правовые режимы, более рационально осуществлять экономическую политику. Временно свободные денежно-кредитные ресурсы можно было бы более эффективно использовать, стимулируя их инвестирование в российскую экономику или в экономику других государств в наиболее приемлемых для общества и предпринимателей формах.

Предложения по совершенствованию правового регулирования реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля могли бы способствовать изменению сложившейся практики, когда выбор порядка, форм, методов и инструментов, направленных на защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты, часто осуществляется не в соответствии с конституционными правовыми нормами и не в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, а произвольно, на основе субъективных суждений отдельных государственных органов или должностных лиц.