Классификация элементов банковской системы

Структурные элементы банковской системы могут быть классифицированы по различным признакам. Так, по признаку наличия государственно-властных полномочий могут быть выделены: Центральный банк Российской Федерации как единственный банк, имеющий государственно-властные полномочия, и кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, таких полномочий не имеющие.

Образующие банковскую систему организации могут иметь статус юридического лица (Банк России и кредитные организации) или не иметь такого статуса (структурные подразделения, территориальные учреждения Банка России; представительства и филиалы кредитных организаций - резидентов на территории России, а также филиалы и представительства иностранных банков в Российской Федерации).

В банковской системе России действуют организации, созданные и зарегистрированные в Российской Федерации, а также филиалы и представительства в РФ тех организаций, которые зарегистрированы по законодательству иностранных государств (банки-нерезиденты) и включены в их банковские системы. Причем к банкам-нерезидентам относятся и банки, созданные на средства РФ за рубежом (например, Московский народный банк в Лондоне, Евробанк, Данау банк и т.п.).

В зависимости от целей, стоящих перед кредитными и иными организациями, включенными в банковскую систему России, их можно разделить на коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, т.е. все кредитные организации. Что же касается филиалов и представительств иностранных банков, то они по законодательству России (ст. 55 ГК РФ) не признаются организациями, поскольку таковыми являются соответствующие иностранные банки. В то же время филиалы иностранных банков, конечно же, являются коммерческими, а представительства иностранных банков - некоммерческими институтами. К некоммерческим организациям, образующим банковскую систему, относится и Центральный банк Российской Федерации, не имеющий цели получения прибыли.

Банки могут быть универсальными и специальными, региональными и межрегиональными (не ограничивающими свою деятельность определенной территорией), отраслевыми или созданными под реализацию конкретной программы (например, банки развития) и не ограничивающими свою деятельность определенной отраслью или программой. По размерам денежных средств, количеству обслуживаемых клиентов и объему привлеченных денежных средств можно выделить крупные, средние и мелкие банки.

Одним из важнейших критериев, позволяющих классифицировать организации, образующие банковскую систему, на группы, является форма собственности. По этому признаку кредитные организации классифицируются на частные, государственные и муниципальные, а также кредитные организации со смешанной формой собственности. При этом Банк России является полностью государственной организацией, поскольку его уставный капитал и иное имущество - федеральная собственность.

Муниципальными признаются коммерческие банки, входящие в банковскую систему РФ и осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления (Пункт 1 Постановления Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. № 5498-1 "О создании муниципальных банков в городах"). Создание муниципальных банков мотивировалось целями обеспечения экономической реформы в России.

Например, в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 1 ноября 1995 г. № 584-РМ "О Концепции управления средствами бюджета Москвы и взаимодействии с банковской системой города" муниципальным банком в Москве признается банк, доля муниципальной собственности в уставном фонде которого составляет не менее 51% и действующий на основании Генерального соглашения с Правительством Москвы. При этом Московский муниципальный банк (Банк Москвы) ориентируется прежде всего на обслуживание счетов по привлечению бюджетных и внебюджетных ресурсов по мере технической готовности. Банк Москвы в перспективе призван организовывать клиринг (взаимозачет) обязательств между различными городскими системами и обслуживающими их банками. Отмечая, что прямое кредитование является не единственным способом покрытия недостатка средств в бюджете, Правительство Москвы признало целесообразным построение системы привлечения средств через выпуск муниципальных займов (займов муниципального банка).

С учетом положений ныне действующей Конституции России муниципальные банки, находящиеся в собственности местного самоуправления, не являются государственными, так как муниципальное имущество, как и муниципальная власть, отделены соответственно от государственного имущества и государственной власти. Не являются они и частными банками.

К частным относятся кредитные организации, уставный капитал и имущество которых находятся в собственности физических лиц или юридических лиц, основанных на частной собственности.

Во всех иных случаях кредитные организации могут быть отнесены к смешанному типу. Среди них такие крупнейшие банки России, как Сбербанк России и Внешторгбанк России, больше половины акций которых принадлежит государству и находится в управлении Банка России или Правительства России.

Всего, по данным на ноябрь 2001 г., государство владело долями в 424 банках, из них блокирующим пакетом в 62 банках. Без учета Сбербанка совокупные активы банков с государственным участием превышали 700 млрд. руб. Часть акций (долей), принадлежащих государству, вовсе находилась в управлении казенных и государственных унитарных предприятий, в том числе созданных Банком России. Некоторые нормативные правовые решения по изменению сложившейся практики уже приняты Правительством России. Так, официально признано необходимым прекратить участие федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций.

Федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях экономики, предписано обеспечить совместно с Минимуществом России передачу подведомственными им федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну РФ. Минимуществу России также поручено: а) изъять в установленном порядке у федеральных казенных предприятий и учреждений находящиеся в их оперативном управлении акции, доли в уставных капиталах кредитных организаций, за исключением тех, по которым права акционера (участника) осуществляются от имени Российской Федерации на основании решений Правительства РФ; б) оформить в установленном порядке право РФ на указанные акции, доли в уставных капиталах кредитных организаций, имея в виду, что осуществление прав акционера (участника) этих кредитных организаций от имени РФ возлагается на Минимущество России; в) осуществлять координацию и контроль за передачей федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну РФ; г) по согласованию с Минфином России и Российским фондом федерального имущества внести в Правительство РФ предложения о приватизации указанных акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций. Завершение передачи федеральными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций в казну Российской Федерации должно было быть обеспечено не позднее 1 июля 2002 г. Однако начатая инвентаризация государственной банковской собственности, к сожалению, пока не привела к серьезному качественному улучшению управления соответствующим государственным имуществом либо к дополнительным поступлениям доходов от их реализации в бюджеты различных уровней.

В качестве критерия для классификации и объективной оценки кредитных организаций применяется такой критерий, как их финансовое состояние. Так, непосредственно перед банковским кризисом 1998 г. и до 2000 г. в зависимости от финансового состояния банков Банком России выделялись: а) финансово стабильные и б) проблемные банки. Каждая из этих категорий банков, в свою очередь, подразделялась на две группы. К категории финансово стабильных банков относились: банки без признаков финансовых затруднений (группа 1) и банки, имеющие отдельные недостатки в деятельности (группа 2). К категории проблемных банков причислялись: банки, испытывающие серьезные затруднения (группа 3), и банки, находящиеся в критическом финансовом положении (группа 4). Отнесение банков к той или иной классификационной группе производилось на основании данных отчетности и другой информации за надзорный период (письмо Банка России от 28 мая 1997 г. № 457 "О критериях определения финансового состояния банков").

Непосредственно после кризиса 1998 г. с учетом предварительного расчета затрат на реструктуризацию банковской системы Правительством России и Банком России все банки вновь были разделены на четыре группы:

первая группа: стабильно работающие банки, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, способные работать без дополнительной государственной поддержки и самостоятельно решать свои текущие проблемы;

вторая группа: региональные банки, которые, по мнению Правительства России и Банка России, должны стать "опорными" в будущей региональной банковской системе России;

третья группа: отдельные крупные банки, не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции, которые, однако, нецелесообразно закрывать по причине слишком высоких социальных и экономических издержек;

четвертая группа: банки, испытывающие существенный дефицит ликвидности или собственных средств (капитала) (Программа "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации", одобрена Советом директоров Банка России и Президиумом Правительства России 17 и 21 ноября 1998 г.).

В 2000 г. Банком России вышеприведенная классификация была уточнена. Например, в указании Банка России от 31 марта 2000 г. № 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций" вместо термина "банки" был использован термин "кредитные организации". Так, было установлено, что в целях организации банковского надзора территориальные учреждения Банка России с точки зрения финансового состояния относят все кредитные организации к одной из двух категорий: первая категория - "финансово стабильные кредитные организации" и вторая категория - "проблемные кредитные организации". При этом к первой категории кредитных организаций были отнесены:

1) кредитные организации без недостатков в деятельности;

2) кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности.

К кредитным организациям второй категории были отнесены:

1) кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности;

2) кредитные организации, находящиеся в критическом финансовом положении.

Отнесение кредитных организаций к той или иной категории и классификационной группе производится территориальными учреждениями Банка России на основании мотивированного суждения, в соответствии с порядком, на основании критериев и подходов, определенных указанием Банка России от 31 марта 2000 г. № 766-У "О критериях определения финансового состояния кредитных организаций".

После кризиса, по состоянию на 1 июля 2001 г., финансовые результаты деятельности кредитных организаций, удельный вес финансово устойчивых банков в общем количестве и в активах действующих кредитных организаций существенно улучшились и составили почти 90% (письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации".).

Попытку ведения собственного учета кредитных организаций предпринимало и Министерство по налогам и сборам России (МНС России). При этом в качестве критерия была избрана своевременность исполнения кредитными организациями поручений налогоплательщиков на перечисление налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Так, осенью 1998 г. налоговыми органами был разработан Реестр кредитных организаций, не обеспечивающих своевременность исполнения поручений налогоплательщиков на перечисление налогов и сборов в бюджеты всех уровней (письмо Госналогслужбы РФ от 20 октября 1998 г. № ВП-6-11/749@). Налоговым органам по субъектам Российской Федерации было предписано в случае изменения финансового состояния кредитной организации или выявления нарушений банковского и налогового законодательства оперативно вносить изменения в упомянутый Реестр. Устанавливалось также, что из Реестра подлежат исключению кредитные организации, не допустившие в течение календарного месяца нарушений сроков проведения текущих налоговых платежей как своих, так и клиентов банка. При этом обращалось внимание, что сведения, содержащиеся в Реестре, носят строго конфиденциальный характер и могут сообщаться по письменному запросу налогового органа, органа налоговой полиции, МВД России, Банка России, самого банка, его владельцев (совета директоров)в установленном порядке.

Выдача налогоплательщикам документов о постановке на налоговый учет для открытия счетов в указанных банках не допускалась. В случаях неисполнения инкассовых поручений, выставленных на корреспондентские счета банков, налоговым органам следовало незамедлительно направлять соответствующие материалы о допущенных нарушениях в отдел организации работы по взысканию недоимки по налогам и сборам Государственной налоговой инспекции по г. Москве для последующего информирования Министерства РФ по налогам и сборам (Письмо Госналогинспекции по г. Москве от 25 января 1999 г. № 20-06/2227 "Об ужесточении контроля за своевременным исполнением банками платежных поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет"). Такая позиция налоговых органов вызвала некоторые трения между Банком России и налоговыми органами, выразившиеся в одном из обращенных к подчиненным письменных указаний министра по налогам и сборам России незамедлительно докладывать ему лично "о случаях противодействия выполнению предписанных мер со стороны территориальных учреждений Банка России" (письмо МНС РФ от 12 января 1999 г. № ГБ-6-12/937 "Об ужесточении контроля за своевременным исполнением банками платежных поручений налогоплательщиков на перечисление налогов в бюджет").

Одним из направлений банковской реформы, провозглашенной в декабре 2001 г., являются мероприятия государства по повышению капитализации банковской системы. Так, согласно п. 1.2.1 Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации (письмо Правительства России и Банка России от 30 декабря 2001 г. "О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации"), практическими задачами, решение которых будет способствовать развитию банковского сектора, признаются укрепление финансового состояния действующих кредитных организаций и выведение с рынка банковских услуг нежизнеспособных кредитных организаций, повышение уровня капитализации кредитных организаций и качества капитала, в том числе путем упрощения порядка увеличения их уставного капитала.

В целях повышения требований к уровню капитализации кредитных организаций было решено разработать проекты федеральных законов, предполагающих, что требование по достаточности капитала, невыполнение которого рассматривается как основание для обязательного отзыва лицензии на совершение банковских операций, начиная с 2005 г. будет установлено на уровне 10% и будет применяться в отношении банков с капиталом ниже рублевого эквивалента 5 млн. евро (п. 4.2.3 Стратегии развития банковского сектора РФ). С 2007 г. указанное требование по достаточности капитала будет применяться в отношении всех кредитных организаций независимо от вида (банки, небанковские кредитные организации) и от величины собственных средств (капитала), при этом все банки должны будут располагать собственными средствами (капиталом) в размере не менее рублевого эквивалента 5 млн. евро.

По данным на начало 2003 г., совокупный капитал банковской системы не превышал 20 млрд. долл. США, что сравнимо с капиталом не самого крупного банка международного класса. Примерно 90% всех кредитных организаций России на упомянутый период имели капитал менее 10 млн. долл. США. При этом в банковской системе России преобладают кредитные организации с капиталом от 300 тыс. до 2 млн. долл. США.

Банком России делались попытки классифицировать кредитные организации и по другим признакам, например по признаку "привлечения одного или нескольких субординированных кредитов" (Указание Банка России от 21 декабря 2000 г. № 872-У "Об особенностях пруденциального надзора за деятельностью кредитных организаций, привлекших субординированные кредиты (депозиты, займы) в иностранной валюте" ).

С учетом существования в экономике России специальных экономических зон на отдельных ее территориях можно выделить кредитные организации, функционирующие в особых экономических зонах, и иные кредитные организации Российской Федерации.

Создание особых экономических зон не предполагает отказа от функционирования банковской системы России по единым правилам на всей территории страны. Этот вывод подтверждается анализом положений, закрепленных в Федеральном законе от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области". В ст. 11 и ст. 12 упомянутого Федерального закона определено, что российские банки осуществляют свою деятельность в особой экономической зоне в порядке, установленном законодательством России о банках и банковской деятельности. Тот же подход применяется в отношении иностранных банков. Их деятельность в особой экономической зоне также осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании лицензий, выдаваемых в установленном порядке Банком России, и на основе национального банковского режима Российской Федерации. Вместе с тем ст. 13 Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области" предусматривает возможность установления некоторых особых условий деятельности банков в особой экономической зоне в Калининградской области. Так, администрация по согласованию с Правительством России и Банком России вправе устанавливать льготы для российских и иностранных банков в связи с их деятельностью по реализации федеральной государственной программы развития особой экономической зоны. Однако эти льготы, как представляется, не связаны с изменением единого правового режима банковской деятельности на всей территории страны. Очевидно, речь может идти о налоговых, инвестиционных и иных такого рода льготах, стимулирующих экономическую активность субъектов предпринимательской деятельности в Калининградской области. Видимо, с этим связаны положения ст. 14 названного Федерального закона, предоставляющие физическим и юридическим лицам - резидентам и нерезидентам - право выбирать для расчетов по своим сделкам банки и другие кредитные организации, осуществляющие свою деятельность на территории особой экономической зоны. Однако хотелось бы заметить, что это положение не имеет особого значения для Калининградской области, так как принцип свободного выбора клиентом кредитной организации, в которой он намерен открыть банковский счет, реализуется на всей территории России в соответствии с гражданским законодательством. Кроме того, в тексте Федерального закона "Об особой экономической зоне в Калининградской области" применительно к банковским институтам, функционирующим на территории области, почему-то упоминаются только банки, а не кредитные организации, как это принято в федеральном законодательстве.

Существуют и другие экономические зоны на территории России. Например, Постановлением Правительства России от 18 декабря 1995 г. № 1244 "О стабилизации и развитии экономики Кабардино-Балкарской Республики и создании на ее территории свободных экономических зон" Минфину России, Минэкономики России с участием Банка России совместно с Кабинетом Министров Кабардино-Балкарской Республики предписывалось подготовить и представить предложения о создании на территории Кабардино-Балкарской Республики международного оффшорного центра.

С учетом создания свободной экономической зоны "Находка" Россия приняла на себя обязательство перед Республикой Корея "содействовать открытию в г. Находке филиалов корейских банков, оговорив при этом, что регистрация банков, получение ими лицензий и контроль за их деятельностью будут производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 июня 1991 г. № 328 "О первоочередных мерах по развитию зоны свободного предпринимательства г. Ленинграда (ЛЗСП)" на территории ЛЗСП советские и иностранные юридические лица и граждане создают предприятия, филиалы и представительства, которые осуществляют в соответствии с законодательством РСФСР любые виды деятельности. На территории ЛЗСП было разрешено создание предприятий с иностранными инвестициями в банковской и страховой сферах. Всем предприятиям в ЛЗСП было предоставлено право решать вопросы создания совместных предприятий самостоятельно, без согласования с министерствами и ведомствами. В течение длительного времени этот нормативный правовой акт содержал правовую норму, не в полной мере согласующуюся с федеральным законодательством. Так, до 3 октября 2002 г. действовало положение, предусматривающее, что в ЛЗСП регистрация банков и других кредитных учреждений, включая отделения и филиалы иностранных банков и банков с иностранным участием, осуществляется Ленинградским городским управлением Банка России. Упомянутая правовая норма была отменена 3 октября 2002 г. Постановлением Правительства России "Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров РСФСР, Правительства РСФСР и Правительства Российской Федерации, касающихся государственной регистрации юридических лиц".

В практике банковской деятельности в особых экономических зонах имелись и другие особенности, не всегда основанные на едином правовом режиме организации и функционирования банковской системы. Так, предоставление Совету Министров Ингушской Республики возможности определять уполномоченные банки зоны экономического благоприятствования "Ингушетия", которым принадлежало исключительное право на осуществление расчетно-кассового обслуживания предприятий, входивших в зону экономического благоприятствования "Ингушетия", как представляется, нарушало принципы экономической свободы и конкуренции при функционировании кредитных организаций, а также права клиентов. Если же иметь в виду клиентов, собственником которых является государство, то следовало упомянуть об обязательности проведения в подобных случаях конкурса (Постановление Правительства России от 19 июня 1994 г. № 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики").

Кредитные организации могут быть классифицированы и по принадлежности капитала, используемого при их создании, российским инвесторам или инвесторам иностранным. По этому критерию в банковской системе России можно выделить кредитные организации с российскими или с иностранными инвестициями. По данным официальной банковской статистики на 1 июля 2002 г., из 129 зарегистрированных в России кредитных организаций с иностранными инвестициями 31% имел долю иностранного капитала в уставном капитале в размере до 1%; 27,9% - от 1 до 20%; 12,4% - от 20 до 50%; 8,5% - от 50 до 100%; 20,2% - 100% (Бюллетень банковской статистики. 2002. № 8).