Я.А. Гейвандов. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации?

(статья была написана в декабре - январе 1999 г. и опубликована в журнале «Государство и право».-1999.-№ 8.-С.13-24)

Пути совершенствования законодательства о Банке России. Анализ предложенных к обсуждению законопроектов об изменении статуса Банка России не дает оснований полагать, что их реализация будет способствовать разрешению сущест­вующих в банковском законодательстве проблем. Более того, к уже имеющимся противоречиям между Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" и другими законода­тельными актами РФ, включая Конституцию РФ, могут добавиться еще более серьезные. При под­готовке законопроектов, изменяющих механизм государственного управления денежно-кредит­ной системой, требуется не только осознание це­лей реформ, но и высочайшая ответственность перед обществом за их результаты и последствия. В первую очередь, необходимо сформулировать перспективы развития банковской системы РФ с учетом накопленного за последние десять лет не­гативного опыта ее функционирования, так как теперь общество понимает, какой банковская си­стема быть не должна. Опираясь на имеющийся опыт, государство может выстраивать контуры новой банковской системы страны, нацеленной не только на получение прибыли, но и на созда­ние предпосылок для роста конкретных сегмен­тов отечественной экономики. Для создания та­кой банковской системы целесообразно решить, сохранит ли государство за собой исключитель­ное, суверенное право на регулирование денеж­но-кредитной системы, включая банковскую, или эта часть экономики будет саморегулирующейся, самоорганизующейся и самонастраивающейся, как предлагали и предлагают некоторые предста­вители банковского сообщества. Полагаем, что государство не может отказаться от своих суве­ренных прав влиять в присущих ему формах на денежно-кредитную систему, обеспечивая тем са­мым ее функционирование и развитие в интере­сах всего общества. Поэтому следует решить, ка­кие государственные органы, руководствуясь ка­кими целями и на каких принципах должны осуществлять непосредственное государственное управление денежно-кредитной системой. В про­цессе обсуждения законопроектов, затрагиваю­щих механизм государственного управления де­нежно-кредитной системой, следует определиться, нужен ли России Центральный банк как государ­ственное институциональное образование, како­во его место в банковской системе и системе госу­дарственных органов РФ. В этой связи неизбежно следует другой вопрос: ради достижения каких целей государство создает Банк России? Является ли основной целью деятельности Банка России извлечение прибыли (как полагают некоторые авторы), или его основной целью должно оста­ваться обеспечение интересов государства и об­щества, как это закреплено в действующем зако­нодательстве? Осуществляет ли Банк России в рамках государственного регулирования банков­скую деятельность (денежная эмиссия, межбан­ковские кредиты, расчеты и т.п.), или банковская деятельность - особый вид предпринимательской деятельности, присущий только коммерческим организациям? Потребуется ответить и на неко­торые другие вопросы. Например, необходимо решить, что соответствует государственным ин­тересам России в период переживаемого ею ост­рейшего кризиса: единый централизованный ор­ган управления денежно-кредитной системой или несколько никогда ранее не существовавших ор­ганизаций, между которыми будут перераспреде­лены полномочия нынешнего Банка России? Должен ли Банк России быть независимым, или в кризисной ситуации его следует поставить в зави­симость от других органов государственной влас­ти? Если требуется независимый Банк России, то как и на каких принципах обеспечить его эффек­тивное взаимодействие с другими государствен­ными органами? Как обеспечить систему госу­дарственного контроля за деятельностью незави­симого Банка России и одновременно не лишить его этой самой независимости? Если законодате­ли посчитают, что в нынешней социально-эконо­мической ситуации независимости от Банка Рос­сии не требуется, то необходимо определить круг государственных органов, от которых он может зависеть, а также характер, степень и формы та­кой зависимости (хотя такое развитие событий, как представляется, не соответствует ни интере­сам российского общества, ни Конституции РФ). Но самый главный вопрос, на который должен быть найден ответ: в рамках какой отрасли зако­нодательства должно проходить совершенствова­ние порядка управления денежно-кредитной сис­темой России, а следовательно, в каком порядке должен приниматься законодательный акт, изме­няющий нынешний юридический статус, функ­ции и полномочия Банка России?

На вышеупомянутые и многие другие вопро­сы, увы, мотивированных ответов нет. Это позво­ляет усомниться в обоснованности предпринима­емых усилий по коренному изменению существу­ющего механизма государственного управления денежно-кредитной системой. Создаются предпо­сылки для принятия сложнейшего государствен­ного решения на основе сиюминутных политиче­ских, тактических или групповых факторов. Между тем в ситуации кризиса любое поспешное институциональное изменение приводит, как пра­вило, к еще большему снижению уровня и степе­ни противодействия негативным процессам. По­этому, прежде чем браться за подготовку законо­проекта, направленного на совершенствование юридического статуса Банка России, необходимо ясно представлять себе перспективы совершенст­вования всей денежно-кредитной системы и госу­дарственного управления ею. Такие перспективы могут быть выражены в соответствующей кон­цепции, которой сегодня просто не существует. Учитывая дискуссионность рассматриваемой проблемы, полагаю необходимым остановиться на некоторых аспектах юридического статуса и функционирования Банка России.

Конституционно-правовой статус Банка Рос­сии. В Конституции РФ и федеральном законода­тельстве для характеристики правового положе­ния Банка России используются одновременно такие определения, как "юридическое лицо" (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)")[1] и "орган государства" (ст. 75 Конституции РФ, ст. 53 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", ст. 9 и 11 Закона РФ "О валютном регулировании и ва­лютном контроле")[2]. Анализируя действующее законодательство, некоторые авторы полагают, что Банк России как юридическое лицо является коммерческой организацией. Другие считают Банк России организацией некоммерческой. По мнению третьей группы авторов, Банк России представ­ляет собой некое не предусмотренное действую­щим законодательством образование, являясь одновременно коммерческой и некоммерческой ор­ганизацией. Поэтому спектр точек зрения об организационно-правовой форме Банка России как юридического лица достаточно широк. Вы­сказаны предположения, что Банк России являет­ся юридическим лицом особого рода; неким феде­ральным юридическим лицом публичного права; коммерческой организацией с особым правовым статусом, совмещающей предпринимательскую деятельность с управленческими функциями; фе­деральным государственным банком. При этом не принимается во внимание, что в действующем законодательстве упомянутых организационно-правовых форм юридических лиц просто не су­ществует. Кроме того, некоторые ученые пола­гают, что Банк России является государственным унитарным предприятием либо государственным учреждением. Одновременно предлагаются раз­личные точки зрения по поводу государственно-правового статуса Банка России. Одни авторы полагают, что Банк России является органом го­сударственного управления специальной компетен­ции. Другие считают Банк России федеральным ор­ганом государственной власти либо государст­венным органом управления, не включенным в систему органов исполнительной власти. Отсут­ствие четкости с определением юридического статуса Банка России в теории и в законодательстве осложняет функционирование всей денежно-кредитной сис­темы[3]. При анализе правового положения Банка России, прежде всего необходимо учитывать, что основополагающие идеи его организации и дея­тельности закреплены не столько в банковском и гражданском законодательстве, сколько в Кон­ституции РФ. Следовательно, совершенствование государственного управления денежно-кредитной системой и разрешение существующих про­блем в этой сфере может осуществляться именно в рамках, определенных Конституцией РФ. Бес­конечное изменение банковского и гражданского законодательства без учета ныне действующих конституционных положений, регулирующих во­просы управления денежно-кредитной системой, не позволит авторам законопроектов решить те задачи, которые они перед собой ставят. Напри­мер, в одном из законопроектов Банк России предлагалось признать "федеральным государст­венным банком"[4]. Но в случае закрепления за Банком России статуса "федерального банка" он на основании п. "ж" ст. 71 Конституции РФ при­обретает статус федеральной экономической службы, т.е. включается в систему исполнитель­ной власти РФ. Такая ситуация противоречит другому конституционному положению, согласно которому "денежная эмиссия осуществляется ис­ключительно Центральным Банком Российской Федерации", а "защита и обеспечение устойчиво­сти рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти" (ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме формулировку "независимо от других органов государственной власти". Следовательно, согласно ст. 75 Конституции РФ, Банк России не может быть частью исполнитель­ной власти России. Не случайно ст. 110 Конституции РФ и изданные на ее основе нормативные правовые акты Президента РФ (Указ Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г.[5], Указ Президента РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 22 сентября 1998 г.[6]) не включают Банк России в систему органов исполнительной власти РФ. В то же время правовые нормы Конституции РФ сформулированы достаточно противоречиво. С одной стороны, позволяют признать Банк России органом государственной власти (ст. 75 Конституции РФ), а с другой - не упоминают его в перечне, закрепленном в ст. 11 Конституции РФ. Из содержания упомянутой статьи следует, что федеральными органами государственной власти РФ являются Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Банк России в качестве такого органа не упоминается. Все это свидетельствует о том, что уточнений требуют не столько банковское или гражданское законодательство, сколько соответствующие положения Конституции РФ. Причем поправки, уточняющие конституционные нормы о Банке России, в случае их внесения могут приниматься лишь в порядке, предусмот­ренном главой 9 Конституции РФ.

Вместе с тем конституционные нормы вполне определенно закрепляют общие правовые при­знаки, характеризующие качественную сторону юридического статуса Банка России как государ­ственно-правового института. Содержащиеся в ст. 11, 71, 75 Конституции РФ разночтения в час­ти, касающейся определения конкретного госу­дарственно-правового статуса Банка России (самостоятельный орган государственной власти или федеральный банк, включенный в систему исполнительной власти), только подтверждают, что юридический статус нынешнего Банка Рос­сии имеет государственно-правовой, а не граж­данско-правовой характер.

Во-первых, Конституция РФ признает Банк Рос­сии органом государства. Данный вывод основан не только на содержании ст. 71 и 75 Конституции РФ, но и на том, что конституционные положения о Бан­ке России закреплены в разделе "Федеративное уст­ройство", посвященном государственному устройст­ву страны и разграничению полномочий между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами. Более того, в Конституции РФ регулируются именно государст­венно-правовые, а не какие-либо иные, включая гражданско-правовые, отношения.

Во-вторых, возложенные на Банк России функции и полномочия по вопросам денежной эмиссии, кредитного и валютного регулирования находятся в ведении Российской Федерации. Поэто­му Банк России является федеральным органом.

В-третьих, в процессе осуществления Банком России функций защиты и обеспечения устойчи­вости денежной единицы России за ним закреп­лен статус государственного органа, не зависимо­го от других органов государственной власти. В России помимо Банка России существуют и другие государственные органы, основанные на принципе независимости и не включенные ст. 11 Конституции РФ в систему федеральных органов государственной власти (например, Прокуратура РФ, Счетная палата РФ). Однако в отличие от Счетной палаты РФ и Прокуратуры РФ независи­мость Банка России как принцип его организации и деятельности закреплена не в федеральном за­конодательстве, а на более высоком законодательном уровне - в Конституции РФ. Федераль­ное законодательство лишь развивает и дополня­ет конституционные нормы о независимости Банка России (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). Следовательно, попытка ограничить независи­мость Банка России принятием соответствующе­го федерального законодательного акта может повлечь за собой только проблему несоответствия такого федерального закона Конституции РФ.

В-четвертых, Конституция РФ, наделяя Банк России независимостью от других органов госу­дарственной власти, закрепляет и другие право­вые нормы, связанные с осуществлением денеж­но-кредитной политики, которые Банк России не может не учитывать. Так, согласно п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, Правительство РФ "обеспечивает проведение в Российской Федера­ции единой финансовой, кредитной и денежной политики". По своему содержанию это положе­ние означает, что, если Банк России осуществля­ет независимую от других органов государствен­ной власти деятельность по защите и обеспече­нию устойчивости рубля, то Правительство РФ обеспечивает проведение единой денежной и кре­дитной политики по другим направлениям. При этом Банк России и Правительство России обязаны тесно взаимодействовать. Однако неопределенность конституционных норм в час­ти, касающейся компетенции Правительства РФ и Банка России в денежно-кредитной сфере, на­стоятельно требует разграничения в законода­тельстве их полномочий в осуществлении денеж­ной и кредитной политики. Необходима ясность по поводу того, какие вопросы, связанные с де­нежно-кредитной политикой, Банк России может и должен решать самостоятельно и независимо от Правительства РФ, какие вопросы в денежно-кредитной сфере может решать Правительство РФ, а по каким из них требуются взаимосогласо­ванные решения Правительства РФ и Банка Рос­сии. Однако разграничение полномочий Банка России и Правительства России в осуществлении денежной и кредитной политики крайне затруд­нительно без законодательного определения со­держания и существа самой этой политики.

В-пятых, только Банк России наделен исклю­чительными полномочиями по осуществлению в России денежной эмиссии.

В-шестых, по Конституции РФ защита и обеспе­чение устойчивости рубля - основная, но не единст­венная функция Банка России[7]. Государственно-правовой статус Банка России подтверждается так­же предоставленными ему полномочиями по изда­нию нормативных актов. Причем нормативные ак­ты Банка России являются обязательными для фе­деральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридичес­ких и физических лиц (ст. 6 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской дея­тельности", ст. 9 Закона РФ "О валютном регули­ровании и валютном контроле"). Кроме того, Банк России наделен государственно-властными полно­мочиями по осуществлению банковского и валют­ного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допу­щенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законода­тельства. Подобного рода полномочиями могут быть наделены только государственные органы.

Итак, несмотря на отсутствие в Конституции РФ однозначного ответа о месте Банка России в системе федеральных органов государственной власти РФ и существующие по этому вопросу раз­ночтения, его федеральный государственно-пра­вовой статус сомнений не вызывает. Учитывая, что банковское и гражданское законодательство, развивая те или иные аспекты организации и функционирования Банка России, имеют "подчи­ненный" по отношению к Конституции РФ характер, они, несомненно, должны основываться на кон­ституционных признаках Банка России, характери­зующих его как орган государства. При таких обстоятельствах реализация предложений о прида­нии Банку России статуса обычного юридического лица, тем более коммерческого, только путем вне­сения изменений в банковское и гражданское зако­нодательство приведет к нарушению Конституции РФ. Это обусловлено тем, что в основе обществен­ных отношений, возникающих в процессе организа­ции Банка России и его деятельности, находятся нормы Конституции РФ, которым должны соответ­ствовать федеральные законодательные акты. По­этому даже в случае принятия федерального закона, противоречащего конституционно-правовому ста­тусу Банка России, на основании ст. 15 Конституции РФ он не будет иметь юридической силы. Вместе с тем подобного рода законодательный акт может способствовать началу процесса разрушения кон­ституционной системы государственного управле­ния денежно-кредитной системой страны. При от­сутствии альтернативной системы государственных органов, способных взять на себя все функции ны­нешнего Банка России, а также при отсутствии на­учной концепции изменения механизма управления денежно-кредитной сферой принятие федерального закона, изменяющего конституционный статус Бан­ка России, может спровоцировать не только нару­шение Конституции РФ, но и другие негативные экономические и политические последствия.

Некоммерческий характер Банка России. Ос­новной спор о статусе Банка России связан с тем, является ли он коммерческой или некоммерчес­кой организацией. Для такого спора имеются не­которые исторические предпосылки. Так, дейст­вовавшие до 1995 г. Закон РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"[8] и Устав Банка России, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г.[9] закрепляли за Бан­ком России имущество на праве полного хозяйст­венного ведения. Более того, предусматривалось, что Банк России имеет "собственные золотовалютные резервы" (ст. 4 Устава). Причем в ст. 10 Устава "полномочия Банка России по распоряже­нию своим имуществом" определялись чрезвы­чайно широко и не ограничивались какими-либо условиями или рамками. В результате были созданы фактические и юридические предпосылки для выводов о коммерческом статусе Банка Рос­сии. Такие выводы получили подтверждение по­сле принятия Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 30 ноября 1994 г. В п. 6 ст. 6 упомянутого Федерального закона предусматривалось, что к созданным до офици­ального опубликования части первой ГК РФ госу­дарственным предприятиям, основанным на пра­ве полного хозяйственного ведения, применяются нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, осно­ванных на праве хозяйственного ведения и явля­ющихся коммерческими организациями. Устав предоставлял Банку России практически неогра­ниченные полномочия по распоряжению закреп­ленным за ним имуществом. Так, согласно ст. 10 Устава, Банк России имел право "в соответствии с законодательством, действующим на террито­рии РСФСР, продавать, передавать, сдавать в аренду, предоставлять юридическим и физичес­ким лицам бесплатно во временное пользование либо взаймы, а также списывать со своего балан­са принадлежащие ему на праве полного хозяйст­венного ведения здания, сооружения, оборудова­ние, транспортные средства, инвентарь, сырье и другие материальные ценности". Более того, ч. 1 ст. 29 Устава Банка России устанавливала, что "прибыль является показателем финансовых результа­тов деятельности Банка России", а ч. 4 этой статьи дозволяла часть прибыли Банка России оставлять в «собственности его трудового коллектива».

Действовавшие в 1990 г. Конституция СССР (ст. 73, 132) и Конституция РСФСР (ст. 72) не закрепля­ли за Госбанком СССР (Банком России) статуса государственного органа. Осуществление денежной и кредитной политики возлагалось на высшие органы государственной власти СССР и РСФСР (Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Правительство). Поэтому закрепленный в Законе о Банке России 1990 г. и Уставе Банка России 1991 г. юридический статус Банка России как юридического лица, основанного на праве хозяйственного ведения, положениям Конституции СССР и Конституции РСФСР непосредственно не противоречил. Вместе с тем после принятия 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием новой Конституции РФ законодательство о Банке России вступило в противоречие с конституционными положениями, закрепившими за ним статус государственного органа, не являющегося коммерческой организацией по определению. Причем изменились и критерии оценки его деятельности. Из Конституции РФ 1993 г. следует, что показателем работы Банка России является вовсе не прибыль, а устойчивость и защищенность денежной единицы России - рубля. Эти и другие обстоятельства способ­ствовали тому, что в апреле 1995 г. Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" от 2 де­кабря 1990 г. был изложен в новой редакции, закрепившей некоммерческий статус Банка России, а Ус­тав Банка России был признан утратившим силу[10].

Согласно ст. 3 Федерального закона "О Централь­ном банке РФ (Банке России)" в редакции 1995 г. "получение прибыли не является целью деятель­ности Банка России". Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Феде­ральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" в редакции 1995 г. Банку России предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению пе­реданной ему федеральной собственностью только в соответствии с целями и в порядке, которые установлены этим Федеральным законом. По­этому выводы некоторых авторов о коммерчес­ком статусе Банка России не основаны на дейст­вующем законодательстве, носят гипотетичес­кий характер и могут рассматриваться только как предложения, направленные на изменение существующего конституционного статуса Бан­ка России. Причем реализация такого предложе­ния на практике (в случае признания целесооб­разным придания Банку России коммерческого статуса) потребует внесения изменений в Кон­ституцию РФ.

В то же время, реализуя от имени государства возложенные на него задачи, не связанные непо­средственно и исключительно с извлечением при­были, Банк России может получать реальные до­ходы. Эти доходы обусловлены государственным управляющим воздействием Банка России на де­нежно-кредитную систему (государственная де­нежно-кредитная политика). Причем такое государственное управление Банк России осуществ­ляет только ему присущими и предоставленными федеральным законом методами и инструмента­ми. Поэтому соответствующая сумма денежного приращения, как и все имущество Банка России, признается федеральной собственностью и явля­ется закономерным следствием не коммерческой деятельности Банка России, а его участием в экономических отношениях от имени государства в качестве одного из его органов. Подобная ситуа­ция в полной мере соответствует Конституции РФ, банковскому и гражданскому законодатель­ству (ст. 120, 299 ГК РФ, ст. 9, 26, 32 Федерально­го закона "О некоммерческих организациях"). В вышеуказанных законодательных актах за­крепляется возможность получения доходов в процессе управленческой деятельности, непо­средственно не связанной с извлечением прибы­ли. Единственное условие, которое при этом ус­тановлено в гражданском законодательстве: раз­меры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездно­го труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерче­ской тайны (ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях")[11]. Следовательно, гражданское и банковское законодательство предус­матривают возможность получения доходов от государственной управленческой деятельности любыми государственными некоммерческими организация­ми, включая Банк России. Можно лишь предложить усовершенствовать использование терминологичес­кого аппарата с учетом реальностей нынешнего за­конодательства. Термин "прибыль" можно приме­нять к коммерческим организациям, а для обозначе­ния прироста имущества в связи с управленческой деятельностью государственных органов и иных не­коммерческих организаций использовать термин "доходы". Такое предложение в периодической пе­чати уже встречалось. Нельзя также исключать, что возможны кризисные и иные ситуации, когда расхо­ды Банка России на осуществление государственной денежно-кредитной политики, укрепление и обеспе­чение устойчивости рубля могут превысить его дохо­ды. В таких случаях Банк России не только не будет иметь доходов, но может даже понести убытки. Од­нако и в подобных кризисных ситуациях Банк России и его служащие обязаны продолжать реализацию возложенных на них государственных функций.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, трудно согласиться с позицией, высказанной Л.Г. Ефимовой, которая считает, что ст. 2 Феде­рального закона "О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)" имеет лишь поли­тический или декларативный характер. Хотелось бы заметить, что любая норма права, любой зако­нодательный акт есть проявление политики и по­этому, конечно же, носит политический характер, особенно в наше время. Однако, в отличие от других реальных политических явлений, правовая норма имеет юридически значимый и общеобязательный характер, требующий неуклонного исполнения. Декларативность правовой нормы свидетельствует вовсе не об ее отсутствии, а, как правило, о несо­блюдении в реальной жизни устанавливаемых пра­вовой нормой правил или о ее низком качестве. И то и другое отрицательно характеризует не саму правовую норму, а применяющих ее субъектов правоотношений и уровень законотворческого процес­са, но не отменяет общеобязательного значения по­ложений, закрепленных нормой права. Вызывает возражения и обоснование коммерческого статуса Банка России, предложенное авторами рассматри­ваемой точки зрения. По мнению Л.Г. Ефимовой, "... когда речь идет о получении денег, возникает конкретный коммерческий интерес" - и далее, -"поставленная перед ним (имеется в виду Банк Рос­сии. - Я.Г.) задача - зарабатывать средства для фи­нансирования своих расходов (и в частности, зара­ботной платы и премий для сотрудников ЦБ) - не может не влиять на характер отдельных решений Банка России по управлению кредитной системой России в пользу создания наиболее льготных усло­вий для собственной коммерческой деятельности. Так как государство изымает часть прибыли ЦБ РФ, то определенный коммерческий интерес возни­кает и у государства, которое может устанавливать более льготные условия для Банка России по срав­нению с другими банками"[12]. Как следует из приведенного положения, единственное конкретно сфор­мулированное обстоятельство, подтверждающее, по мнению Л.Г. Ефимовой, коммерческий характер Банка России, - это зарплата и премии его сотруд­ников. Однако полагаю, что зарплата и премии со­трудников Банка России не могут быть положены в основу решения столь глобальных вопросов, как будущее денежно-кредитной системы страны и механизма управления ею. Для изменения сис­темы оплаты труда сотрудников Банка России вовсе не обязательно изменять механизм управ­ления денежно-кредитной системой государства. Поэтому с точки зрения конституционного и бан­ковского законодательства этот вопрос научного интереса не представляет. Использование аргу­мента с зарплатой сотрудников Банка России для обоснования необходимости изменения юридиче­ского статуса этого государственного института, изменения целей его деятельности, его функций и полномочий вряд ли может быть признано кор­ректным. Тем более, что задачи зарабатывать деньги для своих сотрудников не содержит ни одна норма Федерального закона "О Центральном бан­ке РФ (Банке России)". Такой вывод основан на положениях ст. 3 Федерального закона "О Цент­ральном банке РФ (Банке России)", закрепляю­щей основные цели деятельности Банка России: защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы Российской Фе­дерации; обеспечение эффективного и беспере­бойного функционирования системы расчетов. Извлечение прибыли и "зарабатывание средств для финансирования своих расходов" среди целей деятельности Банка России даже не упоминаются. Что же касается правовой нормы, закрепленной в ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", устанав­ливающей, что "Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов", то она обусловлена заинтересованностью государства в освобождении федерального бюджета от несвой­ственных ему расходов на рефинансирование, ва­лютные интервенции, операции на открытом рын­ке и т.п. Тем более, что во всех этих случаях Банк России действует отнюдь не в своих интересах, а в интересах всего общества, в интересах Российской Федерации, реализуя полномочия, данные ему Конституцией РФ и федеральным законом. Естественно, в упомянутом случае вывод Л.Г. Ефимовой о коммерческой заинтересованности государства также неуместен. У государства действительно имеется экономический интерес в связи с функционированием Банка России, но он обусловлен вовсе не получением прибыли, а заинтересованностью государства в реализации своего суверенного права эффективно регулировать денежно-кредитную политику и банковскую деятельность в стране. При этом Банк России выступает лишь как проводник этой суверенной государственной политики. Применительно к отношениям, в которых участвует государство и государственные органы, существование коммерческого интереса вообще недопустимо[13]. В противном случае, по логике Л.Г. Ефимовой, коммерческим интересом государства можно назвать сбор налогов, сбор таможенных пошлин, сборы других платежей в пользу государства, поскольку в этом случае речь также идет о получении государством и государственными органами денег. Тем более, что собранные некоторыми государственными органами деньги в соответствии с федеральными законами направляются в государственные бюджеты отнюдь не в полном объеме. Часть денег направляется соответствующими государственными органами в специальные государственные фонды, а затем используется на расходы, связанные с выполнением возложенных на них функций и на дополнительное материальное стимулирование сотрудников. При этом, вполне обоснованно, ни у кого не возникает мысли, что подобные государственные органы являются коммерческими организациями[14]. В связи с этим трудно найти разумное объяснение некоторым нормам федерального законодательства и основанным на них решениям органов государственной власти об обязанности федерального государственного органа - Банка России уплачивать налоги в бюджеты различных уровней из закрепленных за ним федеральных денежных средств (налоги на прибыль, на землю и т.п.)[15]. Максимум, что можно требовать от Банка России, - это перечислять все его доходы в феде­ральный бюджет. Но в таком случае у Банка Рос­сии не будет юридических оснований и экономи­ческих возможностей для формирования феде­ральных внебюджетных денежных фондов и золотовалютных резервов. Это, в свою очередь, создаст для Российской Федерации дополнитель­ные экономические и юридические проблемы. У Российской Федерации не будет внебюджет­ных федеральных денежных средств для их использования в качестве экономического инст­румента государственной денежно-кредитной политики, осуществляемой одним из конститу­ционных государственных органов - Банком России[16]. При подготовке законопроектов об изменении статуса Банка России было бы полез­но учесть приведенные выше обстоятельства, подтверждающие, что действующее законода­тельство РФ не дает каких-либо серьезных осно­ваний для признания его коммерческой органи­зацией.

Организационно-правовая форма Банка Рос­сии как юридического лица. Вопрос об организа­ционно-правовой форме юридических лиц - пред­мет гражданского законодательства. В связи с этим установлению организационно-правовой формы Банка России в Федеральном законе "О Цент­ральном банке РФ (Банке России)" должно пред­шествовать закрепление соответствующих поло­жений в Гражданском кодексе РФ применитель­но ко всем государственным органам. Именно гражданское законодательство должно ответить на вопрос, признаются ли государственные орга­ны юридическими лицами. Если да, то какая из предусмотренных этим законодательством орга­низационно-правовых форм может им соответст­вовать? Если нет, то вопрос об организационно-правовой форме любого государственного орга­на, включая Банк России, снимается сам собой.

Определяя организационно-правовую форму Банка России, к нему нельзя подходить как к обычному юридическому лицу, статус которого целиком и полностью основывается на положе­ниях гражданского законодательства. Правовое положение Банка России имеет конституционно-правовой характер, он наделен государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере, является органом государства, а не просто юридическим лицом. Поэтому при определении в гражданском законодательстве организационно-правовой формы государственных органов, включая Банк России, требуется единый подход. Ранее автор уже высказывал мнение, что госу­дарственные органы могли бы иметь форму государственных учреждений. Но в юридической ли­тературе имеются и другие точки зрения. Напри­мер, утверждается, будто Центральный банк РФ нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, поскольку в силу ст. 50, 120 ГК РФ учреждение определяется как организация, фи­нансируемая собственником полностью или час­тично, а Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов[17]. Между тем осу­ществление Банком России своих расходов за счет собственных доходов вовсе не противоре­чит ст. 50, 120 ГК РФ, так как, согласно ст. 298 этого же Кодекса, "если в соответствии с учре­дительными документами учреждению предо­ставлено право осуществлять приносящую дохо­ды деятельность, то доходы, полученные от та­кой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятель­ное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе". Поэтому осуществление Банком России расходов за счет собственных доходов вовсе не опровергает, а, наоборот, под­тверждает, что из ныне существующих органи­зационно-правовых форм юридических лиц ему, как и другим государственным органам, более всего соответствует "государственное учреждение".

Некоторыми авторами высказываются пред­ложения о придании Банку России статуса обыч­ного юридического лица, правовое положение которого регулируется исключительно граждан­ским и банковским законодательством. Напри­мер, внесено предложение установить для Банка России особую организационно-правовую форму "федерального юридического лица публичного права", сочетающего в себе черты коммерческой организации и административного органа[18]. Но такого рода организации не известны ни Консти­туции РФ, ни действующему гражданскому зако­нодательству России. Более того, реализация данного предложения на практике будет озна­чать, что, вопреки Конституции РФ, правовое ре­гулирование юридического статуса Банка России с более высокого, конституционно-правового уровня произвольно переводится на уровень гражданского законодательства. Поэтому выска­занное в печати предложение требует более вни­мательного анализа. Необходимо, в первую оче­редь, уяснить содержание термина "федеральное юридическое лицо публичного права". Само на­звание свидетельствует о том, что "федеральное юридическое лицо публичного права" - это орга­низация, создаваемая в целях реализации на фе­деральном уровне функций и полномочий в инте­ресах всего общества. Применительно к Банку России это означало бы осуществление "феде­ральным юридическим лицом публичного права" государственных полномочий. Но допускает ли действующая Конституция РФ, чтобы функции Российской Федерации, ее государственные пол­номочия в денежно-кредитной сфере были пере­даны не государственному органу, а юридическо­му лицу, имеющему исключительно гражданско-правовой статус? Полагаем, что нет.

Для такого вывода имеются веские основания. Носителем суверенитета и единственным источ­ником власти в РФ является ее многонациональ­ный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Согласно Конституции РФ "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного само­управления" (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Опосре­дованная власть народа осуществляется избирае­мыми им органами государственной власти или местного самоуправления либо назначаемыми этими органами должностными лицами. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в рамках территории муниципального образования могут наделяться законом отдельными государ­ственными полномочиями (ст. 12, 132 Конститу­ции РФ). Исходя из федеративной природы Рос­сийской государственности в том виде, как она за­креплена в ст. 1, 11, главе 3 (включая ст. 71 и 75) Конституции РФ, реализация государственных полномочий в денежно-кредитной сфере нахо­дится в ведении Российской Федерации, т.е. в ве­дении федеральных государственных органов. Никто иной, кроме государственных органов, осуществлять функции государства, государст­венную власть и государственные полномочия в денежной, кредитной и валютной сфере на федеральном уровне не вправе. Такие государст­венные органы с учетом принципа разделения властей в Конституции РФ определены. К ним от­носится и Банк России (ст. 75 Конституции РФ). Причем Конституция РФ не позволяет переда­вать (делегировать) государственные полномо­чия, находящиеся в ведении Российской Федера­ции (федеральный уровень), от федеральных го­сударственных органов иным лицам, тем более коммерческим организациям. Более того, единст­во системы государственной власти - важнейший конституционный принцип, на котором основано федеративное устройство России (ст. 5 Конституции РФ). Обеспечение на всей территории РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти, включая полномочия по направлениям, закрепленным в п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, возложено на Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации (ст. 78 Конституции РФ). Поэтому попытка практически реализовать предложение о признании Банка России не государственным органом, а обычным юридическим лицом (хоть и публичного права) и наделении такого лица государственными полномочиями, находящимися в ведении Российской Федерации, не только явилась бы прямым нарушением Конституции РФ, но могла бы повлечь негативные последствия политического характера. Следовательно, Российская Федерация не вправе делегировать кому-либо свои государственные полномочия. Полномочия РФ могут быть переданы лицам, не являющимся органами государства, только в части касающейся реализации ее имущественных и иных прав гражданско-правового характера, и то при соблюдении условий, закрепленных в законодательстве. И последнее, что необходимо отметить в связи с обсуждением предложения о наделении Банка России статусом "федерального юридического лица публичного права". К сожалению, авторы этого предложения в обоснование своей позиции ссылаются только на внутреннее законодательство иностранных государств. Ими не приводятся какие-либо существенные правовые признаки, характеризующие "публично-правовые юридические лица" как особую, отличную от других, предусмотренных гражданским зако­нодательством, разновидность организационно-правовых форм юридических лиц. По сути речь идет о попытке придать государственным органам некую гражданско-правовую оболочку (организационно-правовую форму). При этом не учитывается, что в гражданском законодательстве РФ уже имеется организационно-правовая форма, сходная по своему содержанию с "юридическим лицом публичного права", - это "учреждение"[19]. Одним из предназначений "учреждения" как некоммерческой организации является осуществление управленческих функций в целях, направленных на достижение общественных благ. Причем учреждение может быть государственным (созданным Российской Федерацией или субъектом РФ), муниципальным или созданным любым иным собст­венником. Таким образом, "учреждение" как организационно-правовая форма может быть признано характерным для всех юридических лиц, осуществ­ляющих в Российской Федерации управленческую деятельность, направленную на достижение обще­ственных благ. Следовательно, по своему содержа­нию термины "учреждение" и "юридическое лицо публичного права" - тесно связанные друг с другом понятия. Данный вывод подтверждается правовы­ми нормами, закрепленными в "Конвенции между Правительством РФ и Правительством Француз­ской Республики об избежании двойного налогооб­ложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отноше­нии налогов на доходы и имущество" от 26 ноября 1996 г., имеющей для обоих государств силу зако­на[20]. Согласно п. d. ст. 3 упомянутой Конвенции, «термин "государственное учреждение Договари­вающегося Государства" означает, в отношении России, органы государственной власти, созданные в России в соответствии с тем, как они определены в Конституции России, и, в отношении Франции, са­мо Государство, его территориальные органы, а также их юридические лица публичного права». Следовательно, в Конвенции признается, что: 1) органы государственной власти, определенные в Конституции РФ, являются государственными уч­реждениями Российской Федерации; 2) каких-либо юридических лиц публичного права, наделенных государственно-властными полномочиями, в Рос­сии не существует; 3) в законодательстве Франции (но не России) помимо Государства существуют его территориальные органы, а также "их (государства и территориальных органов. - Я.Г.) юридические лица публичного права"; 4) оба государства призна­ют, что "юридические лица публичного права" есть государственные учреждения не только для Фран­ции, но и для России; 5) термин "органы государст­венной власти РФ" применительно к законодатель­ству России по своему содержанию соответствует значению термина "государство, его территориаль­ные органы, а также их юридические лица публич­ного права" по законодательству Франции. На ос­новании изложенного предложение о закреплении за Банком России статуса "федерального юридиче­ского лица публичного права" требует от авторов этой идеи более тщательной ее проработки и обос­нования с учетом действующей Конституции РФ и федерального законодательства.

Особенности законодательного закрепления имущественных прав Банка России. Государствен­но-правовой статус Банка России неразрывно свя­зан с его имущественными правами и особенностя­ми закрепления за ним федеральной собственности. Поэтому нельзя согласиться с мнением, будто Банк России является организацией, основанной на вещ­ном праве, неизвестном гражданскому законодательству[21]. Закрепленные за Банком России права на имущество, находящееся в федеральной собст­венности, в полной мере соответствуют государст­венно-правовому статусу Банка России и возложен­ным на него государственным функциям.

Все те особенности, которые установлены в Федеральном законе "О Центральном банке РФ (Банке России)" в отношении закрепленного за ним имущества, в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными положе­ниями и нормами гражданского законодательст­ва. Полномочия Банка России в денежно-кредит­ной сфере имеют государственно-правовой ха­рактер. Однако это не исключает возможности их использования в рамках гражданско-правовых отношений. Более того, согласно ст. 214 ГК РФ, от имени Российской Федерации права собствен­ника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Следовательно, гражданское зако­нодательство предоставляет государству и его ор­ганам возможность выступать в отношениях, ре­гулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отноше­ний. Кроме того, ч. 4 ст. 214 ГК РФ устанавливает, что имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственны­ми учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294, 296 ГК РФ). Наряду с этим п. 3 ст. 120 ГК РФ предоставляет государству, как собственнику своего имущества, право создавать государственные уч­реждения, правовое положение которых, вклю­чая имущественное, может отличаться от общих правил, закрепленных в ГК РФ. Единственное ус­ловие - подобные "особенности правового поло­жения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными пра­вовыми актами" (ст. 120 ГК РФ). Данное правило, как представляется, может быть применено и к государственным органам. Вышеприведенные нормы гражданского законодательства и лежат в основе Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", наделяющего Банк России имущественными правами по владению, пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью. Те или иные дополнительные имущественные права Банка России в отношении закрепленной за ним феде­ральной собственности либо, наоборот, ограни­чения в использовании этой собственности с точ­ки зрения соблюдения принципа законности вполне соответствуют действующей Конституции РФ и гражданскому законодательству. Тем более, что некоторые государственные учреждения наде­лены сходными с Банком России имущественными правами в отношении федеральной собственности. Например, академии наук, имеющие государ­ственный статус, наделены "правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собст­венности, в соответствии с законодательством Российской Федерации...". Только в отличие от Банка России они (например, Академия наук РФ) еще и финансируются из федерального бюджета (ст. 5 и 6 Федерального закона "О науке и госу­дарственной научно-технической политике" от 23 августа 1996 г.).

С учетом изложенного трудно согласиться с мнением, будто «особый статус имущества нацио­нальных (центральных) банков заключается в том, что формально оно принадлежит государст­ву, но банк наделяется правом распоряжаться им как не ограниченный в правах собственник»[22]. Законодательство действительно закрепляет не­которые особенности имущественных прав Бан­ка России. Причем расширение или ограничение полномочий Банка России в отношении закреп­ленного за ним федерального имущества обус­ловлено интересами наиболее эффективного го­сударственного управления денежно-кредитной системой страны и не связано с его "статусом не ограниченного в правах собственника". В отли­чие от собственника имущества, права которого действительно ничем не ограничены, ст. 2 и 3 Фе­дерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" существенно ограничивают воз­можности Банка России в осуществлении полно­мочий по владению, пользованию и распоряже­нию закрепленной за ним федеральной собствен­ностью строго определенными целями и порядком. Например, ст. 7 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" за­прещает Банку России участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают де­ятельность Банка России, его учреждений, орга­низаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Значительно ограничены права Банка России предоставлять кредиты Правительству РФ. Так, согласно ст. 22 упомянутого Федерального закона, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех слу­чаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России также не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, согласно ст. 48 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)", Банк России не имеет права: осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; заниматься торговой и производственной деятельностью, если иное не предусмотрено федеральным законом о Банке России. Имеются и иные ограничения. В этом смысле имущественные права Банка России сходны с полномочиями учреждений в отношении закрепленного за ними имущества. Например, согласно ст. 296 ГК РФ, учреждения "в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования распоряжения им". Как видим, формулировка ст. 296 ГК РФ по существу идентична положениям, закрепленным в ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». При этом из ст. 296 ГК РФ вовсе не следует, что имущество любого государственного учреждения полностью контролируется государством, как это пытаются доказать некоторые авторы. Несомненно, Российская Федерация как собственник закрепленного за Банком России имущества не только вправе, но и реально контролирует соблюдение Банком России установленного порядка использования этого имущества. Формы такого контроля предусмотрены Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" (внешний аудит, проверки Счетной палаты РФ, отчеты Банка России Государственной Думе РФ). Но при этом Банку России предоставлена самостоятельность в части формирования, рассмотрения и утверждения сметы своих расходов, а также использования собственных доходов для достижения поставленных перед ним целей государственного управления (ст. 2, 11, 16 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", ст. 298 ГК РФ). Более того, ч. 1 ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" вовсе ограничивает права собственника (Российской Федерации) в отношении федерального имущества, закрепленного за Банком России. Согласно этим ограничениям, "изъя­тие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допу­скаются". Вместе с тем сам Банк России также ограничен строгими юридическими рамками в части, касающейся самостоятельного отчуждения либо совершения иных действий и сделок, изме­няющих установленную законом федеральную форму собственности на закрепленное за ним имущество. Подобные действия Банка России до­пустимы лишь для достижения целей его деятель­ности и в рамках государственной денежно-кре­дитной политики. Поэтому во всех иных случаях Банк России самостоятельно не вправе совер­шать сделки, изменяющие федеральную форму собственности на закрепленное за ним имущество.

Согласно Конституции РФ, в России признаются и защищаются равным образом все формы собст­венности, в том числе и государственная (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Учитывая, что средства Банка России являются объектами, отнесенными ис­ключительно к федеральной собственности (п. 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на феде­ральную собственность, государственную собст­венность республик в составе Российской Феде­рации, краев, областей, автономной области, ав­тономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г.), интересы Российской Федера­ции как собственника закрепленного за Банком России имущества должны быть обеспечены и подлежат защите наравне с правами иных собст­венников (ст. 212, 214 ГК РФ).

Анализ имущест­венных прав Банка России был бы неполным без их сопоставления с конституционными полномо­чиями Правительства РФ по управлению феде­ральной собственностью (п. "г" ч. 1 ст. 114 Кон­ституции РФ). Федеральное имущество передано Банку России не для управления им как объектом государственной собственности, а для использо­вания этого имущества в процессе реализации це­лей, предусмотренных ст. 75 Конституции РФ и ст. 3 Федерального закона "О Центральном бан­ке РФ (Банке России)". Банк России является чуть ли не единственным государственным орга­ном, применяющим в процессе государственного управления экономикой не только администра­тивные, но и сугубо экономические, рыночные методы. Основной юридической формой таких рыночных методов государственного управления являются гражданско-правовые сделки, соверша­емые Банком России с другими лицами, предусмотренными законодательством о Банке России. Для этих сделок, в целях защиты и обеспечения устойчивости рубля, Банк России в порядке, опре­деленном федеральным законодательством, ис­пользует закрепленное за ним федеральное иму­щество. Следовательно, если деятельность Пра­вительства РФ направлена непосредственно на управление самим федеральным имуществом и на получение доходов от его использования, то деятельность Банка России нацелена не столько на непосредственное управление закрепленными за ним объектами федеральной собственности и по­лучение доходов, сколько на эффективное исполь­зование этих объектов в рамках государственного управления денежно-кредитной системой (денеж­ная эмиссия, денежно-кредитная политика, органи­зация системы безналичных расчетов, осуществле­ние межбанковских расчетов и т.п.).

Поэтому, когда использование отдельных объектов закрепленного за Банком России феде­рального имущества в качестве средства реализа­ции возложенных на него законом целей стано­вится нецелесообразным, в соответствии с Кон­ституцией РФ и федеральным законодательством вопрос об их дальнейшем использовании подле­жит согласованию с федеральным государствен­ным органом по управлению государственным имуществом[23].

Итак, действующее законода­тельство о Банке России существенно ограничи­вает его вещные права в отношении закреплен­ного за ним федерального имущества строго оп­ределенными юридическими рамками:

1) целями Банка России, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" и

2) порядком использования такого имущества, установленным этим же Феде­ральным законом. При этом особенности имуще­ственных прав Банка России не противоречат его государственно-правовому статусу и нормам граж­данского законодательства.

Продолжая тему имущества, закрепленного за Банком России, следует подчеркнуть, что статус Банка России как государственного органа означа­ет отсутствие каких-либо объективных юридичес­ких и фактических оснований для наделения его уставным капиталом. Действующим законодатель­ством не предусматривается наделение государст­венных органов уставным капиталом. Согласно гражданскому законодательству, уставный капитал формируется при создании строго определенных юридических лиц и является их собственностью. Между тем даже действующий Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не признает Банк России собствен­ником переданного ему имущества, поскольку та­ковым является Российская Федерация.

На основании изложенного осмелюсь утверж­дать, что определение статуса Банка России - это комплексная политическая, экономическая и юридическая проблема. В основе юридического аспекта проблем, связанных с Банком России, ле­жат правовые нормы Конституции РФ.

Необхо­димо признать, что с точки зрения законности важно более четко зафиксировать в Федеральном законе "О Центральном банке РФ (Банке России)" конституционно-правовой статус Банка России как органа государства.

В условиях эконо­мического кризиса следует не ограничивать, а развивать и совершенствовать принципы единст­ва и централизации государственного управления денежно-кредитной системой страны.

При отсут­ствии серьезной проработанной концепции ре­формы банковской системы нет даже минимальной гарантии, что в случае перераспределения функций нынешнего Банка России между други­ми государственными органами и организациями, управление денежно-кредитной системой будет более эффективным, чем в настоящее время.

В то же время необходимо разработать и принять такие правовые гарантии, которые позволили бы Российской Федерации в полной мере реализо­вать принцип подотчетности Банка России и при этом способствовали бы реализации конституци­онного принципа независимости Банка России.

Что касается установления конкретного места Банка России в системе федеральных органов го­сударственной власти либо, наоборот, изменения его государственно-правового статуса на коммер­ческий, то эти вопросы требуют внесения попра­вок в Конституцию РФ.

Для целенаправленного решения всех имеющихся проблем необходима единая государственная концепция развития денежно-кредитной системы, включая Банк Рос­сии.

Может быть, стоит сначала оценить состоя­ние и перспективы развития всей банковской сис­темы, а не только Банка России; всего банковского законодательства, а не только законодательства о Банке России; разработать концепцию их согласо­ванного и взаимоувязанного совершенствования и лишь после серьезной подготовки, осознанно начинать законопроектную работу? Такого алго­ритма действий необходимо придерживаться вне зависимости от окончательного решения о стату­се Банка России, которое законодатель посчита­ет нужным принять. Это в полной мере его право.

Однако, со своей стороны, общество также впра­ве надеяться, что решения законодателя, затраги­вающие столь актуальную сегодня проблему уп­равления денежно-кредитной сферой, не будут носить спонтанный, немотивированный харак­тер, а, наоборот, будут обдуманными и ответст­венными. Возможно, тогда наше банковское (да и не только банковское) законодательство не будет столь противоречивым, а сама денежно-кредит­ная система станет более стабильной и управляе­мой.

Какой же Центральный банк будет в Россий­ской Федерации? Ответ на этот вопрос даст феде­ральное законодательство - надеюсь, на основе Конституции России и с учетом интересов общества и государства.