Я.А. Гейвандов. Государственный банковский надзор в России

(Опубликовано в учебнике Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник. М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – Глава 5. - С. 332-360.)

Работа основана на законодательстве, действовавшем в России до 01.01.2001, вместе с тем, её основные положения сохранили свою актуальность и могут представлять научный и практический интерес для студентов, аспирантов, преподавателей и практических работников.

Разделы

1. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере

2. Предмет банковского надзора и краткая характеристика его основных направлений

1. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере

Эффективность государственного управления в банковской сфере обусловлена не только качеством банковского регулирования. Состояние банковской системы, ее надежность во многом зависят от государственной надзорно-контрольной деятельности.

Наблюдение и проверка исполнения принятых решений и правовых норм с точки зрения юридической науки и практики несомненно являются контрольной деятельностью. По мнению Ю.А. Тихомирова, контроль есть проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений, т.е. начало цикла, посвященного оценке фактически осуществленного процесса. Тем самым в предложенном определении вполне обоснованно подчеркивается “во-первых, функциональное назначение контроля, во-вторых, то, что он возникает, прежде всего, на определенной стадии управленческого процесса, в-третьих, то, что он осуществляется всеми субъектами государственного управления”[1].

В широком смысле контроль как социально-правовое явление реализуется в виде самостоятельных направлений: собственно контроль и надзора.

По мере развития общества и государства возникают новые виды, формы и методы государственной надзорно-контрольной деятельности, нацеленные на создание в обществе режима законности. К таким новым направлениям надзорно-контрольной деятельности относятся банковский надзор и банковский контроль.

В банковском законодательстве используются термины:

- “банковский надзор” (см. ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”);

- “валютный контроль” (см. ст. 4, 53 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”);

- “антимонопольный контроль” (см. ст. 32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”);

- “исполнение лицензионных, надзорных и контрольных функций” (см. ст. 26 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).

Однако их содержание и особенности в законодательстве не раскрываются. Теоретически проблемы банковского надзора и банковского контроля разработаны также явно недостаточно. Поэтому особенности надзорно-контрольной деятельности в банковской системе могут и должны быть познаны на основе анализа федерального законодательства с учетом имеющихся в отечественной юридической науке концептуальных представлений о контроле и надзоре.

Теория и практика банковской деятельности настоятельно требуют не только экономического, но и юридического анализа особенностей надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере. Между тем в научных работах, посвященных проблемам банковского надзора и контроля, анализируются, как правило, экономические, а не юридические проблемы[2]. Для понимания юридической сущности банковского надзора и контроля необходим комплексный подход, предполагающий, что особенности того или иного вида надзорно-контрольной деятельности обусловлены его объектом, субъектом, предметом и методом.

Анализ федерального законодательства позволяет утверждать, что в банковской системе России используются несколько различных направлений государственной и негосударственной надзорно-контрольной деятельности. Конечно же, основным направлением надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере является государственный банковский надзор и контроль за кредитными организациями.

При выделении банковского надзора и контроля как самостоятельных направлений государственной деятельности следует учитывать:

- особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность);

- специальный состав надзорно-контрольных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере;

- строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого надзора и контроля (например, кредитные организации);

- наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом;

- специальные методы и формы надзорно-контрольной деятельности.

Но помимо банковского надзора и банковского контроля федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной надзорно-контрольной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России как государственным контрольным органом ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например, внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”)[3], а также общественный контроль. Общественный контроль за функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России и общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчиков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль за своими клиентами (например, контроль за целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы применяются государственный или негосударственный финансовый и валютный контроль. Причем валютный контроль, осуществляемый кредитными организациями, отождествляется некоторыми авторами с государственным финансовым контролем[4]. Однако необходимо заметить, что полномочия банков в сфере соблюдения их клиентами валютного законодательства не могут быть признаны формой реализации государственных надзорно-контрольных полномочий.

Во-первых, Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия коммерческим организациям.

Во-вторых, контрольные права и обязанности банков неразрывно связаны с выданной им валютной лицензией.

Способность банка обеспечить соблюдение действующего валютного и банковского законодательства в работе с клиентом является одним из условий предоставления ему лицензии. Поэтому права на осуществление банковских операций и сделок с валютными ценностями банки приобретают наряду с обязанностями обеспечить соблюдение действующего валютного законодательства не только ими самими, но и их клиентами. В противном случае Банк России может либо отказать кредитной организации в выдаче соответствующей лицензии, либо отозвать уже выданную лицензию.

Ответственность за соблюдение валютного законодательства и условий использования валютной лицензии уполномоченные банки несут перед государством в лице Банка России. При таких обстоятельствах государственные полномочия по осуществлению валютного контроля сохраняются за Банком России, а для банков соответствующие права – одно из важнейших условий приобретения статуса уполномоченного банка. Не случайно п. 11 ст. 1 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле” устанавливает, что "уполномоченные банки" – это банки и иные кредитные учреждения, получившие лицензии Банка России на проведение валютных операций.

Помимо Банка России, являющегося органом валютного контроля, такой контроль осуществляется Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Закона РФ “О валютном регулировании и валютном контроле”). Поэтому валютный контроль в России существует в двух видах: как валютный контроль Банка России и как валютный контроль Правительства РФ. Однако не вся валютно-контрольная деятельность Банка России является банковской, с точки зрения предмета и объекта такого контроля.

В действующем законодательстве существует два самостоятельных направления валютного контроля Банка России. Предметом одного из них действительно являются нормы банковского права и банковские правоотношения. Речь идет о контрольной деятельности, нацеленной на обеспечение законности банковских операций, а также на соблюдение кредитными организациями иных норм банковского законодательства России, если в процессе их реализации используются валютные ценности (п. 4 ст. 1 Закона РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле"). Поэтому данное направление валютного контроля действительно может быть признано банковским: ведь его предметом являются отношения, урегулированные банковским законодательством.

Вместе с тем, учитывая содержание главы 10 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, нельзя признать банковской ту часть валютно-контрольной деятельности Банка России, которая осуществляется в отношении физических и юридических лиц, не являющихся кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми выше лицами по поводу валютных ценностей носят характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений.

Такой вывод позволяет утверждать, что Банк России как орган государства выполняет надзорно-контрольные функции не только в рамках банковского законодательства. Банк России, согласно закону, может действовать исключительно как орган валютного контроля, в соответствии с валютным законодательством. Его контрольная деятельность в сфере валютных правоотношений, если она напрямую не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства.

Это касается, в частности, полномочий Банка России по оформлению и выдаче всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз/ввоз из/в РФ валютных ценностей не в связи с осуществлением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве. Оформление подобных разрешений имеет не столько банковско-правовое, сколько фискальное значение для соответствующих государственных налоговых, таможенных и иных органов.

Речь идет, например, о контроле за поступлением в РФ иностранной валюты по экспортным внешнеторговым сделкам, о соответствии суммы перечисленных за рубеж валютных средств реально импортируемым в Россию товарам, о вывозе иностранной валюты из РФ для приобретения недвижимости или иного имущества за границей и т.п. Поэтому в значительной части полномочия Банка России в сфере валютного контроля, конечно же, не могут быть признаны банковскими, т.е. осуществляемыми в порядке, предусмотренном банковским законодательством.

 Спорным (в контексте действующего законодательства) представляется утверждение, будто государственный банковский контроль является составной частью государственного финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ органами государственного или муниципального финансового контроля в РФ признаются:

- Счетная палата Российской Федерации;

- контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

- контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Банк России в числе этих органов государства не упоминается, поскольку является органом денежно-кредитного регулирования (п. 3 и 4 ст. 151 БК РФ). Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” или Федеральный закон “О банках и банковской деятельности” также не содержат норм, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет функцию финансового контроля.

В нынешней банковской системе России вообще нет органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля. Согласно действующему законодательству, Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по каналам банковской системы.

В соответствии со ст. 23 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” этот Банк лишь “хранит” средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 года в России прекратила  действовать банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 Бюджетного кодекса РФ)[5].

Таким образом, с вступлением в силу Бюджетного кодекса РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий в сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета.

В связи с этим положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 “О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации”[6], возлагающие на Банк России функции по осуществлению государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве.

О каком разграничении функций и полномочий в области государственного финансового контроля применительно к Банку России может идти речь, если реально таких функций и полномочий у него вообще нет?

Между тем, потребность в наделении Банка России полномочиями в сфере государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности будет иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора.

На Банк России могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств обслуживаемыми им государственными органами и организациями.

Такой контроль мог бы выражаться в предварительном банковском наблюдении, в проверке обоснованности расчетов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам и их соответствия смете, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России.

Соответствующее право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Однако это потребует изменений в законодательство.

С учетом изложенного, в широком смысле государственный контроль за банковской системой означает основанную на федеральном законодательстве деятельность государственных органов (с учетом их компетенции) по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на обеспечение режима законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему РФ, включая Банк России.

Такой государственный контроль за соблюдением федерального законодательства в процессе банковской деятельности (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют:

- Государственная Дума РФ;

- Счетная палата РФ;

- Правительство РФ, в том числе Минфин России;

- федеральное казначейство;

налоговые органы;

таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется несколько различных направлений государственной надзорно-контрольной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который, согласно закону, осуществляют Банк России и Правительство РФ. Это и государственный контроль за деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг и т.п.

Разновидностью государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской системе России являются и собственно банковский надзор за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства, возложенный на Банк России, а также государственный банковский контроль за кредитными организациями, осуществляемый Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством, как последствие за допущенные ими правонарушения.

В отечественной юридической науке концепция соотношения контроля и надзора разработана довольно подробно. И контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.

Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом; контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения не только её законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений подчиненности надзорных органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения законности, но не целесообразности. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается[7].

Поэтому если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности, или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности.

В банковском законодательстве установлен прямой запрет на вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций со стороны Банка России или каких-либо иных органов. Кроме того, Банк России и кредитные организации, как правило, не вмешиваются в оперативную или административно-хозяйственную деятельность своих клиентов.

Банк России и кредитные организации не имеют права определять и контролировать направления использования денежных средств клиентов и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения их права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению (ст. 55 Федерального закона “О центральном банке РФ (Банке России)”, п. 3 ст. 845 ГК РФ).

Действующее банковское законодательство запрещает принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц — клиентов (ст. 9 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ст. 57 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Исключения могут устанавливаться только федеральным законодательством.

С учетом всех этих законодательных ограничений на право Банка России вмешиваться в оперативную и хозяйственную деятельность кредитных организаций закономерно предположить, что он реализует не контрольные, а надзорные полномочия. Такое предположение основано на следующих обстоятельствах:

- лица, подлежащие банковскому надзору, Банку России не подчинены;

- согласно банковскому законодательству, Банк России не вправе вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных ему лиц;

- Банк России вправе оценивать их деятельность с точки зрения законности, а не целесообразности.

Исключения из приведенных выше правил возможны лишь в случаях определенных банковским законодательством, как санкции за допущенные кредитной организацией банковские правонарушения.

Банк России может вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций при назначении временной администрации по управлению кредитной организацией (на срок до 6 месяцев) либо при назначении в кредитную организацию уполномоченного представителя Банка России (ст. 55, 75 и 76.1 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ст. 55 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций")[8].

Подобного рода случаи прямого вмешательства в оперативную деятельность кредитных организаций предусмотрены в законодательстве. Как правило, они обусловлены:

- результатами банковского надзора;

- применением санкции за банковское правонарушение (нарушение банковского законодательства или неисполнение предписаний Банка России);

- реальной угрозой интересам кредиторов (вкладчиков).

Следовательно, полномочия Банка России по назначению временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского контроля применительно к кредитным организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом юридическом смысле слова, за соблюдением кредитными организациями норм банковского законодательства осуществляется государственный банковский надзор (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).

Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию главы 10 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций.

Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Например, из ст. 19 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” следует, что меры ответственности, предусмотренные в ст. 75 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, применяются только в порядке надзора.

Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковское законодательство вообще не предусматривает. В качестве способа обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином №банковский валютный надзор»[9].

Банковский валютный надзор за кредитными организациями, как представляется, включает надзор за соблюдением ими банковских правил работы с валютными ценностями, а также государственный надзор за деятельностью уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля.

Что же касается контрольных функций Банка России, возложенных на него другими (небанковскими) федеральными законами, то они реализуются не в связи с банковской деятельностью кредитных организаций, имеют не банковскую, а иную правовую природу. Поэтому соответствующие контрольные полномочия Банка России являются предметом регулирования иных отраслей российского законодательства (валютного, таможенного, налогового, бюджетного, гражданского и т.п.) и могут именоваться банковскими с большой натяжкой, да и то лишь потому, что их осуществляет Банк России[10].

Основными видами банковского надзора являются:

- надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций, в том числе обязательных нормативов (в нормативных актах Банка России этот вид надзора часто именуется пруденциальным надзором);

- надзор за законностью осуществления кредитными организациями банковских операций, включая операции с валютными ценностями;

- надзор за соблюдением иных норм банковского законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и Банка России по вопросам банковской деятельности (соблюдение антимонопольных правил, правил, защищающих права потребителей банковских услуг, требований к обеспечению банковской безопасности, требований к банковской инфраструктуре и т.п.).

В общем виде объекты банковского надзора закреплены в банковском законодательстве. Это кредитные организации (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Однако помимо самих кредитных организаций к объектам банковского надзора относятся филиалы и представительства кредитных организаций в РФ и за ее пределами, филиалы и представительства иностранных банков в России.

Субъектом банковского надзора является Банк России. Функции банковского надзора могут осуществляться Банком России, его высшими органами управления, органом банковского надзора при Банке России, создаваемым по решению Совета директоров, а также территориальными учреждениями Банка России[11]. Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок.

Основной метод банковского надзора – невмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций и оценка их деятельности только с точки зрения законности.

Первоочередные задачи банковского надзора, осуществляемого Банком России, состоят в обеспечении законности организации и деятельности кредитных организаций, в обеспечении надежности и устойчивости банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности, в поддержании их стабильности и ликвидности, а также в защите интересов вкладчиков и кредиторов.

Основными принципами банковского надзора являются:

- законность;

- постоянность;

- беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту;

- непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России.

В связи с этим вызывает сомнение законность положений ст. 74 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, позволяющих Банку России поручать проведение надзорных проверок коммерческим организациям (аудиторским фирмам). Между тем банковский надзор – это государственная функция, возложенная на Банк России непосредственно. Конституция РФ не позволяет делегировать государственные полномочия федеральных государственных органов коммерческим организациям. С учетом таких противоречий необходимо кратко рассмотреть некоторые аспекты соотношения банковского надзора и банковского аудита.

Действующий Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” (ст. 74), по сути, признает разновидностями банковского надзора проверку, проводимую Банком России, и аудиторскую проверку, осуществляемую коммерческой (аудиторской) фирмой. Однако это не так. Главное отличие состоит в том, что в процессе банковского надзора деятельность кредитной организации оценивается лишь с точки зрения законности, в то время как банковский аудит предполагает оценку деятельности кредитных организаций и с точки зрения целесообразности. Кроме того, банковский аудит, как форма негосударственного контроля, направлен на обеспечение гражданско-правовых интересов конкретных собственников (учредителей), самих юридических лиц, их кредиторов и лиц, пользующихся их услугами. Именно для этого юридическими лицами привлекаются аудиторские фирмы. В основе взаимоотношений аудиторских фирм и лиц, которых они проверяют, лежат гражданские правоотношения. Не случайно аудит – платная форма контроля, а аудиторские фирмы – коммерческие организации. Причем потребность в услугах аудиторских фирм возрастает при возникновении противоречий между собственниками организации, ее менеджерами или кредиторами. В отличие же от аудита банковский надзор, осуществляемый Банком России, направлен на обеспечение интересов всего общества, государства, всех кредиторов и вкладчиков, т.е. банковский надзор имеет публично-правовой характер. Такие полномочия Банк России обязан осуществлять самостоятельно и безвозмездно, а не поручать проведение проверки кредитных организаций в порядке банковского надзора коммерческим структурам.