2. Предмет банковского надзора и краткая характеристика его основных направлений

Предметом банковского надзора является осуществляемая кредитными организациями банковская деятельность, в ходе которой должны соблюдаться банковское законодательство и иные нормативные акты, содержащие нормы банковского права России.

Из содержания ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” следует, что предмет банковского надзора не ограничен только обязательными нормативами. Им охватываются практически все нормы банковского законодательства и нормативных правовых актов Банка России, касающиеся кредитных организаций, их филиалов, филиалов и представительств иностранных банков.

Вместе с тем в ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” ничего не говорится о нормативных правовых актах Президента РФ, Правительства РФ, решениях Конституционного Суда РФ, если в них содержатся обязательные для кредитных организаций правила банковской деятельности либо признаются, противоречащими Конституции РФ отдельные нормы банковского законодательства. Очевидно, что соблюдение кредитными организациями положений упомянутых правовых актов, если они регулируют организационно-правовые или функциональные аспекты банковской деятельности, также следует отнести к предмету банковского надзора.

Одним из важнейших направлений государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской системе РФ является банковский надзор за соблюдением экономических стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций. Во многих нормативных правовых актах Банка России этот вид банковского надзора, как уже отмечалось, именуется пруденциальным (от англ. prudent – благоразумный) банковским надзором.

Действующему банковскому законодательству России термин «пруденциальный надзор» не известен. В федеральном законодательстве его содержание и особенности не раскрываются. Однако более чем в 150 нормативных правовых актах Банка России активно используются такие правовые категории, как «пруденциальный надзор», «пруденциальные нормы деятельности». Для осуществления такого надзора в центральном аппарате Банка России создан специальный Департамент пруденциального надзора.

Под пруденциальными нормами деятельности понимаются установленные Банком России:

- предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями;

- нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь;

- требования, невыполнение которых может отрицательно повлиять на финансовое положение кредитных организаций или на возможность реальной оценки их финансовой деятельности, включая требования по ведению бухгалтерского учета, представлению отчетности и ее опубликованию в открытой печати в случаях, установленных банковским законодательством, представлению аудиторских заключений и при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитных организаций.

Под «отчетностью» понимается отчетность, представляемая кредитными организациями в соответствии с Указанием Банка России от 24 октября 1999 № 7-У «О порядке составления и представления отчетности кредитными организациями в Центральный банк Российской Федерации»[1] и Указанием от 17 декабря 1997 г. № 78-У «О годовом бухгалтерском отчете кредитных организаций за 1997 год»[2].

Особенности пруденциального надзора за Сбербанком России закреплены в Письме Банка России от 23 декабря 1996 г. № 383 «О порядке осуществления пруденциального банковского надзора за Сберегательным банком Российской Федерации»[3].

Анализ банковского законодательства позволяет сделать вывод, что пруденциальный надзор отличается от других видов банковского надзора тем, что его предметом являются правила, устанавливающие государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

Задача пруденциального надзора, по мнению О.Н. Антиповой, состоит «в том, чтобы посредством постоянного контроля обнаружить на ранней стадии возникновение проблем в банке, обострение которых может вызвать неплатежеспособность и банкротство кредитной организации, в целях проведения действенных мероприятий для преодоления выявленных негативных явлений и тенденций»[4]. Поэтому вряд ли можно признать обоснованным мнение, что отличительным признаком пруденциального надзора является его «документарный», или «дистанционный», характер. Банковский надзор за соблюдением государственных стандартов устойчивости кредитных организаций может осуществляться не только в документарной (дистанционной) форме, но и в процессе проверок с выездом на место.

Соответствующие полномочия и процедуры банковского надзора за соблюдением кредитными организациями государственных стандартов закреплены в нормативных актах Банка России[5].

Надзор осуществляется на основании ежемесячных балансов кредитной организации, к которым прилагаются соответствующие справки с расчетами фактических значений обязательных экономических нормативов и расшифровка отдельных балансовых счетов, подписываемые руководителем и главным бухгалтером кредитной организации.

Банк России обязал главные управления (национальные банки) в течение 10 дней после представления кредитной организацией соответствующих документов по результатам их рассмотрения составлять заключение и представлять его на решение руководителя главного управления (национального банка) Банка России. Ответственность за достоверное и правильное составление расчетов обязательных экономических нормативов и расшифровок отдельных балансовых счетов для расчета нормативов несут банки. При этом те из них, у которых отозвана лицензия на совершение банковских операций, обязательные экономические нормативы не рассчитывают.

Помимо надзора за соблюдением кредитными организациями экономических нормативов Банк России контролирует соблюдение ими норм обязательных резервов, депонируемых в Банке России, контролирует финансовое положение и соблюдение кредитной организацией установленных нормативов и обязательств по ранее выданному ломбардному кредиту и другие условия (п. 3 Положения Банка России от 13 марта 1996 г. «О порядке предоставления ломбардного кредита банкам», утвержденного Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63).

При приеме документов (до подписания договора на предоставление ломбардного кредита) Банк России проверяет: полноту и правильность представленных документов; правильность указанных в заявлении сведений о составе и количестве ценных бумаг, переведенных в раздел «Блокировано в залоге» счета «депо» банка в депозитарии, оператором которого является Банк России; обеспечение запрашиваемого ломбардного кредита (включая проценты) необходимой суммой государственных ценных бумаг. Проверяется также соблюдение банком иных требований, касающихся: своевременного и полного выполнения обязательных резервных требований; отсутствия просроченной задолженности по кредитам, предоставленным Банком России, и процентам по ним; отсутствия случаев просрочки погашения задолженности по ранее выданному ломбардному кредиту в течение последних 6 месяцев.

Из установленных в банковском законодательстве правил банковского надзора за стандартами, обеспечивающими устойчивость кредитных организаций, имеются исключения. Так, в Федеральном законе от 8 июля 1999 г. «О реструктуризации кредитных организаций» установлены некоторые ограничения в отношении надзорных полномочий Банка России[6].

С момента перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и вплоть до окончания срока осуществления плана её реструктуризации Банк России не привлекает кредитную организацию к ответственности за нарушение требований банковского надзора, контроля за деятельностью кредитной организации в качестве профессионального участника рынка ценных бумаг, а также не взыскивает в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесенных средств в обязательные резервы, депонируемые в Банке России, и не налагает штрафы за нарушение норматива обязательных резервов (ст. 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»).

Следовательно, Банку России нет смысла проводить в таких кредитных организациях специальные проверки, а достаточно ограничиться постоянным наблюдением (мониторингом) за комплексом мер, применяемых к кредитным организациям для преодоления их финансовой неустойчивости и восстановления платежеспособности, либо наблюдением за осуществлением процедур ликвидации кредитных организаций.

Особенности организации банковского надзора за расчетными небанковскими кредитными организациями и организациями инкассации закреплены в Положении Банка России  «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации» (утверждено Приказом Банка России от 8 сентября 1997 г. № 02-390). В нем определено, что надзор за деятельностью расчетных небанковских кредитных организаций осуществляется территориальными учреждениями Банка России в порядке, установленном для надзора за банками. Инспекционные проверки расчетных небанковских кредитных организаций осуществляются по мере необходимости в соответствии с Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 № 34.

В рамках надзора расчетные небанковские кредитные организации и организации инкассации представляют в территориальные учреждения Банка России бухгалтерскую отчетность, числовые значения обязательных экономических нормативов с расшифровками для их расчета, отчет об открытой валютной позиции и другие виды отчетности в порядке, установленном нормативными актами Банка России для банков. При этом установленная финансовая отчетность расчетными небанковскими кредитными организациями представляется в Банк России в обязательном порядке. В то же время организациями инкассации упомянутая финансовая отчетность в порядке пруденциального надзора в Банк России не представляется.

Расчетные небанковские кредитные организации публикуют в открытой печати годовой отчет, включая отчет о прибылях и убытках, после подтверждения его достоверности аудиторской организацией в порядке, установленном Банком России для банков.

В случае нарушения небанковскими кредитными организациями федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации к ним применяются меры воздействия, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в порядке, установленном Инструкцией Банка России от 31 марта 1997 № 59 « О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»[7].

Особенности осуществления пруденциального надзора за зарубежными филиалами уполномоченных банков урегулированы в Инструкции Банка России от 24 августа 1998 г. № 76-И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства»[8]. Согласно этому документу, надзор за зарубежными филиалами уполномоченных банков осуществляют территориальные учреждения Банка России по местонахождению головного офиса уполномоченного банка.

Цель такого надзора за деятельностью зарубежного филиала уполномоченного банка – оценка риска, который несет для банка деятельность филиала. Уполномоченные банки представляют финансовую, статистическую отчетность зарубежных филиалов в территориальное учреждение Банка России по местонахождению головного офиса уполномоченного банка в составе и в сроки, установленные для филиалов российских банков, расположенных на территории Российской Федерации, в соответствии с п. п. 24.3-24.5 Инструкции Банка России от 11 сентября 1997 № 65 «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы»[9].

В органы банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала отчетность представляется в порядке и сроки, установленные национальным законодательством страны местонахождения. Копия отчетности, представляемой зарубежным филиалом в органы банковского надзора страны местонахождения, представляется по запросу территориального учреждения Банка России, где расположен головной офис уполномоченного банка.

Надзор за зарубежными филиалами уполномоченных банков осуществляется с учетом международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора или иного подобного документа, определяющего порядок взаимодействия Банка России с органом банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала. При отсутствии таких документов в процессе банковского надзора учитываются действующее законодательство и нормативные акты органов банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала.

В настоящее время соответствующие соглашения действуют с:

- Грузией (Соглашение между Банком России и Национальным банком Грузии о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 24 ноября 1997 г.);

- Казахстаном (Соглашение между Банком России и Национальным банком Казахстана о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 17 июля 1997 г.);

- Белоруссией (Соглашение о порядке объединения денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и механизме функционирования общей денежной системы от 5 января 1994 г.).

Необходимо обратить внимание на то, что пруденциальный банковский надзор вряд ли целесообразно рассматривать в отрыве от других видов государственной надзорно-контрольной деятельности, предусмотренных в банковском законодательстве. Надзорная деятельность государства может быть эффективной только при условии, что все виды банковского надзора за банковской деятельностью кредитных организаций, включая валютный, применяются в единстве.

Развернутая характеристика валютного контроля дана в последующих главах учебника. Здесь же ограничимся упоминанием о том, что непосредственным предметом банковского валютного надзора, осуществляемого в порядке ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» является та часть деятельности кредитных организаций с иностранной валютой и валютными ценностями, которая непосредственным образом связана с реализацией норм банковского права.

Это могут быть банковские операции, осуществляемые ими, например, в интересах своих клиентов.

Это может быть надзор за использованием валюты иностранного государства и платежных средств в иностранной валюте в качестве средства платежа в России, осуществление международных расчетов, включая валютные операции, связанные с движением капитала, а также расчеты между резидентами и нерезидентами в валюте РФ.

Это может быть надзор за валютными резервами кредитных организаций, за соблюдением ими банковских правил, направленных на ограничение валютных рисков, а также правил приобретения и продажи иностранной валюты и т.п.

Предметом банковского валютного надзора является также осуществляемый Банком России надзор за соблюдением уполномоченными банками лимитов открытой валютной позиции[10].

Иные направления банковского надзора. Предметом иных направлений банковского надзора является надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями установленных им правил осуществления банковских операций, включая наличные и безналичные расчеты в РФ, правил денежного обращения, порядка ведения кассовых операций и т.п.

Кроме того, в рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями федеральных законов (например, антимонопольных, о защите прав потребителей банковских услуг), нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, касающиеся банков и банковской деятельности.

В рамках банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями требований к банковской безопасности, требований к банковской инфраструктуре. В ходе банковского надзора Банк России обеспечивает соблюдение кредитными организациями требований банковского законодательства и Банка России к профессиональным и личным качествам руководителей кредитных организаций.

Именно в процессе надзорно-контрольной деятельности Банк России проверяет соблюдение кредитными организациями его предписаний и предупреждений, направленных на устранение обнаруженных правонарушений и недостатков.

Банк России не оставляет без внимания и деятельность кредитных организаций на финансовых рынках. Так, в соответствии с Приказом Банка России от 18 июля 1997 г. № 02-312 «О введении в действие «Временного положения о региональных центрах Банка России по контролю за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках»[11] предусматривается создание в территориальных учреждениях Банка России специализированных региональных центров.

Региональные методические центры Банка России по вопросам контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках создаются для организации эффективной системы контроля за кредитными организациями и для решения иных проблем, связанных с их операциями на финансовых рынках (п. 1.1.).

С момента принятия Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[12] возникло и развивается новое направление надзорно-контрольной деятельности за кредитными организациями, связанное с необходимостью постоянного наблюдения за процессами оздоровления кредитных организаций и реализацией процедуры банкротства. Так, при осуществлении мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций Банк России требует от кредитной организации представления ему в устанавливаемый им срок плана мер по ее финансовому оздоровлению и контролирует его выполнение (ст. 13 упомянутого Федерального закона).

Значительный интерес для теории и практики банковского надзора имеет точное определение начального этапа этого вида государственного регулирования. В научной литературе высказано мнение, что начальным этапом банковского надзора является контроль за созданием кредитных организаций[13]. Однако такой подход трудно полностью поддержать. В строгом юридическом смысле государственная деятельность по созданию, регистрации и лицензированию кредитных организаций имеет скорее характер банковского регулирования, чем банковского надзора.

Поскольку банковский надзор – это та стадия управленческого процесса, которая предполагает проверку выполнения принятых решений, характеризует результат фактически осуществленного процесса, то проверка законности приобретения статуса кредитной организации возможна только после ее регистрации и лицензирования. До создания и регистрации кредитной организации, объекта банковского надзора, предусмотренного Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», юридически не существует, а без него нет и не может быть самого банковского надзора. Поэтому регистрация и лицензирование кредитной организации сами по себе не являются видом банковского надзора.

Однако банковским надзором вполне могут быть признаны наблюдение или проверка законности регистрации или лицензирования кредитной организации после ее создания или выдачи лицензии. В этом случае в ходе банковского надзора оценивается соблюдение учредителями (акционерами), администрацией кредитной организации банковских правил, связанных с уведомлением, а в некоторых случаях с получением согласия Банка России либо антимонопольного органа на изменение уставного капитала, состава участников, назначение руководителей кредитной организации и т.п.

Таким образом, в зависимости от того, на какой стадии государственного управленческого процесса применяются регистрационные, лицензионные, согласовательные, уведомительные, в т.ч. антимонопольные, банковские процедуры, они могут иметь характер либо банковского регулирования, либо банковского надзора. Так, в момент создания кредитной организации, упомянутые банковские процедуры являются элементами банковского регулирования. В дальнейшем, например, при внесении изменений в состав учредителей, в уставный капитал и т.п., если, помимо регистрации, Банк России оценивает ранее проведенные сделки или принятые решения с точки зрения их законности, имеет место не только банковское регулирование, но и банковский надзор.