3. Порядок и формы банковского надзора

Осуществляя надзорно-контрольные полномочия, Банк России вправе:

- запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”);

- требовать разъяснений по полученной информации;

- запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов;

- получать необходимую информацию от Правительства РФ и других федеральных и региональных государственных органов.

Однако в основе банковского надзора лежат данные, полученные в процессе банковского учета, который ведется в кредитных организациях, и отчетности, представляемой ими в Банк России.

Реализуя свои надзорные функции, Банк России обрабатывает (изучает, анализирует и обобщает) поступающую банковскую информацию, непрерывно наблюдает за состоянием банковской системы и за деятельностью кредитных организаций. Наблюдение применяется при реализации различных видов надзорно-контрольной деятельности (надзор за соблюдением обязательных нормативов; валютный контроль; антимонопольный контроль и т.п.).

Суть наблюдения состоит в осуществлении специальных мер, направленных на постоянный сбор, пополнение и обновление информации, касающейся банковской деятельности кредитных организаций, на оценку, анализ и прогноз состояния и динамики явлений и процессов, происходящих в денежно-кредитной сфере России.

Наблюдение (как правовая форма банковского надзора) именуется также документарным, или дистанционным, надзором. Однако и в теории, и на практике признается, что «одно из главных ограничений, связанных с документарным надзором, состоит в том, что он основывается на статистических данных и сведениях, передаваемых самими банками. Это означает, что с возрастанием серьезности проблем, с которыми сталкивается тот или иной банк, снижается вероятность получения от него адекватной и полной информации о действительной ситуации»[1].

Анализу недостатков, присущих наблюдению как форме банковского надзора, посвящено Письмо Банка России от 4 февраля 1999 г. № 52-Т «Об усилении контроля за достоверностью отчетности кредитных организаций».

В процессе банковского надзора помимо наблюдения применяется и такая форма, как проверка, которая может быть проведена как выездом на место, так и без выезда. Проверка является наиболее эффективной формой банковского надзора. В особенности это касается непосредственных проверок кредитных организаций.

Главная цель надзорных проверок – определение непосредственно на месте реального финансового состояния кредитных организаций, их филиалов, выявление ситуаций, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков, проверка соблюдения ими действующего банковского, валютного законодательства и нормативных актов Банка России[2].

Помимо обстоятельств, включенных в предмет банковского надзора (ст. 55 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”), при проведении непосредственных проверок Банк России и его учреждения должны особое внимание уделять исполнению кредитными организациями решений судов.

Как показывает анализ, проведенный Высшим Арбитражным Судом РФ, во многих случаях решения судов не исполняются кредитными организациями[3]. В связи с этим Высший Арбитражный Суд РФ подготовил и направил в Банк России перечень вопросов, подлежащих изучению при проведении Банком России проверок кредитных организаций в части исполнения ими решений арбитражных судов. Так, Банку России предлагается при проведении проверок в кредитных организациях обращать внимание на следующие обстоятельства:

- регистрируются ли банком поступившие инкассовые поручения с исполнительными листами арбитражных судов, с указанием счета плательщика-должника, номера и суммы каждого поручения;

- соблюдается ли банком очередность перечисления денежных средств со счета должника;

- имеются ли случаи неисполнения банком решений арбитражных судов о взыскании денежных средств при их наличии на счете должников в нарушение действующего законодательства;

- проводятся ли банком операции с денежными средствами должника при наложении арбитражным судом ареста на эти средства в соответствии со ст. 76 АПК РФ;

- во всех ли случаях даются ответы банком на запросы истцов-взыскателей о причинах неисполнения решений арбитражных судов;

- имеют ли место случаи необоснованных отказов выдачи исполнительного листа арбитражного суда с отметкой банка о неисполнении решения суда по мотивам отсутствия денежных средств на счете должника;

- соблюдается ли действующее законодательство при реагировании кредитной организации на письма, запросы арбитражных судов по поводу неисполнения банком решений арбитражных судов.

Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке, определен действующим законодательством – это кредитные организации. В процессе банковского надзора помимо российских кредитных организаций (и их филиалов) подлежат проверке филиалы иностранных банков в РФ. Поскольку представительства не вправе заниматься банковской деятельностью надзор за ними ограничивается проверкой соблюдения ими правовых норм, регулирующих особенности их функционирования в России.

Надзорные проверки осуществляются Банком России в соответствии со ст. 74 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, с Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 “О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)”[4] и другими нормативными правовыми актами[5].

Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров представителями Банка России и по его поручению – аудиторскими фирмами (ч. 2 ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Круг уполномоченных представителей Банка России установлен Советом директоров Банка России (п. 1 Инструкции № 34). Среди них:

- Председатель Банка России и его заместители;

- руководители и сотрудники Департамента банковского надзора Банка России, главного управления инспектирования коммерческих банков Банка России, главного управления валютного регулирования и валютного контроля Банка России;

- начальники главных управлений (председатели национальных банков) Банка России и их заместители;

- руководители и сотрудники подразделений банковского надзора, инспектирования коммерческих банков, а также валютного регулирования и валютного контроля главных управлений (национальных банков) Банка России.

Действующий порядок предусматривает возможность проведения проверок нескольких видов: плановых проверок и внеплановых.

В зависимости от объема вопросов, проверяемых в связи с деятельностью кредитных организаций, могут проводиться: комплексные проверки и проверки по отдельным направлениям (вопросам).

Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами (Письмо Госналогслужбы РФ и Банка России от 3 сентября 1998 г. № ВГ-6-05/583, 198-Т «О проведении совместных проверок кредитных организаций»[6]), либо Банк России проводит их самостоятельно.

Плановые проверки проводятся в соответствии с составляемыми на каждый квартал планами проверок, которые утверждаются руководителями подразделений и учреждений Банка России, являющимися уполномоченными Совета директоров Банка России.

В первую очередь в планы проверок включаются кредитные организации, в отношении которых имеются данные об их неустойчивом положении или допущенных ими грубых нарушениях правил, регулирующих их деятельность (при этом источники таких данных в инструкции не определены), а также кредитные организации и их филиалы, которые не проверялись Банком России или его территориальными учреждениями более двух лет.

Внеплановые проверки осуществляются по указанию Председателя Банка России или его заместителей, курирующих соответствующие подразделения Банка России, либо по указанию начальника территориального учреждения Банка России.

Комплексная проверка предполагает, как правило, не реже чем один раз в два года проверку достоверности отчетов, представленных Банку России; соответствия выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России; соблюдения кредитной организацией обязательных экономических нормативов, установленных Банком России.

Комплексные проверки кредитной организации, имеющей филиальную сеть, осуществляются на консолидированной основе, т.е. проводятся одновременно в кредитной организации и ее филиалах (во всех, если их число не превышает пяти, или в некоторых из них, имеющих наихудшие показатели). Кроме того, при рассмотрении вопроса о выдаче банку генеральной лицензии в нем также проводится комплексная инспекционная проверка.

Если инспекционная проверка кредитной организации завершилась не ранее чем за три месяца до представления ходатайства о выдаче генеральной лицензии, то ее результаты также могут быть приняты во внимание[7]. Банком России определены и иные случаи обязательного проведения комплексных проверок (например, при создании филиалов кредитных организаций на территориях иностранных государств).

Проверка по отдельным направлениям (тематическая проверка) ограничена лишь строго определенными сферами деятельности кредитных организаций. К примеру, главным управлениям (национальным банкам) предоставлено право проводить проверки кредитных организаций по вопросам правильности и достоверности представляемых ими сведений для расчетов обязательных экономических нормативов.

В соответствии с Письмом Банка России от 28 марта 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организвций»[8] территориальным учреждениям Банка России предписывается обеспечить контроль за соблюдением кредитными организациями и их филиалами правил ведения бухгалтерского учета, осуществления расчетов, достоверностью, представляемой ими отчетности и т.п., в том числе путем проведения целевых проверок (п. 1 Письма).

Проверки кредитных организаций назначаются строго определенными лицами (Председателем Банка России и его заместителями, курирующими подразделения, осуществляющие проверки, руководителем территориального учреждения) с обязательным информированием руководителей территориальных учреждений Банка России, на территории которых находятся проверяемые филиалы кредитной организации. Решение о назначении проверки оформляется письменным распоряжением.

Проверки проводятся в определенные Банком России сроки: комплексные проверки – в срок до 60 дней, проверки по отдельным вопросам – до 30 дней. Продлить срок проверки может назначившее ее должностное лицо, но не более чем на 10 суток.

Юридическим документом, подтверждающим законность полномочий рабочей группы на проведение проверки кредитной организации или филиала, является поручение на проверку. Оно выдается рабочей группе руководителем, назначившим проверку, в установленной Банком России форме с подписью, заверенной печатью Банка России или его территориального учреждения. Поручение должно быть зарегистрировано в установленном порядке. Перед началом проверки поручение предъявляется руководителю кредитной организации.

Проверки кредитных организаций проводятся путем изучения их документов, информации, содержащейся в базах данных, собеседования с сотрудниками, проведения контрольных расчетов, а также тестирования аппаратно-программных средств, используемых кредитной организацией для выполнения банковских операций, их учета и составления документов (п. 7 Инструкции Банка России № 34). Более конкретно формы и методы проведения проверок, о которых идет речь в п. 7 Инструкции № 34 Банка России, не раскрываются. Между тем было бы полезно активнее разрабатывать и внедрять в практику банковского надзора не только экономические, но и юридические методические рекомендации, облегчающие проверяющим лицам выполнение поставленных перед ними надзорных задач.

Уполномоченные Советом директоров Банка России представители Банка России имеют право в процессе проверок получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций, при необходимости снимать с соответствующих документов копии (ч. 3 ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). При этом, согласно ч. 4 ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», поступившие от кредитной организации данные по конкретным операциям не подлежат разглашению без согласия соответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Банком России установлен подробный перечень прав рабочей группы при осуществлении проверок кредитных организаций и их филиалов. Предусмотрено, в частности, право рабочей группы:

- входить в помещения проверяемой кредитной организации (филиала) и выходить из них, включая помещения, используемые для хранения документов (архивы), наличных денег и ценностей (денежные хранилища), компьютерной обработки данных (компьютерный зал) и хранения данных на машинных носителях, с привлечением для сопровождения сотрудников проверяемой кредитной организации;

- пользоваться необходимыми для проведения проверки собственными организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, дискетами к ним, множительными аппаратами, калькуляторами, радиотелефоном, вносить и выносить эти технические средства из здания проверяемой кредитной организации (ее филиалов);

- получать от руководителей и уполномоченных сотрудников проверяемой кредитной организации и ее филиалов необходимые для проверки документы (учредительные документы; протоколы заседаний органов управления; приказы и другие распорядительные документы; решения кредитных комитетов; акты внутреннего контроля; акты аудиторских проверок надзорных и контролирующих органов; первичные и иные бухгалтерские, учетно-отчетные и денежно-расчетные документы; сведения об операциях, счетах и вкладах), документы компьютерного обеспечения деятельности проверяемой кредитной организации и ее филиалов (описание структур данных на машинных носителях, алгоритмы программ и технические инструкции по решаемым задачам, списки выходных форм с распечатанными образцами, журнал сбойных ситуаций в решении задач на любую запрошенную дату и т.п.);

- получать от руководителей и сотрудников проверяемой кредитной организации, ее филиалов и подразделений справки и разъяснения, а также письменные объяснения в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения ими требований банковского законодательства или нормативных актов Банка России; требовать демонстрации и знакомиться с работой аппаратно-программных средств, используемых данной кредитной организацией и ее филиалами;

- при необходимости самостоятельно или с помощью проверяемой кредитной организации и ее филиалов снимать копии с полученных документов, в том числе копии файлов; требовать и получать копии любых записей, хранящихся в локальных вычислительных сетях и автономных компьютерных системах, а также расшифровки этих записей;

- предъявлять к руководителям и сотрудникам проверяемой кредитной организации также и другие требования, основанные на их обязанностях, предусмотренных инструкцией.

По результатам проверки каждой кредитной организации (филиала) составляется акт проверки, в котором отражаются все основные выявленные в ходе проверки нарушения и недостатки. Порядок составления и требования, предъявляемые к форме и содержанию акта, устанавливаются Банком России.

По результатам комплексной (консолидированной) проверки, проведенной в кредитной организации (филиале), составляется общий акт проверки, в который включаются материалы, содержащиеся в акте проверки головной кредитной организации и актах проверки ее филиалов. С актом проверки вправе ознакомиться руководитель кредитной организации (филиала), который также может высказать свои письменные замечания и приложить их к акту проверки.

Акт проверки кредитной организации (филиала) является собственностью Банка России, и его содержание не может быть разглашено без согласия Банка России, если иное не установлено федеральным законом, т.е. является служебной информацией Банка России, о чем руководитель проверки обязан предупредить руководителя кредитной организации перед ознакомлением с актом проверки.

Акт проверки рассматривается, и по нему принимается решение руководителем Банка России или главного управления (национального банка) Банка России, назначившим проверку, не позднее чем в двухнедельный срок, а при проведении комплексной проверки — в месячный срок после подписания акта.

Проверки зарубежных филиалов уполномоченных банков осуществляются в соответствии с Инструкцией Банка России от 24 августа 1998 г. № 76-И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства» и Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», за исключением случаев, когда международные соглашения прямо предусматривают иные процедуры, методы, порядок оформления результатов проверки.

Проверки зарубежных филиалов уполномоченных банков осуществляются в целях получения объективной информации:

- о финансовых результатах деятельности зарубежного филиала уполномоченного банка;

- о соответствии выполняемых зарубежным филиалом банковских операций и сделок требованиям нормативных актов Банка России;

- о соблюдении зарубежным филиалом установленных ему уполномоченным банком норм и (или) предельных объемов (лимитов) проведения банковских операций и сделок;

- о соблюдении правил ведения бухгалтерского учета;

- о достоверности представляемой финансовой и статистической отчетности;

- о наличии и соблюдении внутренних правил по противодействию легализации доходов, полученных незаконным путем;

- об уровне организации внутреннего контроля за деятельностью зарубежного филиала со стороны уполномоченного банка;

- о влиянии особенностей местонахождения зарубежного филиала на результаты его деятельности;

- о квалификации кадров зарубежного филиала и качестве его управления;

- о других вопросах, представляющих интерес для Банка России и органов банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала.

Проверки зарубежного филиала уполномоченного банка проводятся путем непосредственного изучения и анализа первичных банковских и иных документов, в том числе данных, представляемых зарубежными филиалами в надзорные органы страны местонахождения зарубежного филиала.

Итоговые документы проверок (акты и справки) оформляются в виде текста на русском языке и в случае необходимости на языке страны местонахождения филиала. В случае если это предусмотрено двусторонним международным соглашением, Банк России при наличии соответствующего запроса от уполномоченного надзорного органа страны местонахождения зарубежного филиала обеспечивает адекватный устный или письменный перевод рассматриваемых документов.

В заключение необходимо отметить, что изучение особенностей банковского надзора и контроля, определение их места в механизме надзорно-контрольной деятельности РФ не только способствует развитию науки банковского права, но и может иметь вполне осязаемые практические результаты, связанные с улучшением надзорно-контрольной деятельности в банковской системе РФ.