4. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации

В федеральном законодательстве для характеристики правового положения Банка России используются понятия «юридическое лицо» (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)») и «орган государства» (ст. 53 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», ст. 9 и 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Анализируя действующее законодательство, некоторые авторы полагают, что Банк России, как юридическое лицо, является коммерческой организацией. Другие считают Банк России организацией некоммерческой. По мнению третьей группы авторов, Банк России представляет собой некое не предусмотренное действующим законодательством образование, являясь одновременно коммерческой и некоммерческой организацией. Поэтому спектр точек зрения об организационно-правовой форме Банка России, как юридического лица, достаточно широк[1]. Высказаны предположения, что Банк России является юридическим лицом особого рода; неким федеральным юридическим лицом публичного права; коммерческой организацией с особым правовым статусом, совмещающей предпринимательскую деятельность с управленческими функциями; федеральным государственным банком. При этом не принимается во внимание, что в действующем законодательстве упомянутых организационно-правовых форм юридических лиц просто не существует. Некоторые авторы полагают, что Банк России является государственным унитарным предприятием[2], либо государственным учреждением[3]. После дополнения 14 июля 1999 г. Федерального закона «О некоммерческих организациях» статьей 7.1, закрепившей новую организационно-правовую форму некоммерческих организаций - государственную корпорацию, появились публикации характеризующие Банк России, как государственную корпорацию[4]. Одновременно предлагаются различные точки зрения по поводу государственно-правового статуса Банка России: орган государственного управления специальной компетенции; федеральный орган государственной власти; государственный орган управления, не включенный в систему органов исполнительной власти[5]. Небезынтересным является тот факт, что полемика по поводу правового положения главного банка страны началась еще в СССР более 50 лет назад в связи с обсуждением статуса Государственного банка СССР[6].

Авторы учебника “Банковское право РФ. Общая часть” (Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин, А.М. Экмалян) полагают, что Банк России выступает в двух лицах: “С одной стороны, как федеральный орган государственной власти, выполняющий задачи, связанные с защищенностью национальной валюты, а с другой - как своеобразный центр самоуправляющейся банковской системы, осуществляющий банковское регулирование, надзор, подзаконное нормотворчество и др.”. Отсюда делается вывод, что “любые другие функции, осуществляемые Центробанком сегодня, за исключением денежной эмиссии и защиты рубля, не могут рассматриваться как имманентно присущие именно Банку России”, а, следовательно, в перспективе не исключается возможность “перераспределения компетенции по управлению банковской системой между Центробанком и другими органами, наделенными государственно-властными функциями”[7].

 Необходимо заметить, что в печати высказываются и более радикальные взгляды по поводу будущего центральных банков. Например, заместитель управляющего Банка Англии М. Кинг полагает, что полная свобода действий центральных банков в отношении кредитно-денежной политики государств обернулась провалом. “Возможно сегодня центральные банки и находятся на вершине своего могущества, - пишет М. Кинг. Однако в будущем их будет все меньше, а впоследствии не исключено и их полное вымирание. В конце концов участники рынка обходились без центральных банков и в прошлом. Вполне возможно, общество научится обходиться без них и в будущем”[8]. Теоретическая дискуссия о месте, роли и правовом положении центральных банков ведется уже более ста лет. Суть дискуссия неразрывно связана с существованием двух альтернативных подходов к пониманию банковских систем - централизованной и децентрализованной, так называемой «свободной системы банковского бизнеса»[9]. В 1936 году известный английский экономист Вера Смит отметила: «Центральный банк не является естественным порождением развития банковского бизнеса. Напротив, центральные банки насаждались извне волей государства. Именно этот факт, - по мнению В. Смит, - стал причиной разительных отклонений в развитии общей структуры денег и кредита, которые проявились в условиях централизации, по сравнению с тем, что произошло бы при свободной системе в отсутствие государственного протекционизма». Как отмечает В. Смит: «Наиболее упрощенное определение централизованной системы гласит, что она представляет собой систему, в рамках которой единственный банк обладает полной или частичной монополией на осуществление эмиссионной деятельности… Именно монополия эмиссионной деятельности послужила тем источником, из которого современные центральные банки почерпнули свои второстепенные функции и отличительные черты...», причем «контроль над эмиссией банкнот дает центральному банку власть и над общей кредитной ситуацией»[10]. Поэтому в основе дискуссии по поводу нынешнего статуса Банка России естественным образом лежит более общая проблема: по какому пути (централизованному или децентрализованному) должна развиваться банковская система современной России. При этом нельзя забывать, что главный банк страны в России со дня своего основания более 200 лет назад был и остается институтом государства. В настоящее время основополагающие идеи, связанные с правовым положением Банка России закреплены не только в банковском и гражданском законодательстве, но в первую очередь в Конституции РФ. В то же время, Конституция РФ недостаточно последовательно определяет место Банка России в механизме государственного управления. К примеру, Указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" Банк России признан федеральным банком. Но в этом случае он на основании п. «ж» ст. 71 Конституции РФ приобретает статус федеральной экономической службы, т.е. включается в систему исполнительной власти РФ. Такая ситуация противоречит другому конституционному положению, согласно которому «денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным Банком Российской Федерации», а «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федерации, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента. Следовательно, согласно ст. 75 Конституции РФ Банк России не может быть частью исполнительной власти России. Не случайно ст. 110 Конституции РФ и изданные на ее основе нормативные правовые акты Президента РФ не включают Банк России в систему органов исполнительной власти РФ. В то же время Конституция РФ не упоминает Банк России в качестве федерального органа государственной власти. Все это свидетельствует о том, что применительно к правовому положению Банка России, уточнений требуют не столько банковское или гражданское законодательство, сколько соответствующие положения Конституции РФ.

Вместе с тем, конституционные нормы вполне определенно закрепляют общие правовые признаки, характеризующие качественную сторону юридического статуса Банка России, как государственно-правового института. Даже содержащиеся в ст. 11, 71, 75 Конституции РФ разночтения, в части касающейся определения конкретного государственно-правового статуса Банка России (самостоятельный орган государственной власти или федеральный банк, включенный в систему исполнительной власти), только подтверждают, что юридический статус нынешнего Банка России имеет государственно-правовой, а не гражданско-правовой характер. Государственно-правовой статус Банка России подтверждается также предоставленными ему полномочиями по изданию нормативных актов. Кроме того, Банк России наделен государственно-властными полномочиями по осуществлению банковского и валютного регулирования, надзора и контроля, а также полномочиями по применению санкций за допущенные кредитными организациями нарушения действующего банковского и валютного законодательства. Подобного рода полномочиями могут быть наделены только государственные органы.

Основной спор о статусе Банка России связан с тем, является ли он коммерческой или некоммерческой организацией. Согласно ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» в редакции 1995 г.: «Получение прибыли не является целью деятельности Банка России». Более того, в отличие от ранее действовавшего законодательства, Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» в редакции 1995 года Банку России предоставлено право осуществлять полномочия по владению, пользованию и распоряжению переданной ему федеральной собственностью в соответствии с целями и в порядке, которые установлены этим Федеральным законом.

Имущественные права Банка России и особенности закрепления за ним федеральной собственности неразрывно связаны с его конституционным статусом. Закрепленные за Банком России имущественные права в отношении федеральной собственности, соответствуют его государственно-правовому статусу, возложенным на него государственным функциям и в полной мере корреспондируют с соответствующими конституционными положениями и нормами гражданского законодательства (ч. 3 ст. 214 ГК РФ).

Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» существенно ограничивают возможности Банка России в осуществлении полномочий по владению, пользованию и распоряжению закрепленной за ним федеральной собственностью, строго определенными целями и порядком (ст. 2 и 3). Например, ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» запрещает Банку России участвовать в капиталах иных организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Значительно ограничены права Банка России предоставлять кредиты Правительству РФ. Согласно ст. 22 упомянутого федерального закона Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете. Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Кроме того, согласно ст. 48 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России не имеет права: осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; заниматься торговой и производственной деятельностью, если иное не предусмотрено федеральным законом о Банке России. Имеются и иные ограничения. Несомненно, Российская Федерация, как собственник закрепленного за Банком России имущества, не только вправе, но и реально контролирует соблюдение Банком России установленного порядка использования этого имущества. Формы такого контроля предусмотрены Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» (внешний аудит, проверки Счетной палаты РФ, отчеты Банка России Государственной Думе РФ). Но при этом Банку России предоставлена самостоятельность в части формирования, рассмотрения и утверждения сметы своих расходов, а также использования собственных доходов для достижения поставленных перед ним целей государственного управления (ст. 2, 11, 16 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», ст. 298 ГК РФ). Более того, часть 1 ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» вовсе ограничивает права собственника (Российской Федерации) в отношении федерального имущества, закрепленного за Банком России. Согласно этим ограничениям «изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются». Поэтому, выводы некоторых авторов о коммерческом статусе Банка России не основаны на действующем законодательстве, носят гипотетический характер и могут рассматриваться только, как предложения, направленные на изменение его конституционного статуса[11]. Применительно к государственным органам существование коммерческого интереса вообще не допускается[12].

Вопрос об организационно-правовой форме юридических лиц - предмет гражданского законодательства. В связи с этим, установлению организационно-правовой формы Банка России в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» должно предшествовать закрепление соответствующих положений в Гражданском кодексе РФ применительно ко всем государственным органам, т.е. требуется единый подход. Именно гражданское законодательство должно ответить на вопрос признаются ли государственные органы юридическими лицами? Если да, то какая из предусмотренных этим законодательством организационно-правовых форм может им соответствовать? Если нет, то вопрос об организационно-правовой форме любого государственного органа, включая Банк России, снимается сам собой.