Проблемы государственного регулирования банковской системы в условиях федеративного устройства современной России

С момента вступления в силу 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., возникли некоторые противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и конституционным законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Гейвандов Я.А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России // Россия и ее субъекты: Право и политика. 2000. № 1).

Вопреки правовым нормам федеральной Конституции, федерального законодательства, а также вопреки некоторым решениям Конституционного Суда Российской Федерации, конституционные акты некоторых субъектов РФ относят вопросы денежно-кредитного регулирования на соответствующих территориях к ведению собственных органов государственной власти, включая эмиссионные полномочия и регулирование деятельности региональных структурных подразделений Банка России.

Тем самым грубейшим образом нарушались, а во многих случаях формально продолжают нарушаться конституционные основы федеративного устройства России, принцип единства государственной власти, принцип приоритета федеральной конституции и федерального законодательства над конституциями и законами субъектов РФ. Региональные структурные подразделения Банка России, собственно и призванные осуществлять его конституционные полномочия по реализации единой государственной денежно-кредитной политики в регионах, оказываются в зависимости от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате нарушаются конституционные основы федеративного устройства России и конституционный принцип независимости Банка России (ст. 75 Конституции Российской Федерации). Создаются юридические условия для нарушения суверенитета Российской Федерации в сфере регулирования денежно-кредитных отношений на всей ее территории (п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации).

Согласно современному федеративному устройству России ее банковская система является федеральной. Организация, функционирование и государственное регулирование такой банковской системы осуществляются на уровне Российской Федерации, федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе создавать собственные банковские системы и расчленять единую банковскую систему России на федеральную и региональную. Кроме того, субъекты Российской Федерации не вправе наделять собственные государственные органы полномочиями по регулированию банковской системы и банковской деятельности.

В федеральном законодательстве закреплен исчерпывающий перечень элементов банковской системы, которые создаются в соответствии с федеральным законодательством, регистрируются, лицензируются, регулируются и контролируются исключительно федеральными государственными органами.

Федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих субъектам РФ создавать и самостоятельно регулировать собственные банковские системы, даже при условии что они включены в федеральную банковскую систему. В то же время Конституция России и федеральное законодательство содержат отдельные положения, затрудняющие понимание банковской системы России как единой общефедеральной системы.

Так, юридически недостаточно корректно сформулирован п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, закрепляющий, что в ведении РФ находятся "федеральные экономические службы, включая федеральные банки" (Указом Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" единственным федеральным банком был признан Банк России. Однако статус федерального банка противоречит конституционно-правовому статусу Банка России как федерального государственного органа, независимого от других органов государственной власти (см. об этом: Гейвандов Я.А. Какой центральный банк нужен РФ? // Гос. и право. 1999. № 8).

Нечеткость приведенной формулировки может дать повод полагать, что если в России существуют "федеральные банки", находящиеся в ведении РФ, то, возможно, могут существовать и "нефедеральные" банки, организация и функционирование которых могут регулироваться субъектами РФ или местным самоуправлением. Тем более что в 90-х гг. прошлого века в юридический оборот уже были введены термины "республиканские банки", "областные банки", "губернские банки" (Закон Свердловской области от 5 декабря 1994 г. "Об уставе Свердловской области"; Закон Курской области от 10 июня 1997 г. № 13-ЗКО "О Курском губернском банке" (отменен как противоречащий федеральному законодательству в декабре 1997 г.).), "муниципальные банки". Упомянутые термины вовсе не означают, что соответствующие кредитные организации находятся вне единой федеральной банковской системы России и образуют некий нефедеральный уровень банковской системы, регулируемый субъектами РФ. Например, к муниципальным банкам относятся коммерческие банки, являющиеся частью банковской системы России и осуществляющие свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и другими законодательными актами Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. Отличительная особенность муниципальных банков и иных финансово-кредитных институтов, создаваемых органами местного самоуправления, состоит именно в том, что они образуются на основе муниципальной собственности (ст. ст. 29, 42 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Использование в некоторых правовых нормах терминов "республиканские банки", "муниципальные банки" или "губернские банки" (областные, краевые) также не свидетельствует об особом внефедеральном статусе соответствующих кредитных организаций, а лишь подчеркивает, что их собственниками являются субъекты РФ или муниципальные образования. Решения о выделении средств для учреждения, приобретения долей (акций) кредитной организации и об использовании причитающихся дивидендов принимаются в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации. Согласно ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта РФ или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном вышеназванным и другими федеральными законами.

Итак, термин "федеральные банки", используемый в Конституции Российской Федерации, вовсе не означает, что в России могут существовать кредитные организации, регулируемые субъектами РФ. Более того, термин "федеральные банки" используется в Конституции РФ в ином контексте: в качестве элемента федеральной экономической службы, включенной в систему федеральных органов исполнительной власти, что само по себе не корреспондирует с действующей системой государственной власти в России.

Противоречивость положений п. "ж" ст. 71 Конституции РФ в части использования термина "федеральные банки" обусловлена практически дословным воспроизведением положений п. "ж" ст. 72 Конституции РСФСР, действовавшей до 1993 г., и положений Федеративного договора 1992 г.

В начале 90-х гг. использование термина "федеральные банки", как представляется, было обусловлено политическими соображениями. Бывшие союзные республики, а чуть позже некоторые республики в составе России пытались создавать атрибуты собственной государственности, параллельные союзным и федеральным, в том числе и банковскую систему, государственные (национальные) банки (Постановление Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г № 92-1 "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г № 146-1 "О мерах по выполнению Постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"; Постановление ВС РСФСР от 2 декабря 1990 г "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" и Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"; Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. "О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы и реорганизации банковской системы РСФСР").

Подобные действия наряду с другими обстоятельствами свидетельствовали о том, что процессы распада Союза ССР, приведшие в декабре 1991 г. к прекращению его существования (Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.), ратифицировано РФ Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г.), стали распространяться и на саму Российскую Федерацию.

В современной России отсутствуют какие-либо объективные экономические, политические, юридические или иные основания для создания банковских систем, существующих параллельно федеральной банковской системе, либо обособленных государственных (национальных) банков субъектов Российской Федерации, в особенности после принятия в 1993 г. Конституции РФ. Поэтому какие-либо серьезные основания для использования в Конституции РФ термина "федеральные банки" отсутствуют. К ведению РФ относится не только регулирование денежной и кредитной деятельности, но и денежно-кредитная система в ее организационно-правовом смысле.

Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы федеративного устройства, принципы государственного управления экономикой и т.п., возведенные в ранг основ конституционного строя, которые не могут не приниматься во внимание в процессе регулирования банковской деятельности. Среди них принципы: единства государственной власти, предполагающий государственную целостность России, четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между Федерацией и ее субъектами; единства экономического пространства; свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. ст. 5, 8 Конституции РФ). Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В исключительном ведении Российской Федерации, и в частности ее федерального государственного органа - Банка России, находятся эмиссия денег, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты России - рубля (ст. 75 Конституции РФ). Однако несовершенство некоторых конституционных норм и норм федерального законодательства, децентрализация государственно-властного управления в 90-х гг. прошлого века способствовали тому, что, вопреки принципиальным положениям Конституции РФ, некоторыми субъектами РФ государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере произвольно были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Даже формальный анализ конституций некоторых субъектов РФ показывает, насколько это серьезная проблема.

Так, Конституция Республики Саха (Якутия) провозгласила, что основу банковской системы республики составляют Национальный банк Республики Саха (Якутия) и коммерческие банки. Национальный банк Республики Саха (Якутия) регулирует банковскую деятельность, совершает кредитно-денежные и иные операции (ст. 133 Конституции Республики Саха (Якутия)).

Конституция Республики Тыва в ст. 22 также установила: "Банковская система Республики Тыва является составной частью федеральной банковской системы и регулируется соответствующими законами Российской Федерации и Республики Тыва. Национальный банк Республики Тыва и иные банки на территории Республики Тыва образуются в соответствии с законом Республики Тыва". Статья 63 Конституции Республики Тыва звучит еще более категорично и возлагает на Верховный Хурал Республики Тыва контроль за денежной эмиссией в республике.

В Республике Татарстан (РТ) до принятия Закона Республики Татарстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан" от 19 апреля 2002 г. "активы всех государственных банков" признавались "общенародным достоянием" (ст. 9 Конституции РТ в ранее действовавшей редакции). При этом не учитывалось, что в упомянутой республике в составе РФ могут функционировать кредитные организации, активы и имущество которых сформированы или могут быть сформированы на основе государственной федеральной собственности, государственной собственности других субъектов РФ, муниципальной собственности, частной или смешанной форм собственности. Поэтому активы всех банков никак не могли признаваться "общенародным достоянием" субъекта РФ. Статья 89 Конституции РТ к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относила учреждение, реорганизацию и ликвидацию банков Республики Татарстан. Очевидно, речь могла идти не о собственной банковской системе Республики Татарстан, поскольку федеральное законодательство не предусматривало существование в банковской системе особого элемента - банков субъектов РФ, а об использовании государственного имущества субъекта РФ - Республики Татарстан при их создании.

В настоящее время вышеупомянутые и некоторые другие противоречившие федеральной Конституции и федеральному законодательству правовые нормы из Конституции Республики Татарстан исключены, сама Конституция РТ изложена в новой редакции. При этом ч. 3 ст. 17 Конституции РТ сохраняет за Республикой Татарстан полномочия по регулированию экономики, в том числе посредством кредитной и иной экономической политики.

Согласно Конституции Республики Башкортостан (РБ) государственные банки Республики Башкортостан, валютные и иные резервные фонды находятся в государственной собственности этой республики (ст. 11 Конституции РБ). Серьезные полномочия в денежно-кредитной сфере упомянутая Конституция предоставляет Правительству Республики Башкортостан. Так, в пределах своих полномочий Кабинет Министров РБ "осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной системы" (ст. 103 Конституции РБ). Более того, согласно ст. 149 Конституции РБ "Республика Башкортостан проводит единую... денежно-кредитную, валютную и ценовую политику, координируемую с соответствующей политикой Российской Федерации на договорной основе". Ясно, что это положение не соответствует конституционным правовым нормам, установленным в ст. 71 и ст. 72 Конституции России. Еще более наглядно противоречия между правовыми нормами, установленными в Конституции РБ и в Конституции России, проявляются при анализе ст. 155 Конституции Республики Башкортостан. Согласно содержанию этой статьи: "Банковскую систему Республики Башкортостан составляют Национальный банк Республики Башкортостан, а также иные государственные и коммерческие банки. Национальный банк Республики Башкортостан подотчетен Государственному Собранию Республики Башкортостан и Президенту Республики Башкортостан. Его статус определяется законом Республики Башкортостан".

Более осторожно сформулированы положения Конституции Республики Алтай, согласно ст. 130 которой Правительство Республики Алтай "содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы". Если вышеприведенная правовая норма устанавливает обязательность взаимодействия органов государственной власти Республики Алтай с федеральными органами Российской Федерации при осуществлении на ее территории единой государственной денежно-кредитной политики, то такой подход можно только приветствовать. Однако формулировка ст. 130 Конституции Республики Алтай способствует двойственному толкованию ее содержания. Поэтому если речь идет о попытке "перевести" денежно-кредитное регулирование из предмета исключительного ведения Российской Федерации в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Алтай, то такой подход нельзя признать соответствующим принципу конституционной законности.

В некоторых субъектах РФ устанавливаются нормы, позволяющие их государственным органам принимать законы по вопросам кредитного регулирования. Например, в ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Палаты Республики относятся: рассмотрение и принятие законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой представителей.

В Республике Башкортостан был принят Закон "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". В связи с его изданием Президент России принял распоряжение от 22 апреля 1999 г. № 120-рп, которым в целях урегулирования разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся упомянутого Закона Республики Башкортостан, обеспечения его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, была образована специальная согласительная комиссия. В двухмесячный срок согласительная комиссия должна была завершить работу и о результатах доложить Президенту России. Между тем Конституция России предусматривает иной порядок действий в подобных ситуациях. Конституционный Суд России по запросам Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства России, Верховного Суда России и Высшего Арбитражного Суда России, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ уполномочен разрешать дела о соответствии РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции России).

Президентом Республики Калмыкия был принят Указ от 23 марта 1999 г. №58 "О мерах по усилению борьбы с правонарушениями в сфере внебанковского оборота наличных денежных средств", которым регулировались особенности наличного денежного обращения, предельные нормы расходования наличных денег в этой республике, устанавливались санкции за нарушения правил расчетов наличными денежными средствами. В то же время согласно Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Кроме того, некоторые общие вопросы организации денежного обращения в России регулировались Президентом Российской Федерации (Указ Президента России от 14 июня 1992 г. № 622 "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения"; Указ Президента России от 23 мая 1994 г. № 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей"; Положение Банка России от 5 января 1998 г. № 14-П "О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации"; указание Банка России от 7 октября 1998 г. № 375-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами").

Российская банковская общественность помнит конфликт между центральным аппаратом Банка России и Национальным банком Республики Калмыкия. В результате в сентябре 1998 г. деятельность Национального банка Республики Калмыкия в связи с грубыми нарушениями действующего федерального законодательства была прекращена. Рассматривался вопрос и о ликвидации этого территориального учреждения Банка России. Однако федеральное законодательство не предусматривает возможности ликвидации или упразднения государственных институтов (к числу которых относятся Банк России и его территориальные учреждения, включая Национальный банк Республики Калмыкия) в качестве формы их юридической ответственности за допущенные нарушения. Национальный банк Республики Калмыкия - составная часть единой системы Банка России, его территориальное учреждение, не является юридическим лицом, управляется исключительно централизованно Советом директоров и Председателем Банка России. Поэтому упразднение Банком России собственного территориального учреждения за допущенные нарушения свидетельствовало бы лишь о слабости и недостатках в организации централизованного управления подчиненными региональными подразделениями самого Банка России. За нарушения действующего законодательства государственные институты не могут быть лишены возложенных на них федеральным законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами функций и полномочий либо ликвидироваться или упраздняться (как, например, коммерческие банки). Поэтому к юридической ответственности в случае с Национальным банком Республики Калмыкия следовало привлечь не само территориальное учреждение Банка России, а его руководителей и должностных лиц, виновных в нарушениях федерального законодательства, если такие нарушения действительно имели место.

Противоречит федеральному законодательству политика некоторых субъектов РФ, направленная на самостоятельное правовое регулирование порядка назначения руководителей территориальных учреждений Банка России, а также организации их деятельности.

Так, согласно Конституции Республики Башкортостан председатель Национального банка республики назначается Президентом Республики Башкортостан (ст. 95 Конституции Республики Башкортостан).

В Республике Саха (Якутия) назначение и освобождение от должности председателя Национального банка осуществляются Президентом Республики Саха (Якутия) после предварительного получения согласия Палаты республики (ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия)). Госсовету Республики Татарстан предоставлено право утверждать председателя Национального банка. Кандидатура на пост председателя Национального банка Республики Татарстан представляется в Госсовет Президентом Республики Татарстан. В Республике Тыва Президент по представлению соответствующих органов управления Российской Федерации и с согласия Верховного Хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности председателя Национального банка Республики Тыва, который одновременно является членом Правительства Республики Тыва (ст. ст. 73, 79 Конституции РФ). В Карачаево-Черкесской Республике ее глава по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Центральному банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка РФ по Карачаево-Черкесской Республике (ст. ст. 69, 83 Конституции Карачаево-Черкесской Республики).

В ведении Госсовета Республики Дагестан находится право внесения предложения о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 91), а к ведению Народного Собрания относятся дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 81).

Между тем согласно Конституции России и Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)" Банк России должен оставаться независимым не только от федеральных, но и от иных органов государственной власти России, а национальные банки включены в единую централизованную систему Банка России с вертикальной структурой управления в качестве его территориальных учреждений. При этом они не являются юридическими лицами и действуют от имени Банка России в рамках предоставленных им федеральным законодательством и Банком России полномочий (ст. ст. 83 - 85 Федерального закона). Правовое положение, структура и компетенция территориальных учреждений Банка России, а также порядок назначения их руководителей определены федеральным законодательством и решениями Банка России о статусе его территориальных учреждений.

Понимание приоритета конституционной законности обусловило отмену органами государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации ранее действовавших в их конституциях правовых норм, касающихся регулирования организации и деятельности Банка России. Например, отменены некоторые положения Конституции Республики Адыгея, относившие к ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея дачу согласия совместно с Президентом Республики Адыгея Центральному Банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Адыгея (ст. ст. 70, 78). В Северной Осетии также прекратило действовать правило, согласно которому назначение и освобождение от должности председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания относились к ведению парламента этой республики, а кандидатуру для назначения на должность председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания и предложение об освобождении его от должности представлял парламенту Президент этой республики в составе РФ (ст. ст. 71, 83 Конституции Республики Северная Осетия - Алания).

Видимо, в целях ограничения возможностей по раздроблению механизма государственного управления банковской деятельностью и единой системы Банка России Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)" в редакции, действовавшей до 10 июля 2002 г., закреплял норму, позволявшую создавать территориальные органы Банка России не по административному, а по территориально-экономическому принципу. Так, было установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации". Однако это положение федерального законодательства, к сожалению, реализовано не было, причем, скорее всего, по соображениям политического, но не экономического, организационного или юридического характера (например, в связи с нежеланием обострять отношения с руководителями некоторых субъектов РФ). Кроме того, в федеральном законодательстве так и не были установлены критерии объединения субъектов Российской Федерации по экономическим районам.

Не использовались в практике государственного регулирования денежно-кредитной сферы и возможности, предоставленные принятым Президентом России решением о создании системы федеральных округов, каждый из которых объединил несколько субъектов РФ соответствующего региона. Например, Президентом России были созданы: Центральный федеральный округ с центром в г. Москва; Северо-Западный федеральный округ с центром в г. Санкт-Петербург; Южный федеральный округ с центром в г. Ростов-на-Дону; Приволжский федеральный округ с центром в г. Нижний Новгород; Уральский федеральный округ с центром в г. Екатеринбург; Сибирский федеральный округ с центром в г. Новосибирск; Дальневосточный федеральный округ с центром в г. Хабаровск (Указ Президента России от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"). Однако и эта возможность не была использована для совершенствования механизма управления единой системой Банка России. Даже в Москве и Московской области попытка объединить территориальные учреждения Банка России затянулась на несколько лет в связи с многочисленными бюрократическими преградами в центральном и региональном аппаратах самого Банка России.

В Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 10 июля 2002 г. установлено, что "по решению Совета директоров территориальные учреждения Банка России могут создаваться в регионах, объединяющих территории нескольких субъектов Российской Федерации" (ст. 85 Федерального закона). Насколько новая редакция упомянутой правовой нормы будет способствовать повышению эффективности государственного денежно-кредитного регулирования, покажет время.

В ряде случаев федеральные органы исполнительной власти вопреки Конституции РФ сами согласились с перераспределением конституционных полномочий Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, подписав с органами государственной власти некоторых субъектов РФ соответствующие договора и соглашения. Ситуация усугубляется еще и тем, что, когда упомянутые договора и соглашения передают в ведение некоторых субъектов РФ исключительные конституционные полномочия Российской Федерации, они (договора и соглашения) сами вступают в противоречие с федеральными конституционными нормами.

Так, по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. в ведение Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством РФ, Уставом Свердловской области, упомянутым Договором и отдельным Соглашением были переданы полномочия по созданию областного банка (п. "ж" ст. 9). Но банковское законодательство не содержит правовых норм, закрепляющих за субъектами РФ полномочия в банковской сфере. В федеральном законодательстве, как уже отмечалось, не содержится даже упоминания об "областных банках".

В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия - Алания от 23 марта 1995 г. в совместном ведении Российской Федерации и Республики Северная Осетия - Алания находятся банковское дело в соответствии с законодательством Российской Федерации, координация денежно-кредитной политики. Однако общеизвестно, что Конституция России все упомянутые вопросы относит к исключительному ведению Российской Федерации.

Серьезные полномочия в банковской сфере переданы Республике Башкортостан. Так, согласно ст. 3 Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. в ведении упомянутой республики находятся создание Национального банка (в соответствии с отдельным Соглашением) и координация денежно-кредитной политики.

Из Договора РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. также следует, что органы государственной власти Республики Татарстан, осуществляя полномочия государственной власти, вправе в соответствии с отдельным Соглашением создавать Национальный банк республики. А полномочия по проведению денежной политики осуществляются ими совместно с органами государственной власти РФ (ст. 2, п. 8 ст. 3 Договора). Однако, как отмечалось ранее, из Конституции РФ и федерального законодательства следует совсем иной вывод: и денежная, и кредитная политика находится в ведении Российской Федерации. При этом и банковское дело, и единая система Банка России, включая национальные банки, являются частью денежной и кредитной политики и не могут рассматриваться в отрыве от единой денежно-кредитной политики.

Кроме того, перечень предметов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является исчерпывающим и не упоминает о совместном проведении денежной политики.

Помимо вышеназванного Договора с Республикой Татарстан подписано специальное Соглашение от 15 февраля 1994 г. о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики. В ст. 1 этого Соглашения подтверждается, что "в решении вопросов в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики Стороны исходят из того, что валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации, а Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Центрального банка Российской Федерации". В то же время ст. 5 Соглашения закрепляет, что "объем эмиссии наличных денег на территории Республики Татарстан устанавливается Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Кабинетом Министров Республики Татарстан". Но такой вывод вовсе не следует из положений Конституции РФ и Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)". Более того, объемы денежной эмиссии Банк России не должен в обязательном порядке согласовывать даже с Правительством России, не говоря уже об органах исполнительной власти одного из субъектов Российской Федерации. Таким образом, рассматриваемое Соглашение предоставляет Правительству Республики Татарстан даже большие полномочия в денежно-кредитной сфере, чем имеет Правительство России.

Соглашением также устанавливается, что в целях создания условий для более оперативного решения вопросов кредитования мероприятий, жизненно важных для экономики Татарстана, Правительство России и Банк России выделяют в распоряжение Национального банка Республики Татарстан соответствующие централизованные кредитные ресурсы, которые используются им для предоставления кредитов коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на цели, связанные с осуществлением республиканских программ развития экономики Татарстана и решением неотложных социальных проблем. Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения в 1994 г. в распоряжение Национального банка Республики Татарстан предполагалось выделить до 50 млрд. руб. централизованных кредитных ресурсов, в том числе для предоставления кредитов Правительству Республики Татарстан на покрытие внутригодового (в пределах календарного года) дефицита государственного бюджета Республики Татарстан. На последующие годы размер централизованных кредитных ресурсов, выделяемых в распоряжение Национального банка Республики Татарстан, предполагалось определять ежегодно Банком России по согласованию с Правительством Республики Татарстан. Кредиты за счет централизованных ресурсов Национальным банком Республики Татарстан предоставляются коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на общих условиях использования таких ресурсов. При этом Национальному банку Республики Татарстан было предоставлено право дифференцировать размеры ставок за кредиты, предоставляемые отдельным коммерческим банкам, с таким условием, чтобы в среднем обеспечивалось соблюдение действующей учетной ставки Банка России. Но действующим федеральным законодательством возможность дифференциации размеров ставок по кредитам Банка России либо средневзвешенное определение учетной ставки Банка России не предусмотрены. Более того, возможность выделения Банком России централизованных кредитов коммерческим банкам федеральное банковское законодательство не предусматривает, по крайней мере, с 1995 г., а тем более выделение кредитов по принципу их предоставления лишь кредитным организациям, расположенным на территории одного из 89 субъектов Российской Федерации. Избранный в анализируемом Соглашении подход противоречит конституционному принципу равенства субъектов Российской Федерации, а также другим основополагающим принципам федеративного устройства России. Кроме того, кредитование Банком России правительств - а тем более кредитование дефицита бюджета - вообще запрещено федеральным законодательством, если только предоставление подобных кредитов не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете. Предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов вообще запрещалось начиная с 1995 г. и запрещается в настоящее время без каких-либо исключений (ст. 22 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Если же быть более точным, то "использование эмиссии денег непосредственно для финансирования дефицита государственного бюджета РСФСР" или предоставление Банком России кредита Минфину РСФСР на общих условиях сроком более чем 6 месяцев на покрытие внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами бюджета", а тем более выполнение подобных операций в интересах отдельно взятых региональных властей было запрещено уже с 1990 г. (ст. 11, ст. 17 Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О Центральном банке РСФСР (Банке России)").

Соглашение от 15 февраля 1994 г. было заключено сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие периоды, если одна из сторон за 6 месяцев до истечения срока действия Соглашения не заявит письменно о своем желании прекратить его действие. Несмотря на то что о существующих противоречиях было известно и в момент подписания, и в процессе применения вышеприведенных документов, РФ так и не заявила о своем намерении прекратить действие вышеуказанного Соглашения от 15 февраля 1994 г. Аналогичная ситуация сложилась и с некоторыми другими такого рода документами.

Как представляется, Правительство России, заключившее с органами государственной власти одного из субъектов РФ упомянутое Соглашение, существенно нарушило определенные Конституцией Российской Федерации юридические рамки, в особенности применительно к установлению основ конституционного строя России. Основы конституционного строя могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием при соблюдении соответствующей процедуры, а поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Следовательно, ни Президент России, ни Правительство России, ни какой-либо иной федеральный государственный орган не вправе подписывать с субъектами РФ договора и соглашения, произвольно изменяющие положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов.

Подписывая, вопреки Конституции РФ и федеральному законодательству, упомянутое выше и другие соглашения, расширяющие государственные полномочия субъектов РФ в сфере банковской деятельности, Правительство России не учло содержащиеся в федеральном законодательстве ограничения. Между тем еще в 1993 г. Конституция России определила исключительность полномочий Российской Федерации в сфере финансового, денежно-кредитного и валютного регулирования, а также независимость Банка России при исполнении своих конституционных полномочий.

Впоследствии конституционные правовые нормы были развиты в федеральном законодательстве, запретившем органам государственной власти вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, а также принимать решения, противоречащие Федеральному закону "О Центральном банке РФ (Банке России)". Не учло Правительство России и другие ограничения, например, на предоставление Банком России кредитов на финансирование бюджетных дефицитов. Но самое опасное, что в подписанном Правительством России с Республикой Татарстан Соглашении о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики фактически признается, что в случае прекращения его действия по инициативе одной из сторон прекращают действовать положения ст. 1 Соглашения. Между тем положения ст. 1 Соглашения почти дословно повторяют конституционные нормы и нормы федерального законодательства, которые по своему статусу уже имеют прямое действие на всей территории России и вовсе не требуют какого-либо подтверждения в специальных соглашениях. Однако Соглашение сформулировано таким образом, что односторонний отказ от продления Соглашения на следующий пятилетний срок может дать формальный повод полагать, будто с этого момента стороны не связаны обязательствами, закрепленными в ст. 1 Соглашения, и могут не признавать нормы Конституции РФ и федеральных законов. Между тем, Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Банка России вовсе не потому, что это закреплено в ст. 1 двустороннего Соглашения, а в связи с тем, что он включен в единую систему Банка России на основании федерального законодательного акта.

Серьезные нарушения Конституции России и федерального законодательства содержатся и в Соглашении Правительства России и Банка России с Правительством и Национальным банком Чеченской Республики "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 года. Этим Соглашением федеральные органы власти (Правительство России и Банк России) признали независимость банковской системы и всей денежно-кредитной сферы Чеченской Республики от России. Так, согласно ст. 1 Соглашения непосредственная организация оборота наличных денег и безналичных расчетов на территории Чеченской Республики осуществляется Правительством Чеченской Республики и ее Национальным банком. Национальный банк Чеченской Республики не является учреждением Банка России. Банк России не несет никакой ответственности по обязательствам Национального банка Чеченской Республики, а ее Национальный банк - по обязательствам Банка России, если иное не будет подтверждаться обязательствами Банка России или Национального банка Чеченской Республики.

Национальный банк Чеченской Республики рассматривается как кредитное учреждение, не являющееся кредитной организацией по законодательству Российской Федерации (ст. 9 Соглашения). Выпуск в обращение наличных рублей в Чеченской Республике производится Национальным банком Чеченской Республики за счет его денежной наличности, в том числе получаемой им у Банка России за счет средств на корреспондентском счете Национального банка Чеченской Республики, который был открыт ему в Главном центре информатизации Банка России.

Средства на указанном счете Национального банка Чеченской Республики должны были формироваться за счет поступлений на этот счет из других учреждений Банка России в порядке межбанковских безналичных расчетов, взносов наличными рублями в одно из учреждений Банка России, которое должно было быть определено по договоренности между Банком России и Национальным банком Чеченской Республики, а также за счет выручки от продажи в установленном порядке (непосредственно или через валютную биржу) Правительством или Национальным банком Чеченской Республики принадлежащей им свободно конвертируемой валюты Банку России (ст. 2 Соглашения).

Наряду с этим Соглашение определило, что ответственность за организацию и функционирование банковской системы на территории Чеченской Республики в соответствии с ее законодательством несет Национальный банк Чеченской Республики.

Банк России в течение недельного срока после открытия в Главном центре информатизации Банка России корреспондентского счета Национальному банку Чеченской Республики обязался аннулировать государственную регистрацию банков и других кредитных организаций с местонахождением на территории Чеченской Республики и объявить об отзыве у таких банков и кредитных организаций ранее выданных им Банком России лицензий на право совершения банковских операций (ст. 8 Соглашения).

Во исполнение ст. 8 Соглашения "Об особенностях организации денежного обращения и безналичных расчетов" от 12 мая 1997 г., заключенного между Правительством Российской Федерации, Банком России и Правительством Чеченской Республики, Национальным банком Чеченской Республики, Банк России аннулировал государственную регистрацию коммерческих банков, расположенных на территории Чеченской Республики (Приказ Банка России от 18 июля 1997 г. № 02-313 "О внесении записи в Книгу государственной регистрации кредитных организаций об аннулировании государственной регистрации коммерческих банков, расположенных на территории Чеченской Республики").

Юридическим лицам с регистрацией на территории Чеченской Республики счета (рублевые и валютные) в кредитных организациях РФ должны были открываться при представлении этими юридическими лицами, наряду с другими документами, надлежаще оформленного разрешения Правительства Чеченской Республики и Национального банка Чеченской Республики, подтвержденного Банком России (ст. 9 Соглашения).

При подписании Соглашения было принято решение, что оно вступает в силу с момента подписания и действует в течение года, если иное не будет установлено специальным соглашением Сторон или если одна из Сторон не заявит другой Стороне о своем выходе из Соглашения не ранее чем через 6 месяцев после даты письменного предупреждения о выходе из Соглашения.

На основе данного Соглашения Банк России принял ряд специальных нормативных правовых актов, регламентирующих особенности взаимоотношений с банками Чеченской Республики (например: письмо Банка России от 23 мая 1997 г. № 451 "Об организации и проведении безналичных расчетов с кредитными организациями (филиалами кредитных организаций), расположенными на территории Чеченской Республики, и их клиентами"; письмо Банка России от 23 мая 1997 г. № 43-97; письмо Банка России от 13 июня 1997 г. № 56-97 "О счетах юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики, в кредитных организациях Российской Федерации"; телеграмма Банка России от 14 июля 1997 г. № 67-97). Большая часть упомянутых нормативных правовых актов уже отменена указанием Банка России от 11 января 2001 г. № 901-У "О порядке открытия счетов юридическим лицам, зарегистрированным на территории Чеченской Республики". Однако само Соглашение, как и некоторые принятые на его основе нормативные правовые акты, формально продолжает действовать. Во всяком случае, ни Правительство России, ни Банк России, ни глава Администрации Чеченской Республики, ни Правительство Чеченской Республики официально не объявили о прекращении действия Соглашения или о своем выходе из него.

Конечно же, в процессе государственного регулирования банковской деятельности федеральные государственные органы, в том числе Банк России, должны взаимодействовать с органами государственной власти субъектов РФ. Это один из важнейших принципов государственного управления. Однако порядок, основания, предмет и формы такого взаимодействия должны быть основаны на Конституции РФ и закреплены в федеральном законодательстве. Без этого, как видно из анализа вышеприведенных правовых актов и практики взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, допускаются случаи неконституционного перевода отношений в области государственного регулирования денежно-кредитной сферы с федерального на региональный уровень. Противоречия между Конституцией России, федеральным законодательством и законодательством некоторых субъектов РФ, а также отдельными договорами и соглашениями о разграничении полномочий, подписанными с органами государственной власти субъектов РФ, не только снижают уровень и качество государственного воздействия на банковскую сферу, но и способствуют нарушению конституционных основ федерализма в России.

Суть этих нарушений в том, что такое перераспределение осуществляется с нарушением целого ряда конституционных правовых норм.

Во-первых, нарушается принцип равного отношения федеральных органов государственной власти ко всем субъектам РФ (ст. 5 Конституции РФ). Произвольное, не основанное на Конституции РФ перераспределение федеральных полномочий в ведение одних субъектов Российской Федерации, а также отказ в предоставлении подобных полномочий другим неизбежно будут вызывать противоречия не только между центром и регионами, но и между самими субъектами РФ.

Во-вторых, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется в первую очередь Конституцией России, а затем Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Причем Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ). Принимаемые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Более того, согласно разделу второму Конституции РФ при несоответствии положений Федеративного договора и других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

Ситуация с не всегда основанным на нормах Конституции РФ перераспределением полномочий в денежно-кредитной сфере между федеральными государственными органами и органами некоторых субъектов РФ приобрела в 90-е гг. прошлого столетия хронический, "тлеющий" характер, который пытались не замечать. Но долго не замечать того, что явно бросается в глаза, нельзя.

Таким образом, во-первых, необходим анализ и юридическая оценка ситуации, сложившейся в сфере перераспределения государственных полномочий по регулированию банковской деятельности и банковской системы России. Во-вторых, следует признать, что фактическое и юридическое перераспределение функций государственного регулирования денежно-кредитной сферы от РФ в ведение субъектов РФ не соответствует действующей Конституции РФ и федеральному законодательству. В-третьих, требуется привести законодательство субъектов РФ, договора и соглашения о разграничении полномочий в денежно-кредитной сфере в соответствие с Конституцией Российской Федерации, решениями Конституционного Суда России, в том числе касающимися определения статуса Банка России (Постановление Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 ст. 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан; Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Упомянутые судебные решения носят общий характер и, следовательно, распространяются на Банк России как единый федеральный государственный орган, включая его региональные структурные подразделения, являющиеся его составной частью, а поэтому также имеющие федеральную конституционно-правовую природу. Возможен и другой, на наш взгляд, неприемлемый путь, предполагающий сохранение конституционного законодательства вышеупомянутых субъектов РФ и заключенных с ними договоров и соглашений в их нынешнем виде, нарушающем конституционные основы организации и функционирования денежно-кредитной системы России. Тогда потребуются изменения в действующую Конституцию России, в систему государственной власти и федеральное законодательство с учетом реально произошедшего перераспределения полномочий РФ в денежно-кредитной сфере в пользу некоторых субъектов РФ. Однако такой вариант развития конституционного законодательства и механизма российской государственности представляется нецелесообразным.

Вышеупомянутые обстоятельства в совокупности с иными недостатками могли явиться предпосылками прежних кризисных явлений в денежно-кредитной сфере России, причинивших ее народному хозяйству и гражданам колоссальный ущерб, и в случае дальнейшего нарушения конституционных основ государственного регулирования банковской системы России, а также федерального конституционно-правового статуса Банка России и его территориальных учреждений могут способствовать возникновению аналогичных негативных проблем в будущем.

Современное состояние и перспективы государственно-правового механизма регулирования банковской деятельности требуют от органов государственной власти скоординированных, продуманных действий. Причем такие действия должны основываться на понимании важности сохранения целостности России, недопустимости очередных экономических, банковских или политических кризисов и обеспечивать приоритет конституционной законности во всех сферах государственного управления.