Взаимодействие Банка России с федеральными министерствами и ведомствами, реализующими правительственную политику в денежно-кредитной сфере

Помимо взаимодействия на уровне высших федеральных органов государственной власти России, осуществлялась и продолжает осуществляться координация действий Банка России и федеральных министерств и ведомств, относящихся к исполнительной власти и непосредственно ответственных за реализацию правительственной экономической и денежно-кредитной политики. Среди них: Минэкономразвития России, Минфин России, Федеральная служба по финансовым рынкам РФ (ФСФР России), ФНС России, Федеральная служба по финансовому мониторингу РФ (ФСФМ России), Федеральная таможенная служба России, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

Для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, для анализа экономической ситуации Банк России наделен правом запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц (ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Основополагающее значение для денежно-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Действующим банковским законодательством предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином России о проведении операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операций по обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Являясь федеральным органом по управлению финансами в Российской Федерации, Минфин России осуществляет функции, тесно связанные с деятельностью Банка России, в частности в области денежного обращения, государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой системы. Не случайно в действующем Положении о Минфине России установлено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и т.п (п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329).

В ранее действовавшем Положении о Министерстве финансов РФ, утвержденном Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г. № 984, устанавливалось, что Минфин России совместно с Минэкономики России и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики России, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения (Пункт "л" ст. 7 Положения о Минфине России и п. 5 Положения о Минэкономики России, утвержденного Постановлением Правительства России от 26 августа 1995 г. № 844 "Об утверждении Положения о Министерстве экономики Российской Федерации"). Кроме того, прямо закреплялось, что Минфин России участвует в подготовке предложений по основным направлениям кредитной, денежной политики Российской Федерации, улучшению состояния расчетов и платежей в экономике; по обеспечению повышения качества научных исследований в области финансов, кредита и денежного обращения, а также взаимодействию с научно-исследовательскими организациями экономического профиля по выработке предложений об эффективном использовании государственных средств (Постановление Правительства России от 6 марта 1998 г. № 273 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации"). Нынешняя редакция Положения ограничивается упоминанием о «реализации государственной политики в установленной сфере деятельности».

За Минэкономики России также длительное время сохранялась функция по участию в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-тарифной политики РФ; по содействию привлечению иностранных инвестиций, участию в разработке и реализации механизма регулирования валютно-кредитных отношений с иностранными государствами; по участию в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям (Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. № 990 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации"). Нынешняя редакция положения о Минэкономразвития России менее широко трактует функции этого министерства в денежно-кредитной сфере России, ограничиваясь упоминанием функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации и др.

Банк России и Минфин России активно взаимодействуют в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. При этом счета Федерального казначейства в Банке России ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством России с учетом особенностей, установленных БК РФ (ст. 244 БК РФ). Очевидно, речь идет о безвозмездном обслуживании бюджетных счетов Банком России. Однако если применительно к кредитным организациям заключение с Правительством России гражданско-правовых договоров вполне объяснимо, то применительно к Банку России такой подход вызывает вопросы. И Банк России, и Правительство РФ являются институтами публично-правовыми; обслуживание бюджетных счетов является их публично-правовой функцией. Каким образом публично-правовые бюджетные правоотношения конституционных федеральных государственных органов приобретают гражданско-правовую форму - не ясно. Как представляется, вышеназванные правоотношения Банка России и Правительства России имеют публично-правовую природу и должны реализовываться на основании федерального законодательства, а не на договорной основе.

Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг.

Некоторые из ранее закрепленных за Минфином России функций, вступившие в противоречие с федеральным банковским законодательством, отменены. Например, в соответствии с п. "щ" ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г., Минфину России предоставлялось право заключать от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели и осуществлять контроль за целевым использованием кредитов. Из ныне действующего Положения о Минфине России упомянутая функция исключена.

Длительное время за Минфином России сохранялась функция, связанная с организацией и обеспечением изготовления денежных билетов и металлических монет по заявкам Банка России (ст. 5 Положения о Минфине России от 6 марта 1998 г.). Вместе с тем в целях организации на территории России наличного денежного обращения функция прогнозирования и организации производства банкнот и монеты возложена на Банк России (ст. 34 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином России и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, являющейся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля, которым переданы част функции упраздненной в мае 2000 г. Федеральной службы по валютному и экспортному контролю.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ.

Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями. Так, осуществляя свои полномочия в установленной сфере деятельности Федеральное казначейство открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета (Положение о Федеральном казначействе, утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703).

Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и Федерального казначейства при открытии в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с настоящим Кодексом осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с настоящим Кодексом; направлении в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации и пр. (ст. 166.1 БК РФ).

Между тем Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает возможности внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

И Банк России, и Правительство РФ обязаны обеспечить согласованные действия, способствующие эффективной реализации федерального законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"). В связи с этим Банк России координирует собственную деятельность не только с Правительством России, но и взаимодействует с Федеральной службой по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг, бывший Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России). Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет следующие полномочия: взаимодействует с Центральным банком Российской Федерации по вопросам установленной сферы деятельности; получает, в том числе по запросам, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Банка России информацию по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы (за исключением информации о частной жизни граждан) (Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. № 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем", Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. № 307).

Согласно федеральному законодательству порядок направления ФСФМ России запросов о предоставлении информации как в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, так и в отношении иных операций определяется Правительством России по согласованию с Банком России. Правила внутреннего контроля в кредитных и иных организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, также разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством России, а для кредитных организаций - Банком России. Если у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, при осуществлении внутреннего контроля возникают подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, эта организация обязана направлять в уполномоченный орган сведения о таких операциях. При этом порядок предоставления информации в уполномоченный орган устанавливается Правительством России, а в отношении кредитных организаций - Банком России (ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"; Положение Банка России от 20 декабря 2002 г. № 207-П "О порядке предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций (за исключением информации о частной жизни граждан), в порядке, установленном Правительством РФ. Банк России предоставляет уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, в порядке, согласованном Банком России с уполномоченным органом. При этом предоставление по запросу ФСФМ России информации и документов органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и Банком России в целях и порядке, которые предусмотрены упомянутым Федеральным законом, не является нарушением служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны и тайны информации о почтовых переводах денежных средств (ст. 8 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Итак, ФСФМ России для выполнения своих задач и функций вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Банка России информацию (за исключением информации о частной жизни граждан) по вопросам, относящимся к ее ведению.

В связи с упомянутыми выше требованиями федерального законодательства в Положении о ФСФМ России установлено, что этот государственный орган осуществляет взаимодействие с Банком России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Кроме того, ФСФМ России обобщает практику применения законодательства России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Банка России и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство России предложения по его совершенствованию.

Эффективность государственного регулирования банковской системы требует надлежащего взаимодействия между уполномоченными государственными органами в вопросах осуществления антимонопольной политики и обеспечения конкуренции на рынке банковских услуг. Вместе с тем упомянутым аспектам государственного регулирования федеральное законодательство и реальная практика, к сожалению, должного значения не придают. Об этом свидетельствует полное отсутствие упоминания о конкуренции или антимонополистической деятельности применительно к компетенции Банка России. О соблюдении антимонопольных правил в сфере банковских услуг, контролируемых Федеральной антимонопольной службой России (ФАС России) совместно с Банком России, упоминает лишь ст. 32 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Но анализ нормативных правовых актов по вопросам антимонопольного регулирования свидетельствует, что, вопреки вышеупомянутой правовой норме, большая их часть принята без участия Банка России.

Наличие многочисленных государственных органов, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможные комиссии и рабочие группы, призванные координировать денежно-кредитную политику, не оградили Россию от кризисных явлений в сфере денег и кредита. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие негативные процессы, если не удается исключить их полностью.

Эффективная деятельность по управлению банковской и денежно-кредитной системами возможна при условии: а) разграничения функций и полномочий государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами на уровне федерального законодательства; б) исключения вмешательства одного органа государственной власти в сферу, отнесенную к ведению другого органа; в) реального взаимодействия при подготовке решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы обеспечить принятие согласованных совместных правовых решений.

Изучение нормативных правовых актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов, или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов, или требуют соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустима не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов, использующих федеральное законодательство.

Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, а также в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере.

Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Кроме того, в соответствии с конституционными функциями Банка России необходимо расширить ныне существующие формы и полномочия Банка России в части взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием России, Правительством РФ и Конституционным Судом России. Для этого Банк России целесообразно наделить правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией России и федеральным законодательством.

Застарелой проблемой являются противоречия во взаимоотношениях между Банком России и Федеральной службой по финансовым рынкам РФ (ФСФР России) (ранее Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг России-ФКЦБ России, ГКЦП).

Конфликтная ситуация по поводу разграничения регулирующих полномочий Банка России и ФСФР России на рынке ценных бумаг длилась не один год, порождая недоразумения теоретического, практического и политического свойства.

Регулирование, включая лицензирование, деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг - одно из направлений государственного регулирования банковской деятельности. Деятельность банков на рынке ценных бумаг допускалась с 1990 г. Однако порядок государственного регулирования этой деятельности так и не был приведен в соответствие с Конституцией России. Проблемы начались с 1996 г., когда на Банк России были возложены полномочия по лицензированию деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг. В статье 6 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" было установлено, что в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций с которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также вправе осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.

Помимо этого, кредитным организациям было предоставлено право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с федеральными законами. Учитывая положения ст. 5 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности", кредитные организации могли осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с лицензией Банка России до урегулирования данного вопроса Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Но Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не предусматривал предоставление Банку России регулирующих функций на рынке ценных бумаг.

Последствия избранного законодателем подхода спровоцировали многочисленные нестыковки и недопонимание в сфере денежно-кредитного регулирования, в первую очередь между федеральными органами самого государства (письмо Банка России от 5 августа 1997 г. № 72-97 ).

Согласно решениям ФКЦБ России кредитные организации получили право осуществлять брокерскую и дилерскую деятельность на основании лицензий на осуществление банковских операций, выданных Банком России, до 1 октября 1997 г. (Постановление ФКЦБ России от 24 января 1997 г. № 5 "Об осуществлении кредитными организациями операций с ценными бумагами на рынке ценных бумаг"; Постановление ФКЦБ России от 26 марта 1997 г. № 13 "Об осуществлении кредитными организациями профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг"). Для разрешения разногласий, возникших между Банком России, Минфином России и ФКЦБ России, потребовалось составить Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. и утвердить его в Правительстве России (Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г., утв. Правительством России от 30 мая 1997 г. № АЧ-П13-19ПР). Согласно Протоколу лицензирование и текущий контроль за деятельностью (кроме деятельности по организации торговли, регистратора и деятельности фондовой биржи) кредитных организаций на рынке ценных бумаг будет осуществляться Банком России на основе генеральной лицензии ФКЦБ России. Определено также, что Банк России будет осуществлять лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг на основании положений, принятых ФКЦБ России и согласованных с Банком России, а также регулярно информировать ФКЦБ России об этой работе.

На основании ст. 39 и ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" ФКЦБ России обязался выдать в двухнедельный срок в установленном порядке вышеуказанную генеральную лицензию Банку России. Кроме того, не позднее 1 августа 1997 г. ФКЦБ России согласился продлить для кредитных организаций срок осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг на основании лицензий на осуществление банковских операций, что и было сделано.

Для осуществления лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Банк России получил от ФКЦБ России Генеральную доверенность от 11 июня 1997 г. При этом лицензионные права Банка России в сфере профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг касались: брокерской деятельности, за исключением операций с физическими лицами; брокерской деятельности, включая операции с физическими лицами; дилерской деятельности; деятельности по доверительному управлению ценными бумагами; депозитарной деятельности; клиринговой деятельности. Порядок и особенности такого лицензирования, помимо федеральных законов, урегулированы в подзаконных актах Банка России и ФКЦБ России (Приказ Банка России от 23 октября 1997 г. № 02-462 "Об утверждении Положения "Об особенностях лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации" и указаний "О порядке лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации"; Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утв. Постановлением ФКЦБ России от 19 сентября 1997 г. № 26).

Как видим, во многих случаях профессиональная деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг непосредственным образом связана с осуществлением банковских расчетов (например, клиринговая деятельность). По этим и многим другим причинам практика предоставления Банку России полномочий в денежно-кредитной сфере в зависимости от наличия или отсутствия выдаваемой ФКЦБ России лицензии представляется спорной.

Между тем с 1 декабря 1998 г. решением ФКЦБ России (распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации") действие генеральной лицензии от 11 июня 1997 г., выданной Банку России, было приостановлено. Банку России надлежало выполнить требования Постановления ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29 "О внесении дополнений в Положение о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 9 сентября 1996 г. № 16 и другие нормативные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Кроме того, по мнению ФКЦБ России, от Банка России требовалось устранить нарушения законодательства РФ о ценных бумагах, якобы допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России. Помимо этого, ФКЦБ России была недовольна участием Банка России в качестве акционера ММВБ, а также участием некоторых должностных лиц Банка России в Биржевом совете ММВБ и в органах управления Сбербанка России и Внешторгбанка России.

Подобный подход ФКЦБ России, по нашему мнению, не соответствовал Конституции России. Действия ФКЦБ России спровоцировали многолетнее противостояние регулирующих государственных органов в денежно-кредитной сфере (Письмо Банка России от 28 июля 1999 г. № 219-Т "О ситуации в области лицензирования Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг"). Банк России обжаловал неправомерное решение ФКЦБ России в арбитражный суд г. Москвы, обратившись с иском о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации". Решением этого суда от 20 июля 1999 г. в удовлетворении искового требования было отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 20 сентября 1999 г. вышеупомянутое судебное решение было оставлено без изменения. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда России (ВАС России), рассмотрев данный спор, принял решение отменить ранее принятые судебные акты, а дело направить на новое рассмотрение. Именно такое решение сформулировано в Постановлении Президиума ВАС России от 7 марта 2000 г. № 7672/99 "О спорах с участием банков". При этом Президиум ВАС России отметил, что судами не были учтены следующие обстоятельства:

в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрено, что Банк России участвует в капиталах организаций, обеспечивающих его деятельность, а Совет директоров Банка России вправе принимать решения об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России (ст. 8 и ст. 18 Федерального закона);

согласно ст. 90 упомянутого Федерального закона Совет директоров Банка России утверждает перечень должностей, в соответствии с которым служащие Банка России не имеют права работать по совместительству, занимать должности в кредитных и иных организациях. В решении арбитражного суда подчеркивается, что из решения Совета директоров Банка России от 27 декабря 1996 г. видно, что все служащие системы Банка России, за исключением работников подведомственных организаций, осуществляющих неосновную деятельность (медицинские работники, работники оздоровительных учреждений), не имеют права работать по совместительству, по договору подряда, а также занимать должности в кредитных и иных организациях, если иное не установлено Советом директоров;

решением от 2 июня 1997 г. Совет директоров Банка России установил, что Председатель Банка России может участвовать в органах управления организаций, в капитале которых участвует Банк России. Иные служащие Банка России могут участвовать в органах управления указанных организаций по решению Председателя Банка России. Как отмечается в судебном решении, из материалов дела видно, что рекомендованные Банком России, в частности, в состав Биржевого совета ММВБ должностные лица были избраны собранием акционеров этой биржи. Суд также отметил, что из материалов дела усматривается, что на момент принятия распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р рекомендованные Банком России служащие не только участвовали в Биржевом совете ММВБ, но и были представителями в органах управления Сбербанка России, Внешторгбанка и некоторых других участников рынка ценных бумаг.

Президиум ВАС России отметил, что арбитражному суду надлежало выяснить наличие фактов нарушения Банком России ограничений, введенных Постановлением ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29, в отношении указанных организаций в части представительства в их органах управления. При этом Президиум ВАС России, отказывая в удовлетворении иска о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р в части устранения нарушений законодательства РФ о ценных бумагах, допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России (абз. 7 п. 21 Положения), сослался на отсутствие в действующем законодательстве предоставления Банку России права выпуска своих облигаций.

По мнению Президиума ВАС России, суд не дал правовой оценки тому обстоятельству, что право ФКЦБ России приостанавливать действие генеральной лицензии в связи с иным нарушением требований законодательства о ценных бумагах (каковым является выпуск Банком России собственных облигаций) обусловлено нарушением прав и имущественных интересов инвесторов. В то же время, по мнению ВАС РФ, из материалов дела не усматривается, что выпуск Банком России облигаций нарушил права и имущественные интересы инвесторов.

В результате решением арбитражного суда г. Москвы 15 мая 2000 г. распоряжение ФКЦБ России № 1265-р от 30 ноября 1998 г. "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации" было признано недействительным.

В письме Банка России от 29 мая 2000 г. № 112-Т "О лицензировании Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг" отмечалось, что главные управления (национальные банки) Банка России осуществляют функции лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг в соответствии с действовавшим тогда порядком, в том числе по заявлениям кредитных организаций, поступившим в период с августа 1999 г.

В связи с окончанием 11 июня 2000 г. срока действия генеральной лицензии Банка России на осуществление лицензирования кредитных организаций - профессиональных участниц рынка ценных бумаг указанные функции осуществлялись территориальными учреждениями Банка России до 10 июня 2000 г. включительно.

7 мая 2002 г. Банк России принял официальное решение о прекращении лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг (Пункт 1 указания Банка России от 7 мая 2002 г. № 1148-У "О признании утратившими силу нормативных и иных актов Банка России в связи с прекращением Банком России лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг".).

Лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций к маю 2002 г. были переданы в ведение ФКЦБ России и осуществлялись в порядке, установленном ФКЦБ России (Постановление ФКЦБ России от 15 августа 2000 г. № 10 "Об утверждении Порядка лицензирования отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации"; письмо ФКЦБ России от 24 ноября 2000 г. № ИК-02/6293 "Разъяснения по подготовке документов, представляемых кредитными организациями для получения лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг").

Рассмотренный выше конфликт двух федеральных государственных органов по поводу их полномочий в сфере денежно-кредитного регулирования - реальный пример извращения духа и буквы конституционных норм. История этого конфликта свидетельствует об игнорировании конституционно-правового механизма регулирования всей денежно-кредитной сферы России, включая деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг, со стороны самого государства и его федеральных органов. Деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг в реальности невозможно отделить от банковской деятельности и банковской системы. Поэтому избранный законодателем и ФКЦБ России подход к Банку России представляется не просто малопродуктивным, вредным или неконституционным, но и опасным с точки зрения общей экономической стабильности в стране.

Согласно федеральному законодательству ФКЦБ России признавалась федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, в том числе по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Помимо регулирования деятельности фондовых бирж и рынка ценных бумаг на ФКЦБ России были возложены и некоторые иные полномочия в денежно-кредитной сфере (определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг).

В то же время вышеупомянутая деятельность ФКЦБ России на рынке ценных бумаг, являющемся частью единой денежно-кредитной системы России, по Конституции РФ должна была реализовываться в рамках компетенции Правительства России в денежно-кредитной сфере и не могла осуществляться в отрыве от конституционных полномочий Банка России и без непосредственного взаимодействия с ним. Более того, само законодательство о рынке ценных бумаг не могло и не может быть оторвано от норм Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих механизм осуществления единой государственной денежно-кредитной политики.

В таком случае федеральные законодательные акты о рынке ценных бумаг в обязательном порядке должны учитывать конституционно-правовой статус Банка России и его конституционные полномочия в денежно-кредитной сфере. В противном случае, вопреки требованиям Конституции РФ, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" длительное время не ставил бы Банк России в зависимость от ФКЦБ России в части, касающейся регулирования отношений по поводу эмиссии и обращения ценных бумаг.

Отсутствие должной научной разработанности упомянутых экономических и юридических проблем функционирования денежно-кредитной системы и пробелы в их законодательном регулировании являются той объективной причиной, которая вызывает "трения" между двумя государственными органами - Банком России и ФКЦБ России, сферы компетенции которых, несомненно, пересекаются.

Практика "лицензирования", применявшаяся к Банку России в течение нескольких лет, является неконституционной еще и потому, что осуществлялось "лицензирование" органом исполнительной власти (руководитель ФКЦБ России является по должности федеральным министром), независимость от которой является основополагающим конституционным принципом деятельности Банка России.

Такой подход законодательства о ценных бумагах не просто противоречит конституционным нормам, нормам бюджетного, банковского законодательства, но и является одной из тех институциональных предпосылок, существование которых способствует снижению эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом. Действительно, можно ли всерьез рассматривать эффективность государственной денежно-кредитной политики, когда один из основных органов, непосредственно отвечающих за ее реализацию, не контролирует в полном объеме значительную часть денежно-кредитной сферы - рынок ценных бумаг, в особенности ценных бумаг, используемых в качестве платежных средств? Между тем неопределенная ситуация длится уже не один год и при определенных условиях может провоцировать кризисные явления в денежно-кредитной сфере России.