Особенности правового положения полевых учреждений Банка России

В процессе экономических реформ 1990-х годов многие органы и силы, обеспечивающие оборону и безопасность Российской Федерации, оказались на банковском обслуживании в ком­мерческих банках, где им были открыты банковские счета. Через коммерческие банки проходили значительные бюджетные средства, направляемые на цели обороны и безопасности. Вместе с тем, негативные явления, возникавшие в процессе расчет­но-кассового обслуживания коммерческими бан­ками воинских формирований, потребовали со­здания более надежных гарантий независимости этих формирований от финансовой устойчивости коммерческой деятельности кредитных организаций. При этом принималось во внимание, что надлежащее финансирование Вооруженных Сил и других воинских формирований, а также доведение бюджетных средств до каждой воинской части, конкретного военнослужащего является важнейшей гарантией обеспечения национальной безопасности и соблюдения прав и законных интересов военнослужащих. Кроме того, учитыва­лось, что значительная доля государственных расходов на оборону и безопасность является сведениями, составляющими государственную тай­ну (ст. 5 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне", п. 54 раздела 2 Указа Президента от 30 ноября 1995 г. № 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне" (в редакции от 24 января 1998 г.). Немаловажным является и то обстоя­тельство, что возможности государства непосредст­венно вмешиваться в хозяйственную деятельность конкретных кредитных организаций ограничены действующим федеральным законодательством. По­этому наиболее безопасным и эффективным с точки зрения обеспечения интересов национальной безопасности было признано банковское обслужива­ние воинских формирований и органов, обеспечивающих безопасность Российской Федера­ции через полевые учреждения Банка России.

Впервые в законодательстве РФ правовые нормы о полевых учреждениях Банка России как составной части единой системы Банка России, их правовом статусе, стоящих перед ними задачах и осуществляемых функциях получили закрепление в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции 1995 г.

Конкретные функции и особенности правового положения полевых учреждений Банка России определены в ст. 86 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Полевые учреждения, как и другие терри­ториальные учреждения Банка России, не имеют статуса юридического лица и действуют от имени Банка России но доверенности. При этом они не могут принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручи­тельства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров Банка России (ст. 84 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В отличие от главных территориальных управлений и национальных банков Банка России полевые учреждения Банка России имеют особое, двойственное положение: с одной стороны, они являются составной частью Банка России и при осуществлении банковской деятельности действуют независимо от каких бы то ни было органов государственной власти. С другой стороны, полевые учреждения — воинские учреждения и комплектуются военнослужащими. Поэтому они должны руководствоваться военным законодательством и обеспечивать в процессе своей деятельности соблюдение особого порядка военной службы, предполагающего действие принципа единоначалия.

Полевые учреждения Банка России, в отличие от главных управлений (национальных банков) Банка России, как правило, не осуществляют функции банковского надзора, контроля и регулирования, за исключением организации денежного обращения. Основными функциями полевых учреждений Банка России являются: банковское обслуживание юридических и физических лиц; осуществление по разрешению Банка России эмиссии наличных денег, а также организация денежного обращения (наличных и безналичных расчетов) в связи с деятельностью обслуживаемых ими лиц.

Исчерпывающий перечень лиц, банковское обслуживание которых осуществляется Банком России через входящие в его систему полевые учреждения, определен в законе. В этот перечень включены: воинские части, учреждения и организации Министерства обороны РФ, а также иных государственных органов; юридические лица, обеспечивающие безопасность РФ; физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно (ст. 86 Федерального закона). Как видно из содержания упомянутой статьи, закон четко определяет не только функции — банковское обслуживание, но и круг лиц, которые подлежат банковскому обслуживанию полевыми учреждениями Банка России.

Вместе с тем в особых условиях, при невозможности функционирования иных территориальных учреждений Банка России, на некоторых территориях РФ (например, в связи с событиями в Чеченской Республике) по решению Банка России на полевые учреждения могут быть возложены функции расчетно-кассовых центров, обеспечивающих межбанковские и внутрибанковские расчеты кредитных организаций, расположенных на данной территории. В связи с этим соответствующие кредитные организации открывают корреспондентские (субкорреспондентские) счета только в полевых учреждениях Банка России, действующих на определенной территории, и не могут устанавливать прямые корреспондентские отношения с другими кредитными организациями. В вышеупомянутых случаях полевые учреждения наделяются полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля, предусмотренными для РКЦ Банка России (указания Банка России от 4 декабря 1996 г. № 368 «Об организации расчетов с участием кредитных организаций (в том числе филиалов кредитных организаций), местонахождением которых является территория Чеченской Республики»).

С учетом особых задач и функций, стоящих перед полевыми учреждениями Банка России, законодательством предусмотрено создание на территории РФ учреждений Банка России по предметно-территориальному принципу. В соответствии с этим полевые учреждения Банка России создаются, размещаются и функционируют в местах дислокации лиц, для банковского обслуживания которых они предназначены. Так, некоторые воинские части и организации могут быть дислоцированы на территории различных субъектов РФ, а их банковское обслуживание при этом осуществляется одним полевым учреждением Банка России. Кроме того, возможно создание и функционирование полевых учреждений в гарнизонах. В соответствии с международными договорами РФ полевые учреждения Банка России могут создаваться и функционировать за пределами РФ для осуществления банковского обслуживания российских войск и иных организаций, обеспечивающих безопасность РФ и дислоцированных на территориях иностранных государств. Необходимо оговориться, что расположенные за рубежом полевые учреждения Банка России не изменяют своего правового статуса территориального учреждения и не могут быть признаны представительствами Банка России за рубежом.

Правовое регулирование банковской деятельности полевых учреждений осуществляется исключительно федеральными законами и нормативными актами Банка России. При этом для выполнения задач банковского обслуживания полевые учреждения Банка России наделены полномочиями по осуществлению банковских операций в соответствии с федеральными законодательными актами, а также нормативными актами Банка России (ст. 46, 48 83, 86 Федерального закона, ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ГК РФ и др.).

Как воинские учреждения, полевые учреждения Банка России руководствуются в своей деятельности военным законодательством, воинскими уставами, а также Положением о полевых учреждениях Банка России, утверждаемым совместным решением Банка России и Министерства обороны РФ (ч. 2 ст. 86 Федерального закона). Так, Банк России и полевые учреждения в его составе руководствуются в своей деятельности военным законодательством по вопросам обеспечения обороны и безопасности, прохождения военной службы, обеспечения прав, обязанностей и ответственности военнослужащих полевых учреждений, организации и дислокации полевых учреждений (Федеральный закон «Об обороне», Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», Федеральный закон «О статусе военнослужащих»). В соответствии со ст. 16 Федерального закона «Об обороне» воинские части (учреждения), в том числе и полевые учреждения Банка России, дислоцируются в соответствии с задачами обороны и социально-экономическими условиями соответствующих территорий. При этом передислокация воинских частей и подразделений до уровня соединения в пределах территорий, переданных в пользование Минобороны России, осуществляется по решению министра обороны РФ. Но особенность полевых учреждений Банка России состоит в том, что вопросы их дислокации органами военного управления должны согласовываться с Банком России. В соответствии с вышеупомянутым Федеральным законом Президент РФ, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об обороне»). Поэтому, в целях эффективного функционирования системы полевых учреждений Центрального банка РФ, в интересах обеспечения жизнедеятельности Вооруженных Сил РФ и укрепления обороноспособности страны вопросы организации и деятельности полевых учреждений Банка России, помимо банковского законодательства регулируются Указами Президента РФ. Например, Указом Президента РФ от 28 октября 1993 г. № 1785 «О регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка Российской Федерации», которым до принятия законодательного акта, регулирующего деятельность полевых учреждений Банка России, предписано руководствоваться Положением о полевых учреждениях Центрального банка РФ (Банка России), утвержденным постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 1 июня 1992 г. № 2897-1.

Принятый Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» от 12 апреля 1995 г. не предусматривает принятия законодательного акта по вопросу регулирования деятельности полевых учреждений, предписывая Банку России и Минобороны России совместным решением утвердить Положение о полевых учреждениях Банка России (ст. 86 Федерального закона). Однако, упомянутое Положение еще не принято.

Таким образом, согласно действующему законодательству для полевых учреждений Банка России, характерно «двойное» подчинение — Центральному банку РФ и органам военного управления Мин­обороны России. Вместе с тем, отсутствие в Федеральном законе должного разграничения пределов подчиненности полевых учреждений Банка России Центральному банку РФ и Минобороны России может, с одной стороны, привести к нарушению банковского законодательства, нарушить принципы независимости Банка России, единства всех его элементов и централизации управления, а с другой стороны — отрицательно сказаться на решении задач обеспечения обороноспособности страны. Поэтому в Положении о полевых учреждениях Центрального банка РФ важно четко разграничить полномочия между Банком России и военным командованием по управлению полевыми учреждениями Банка России.

Как представляется, при этом необходимо руководствоваться принципом независимости Банка России, выражающимся в том, что Центральный банк РФ и входящие в систему Банка России учреждения, в том числе полевые учреждения, при осуществлении банковской деятельности и иных возложенных на Банк России функций не могут находиться в оперативном или каком-либо ином служебном подчинении федеральным органам исполнительной власти, а тем более финансовым органам Минобороны России.

Вместе с тем полевые учреждения Банка России являются воинскими учреждениями, в них предусмотрена военная служба, они предназначены для банковского обслуживания государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, в том числе воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России (ст. 86 Федерального закона). Поэтому деятельность полевых учреждений, безусловно, не может оставаться вне Министерства обороны России и без соответствующего взаимодействия с ним. Но формы, характер и степень такого взаимодействия должны быть четко определены в Положении. Взаимодействие Банка России и Минобороны применительно к функционированию полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться в вопросах мобилизационной и боевой готовности, службы войск, обеспечения охраны полевых учреждений, подготовки военных кадров, обеспечения прав, законных интересов и ответственности военнослужащих полевых учреждений, вытекающих из закона «О статусе военнослужащих». Решение упомянутых вопросов является прерогативой министра обороны РФ, командующих объединениями, командиров соединений. Поэтому взаимодействие Минобороны России и Банка России по общим вопросам деятельности полевых учреждений, а также по вопросам деятельности Департамента полевых учреждений Банка России могло бы осуществляться на уровне министра обороны РФ и Председателя Центрального банка РФ или их первых заместителей. По всем иным вопросам деятельности подчиненных Банку России полевых учреждений взаимодействие могло бы осуществляться между командирами воинских формирований и руководителями соответствующих полевых учреждений. При этом следует учитывать, что решения о создании и ликвидации полевых учреждений Банка России принимает Совет директоров Банка России (ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» по согласованию с Генеральным Штабом Вооруженных Сил РФ.

Основным критерием, позволяющим выделить лиц, банковское обслуживание которых осуществляется полевыми учреждениями Банка России, является цель их деятельности — обеспечение безопасности РФ. При этом следует учитывать требования Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», согласно которому безопасность (личности, общества и государства) достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности (ст. 4 Закона РФ «О безопасности»). На базе этих органов создаются соответствующие силы обеспечения безопасности, включающие: Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможенные органы, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства (ст. 12 Закона РФ «О безопасности»). Из Закона РФ «О безопасности» следует, что перечень юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, чрезвычайно широк. Все эти органы на сегодняшний день не могут быть приняты на банковское обслуживание полевыми учреждениями, поэтому основными клиентами полевых учреждений являются: воинские части, учреждения и организации Минобороны РФ, а также физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно. Что же касается иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, то в целях своевременного финансирования из федерального бюджета государственных органов и сил обеспечения безопасности, поддержания их в постоянной боевой готовности, а также обеспечения своевременности выплаты военнослужащим, гражданскому персоналу этих органов и сил денежного довольствия и заработной платы Президентом РФ принят Указ от 16 мая 1996 г. № 726 «О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности». Этим Указом было установлено, что банковское обслуживание Вооруженных Сил РФ, пограничных войск РФ, внутренних войск МВД России, войск Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, железнодорожных войск РФ и войск гражданской обороны РФ производится полевыми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют — учреждениями Сберегательного банка РФ (п. 1 Указа от 16 мая 1996 г. № 726). Другим Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации» от 25 ноября 1996 г. № 1592 предписывается с 1 января 1997 г. распространить действие Указа Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 на все государственные органы и силы обеспечения безопасности РФ (п. 2 Указа). Названные Указы являлись одним из элементов осуществляемой Президентом РФ политики укрепления обороноспособности и безопасности РФ, усиления социальных гарантий военнослужащих и других граждан, выполняющих служебные обязанности в интересах обеспечения безопасности России.

Реализация Указов Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 и от 25 ноября 1996 г. № 1592 позволила решить целый комплекс проблем финансирования юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, и, в частности, полностью исключить опасность потери государственными органами и силами, обеспечивающими безопасность, выделенных им бюджетных средств в случае возникновения у коммерческих банков финансовых или иных трудностей. Кроме того, исключается возможность нецелевого использования средств государственного бюджета, предназначенных и выделяемых для финансирования государственных органов и сил обеспечения безопасности. Создаются определенные организационно-правовые гарантии личной защищенности каждого сотрудника государственных органов и сил обеспечения безопасности и членов их семей в части, касающейся выплаты им денежного довольствия, продовольственного и иного обеспечения, а также обеспечения жильем. С принятием упомянутых Указов Президента РФ было прекращено имевшее место скрытое кредитование коммерческих банков, исключена возможность использования бюджетных средств, предназначенных государственным органам и силам обеспечения безопасности, для пополнения активов кредитных организаций. Помимо этого реализация этих Указов Президента РФ способствовало экономии средств государственного бюджета, поскольку в соответствии со ст. 23 Федерального закона, в отличие от коммерческих банков, Банк России осуществляет операции со средствами федерального бюджета без взимания комиссионного вознаграждения; усилению контроля за расходованием бюджетных средств со стороны финансовых органов; усилению гарантий сохранности государственной тайны при осуществлении банковских операций органами, обеспечивающими безопасность России. Более того, по сравнению с коммерческими банками и иными кредитными организациями Банк России находится в привилегированном положении, которое предоставлено только ему и состоит в том, что он никогда не может разориться.