Некоторые международно-правовые проблемы регулирования денежно-кредитной сферы России 

Российская Федерация существует в многообразном мире. При осуществлении собственной экономической и денежно-кредитной политики Россия не может не учитывать устойчивые международные и межгосударственные денежно-кредитные связи и отношения. Политические и экономические процессы, происходящие в современном мире, характеризуются объединением государств в союзы, реальным существованием мировых валют и глобализацией финансовых рынков. В результате возникают межгосударственные и международные валютно-финансовые союзы, а также международные финансовые организации и межгосударственные институты денежно-кредитного регулирования, непосредственным образом влияющие на банковскую систему России.

В связи с этим интересы национальной денежно-кредитной системы России обеспечиваются не только на уровне внутренней государственной политики, но и внешнеполитическими мерами, включая использование практики заключения международных договоров.

Не случайно Конституция России признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), которая неизбежно оказывает существенное влияние на организацию и функционирование банковской системы России. Применительно к банковской системе необходимо упомянуть международные договоры о сотрудничестве в денежно-кредитной сфере; международные договоры о борьбе с финансированием терроризма, с отмыванием денежных средств, нажитых преступным путем (Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.). Ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ "О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности"); международные договоры, закрепляющие особенности осуществления некоторых банковских операций, осуществления банковского регулирования и банковского надзора; международные договоры, на основе которых создаются и функционируют учреждения Банка России на территории иностранных государств, например полевые учреждения Банка России, обеспечивающие банковским обслуживанием российские военные базы, дислоцированные за ее пределами.

Для реализации внешней экономической политики, нацеленной на обеспечение стабильности собственной национальной валюты, банковской системы и денежно-кредитной сферы в целом, Конституция России и федеральное законодательство устанавливают специальные правовые формы и порядок международного сотрудничества, наделяя соответствующими полномочиями органы государственной власти, включая Банк России (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации").

Международные договоры Российской Федерации являются источниками правового регулирования банковской системы и банковской деятельности в России.

В соответствии с Конституцией России Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.

Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (ст. 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").

В этой связи представляют интерес международная и внешнеэкономическая функция Банка России, его международные полномочия, в особенности в части, касающейся заключения соглашений.

В рамках этой функции Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях; устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; регулирует особенности иностранных инвестиций в банковскую сферу России (ст. ст. 51, 52, 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств.

Для осуществления своих функций Банк России может открывать представительства на территориях иностранных государств. В соответствии с действующим законодательством представительства Банка России не вправе самостоятельно осуществлять банковские операции. Что же касается филиалов Банка России, то действующее законодательство их создание в иностранных государствах не предусматривает (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями (ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Осуществляя полномочия в международной сфере, Банк России выступает не от своего имени, а от имени представляемой стороны - Российской Федерации, являющейся субъектом международного права. Поэтому деятельность Банка России при осуществлении полномочий в международно-правовой сфере, несомненно, должна регулироваться Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Вместе с тем согласно этому Федеральному закону Банк России не имеет права на самостоятельное заключение, прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации. Таким образом, имеется несогласованность между законодательством о международных договорах и банковским законодательством России. То, что Банк России не вправе подписывать межгосударственные или межправительственные договоры, еще можно объяснить, но подписываемые им соглашения и договоры с центральными банками других стран, имеющие межведомственный характер, также по формальным основаниям не признаются международными договорами России. Это связано с тем, что Банк России не является федеральным органом исполнительной власти. С такой ситуацией согласиться нельзя. Но наряду с этим невозможно игнорировать федеральное законодательство о международных договорах, закрепляющее за Банком России лишь право представлять на рассмотрение Президента России и Правительства РФ рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к его ведению. Например, по вопросам международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере, сфере функционирования банковской системы (ст. ст. 8, 35 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Имеющиеся противоречия, содержащиеся в федеральном законодательстве в части, касающейся формальных прав Банка России заключать международные соглашения и его фактической регулирующей деятельности, целесообразно устранить и привести в соответствие с конституционным статусом, функциями и полномочиями Банка России.

В соответствии с установленным порядком свои предложения о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров Банк России представляет Президенту России и Правительству России совместно или по согласованию с Министерством иностранных дел РФ (ст. 9 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Банк России по согласованию с МИД России вправе проводить консультации с соответствующими органами иностранных государств и международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров.

Анализ международных правовых документов, регулирующих интеграцию в денежно-кредитной сфере, позволяет прийти к выводу, что международное сотрудничество в этой сфере имеет несколько направлений или уровней.

Во-первых, международное сотрудничество в денежно-кредитной сфере реализуется в процессе создания международных институтов, обеспечивающих функционирование единого межнационального (межгосударственного) механизма денежно-кредитных отношений (включая валютные отношения).

Участие государства в международных валютно-финансовых отношениях не означает создания каких-либо политических или экономических союзов и не предполагает интеграцию экономик стран-участниц. Международное сотрудничество в валютно-финансовой сфере позволяет государствам договориться о формах и методах относительно устойчивого функционирования мировой системы валютно-финансовых отношений. Результатом такого сотрудничества является создание специальных международных институтов, членство в которых обусловлено совместным решением государств-участников и принятием ими определенных обязательств. К такому направлению международного сотрудничества можно отнести создание группы соглашений, регулирующих глобальные основы организации и функционирования валютно-финансовой системы в мировом масштабе, включая признание национальных валют некоторых государств мировыми деньгами. Институциональными формами подобного международного сотрудничества являются такие международные финансовые организации, созданные под эгидой ООН, как Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и т.п.

Участником такого рода денежно-кредитных союзов и соглашений Российская Федерация может стать при соблюдении определенной процедуры ее принятия в члены соответствующей политико-экономической организации. Например, в члены Международного валютного фонда (МВФ) Россия была принята в 1992 г. При этом Россия приняла на себя дополнительные обязательства по реформированию экономики и денежно-кредитной сферы. Например, в соответствии со ст. 2 Статей Соглашения МВФ предусматривается существование двух видов государств - участников МВФ: первоначальные государства - члены Фонда и прочие государства. Первоначальными государствами - членами Фонда являются страны, представленные на Валютно-финансовой конференции Организаций Объединенных Наций, правительства которых приняли членство до 31 декабря 1945 г. Другие страны - это те, которые имеют право на вступление в число членов Фонда в такое время и на таких условиях, какие могут быть определены Советом управляющих. Указанные условия, включая условия выплаты взносов в Фонд, базируются на принципах, не противоречащих тем, которые применяются в отношении государств, уже являющихся членами.

Во-вторых, имеется группа международных договоров, устанавливающих денежно-кредитные отношения и валютно-финансовые системы между ограниченным числом государств, объединившихся в политико-экономические союзы и установивших единые требования к денежно-кредитной сфере на своих территориях. Наиболее ярким примером такого союза являются единый валютный союз в рамках большинства государств Европейского Союза; денежно-кредитный союз России и Белоруссии; некоторые международные договора стран СНГ и т.п.

Третья группа существующих международных институтов и договоров в денежно-кредитной сфере характеризуется тем, что, в отличие от документов Евросоюза или других межгосударственных политико-экономических союзов, они открыты для присоединения к ним других государств без каких-либо дополнительных условий и обязательств или каких-либо дополнительных требований к изменению экономического, политического, государственного или социального устройства. Речь идет о группе международных договоров (соглашений), устанавливающих некоторые общие требования к отдельным направлениям деятельности в денежно-кредитной сфере (порядок осуществления международных расчетов, использование векселей и т.п.) и открытых для присоединения к ним любых государств.

Например, Конвенция УНИДРУА (Международный институт по унификации частного права, являющийся международной межправительственной организацией (см.: Устав Международного института унификации частного права (Рим, 15 марта 1940 г.) о международном финансовом лизинге от 28 мая 1988 г., которая - для России - вступила в силу с 1 января 1999 г. В Федеральном законе от 8 февраля 1998 г. "О присоединении Российской Федерации к Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге" Россия заявила о своем присоединении к Конвенции и упомянула случаи, когда будет применять нормы своего гражданского законодательства.

7 июня 1930 г. в Женеве была принята Конвенция, устанавливающая единообразный закон о переводном и простом векселях, которая была подписана от имени таких стран, как Германия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Колумбия, Дания, Франция, Испания и др. Вышеназванная Конвенция вступила в силу 1 января 1934 г., а 25 ноября 1936 г. к этому международному правовому акту, с оговоркой, присоединился СССР, правопреемницей которого является Россия. Тогда же СССР присоединился к Конвенции о гербовом сборе в отношении переводного и простого векселей от 7 июня 1930 г. и к Конвенции, имеющей целью разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях, от 7 июня 1930 г. С учетом современной геополитической ситуации в мире наиболее яркими и актуальными примерами межгосударственных соглашений, образующих вышеупомянутую третью группу международных договоров, являются соглашения о борьбе с отмыванием денег, нажитых преступным путем, и о борьбе с финансированием терроризма.

Помимо рассмотренных выше международных договоров существует четвертое направление международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере. Речь идет о двустороннем или многостороннем сотрудничестве государств, предполагающем подписание договоров или соглашений, касающихся организации банковского надзора, координации денежно-кредитной политики между двумя или несколькими не включенными в экономический или иной международный союз государствами.

В связи с этим представляют интерес проблемы, касающиеся правовой природы и содержания межбанковских соглашений, о которых идет речь в ч. 2 ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Остается открытым вопрос о круге должностных лиц Банка России, полномочных заключать такие соглашения, и многие другие особенности вышеупомянутых юридических документов.

Действующее законодательство не позволяет однозначно ответить на поставленные вопросы. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" только упоминает межбанковские соглашения в качестве одного из источников, регулирующих взаимоотношения Банка России лишь с кредитными организациями иностранных государств, но не с центральными (национальными) банками этих государств. Не определяет федеральное законодательство содержание и форму этих соглашений, а также порядок их заключения. Отсутствует в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и перечень должностных лиц, уполномоченных подписывать межбанковские соглашения. Для ответа на поставленные вопросы необходимо учитывать, что Федеральный закон "О международных договорах РФ" применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и пр.). В приведенную схему межбанковские соглашения не вписываются. Исходя из общих требований федерального законодательства о международных договорах, Банк России не может самостоятельно заключать международные договоры ни в форме межбанковских соглашений, ни в какой-либо иной форме. Исключение составляют те случаи, когда право и обязанность на заключение конкретного межбанковского соглашения в интересах РФ или Банка России вытекает из федерального законодательства о международных договорах или международного договора Российской Федерации. В этой связи самостоятельное право Председателя Банка России подписывать соглашения, заключаемые Банком России по общему правилу, также формально ограничивается соглашениями, заключаемыми в интересах и от имени самого Банка России, действующего как самостоятельное юридическое лицо.

При подписании межбанковских соглашений с национальными банками и регулирующими органами иностранных государств Банк России берет на себя определенные обязательства, выступая не от своего частного имени и не в своем частном интересе (как юридического лица), а от имени России и в интересах всего общества. Например, при взаимодействии с органами денежно-кредитного регулирования иностранных государств в организации банковского надзора. В подобного рода случаях необходимо обеспечить соблюдение условий, предусмотренных Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".

Согласно действующему законодательству Банк России вправе запросить центральный банк и орган банковского надзора иностранного государства о предоставлении информации или документов, которые получены от кредитных организаций в ходе исполнения надзорных функций, а также вправе предоставить органу банковского надзора иностранного государства указанные информацию или документы, которые не содержат сведений об операциях кредитных организаций и их клиентов, при условии обеспечения указанным органом банковского надзора режима сохранности информации, соответствующего установленным законодательством Российской Федерации требованиям обеспечения сохранности информации, предъявляемым к Банку России. При этом в отношении информации и документов, которые получены от центральных банков и органов банковского надзора иностранных государств, Банк России обязан соблюдать требования по раскрытию информации и предоставлению документов, установленные законодательством Российской Федерации, с учетом требований, установленных законодательствами иностранных государств (ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако без соответствующих двусторонних или многосторонних соглашений, имеющих статус международных правовых актов, обмен информацией между надзорными и регулирующими органами различных государств просто невозможен или крайне затруднителен.

Надзор за зарубежными филиалами российских кредитных организаций и филиалами иностранных банков в России осуществляется с учетом международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора или иного подобного документа, определяющего порядок взаимодействия Банка России с органами банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала. Соответствующие соглашения действуют Казахстаном (Соглашение между Банком России и Национальным банком Казахстана о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций от 17 июля 1997 г.), Белоруссией (Соглашение о порядке объединения денежной системы Республики Беларусь с денежной системой Российской Федерации и механизме функционирования общей денежной системы от 5 января 1994 г.) и некоторыми другими государствами.

Таким образом, федеральное законодательство должно учитывать фактически осуществляемые Банком России функции и устанавливать саму юридическую возможность заключения Банком России соответствующих международных правовых актов, а также их содержание, форму и порядок выражения согласия Российской Федерации на обязательность для неё международного договора, заключаемого Банком России в сфере денежно-кредитного регулирования.

Нельзя не упомянуть о том, что существует группа международно-правовых документов, потенциально имеющих статус международных договоров, но не вступивших в силу, а следовательно, формально не действующих. В качестве примера можно привести Конвенцию ООН "О международных переводных векселях и международных простых векселях" от 9 декабря 1988 г., которую подписали три государства (Канада, США и Россия). Позднее к Конвенции присоединились Гвинея, Мексика и Гондурас. Однако согласно ст. 89 упомянутой Конвенции она вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением 12 месяцев после даты сдачи на хранение десятой ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении, чего пока не произошло.

Существуют действующие, но не вступившие в силу для России международные договора, если Россия не присоединялась к ним либо не ратифицировала их. Например, УНИДРУА принята Конвенция о международном факторинге 28 мая 1988 г. Но эта Конвенция не является для Российской Федерации международным договором, поскольку наша страна к вышеназванному правовому акту не присоединялась.

К категории международно-правовых документов, имеющих прямое отношение к банковской сфере, можно отнести группу документов функционального характера, обеспечивающих унификацию правил международных расчетов. Речь идет не только о международных договорах, но и о документах методического характера, подготовленных в рамках соответствующих международных организаций и имеющих для государств рекомендательный характер.

Например, секретариатом Комиссии ООН по праву международной торговли в 1987 г. было подготовлено Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств. Цель этого документа - содействие использованию в банковской практике различных государств единых правовых подходов для электронного перевода средств, а именно: в соответствии с требованиями электронных методов облегчить процесс изменения и совершенствования правовых норм, регулирующих перевод денежных средств, и оказать помощь законодателям и юристам, рассматривающим правовые нормы для тех или иных систем. По мнению разработчиков, несмотря на то что электронные методы перевода средств в настоящее время наиболее широко распространены в экономически развитых странах, данное руководство может иметь исключительно большое значение в развивающихся странах, где ощущается необходимость в модернизации их системы перевода средств как внутри страны, так и в международном плане. ЮНСИТРАЛ в 1992 г. принят Типовой закон о международных кредитовых переводах, предлагаемый в качестве варианта, который они могли бы принять во внутреннем законодательстве или на уровне международных соглашений.

Существует группа унифицированных правил Международной торговой палаты, используемых в банковской практике (например, Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов 1993 г., Унифицированные правила по инкассо в редакции 1995 г.), которые, конечно же, не имеют характера международного договора, а их применение имеет добровольный характер. Подобного рода документы в большей мере следует расценивать как предусмотренные в ст. 5 ГК РФ обычаи делового оборота, т.е. сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются. В связи с этим нельзя согласиться с встречающимся мнением, будто обычаи делового оборота являются правовыми нормами, в том числе применительно к международному частному праву. Такой вывод опровергается самой ст. 5 ГК РФ, подчеркивающей, что обычай делового оборота - это "правило, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе".

Следование сторонами такого рода правилам обусловлено исключительно их добровольным соглашением. Но и в части добровольности использования обычаев делового оборота имеются существенные ограничения: они не могут противоречить обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, ибо в этом случае они не применяются. Аналогичный подход применяется и в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц либо в гражданско-правовых отношениях, осложненных иным иностранным элементом, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей. В упомянутых случаях согласно ст. 1186 ГК РФ право, подлежащее применению, определяется на основании международных договоров Российской Федерации, ГК РФ, других законов (п. 2 ст. 3 ГК РФ) и обычаев, признаваемых в Российской Федерации. Применяемые в частноправовых отношениях те или иные обычаи являются не столько правовой нормой, сколько добровольным выбором сторон, согласившихся использовать эти обычаи в собственных частных правоотношениях, но лишь при условии соблюдения положений ст. 3 и ст. 5 ГК РФ. В таком случае, если в договоре использованы принятые в международном обороте торговые термины, при отсутствии в договоре иных указаний считается, что сторонами согласовано применение к их отношениям обычаев делового оборота, обозначаемых соответствующими торговыми терминами (ст. 1211 ГК РФ).

Для понимания международно-правовых аспектов денежно-кредитного регулирования немаловажное значение имеет уяснение сущности и значения для России так называемых международных стандартов банковской деятельности, или международных стандартов банковского регулирования и банковского надзора. Тем более что таких стандартов может быть несколько, в зависимости от группы государств, их принявших. Статья 73 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 года предоставляет Банку России право устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов. В соответствии со ст. 72 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 10 июля 2002 года Банк России устанавливает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами.

В международной банковской практике существуют банковские организации, рекомендации которых приобретают значение порою большее, чем решения соответствующих межгосударственных и наднациональных органов, организаций или международных соглашений. Такая ситуация сложилась применительно к Банку международных расчетов и функционирующему на его базе Базельскому комитету по банковскому надзору, принимающему так называемые Базельские стандарты банковского надзора, часто именуемые международными стандартами.

Базельский комитет по банковскому надзору является комитетом органов банковского надзора, который был создан управляющими центральных банков стран "большой десятки" в 1975 г. Он состоит из представителей высших должностных лиц органов банковского надзора и центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Японии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. Как правило, заседания Комитета проходят в Банке международных расчетов в Базеле, где расположена штаб-квартира постоянного секретариата Комитета. Между тем стандарты банковского надзора и решения Базельского комитета вряд ли можно признать "стандартами" (т.е. обязательными требованиями) в полном смысле слова для всех без исключения государств, как это сделано, например, в ст. 25 Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.

Создавая Союзное государство, Россия и Белоруссия приняли на себя обязательство завершить "унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам" (Ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О ратификации Договора о создании Союзного государства"). Подобного рода норма, прямо указывающая на обязательность для Союзного государства любых определяемых Базельским комитетом принципов, вряд ли оправданна.

Во-первых, принципы и стандарты банковского надзора как основополагающие идеи фактически являются рекомендациями или рекомендуемыми стандартами. Даже для государств Евросоюза или государств, принимавших участие в создании и работе Базельского комитета, его решения не имеют безусловной общеобязательной юридической силы, а являются лишь рекомендациями, позволяющими сформулировать единые подходы к банковскому регулированию и надзору. Базельские стандарты реализуются и адаптируются членами Комитета в их странах самостоятельно с учетом собственных национальных интересов или принятых на себя международных обязательств в рамках образованных ими межгосударственных союзов (Hitchins J., Hogg M., Mallett D. Banking. London, 1996. P. 97).

Во-вторых, упомянутые принципы могут изменяться в зависимости от складывающейся в мире, в политической и экономической жизни государств ситуации.

В-третьих, экономическое положение и развитие институциональных основ денежно-кредитной сферы большинства европейских и иных развитых государств значительно опережают Россию и Беларусь. Поэтому любые принимаемые ими стандарты в денежно-кредитной сфере вряд ли могут безоговорочно подходить для России и Беларуси.

В-четвертых, ни Союзное государство, ни Россия, ни Белоруссия не присоединялись к соответствующему Соглашению о создании Комитета по банковскому надзору в Базеле в порядке, предусмотренном федеральным или союзным законодательством о международных договорах.

В-пятых, ни Россия, ни Белоруссия, ни Союзное государство, созданное ими, как субъекты международного права не могут в необходимом объеме влиять на принимаемые в Базеле решения и стандарты банковского надзора для того, чтобы безоговорочно признавать их обязательными для своих государств и для Союзного государства.

В-шестых, соответствующие Базельские стандарты банковской деятельности могли бы использоваться по усмотрению самих коммерческих организаций не вместо, а наряду с государственными стандартами, предусмотренными во внутреннем законодательстве, если это необходимо для их успешного сотрудничества с зарубежными партнерами.

Поэтому, прежде чем признавать рекомендации Базельского комитета обязательными для России, Беларуси или Союзного государства, соответствующие стандарты должны быть приняты во внутреннем законодательстве этих государств.

Вряд ли оправдан избранный в Договоре подход, когда Союзное государство заранее согласилось на обязательность для него любых решений, которые приняты или могут быть приняты Базельским комитетом. Следовало бы уточнить, о каких именно принципах банковского надзора идет речь, и перечислить их либо оговорить, что упомянутые принципы становятся обязательными для России и Белоруссии только после их принятия во внутреннем или в союзном законодательстве.

Между тем официальные документы, свидетельствующие о присоединении России или Белоруссии к любым принимаемым Базельским комитетом по банковскому надзору рекомендациям, равно как и к каким-либо иным международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора, либо об их безусловной обязательности для этих стран, установить не удалось. Не удалось обнаружить и официальные поручения Правительству России или Банку России присоединиться к вышеупомянутым или каким-либо иным международным банковским стандартам от имени Российской Федерации.

Как отмечалось выше, Правительство России или Банк России, реализуя государственную денежно-кредитную политику, представляют в отношениях с субъектами международного права Российскую Федерацию и действуют от ее имени. Такой вывод следует из содержания ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)": "Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях". Поэтому взаимоотношения Правительства РФ и Банка России с международными валютно-финансовыми организациями, иностранными государствами и другими лицами по поводу валютно-финансовой деятельности России, ее участия в международном сотрудничестве в денежно-кредитной сфере должны строиться на основе национальных интересов России и ее статуса субъекта международного права.

В течение нескольких лет в России на государственном уровне идет подготовка к переходу на так называемые международные стандарты финансовой отчетности, или международные стандарты бухгалтерского учета. Однако с точки зрения межгосударственных отношений и международного права имеются серьезные основания, позволяющие высказать мнение, что режимы, внедряемые в России на государственном уровне как международные стандарты, на самом деле таковыми могут именоваться с большой натяжкой.

Впервые о необходимости перехода на так называемые международные стандарты в сфере бухгалтерского учета на государственном уровне в России было заявлено в Указе Президента России от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". 6 марта 1998 г. Правительством РФ было принято Постановление № 283 "Об утверждении Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности". Была создана Межведомственная комиссия по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности, которой поручалось разработать и представить в Правительство РФ план внедрения положений (стандартов) бухгалтерского учета в практику.

Целью реформирования системы бухгалтерского учета было объявлено приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности. Задачи упомянутой реформы, по мнению Правительства России, заключаются в следующем:

сформировать систему стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую очередь инвесторов;

обеспечить увязку реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;

оказать методическую помощь организациям в понимании и внедрении реформированной модели бухгалтерского учета.

Экономика, как подчеркивается в одном из правительственных документов, не может устойчиво развиваться без наличия мощной и стабильной финансовой системы. В связи с этим Правительство России в 2003 г. объявило о своем намерении обратить особое внимание на развитие фондового рынка, реформирование банковской системы, приведение российских стандартов финансовой отчетности в соответствие с международными стандартами. Для этого был утвержден План действий Правительства России на 2003 г. по реализации основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации. Для стимулирования выхода предприятий на фондовый рынок, предоставления им возможности привлечения заемных средств через акционерный капитал, по мнению Правительства России, необходимо обеспечить прозрачность деятельности компаний, в том числе с помощью использования международных стандартов финансовой отчетности. Эта мера могла бы, по мнению Правительства России, повысить привлекательность портфельных инвестиций для стратегических инвесторов. Поэтому Правительство России намерено определить и закрепить в нормативных правовых актах порядок и сроки перехода российских компаний на международную систему финансовой отчетности (Распоряжение Правительства России от 28 февраля 2003 г. № 252-р ).

Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики Российской Федерации на 2003 г., использование международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе необходимо в целях повышения прозрачности рынка. Подчеркивается также, что внедрение новых денежно-кредитных инструментов должно сопровождаться разработкой методов адекватного отражения новых операций в финансовой отчетности участников. При этом отмечается, что имеющий ключевое значение переход банков на международные стандарты финансовой отчетности позволит пользователям отчетности объективно интерпретировать проводимые банками операции (Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 декабря 2002 г. "Об Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 год" ).

Однако ни в одном официальном документе Президента России, Государственной Думы или Правительства России не удалось обнаружить ответа на вопрос: о каких именно международных стандартах финансовой отчетности, на которые предполагается перевести российскую банковскую систему, идет речь? Лишь в утвержденной Правительством России Программе реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности отмечается, что процесс перехода к международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без активного сотрудничества и систематической целенаправленной работы с Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности, Международной федерацией бухгалтеров, секцией по бухгалтерскому учету Комитета по торговле и развитию ООН, Организацией экономического сотрудничества и развития.

Между тем известно несколько различных видов стандартов финансовой отчетности или бухгалтерского учета, принятых и используемых различными группами субъектов экономической деятельности. В научной литературе было обращено внимание, что в России под международными стандартами финансовой отчетности, на которые предполагается перевести отечественную банковскую систему, подразумеваются US GAAP (Generally accepted accounting principles) и европейские стандарты IAS (International Accounting Standards).

Последние публикации в средствах массовой информации свидетельствуют, что стандарты US GAAP Правительство России намерено использовать при предоставлении сводной отчетности уже за 2004 г. крупными холдингами и компаниями, чьи акции котируются или предполагается котировать на фондовом рынке. При этом предполагается, что сводную отчетность по соответствующим стандартам должна будет предоставлять лишь головная компания, а предприятия, входящие в нее, смогут отчитываться по российским стандартам. В 2007 - 2008 гг. все холдинги должны будут представлять отчетность по МСФО только по европейским стандартам IAS. При этом Правительство России надеется, что требования европейских и американских стандартов к тому времени максимально сблизятся. Что касается кредитных организаций, то с 2004 г. свою отчетность по стандартам IAS они также должны будут направлять Банку России. Начиная с 2006 г. Банк России намерен осуществлять надзор за российскими банками на основе МСФО. Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 г., базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство и нормативные правовые акты Банка России.

Вместе с тем и US GAAP, и IAS, и многие другие применяемые за рубежом финансовые стандарты являются негосударственными и неправительственными стандартами. Большинство из тех стандартов, которые в России именуются международными, приняты общественными организациями стран, в которых они применяются, а их "международный" характер проявляется лишь в добровольном использовании юридическими лицами различных государств, желающими заниматься предпринимательской деятельностью на территории соответствующих государств или сотрудничать с компаниями этих государств.

Так, GAAP - общепринятые принципы и правила бухучета, применяемые в США. Они принимаются независимыми профессиональными объединениями или саморегулируемыми организациями, например Советом по финансовым учетным стандартам, Советом по принципам бухгалтерского учета, Американским институтом дипломированных (сертифицированных) бухгалтеров. То же самое касается Комитета по международным стандартам бухгалтерского учета (IASC) - европейской организации, специализирующейся на стандартизации правил бухгалтерского учета. Как отмечается в финансово-экономической литературе, формирование современной системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности в нашей стране происходит под активным влиянием процесса распространения во всем мире международных стандартов финансовой отчетности - МСФО, разрабатываемых именно Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Committee - IASC). Разработкой стандартов финансовой отчетности в настоящее время занимается и Совет по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Board - IASB). В различных государствах существуют и другие общественные или негосударственные объединения профессиональных организаций, занятых формированием стандартов финансовой отчетности и пытающихся их унифицировать.

В таком случае непонятно, на каком юридическом основании в течение многих лет использованию российскими юридическими лицами на территории России бухгалтерских (финансовых) стандартов и правил, принятых частными профессиональными объединениями или организациями предпринимателей других государств, придается значение государственной политики федерального масштаба. Если российские коммерческие организации намерены укрепляться и развивать свое присутствие на рынках различных государств, они вправе самостоятельно, добровольно выбирать и использовать те финансовые или бухгалтерские стандарты, которые применяются в соответствующих странах.

Используемые в других государствах или межгосударственных союзах банковские правила (стандарты) могут признаваться обязательными для банковской системы России как международные стандарты при условии присоединения Российской Федерации к соответствующим международным договорам (соглашениям) либо как национальные банковские стандарты, если они установлены в качестве таковых в федеральном законодательстве.

Ссылки на банковские и иные правила, требования, стандарты, применяемые или рекомендуемые к применению в других государствах, группах государств или рекомендуемые к применению общественными организациями специалистов той или иной профессии как на международные стандарты, безусловно, обязательные для России, вряд ли могут быть безоговорочно приняты.

В процессе государственного регулирования, в том числе при установлении стандартов банковской деятельности или финансовой отчетности в банковской сфере, реализуется государственный суверенитет России. Следовательно, обязательными для Российской Федерации могут быть только прошедшие соответствующую юридическую процедуру международные договора, содержащие те или иные банковские стандарты либо стандарты, основанные на опыте других государств или организаций, но установленные в правовых нормах национального законодательства.

Поэтому с точки зрения Конституции России и ее национального суверенитета рекомендации Международного банковского конгресса от 6 июня 1998 г., обращенные не к РФ, а к Банку России, в части, касающейся присоединения к Базельским принципам эффективного банковского надзора, а также заявления Минфина России о переходе российской банковской системы на финансовые стандарты (МСФО), утверждаемые общественными саморегулируемыми профессиональными организациями иностранных государств, выглядят несколько поспешными.

Во-первых, к международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты (Банк России), а государство в целом, т.е. Российская Федерация.

Во-вторых, при отсутствии международных договоров и соответствующих положений внутреннего законодательства заблаговременное признание обязательными для России и ее резидентов стандартов и правил, утверждаемых общественными или профессиональными организациями иностранных государств (групп государств), не имеющих взаимных обязательств с Россией, представляется преждевременным. Даже если ныне действующие стандарты, установленные упомянутыми выше организациями, вполне соответствуют интересам России, нет гарантии, что через какое-то время они не будут изменены - без учета мнения России, не являющейся членом этих организаций. Признание международными стандартами, обязательными для России, любых стандартов, устанавливаемых общественными или профессиональными организациями, на решения которых юридически Россия не может оказывать какого-либо влияния, могло бы повлечь нарушение Конституции России.

Если возникает необходимость заимствования некоторых стандартов, используемых в США или в странах Европы, тогда речь идет не об использовании международных стандартов, а о совершенствовании собственного национального законодательства России и бухгалтерского учета путем принятия новых правовых норм, устанавливающих новые стандарты финансовой (бухгалтерской) отчетности.

Что же касается кредитных организаций, то при осуществлении ими предпринимательской банковской деятельности в той или иной стране им должно быть предоставлено право самостоятельного выбора тех стандартов, которые применяются именно в этой стране и требуются для эффективного развития бизнеса на ее территории с резидентами данного государства.

Таким образом, сегодня нет юридических оснований для утверждения о существовании неких всеобъемлющих (межгосударственных или международных) стандартов банковской деятельности или деятельности в денежно-кредитной сфере, обязательных для всех или большинства государств. Наиболее реально вести речь о сложившейся международной практике банковской деятельности или такого рода практике в отдельно взятой группе государств. Поэтому стандарты банковской деятельности, используемые или рекомендуемые к использованию в нескольких странах, могут применяться в процессе банковского регулирования в России при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо при условии присоединения России в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, к соответствующим международным договорам (соглашениям).

При несоблюдении вышеуказанных условий рекомендации организаций, объединяющих центральные банки некоторых государств, крупные банковские группы, а также профессиональных бухгалтеров или иных специалистов, касающиеся организации и функционирования банковских систем, могут расцениваться как обычаи делового оборота, принятые в международных денежно-кредитных отношениях и именуемые в банковском законодательстве "правилами, принятыми в международной банковской практике". О существовании такого рода правил упоминает, в частности, федеральное банковское законодательство (ст. ст. 17, 31, 41 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

Банковское законодательство не может игнорировать положения гражданского законодательства по вопросу о правовой природе правил, принятых в международной банковской практике, вполне обоснованно ограничивающие их юридическую силу приоритетом национального законодательства или договора. Однако в отличие от гражданского законодательства федеральное банковское законодательство такого рода юридическое разграничение не проводит, чем существенным образом снижает эффективность функционирования денежно-кредитной сферы России и банковских правоотношений с иностранными партнерами.

Назрела необходимость в учреждении надгосударственных международных институтов, основанных на нормах международного публичного права, на которые можно было бы возложить регулирование международных валютно-финансовых отношений, а также установление действительно международных правовых норм функционирования мировой денежно-кредитной (валютно-финансовой) системы.

Такой международный институт денежно-кредитного регулирования мог бы быть создан, например, в рамках ООН либо как самостоятельная структура, но вне связи с МВФ, созданным по типу акционерного общества, выполняющего операции по кредитованию государств за соответствующее вознаграждение, а, следовательно, прямо или косвенно имеющего собственный, частный интерес в отношениях с государствами-членами.

В рамках вышеупомянутого межгосударственного института денежно-кредитного регулирования можно было бы решать многие актуальные для всего мирового сообщества проблемы:

разрабатывать и принимать действительно международные стандарты банковской и иных видов деятельности в денежно-кредитной сфере, включая стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности, банковского регулирования и банковского надзора;

унифицировать формы и методы надзора и контроля;

налаживать эффективное взаимодействие и координацию между государственными регулирующими органами отдельных государств;

обеспечивать координацию межнациональных и национальных правоохранительных органов в борьбе с использованием мировой валютно-финансовой системы и национальных банковских систем для финансирования терроризма, незаконной торговли оружием, незаконного оборота наркотиков, проституции, легализации денег, нажитых преступным путем.

Такое предложение учитывает реальные интеграционные процессы в сфере международных финансов, когда сама жизнь требует создания международно-правового института, способного на межгосударственном уровне выполнять функции координатора денежно-кредитных отношений в мире. Причем международно-правовой институт, наделенный столь широкими полномочиями, должен быть учрежден не центральными банками нескольких государств, а самими государствами; не в качестве коммерческой или политико-коммерческой организации (международный банк или фонд), а в форме организации, основанной на принципах международного публичного права. Такая организация могла бы координировать международные финансово-кредитные отношения, способствовать принятию приемлемых для большинства государств международных финансово-банковских стандартов без совмещения этой публично-правовой функции с гражданско-правовой деятельностью (предоставление кредитов). Это помогло бы ограничить складывающуюся в последние годы тенденцию, когда вопреки основополагающим принципам международного публичного права, руководствуясь отдельными частноправовыми кредитными договорами, международная финансовая организация-кредитор, созданная группой государств или центральных банков, пытается оказывать политическое давление на одно из таких государств, получившее или претендующее на получение кредита. Речь идет о поиске наиболее эффективных форм межгосударственных отношений в денежно-кредитной сфере. Наряду с сохранением межгосударственных кредитных отношений (предоставление кредитов государствам, правительствам, центральным банкам; отношения государство-должник и государство или международная организация-кредитор) необходимо восстановить в полном объеме реализацию принципов взаимного суверенного равенства, уважения, справедливости, отказа от применения силы, политических или экономических методов давления на государства в международных финансово-кредитных отношениях.