Одобрено

Советом директоров

Банка России

17 ноября 1998 года

Президиумом Правительства

Российской Федерации

21 ноября 1998 года

О МЕРАХ ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Банк России целенаправленно занимается разработкой комплекса мер по реструктуризации банковской системы в течение достаточно длительного периода времени. При подготовке данного документа учитывались имеющиеся у государства и Банка России реальные финансовые возможности по поддержке российских банков, опыт работы Банка России по нормализации деятельности финансово нестабильных банков, подходы, реализуемые при реструктуризации банковских систем зарубежных стран, а также рекомендации специалистов, в том числе из международных финансовых организаций. Настоящий документ определяет основные направления неотложных действий Банка России, законодательной и исполнительной власти по реструктуризации и восстановлению банковской системы Российской Федерации. Его содержание развивает соответствующие положения программного документа Правительства Российской Федерации и Банка России "О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально - экономического положения в стране".

I. Краткая характеристика проблем банковской системы России

Исходными причинами, обусловившими кризис банковской системы России, является неудовлетворительное состояние реального сектора экономики и государственных финансов, выразившееся в спаде производства и хроническом дефиците государственного бюджета.

Основными проблемами российской банковской системы являются:

- низкий уровень банковского капитала;

- значительный объем невозвращенных кредитов, в результате чего существенная часть банковских активов оказалась обесцененной и иммобилизованной;

- высокая зависимость ряда банков от состояния государственных и местных бюджетов;

- чрезмерная концентрация усилий на развитии тех направлений банковской деятельности, которые приносили немедленный, в основном "спекулятивный", доход, недостаточное внимание к кредитованию реального сектора экономики; пренебрежение к вопросам освоения перспективных банковских технологий;

- высокая зависимость банков от их крупных акционеров, являющихся одновременно клиентами банков и участниками их финансово - промышленных групп;

- низкий профессиональный уровень руководящего звена ряда банков, а в отдельных случаях - личная заинтересованность банковских менеджеров в проведении операций, нарушающих экономические интересы клиентов и акционеров;

- политизированность мышления и действий высших руководителей некоторых крупных банков, масштабное использование ими находящихся в их распоряжении ресурсов для решения политических целей, выходящих за пределы собственно банковского дела;

- недостаточная жесткость надзорных требований;

- недостатки действующего законодательства, неурегулированность многих юридических аспектов деятельности банков, осуществления банковского надзора, отсутствие системы страхования вкладов граждан, организации процедур санирования, реструктуризации и банкротства банков.

Эти проблемы в значительной мере усугубили действие неблагоприятных внешних и внутренних факторов, включая ошибки в экономической политике, которые предопределили возникновение предкризисной ситуации в банковской сфере России в ноябре - декабре 1997 года. Положение дел оставалось тяжелым на протяжении января - августа 1998 г. В августе 1998 года Правительство России не смогло продолжать обслуживание и погашение внутреннего долга. Это привело к замораживанию выплат по ГКО и ОФЗ, остановке финансовых рынков, скачку валютного курса, что и явилось непосредственной причиной кризиса в банковской сфере России, так как значительная часть банков была ориентирована на предсказуемый валютный курс и устойчивое функционирование рынка ГКО - ОФЗ.

Банковский кризис, затронувший деятельность более половины российских банков, в настоящее время имеет следующие внешние проявления:

- дефицит капитала, необходимого для обеспечения банками необходимого уровня ликвидности операций;

- резкое снижение платежеспособности части банков, неспособность выполнять ими свои обязательства перед российскими и иностранными кредиторами и клиентами;

- остановка рядом банков платежей своих клиентов, включая платежи в пользу бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов;

- снижение доверия населения, предприятий и иностранных партнеров к банковской системе;

- резкое снижение уровня взаимного доверия внутри самого банковского сообщества и остановка межбанковского денежного рынка;

- аресты корреспондентских счетов отдельных российских банков за рубежом, в результате чего уменьшается приток экспортной валютной выручки, снижаются ликвидные активы, выраженные в иностранной валюте.

Кризис российской банковской системы отразил накопившиеся недостатки в деятельности банков, в банковском законодательстве, в государственной политике, в банковском надзоре. При этом недостатки в работе многих конкретных банков, приведшие к их ослаблению и фактическому банкротству, неправомерно полностью переносятся на государство.

II. Цели и основные направления реструктуризации

Реструктуризация банков - это управляемый согласованными мерами Банка России, законодательной и исполнительной власти, действиями учредителей (участников), кредиторов и руководителей кредитных организаций процесс изменения структуры банковской системы, восстановления условий и функций, необходимых для банковского обслуживания потребностей экономики.

Процесс реструктуризации банковской системы предполагает обеспечение следующих основных принципов:

- приоритетность защиты интересов частных вкладчиков;

- равное отношение к защите интересов всех кредиторов и клиентов, в том числе иностранных;

- прозрачность и открытость процесса реструктуризации обязательств и активов банков;

- экономическая ответственность собственников банков, не способных платить по обязательствам, выраженная в сокращении доли и объема принадлежащего им банковского капитала, привлечение их к процессу реструктуризации путем осуществления дополнительных взносов в капитал банков;

- участие кредиторов в процедурах реструктуризации;

- оказание государственной поддержки только тем банкам, которые принимают и успешно реализуют программы финансового оздоровления, ориентированные прежде всего на самостоятельное решение возникших проблем.

Целями реструктуризации банковской системы в краткосрочной перспективе (до середины 1999 года) являются:

- восстановление способности банковской системы оказывать базовый комплекс услуг;

- увеличение капитала жизнеспособного ядра банковской системы, улучшение качества активов, создание долгосрочной ресурсной базы для банковского обслуживания потребностей реального сектора экономики и проведения платежей;

- реструктуризация отдельных крупных неплатежеспособных банков, ликвидация которых принесла бы значительные социальные и экономические издержки;

- восстановление доверия к банкам со стороны частных вкладчиков, кредиторов и клиентов, в том числе иностранных партнеров;

- недопущение утраты банковских технологий и имущественных комплексов, которые могут быть использованы для ведения конкурентоспособной банковской деятельности;

- отстранение неспособного к конструктивной работе банковского управленческого персонала, его замена на управленцев, добросовестно защищающих интересы всех кредиторов, клиентов и акционеров банка;

- привлечение к участию в капиталах банков новых собственников, в том числе иностранных инвесторов;

- восстановление нормального функционирования финансовых рынков, в том числе межбанковского денежного рынка.

В среднесрочной перспективе целью программы является восстановление деятельности банковской системы на коммерческих принципах и создание условий для ее активной работы с реальным сектором экономики, повышения ответственности руководителей и собственников банков за результаты их деятельности по управлению банками.

Задачами органов государственной власти и Банка России в области реструктуризации банковской системы являются:

- оценка затрат на поддержку банковской системы, ее рекапитализацию и реструктуризацию, а также определение источников покрытия таких затрат;

- создание и корректировка законодательной базы для быстрого и эффективного проведения реструктуризации, в том числе позволяющей снижать долю старых акционеров в капитале реструктурируемых банков, расширять возможность участия государства (в том числе Банка России) в капиталах банков, объективно требующих поддержки;

- создание законодательства в области гарантирования вкладов граждан в банках, банкротства кредитных организаций, законодательства о залоге;

- создание "Агентства по реструктуризации кредитных организаций" (АРКО), которое возьмет на себя основную часть оперативной работы по взаимодействию с реструктурируемыми и ликвидируемыми банками, по работе с "плохими" активами реструктурируемых банков, по участию в управлении такими банками, оказанию экономической поддержки по реализации имущества ликвидируемых банков;

- обеспечение прозрачности планов и процессов реструктуризации;

- выработка и воплощение в жизнь плана проведения неотложных мер по реструктуризации банковской системы, исходя из подходов, изложенных в настоящей программе;

- проведение переговоров с международными кредитно - финансовыми организациями об оказании поддержки, в том числе путем предоставления средств на формирование капитала АРКО, на привлечение высококвалифицированных иностранных банковских специалистов к участию в реструктуризации конкретных банков, на пополнение ресурсов банковской системы;

- проведение активной политики в поддержке и развитии инфраструктуры финансовых рынков: бирж, расчетных и клиринговых систем, депозитариев;

- разработка новых форм участия государства в кредитной поддержке экономики через банковскую систему, в том числе путем переучета Банком России векселей предприятий реального сектора экономики;

- усиление банковского надзора путем улучшения качества и оперативности анализа банковской отчетности, унификации и упрощения процедур составления и представления отчетности, быстрой и эффективной диагностики банковских проблем, четкости и выверенности оперативных действий, контроля за выполнением предписаний, уточнения экономических нормативов и иных требований к банкам. Важнейшим условием достижения целей реструктуризации является совершенствование законодательства. Банк России совместно с Правительством России будет обращаться в Государственную Думу с предложениями о внесении соответствующих поправок и дополнений в действующие законы, о разработке и принятии новых законодательных актов. Без обеспечения надлежащей законодательной базы предпринимаемые действия по реструктуризации банковской системы могут оказаться неэффективными.

III. Определение перспектив реструктуризации банков

В целях определения перспектив реструктуризации банков, действующих на территории Российской Федерации, Банк России осуществил оценку всей бухгалтерской отчетности, счетов прибылей и убытков, произвел расчет капитала, исходя из международных стандартов, проанализировал состояние ликвидности на 1 октября 1998 г.

По результатам анализа проведен предварительный расчет затрат на реструктуризацию банковской системы и выработан подход к реструктуризации банков, отнесенных к одной из следующих групп:

1 группа: стабильно работающие банки, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, способные работать без дополнительной государственной поддержки и самостоятельно решать свои текущие проблемы;

2 группа: региональные банки, которые должны стать "опорными" в будущей региональной банковской системе России;

3 группа: отдельные крупные банки, не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции, которые, однако, нецелесообразно закрывать по причине слишком высоких социальных и экономических издержек;

4 группа: банки, испытывающие существенный дефицит ликвидности или собственных средств (капитала).

Для каждой группы банков предлагается своя стратегия поведения, подходы к участию государства в их поддержке.

Перспективы деятельности на рынке каждого конкретного банка будут рассматриваться Банком России самостоятельно, вне зависимости от того, к какой группе отнесен банк.

К первой группе относятся все финансово стабильные банки, кроме финансово стабильных банков, отнесенных ко второй группе.

К этой группе могут быть отнесены также те банки, которые испытывают определенные трудности с капиталом и ликвидностью, обусловленные финансовым кризисом, если они приняли и выполняют планы финансового оздоровления, содержащие меры, направленные на восстановление нормальной банковской деятельности. Банкам, принявшим планы финансового оздоровления, могут быть предписаны временные ограничения на проведение отдельных видов банковских операций. Планы финансового оздоровления банков первой группы могут предусматривать их рекапитализацию за счет дополнительных средств своих акционеров (участников) и за счет привлечения новых инвестиций в капитал, в том числе за счет капитализации долгов.

Банкам первой группы может быть оказана временная поддержка ликвидностью со стороны Банка России по установленным им правилам.

Во вторую группу могут быть включены только банки, имеющие высокое экономическое и социальное значение для региона (субъекта Федерации).

Банки второй группы будут определяться Банком России по итогам отбора, включающего анализ всех сторон их деятельности и проведение консультаций с органами исполнительной власти субъектов Федерации, а также при согласии самих банков.

Этим банкам в соответствующих случаях будут предписаны специальные планы укрепления финансового положения, предполагающие уточнение (снижение) стоимости активов до их реальной оценки, списание накопленных убытков за счет снижения капитала, возможная реструктуризация активов и обязательств. После этого банкам может быть оказана поддержка путем участия, в том числе косвенного, Банка России в увеличении капитала, путем управления акциями банков, привлечения новых, в том числе иностранных, инвесторов, а также путем предоставления кредитов, назначения профессиональных и ответственных менеджеров.

Акционерам банков второй группы будет предложено вносить дополнительные средства в капитал как условие участия Банка России в капитале этого банка.

Банки второй группы составят основу будущей региональной банковской системы России. Этим банкам предстоит наращивать объем предоставляемых банковских услуг, в основном в области кредитования промышленности, торговли, малого бизнеса в соответствующих регионах.

Региональные банки второй группы будут стимулироваться к межрегиональной интеграции, к созданию развитых филиальных сетей на территории нескольких субъектов Федерации.

По истечении определенного срока акции, находящиеся в управлении Банка России, предполагается продать не аффилированным с этими банками инвесторам.

Для каждого банка из третьей группы будет выбрана индивидуальная стратегия реформирования, исходя из международного опыта реструктуризации кредитных учреждений. Возможно оказание кредитной поддержки на пополнение ликвидности под передачу контрольного пакета акций в залог и в управление Банку России.

Для каждого банка третьей группы должен быть принят индивидуальный план реструктуризации, который должен выполняться под непосредственным управлением АРКО и Банка России. Права владельцев банков третьей группы должны быть сведены к минимуму и не подлежать восстановлению после реструктуризации. Управление банками третьей группы после их реструктуризации должно быть передано кредиторам, переоформившим свои требования к банкам в участие в их капиталах, а также тем новым владельцам, которые внесли средства в капитал банка в ходе его реструктуризации.

В четвертую группу будут включены все прочие банки. Эти банки должны обеспечить восстановление своей деятельности самостоятельно, а при отсутствии перспектив восстановления деятельности - покинуть рынок. Вкладчикам и кредиторам таких банков может быть оказана поддержка в решении их проблем, в том числе путем перевода обязательств перед частными вкладчиками в другие банки, путем вовлечения АРКО в процесс управления, реализации и распределения активов, остающихся после ликвидации банка.

Будет инициировано внесение в законодательство изменений, предполагающих существование банков исключительно в форме акционерных обществ - с целью недопущения ухода их собственников от ответственности через изъятие взносов в уставный капитал.

Правительство России и Банк России учреждают АРКО в качестве небанковской кредитной организации, функционирующей под их общим руководством. Для реализации поставленных задач АРКО будет иметь право осуществлять следующие виды деятельности:

- приобретение контрольных пакетов (долей в уставном капитале) банков, утративших капитал, и осуществление управления этими банками;

- принятие в залог и в управление пакетов акций банков, осуществление управления этими пакетами;

- вступление в уставные капиталы реструктурируемых банков по поручению и за счет Банка России и Правительства России, представление интересов государства в этих банках;

- участие в разработке и реализации планов финансового оздоровления реструктурируемых банков;

- приобретение, реализация и посредничество при реализации активов ликвидируемых банков;

- управление проблемными и низколиквидными активами, приобретенными у банков, в том числе в целях их последующей реализации;

- организация привлечения необходимых инвестиций (в том числе иностранных) для реализации мероприятий по реструктуризации банков;

- инициирование и участие в процедурах банкротства и ликвидации банков, назначении конкурсных управляющих в ликвидируемых банках, назначение менеджеров в принадлежащих ему банках;

- привлечение финансовых ресурсов, в том числе путем выпуска ценных бумаг, для организации своей деятельности.

Статус и структура АРКО должны обеспечивать независимость в реализации Агентством своих функций.

IV. Последовательность мероприятий по реструктуризации

Банк России считает целесообразным установить следующую последовательность проведения мероприятий по реструктуризации российской банковской системы, которые должны осуществляться в тесной координации с Правительством России и Государственной Думой.

До конца 1998 года:

- оценка затрат на поддержку банковской системы, ее рекапитализацию и реструктуризацию, а также источников покрытия таких затрат, внесение соответствующих дополнений в проект федерального бюджета на 1999 год;

- принятие законодательных актов в области реструктуризации банковской системы, гарантирования вкладов граждан, банкротства банков и других законодательных актов, необходимых для реструктуризации;

- реструктуризация ГКО и ОФЗ;

- возобновление функционирования рынка государственных ценных бумаг;

- создание "Агентства по реструктуризации кредитных организаций" и начало его функционирования;

- введение Банком России временного (до 1 июля 1999 года) порядка регулирования, позволяющего банкам принимать на себя риски исходя из значений их капиталов по состоянию на 1 августа 1998 года, уточнение других регулятивных требований Банка России к реструктурируемым банкам;

- приостановление Банком России требования о доведении минимального размера собственных средств (капиталов) действующих банков до уровня 1 млн. ЭКЮ сроком на два года;

- урегулирование проблемы валютных форвардных контрактов;

- определение бухгалтерского учета отдельных специфических операций, используемых в ходе реструктуризации;

- проведение переговоров с международными кредитно - финансовыми организациями о предоставлении средств на поддержку процессов реструктуризации российской банковской системы;

- начало реорганизационных процедур по группам банков;

- разработка мер по созданию Банком России системы "Кредитного бюро", накапливающего и распространяющего информацию о кредитной истории банковских заемщиков;

- отработка порядка предоставления стабилизационных кредитов Банка России;

- привлечение иностранных специалистов и специалистов финансово стабильных банков для оказания поддержки при составлении и реализации планов финансового оздоровления отдельных банков, а также для проведения переговоров с кредиторами этих банков;

- проведение работы по направлению неиспользованной части иностранных кредитов, полученных ранее на цели приватизационной и постприватизационной поддержки, на мероприятия по реструктуризации банков;

- завершение, в основном, Банком России работы по формированию нормативной базы регулирования банковской деятельности, включающей в себя систему пруденциальных банковских норм на основе рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору, продолжение работы по созданию системы транспарентной финансовой отчетности банков на основе международных стандартов бухгалтерского учета;

- продолжение работы по созданию под надзором Банка России нескольких специализированных "банковских регистраторов", которые будут вести реестры акционеров всех акционерных кредитных организаций;

- продолжение работы по определению порядка создания, лицензирования и надзора за деятельностью банковских холдинговых компаний, уточнение порядка участия банков в деятельности финансово - промышленных групп.

1 полугодие 1999 года:

- активное проведение реструктуризации в банках второй и третьей группы;

- восстановление рыночной системы рефинансирования банков;

- подготовка и принятие концепции развития российской банковской системы;

- проведение мероприятий по введению системы обязательного гарантирования вкладов граждан в банках.

Приложение 1

ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ МЕР, ПРИМЕНЯЕМЫХ В РАМКАХ ПРОГРАММЫ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ

Правительство России и Банк России могут применять или предписывать банкам к применению с учетом возможностей, предоставляемых законодательством, следующие меры по реструктуризации и финансовому оздоровлению банков:

1. Увеличение капитала банков

1.1. Преобразование требований кредиторов, по их желанию, в участие в уставном капитале банка (капитализация долга).

1.2. Привлечение денежных средств новых инвесторов, в том числе иностранных, в капитал банка.

1.3. Привлечение субординированных займов, в том числе в иностранной валюте.

1.4. Внесение Правительством России дополнительных средств в капитал банка путем передачи ему государственных ценных бумаг.

1.5. Внесение Банком России непосредственно или опосредованно дополнительных средств в капитал банка путем передачи ему государственных ценных бумаг из своего портфеля либо облигаций, выпускаемых самим Банком России.

2. Улучшение качества активов банков

2.1. Передача неработающих активов (просроченных кредитов, дебиторской задолженности, неликвидных ценных бумаг, нереализуемой недвижимости) в распоряжение АРКО взамен приема работающих активов либо срочных требований на АРКО.

2.2. Межбанковский обмен одних активов на другие, более приемлемые для данного банка, через систему многостороннего межбанковского обмена активов и пассивов.

2.3. Осуществление реальной оценки активов по рыночной стоимости или по стоимости их возможной реализации за разумный период.

2.4. Списание части стоимости "плохих" активов против резервов, созданных ранее под возможные потери, связанные с этими активами; создание более благоприятных регулятивных возможностей для таких действий банков.

3. Реструктуризация пассивов банков

3.1. Достижение договоренности с кредиторами о переоформлении их срочной задолженности в участие в капитале банка, включая переоформление в субординированные займы.

3.2. Достижение договоренности с кредиторами о продлении срока истребования кредиторской задолженности.

3.3. Превращение кредиторской задолженности в долговые ценные бумаги: облигации, депозитные сертификаты, векселя ("секьюритизация" долгов).

3.4. Достижение договоренности с кредиторами о рассрочке или пересмотре графика выплаты процентов.

3.5. Передача обязательств перед частными вкладчиками в другие банки.

3.6. Приведение уставного капитала в соответствие с величиной собственных средств банка.

3.7. Законодательное введение моратория на исполнение исковых требований, предъявленных к корреспондентским счетам банков в Банке России, на период действия плана финансового оздоровления.

4. Повышение ликвидности баланса

4.1. Прием Банком России ценных бумаг, ранее внесенных Правительством России и Банком России в капитал банков, в качестве обеспечения под предоставляемые банкам кредиты.

4.2. Обмен активами между банками и АРКО: вместо работающих, но низколиквидных активов банкам предоставляются ликвидные активы.

4.3. Уточнение, реструктуризация и "стыковка" сроков исполнения обязательств банков и сроков истребования активов, необходимых для исполнения таких обязательств.

5. Управление финансовыми результатами

5.1. Обмен активами между банками и АРКО: вместо низкодоходных активов банкам предоставляются активы с большей доходностью, но либо менее ликвидные, либо большей срочности.

5.2. Сокращение административных и капитальных расходов, увольнение излишнего персонала, отмена "незарплатных" форм поощрения менеджеров и сотрудников, реализация неиспользуемого имущества.

5.3. Отмена выплат дивидендов владельцам банков в течение определенного периода времени, направление прибыли на покрытие убытков прошлых лет.

5.4. Достижение договоренности с кредиторами о капитализации их требований к банку за счет временно не выплачиваемых причитающихся им процентов по кредитам.

5.5. Проверка крупных сделок по поводу обоснованности ожидаемых доходов и расходов с целью выявления и оспаривания в судебном порядке случаев недобросовестной коммерческой деятельности.

5.6. Сокращение расходов, которые не вытекают из договорных обязательств банка и не связаны непосредственно с банковской деятельностью.

6. Реструктуризация балансов и внебалансовых требований и обязательств банков в согласованном с кредиторами порядке исходя из международного опыта реструктуризации банков.

7. Изменение организационной структуры банков

7.1. Сокращение убыточной филиальной сети, продажа филиалов и некоторых структурных подразделений, оформленных как отдельный "бизнес".

7.2. Упрощение административной структуры, удаление лишних управленческих звеньев.

7.3. Применение различных форм реорганизации юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение).

7.4. Привлечение к участию в руководстве отдельными банками управленческих команд, составленных из иностранных специалистов и финансируемых на средства иностранной технической помощи.

7.5. Привлечение к участию в высшем руководстве банков высокопрофессиональных российских менеджеров, которые высвобождаются из среднего звена руководства ликвидируемых банков и не были ранее вовлечены в операции, противоречащие законодательству или деловой этике.

8. Временные администрации и представители Банка России

8.1. Введение Банком России в случае необходимости временных администраций в реструктурируемые банки с целью оказать содействие персоналу банка в правильном составлении и реализации планов финансового оздоровления и управления банком.

8.2. Привлечение в состав временных администраций, назначаемых Банком России, иностранных специалистов и специалистов финансово стабильных банков для оказания поддержки при составлении и реализации планов финансового оздоровления, а также для проведения переговоров с кредиторами.

8.3. Введение в руководство реструктурируемых банков наблюдателей и консультантов Банка России с определением их правового статуса.

8.4. Определение в рамках планов финансового оздоровления банков порядка и сроков приведения обязательных нормативов к общеустановленным требованиям.

8.5. Определение бухгалтерского учета отдельных специфических операций, используемых в ходе реструктуризации.

Вышеуказанные меры могут применяться в различных сочетаниях в отношении разных групп банков, как это изложено в разделе III настоящей Программы.

В связи с передачей банками значительной суммы обязательств по вкладам населения в Сбербанк России его дополнительная капитализация должна осуществляться по отдельной программе. Дальнейшее развитие деятельности Сбербанка России должно осуществляться на основе перспективного плана развития, учитывающего значение банка для банковской и экономической системы страны и особенности его функционирования.