Основы правового регулирования банковской системы в РФ
Источники правового регулирования банковской системы России. Реформирование экономических отношений в России вызвало необходимость усовершенствования банковской системы, которая представляет собой четко определенную законом структуру специализированных организаций особого рода, действую¬щих в сфере финансов и денежно-кредитных отношений, имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности.
В банковской системе Российской Федерации условно можно выделить несколько уровней, по¬скольку элементы, ее составляющие, имеют раз¬личные в рамках данной системы цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений - сфере финансов и денежно-кредитного обращения, имеют единые предмет и метод правового регулирования.
Существование в банковской системе несколь¬ких уровней обусловлено тем, что в единую систему включены Центральный банк РФ, являю¬щийся федеральным банком и главным банком Российской Федерации, кредитные организации (банковские и небанковские), создающиеся по законодательству России, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). В этой связи высказано вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк РФ, а второй - банки и иные кредитные организации. Но с учетом особенностей правового статуса бан¬ковских и небанковских кредитных организаций, представительств и филиалов иностранных банков уровней банковской системы оказывается больше.
Центральное место в банковской системе за¬нимает Банк России, который помимо сходных с кредитными организациями банковских опера-ций выполняет ряд несвойственных им функций, а также наделен государственно-властными полномочиями по организации функционирования системы в целом.
Структурные элементы банковской системы могут быть классифицированы по различным при¬знакам. Так, по признаку наличия государствен¬но-властных полномочий могут быть выделены: Центральный банк РФ как единственный банк, имеющий государственно-властные и нормотворческие полномочия, и кредитные организации, фи-лиалы и представительства иностранных банков.
Образующие банковскую систему организа¬ции могут иметь статус юридического лица (Банк России, кредитные организации, иностранные банки) или не иметь такого статуса (структурные подразделения, территориальные учреждения Банка России; представительства и филиалы ино¬странных банков в Российской Федерации). По месту регистрации в банковской системе России действуют организации, созданные и зарегистри¬рованные в РФ, а также организации, зарегистри¬рованные по законодательству иностранных госу¬дарств, расположенные за пределами РФ, и их представительства и филиалы, находящиеся в РФ.
В зависимости от целей, стоящих перед кре¬дитными и иными организациями, включенными в банковскую систему России, их можно разде¬лить на коммерческие и некоммерческие. Ком¬мерческими являются организации, преследую¬щие извлечение прибыли в качестве основной це-ли своей деятельности, т.е. все кредитные организации. При этом по смыслу ст. 50 ГК РФ представительства и филиалы иностранных бан¬ков коммерческими организациями по законодательству России признаны быть не могут, по¬скольку таковыми являются непосредственно те иностранные банки, которых они представляют. Коммерческие банки бывают универсальными и специальными, региональными и межрегиональ¬ными (не ограничивающими свою деятельность определенной территорией), отраслевыми или созданными под реализацию конкретной про¬граммы (например, банки развития) и не ограни¬чивающими свою деятельность определенной от¬раслью или программой. К некоммерческим ор¬ганизациям относится Центральный банк РФ, не имеющий цели получения прибыли.
Одним из важнейших критериев, позволяю¬щих классифицировать организации, образую¬щие банковскую систему, на группы, является форма собственности. По этому признаку могут быть выделены частные, государственные, муни¬ципальные и смешанные кредитные организации. Банк России является государственной организа¬цией, поскольку его уставный капитал и иное имущество являются федеральной собственнос-тью, а 50% финансовой прибыли перечисляется в федеральный бюджет.
В целях обеспечения экономической реформы в России могут создаваться муниципальные банки. Таковыми признаются коммерческие банки, входящие в банковскую систему РФ и осуществляющие свою деятельность в соответствии с за¬конодательством о банках и банковской деятельности, одним из учредителей (участников) кото¬рых выступает соответствующий орган местного самоуправления (п. 1 постановления Верховного Совета РФ "О создании муниципальных банков в городах" от 22 июля 1993 г.). К частным относятся кредитные организации, уставный капитал и имущество которых находятся в собственности физических или юридических лиц, основанных на частной собственности. Во всех иных случаях кредитные организации могут быть отнесены к смешанному типу. Среди них такие крупнейшие банки, как Сбербанк России и Внешторгбанк России, больше половины акций которых до 1 января 2000 г. принадлежат Банку России. В зависимости от принадлежности юридических и физических лиц, внесших свои средства в уставный капитал кредитных организаций, тому или иному государству эти организации могут быть российскими или с иностранными инвестициями (совместные, иностранные).
Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, которые не являются элементами банковской системы России, непосредствен¬но осуществляют банковских операций и деятельность которых не может преследовать извлечения прибыли. Основными задачами союзов и ассоциаций (например. Ассоциации российских банков) являются защита и представление интересов своих членов, координация их деятель¬ности, осуществление межрегиональных и меж¬дународных связей, удовлетворение научных, ин¬формационных и профессиональных интересов, выработка рекомендаций для осуществления банковской деятельности и решение иных совме¬стных задач.
В отличие от союзов и ассоциаций группы кре¬дитных организаций и холдинги имеют право осу¬ществления банковских операций. При этом ста-тус кредитной организации на группы и холдинги не распространяется, а банковские операции осу¬ществляются от имени участвующих в группе или холдинге организаций. Создание групп или хол¬дингов осуществляется на основании соответст¬вующих договоров, заключаемых между кредит¬ными организациями или путем приобретения контрольного пакета акций. Таким образом, группу кредитных организаций образуют равно¬правные хозяйственные общества, а холдинги предполагают существование основной и дочер¬них кредитных организаций в силу преобладаю¬щего участия в их уставном капитале основной организации, которая вследствие этого либо в со¬ответствии с заключенным между ними догово¬ром может определять решения, принимаемые таким обществом (ст. 105 ГК РФ).
Законодательные акты, устанавливающие ос¬новы организации и функционирования россий¬ской банковской системы, являются источниками ее правового регулирования и в совокупности с другими нормативно-правовыми актами, регули¬рующими отношения в денежно-кредитной (бан¬ковской) сфере, образуют банковское право Рос¬сийской Федерации. Однако действующее законодательство закрепляет только источники правового регулирования банковской деятельно¬сти, среди которых названы Конституция РФ, Фе¬деральный закон "О банках и банковской дея¬тельности", Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другие федеральные законы и нормативные акты Банка России. При этом содержание понятия "банковская деятельность", имеющего важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка Рос¬сии в банковской сфере, не раскрывается. Не учи¬тывается также, что содержание понятия источ¬ников правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в денежно-кре¬дитной сфере. Так, понятие "банковская деятель¬ность" характеризует в основном особенности функционирования банков при осуществлении банковских операций. Но помимо последних в упомянутых законодательных актах урегулирован более широкий спектр отношений, включающий организацию и функционирование всей банков-ской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Наиболее полно весь комплекс от¬ношений в денежно-кредитной сфере определя¬ется понятием "банковское право", включающим все правовые нормы, регулирующие упомянутые отношения. Но изложенные обстоятельства не нашли отражения в Федеральном законе "О бан¬ках и банковской деятельности" (ст. 2). В резуль¬тате по смыслу ст. 2 упомянутого федерального закона банковское законодательство и норматив¬ные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отноше¬ний в банковской сфере правовыми актами Пре¬зидента РФ, Правительства РФ, законами субъ¬ектов РФ вообще не предусматривается. Напри¬мер, законодательные акты субъектов РФ и решения органа местного самоуправления в соот¬ветствии с действующим законодательством вполне обоснованно не могут быть признаны ис¬точниками правового регулирования банковской деятельности, но они безусловно являются ис-точниками банковского права, ибо на основании таких решений средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты, находящиеся в веде¬нии упомянутых органов, могут быть использо¬ваны для формирования (создания) уставного капитала кредитной организации (ч. 7 ст. II Фе¬дерального закона "О банках и банковской дея¬тельности").
Президент РФ, являясь главой государства, принимает меры по охране независимости и госу¬дарственной целостности РФ, определяет основ¬ные направления внутренней политики государ¬ства, включающей, в том числе вопросы регули¬рования банковской системы, финансов и кредита, денежного обращения, и, безусловно, принимает по этим вопросам нормативно-право¬вые акты. К примеру, в Указе Президента РФ "Об осуществлении комплексных мер по свое¬временному и полному внесению в бюджет нало¬гов и иных платежей" от 23 мая 1994 г. установ-лен порядок открытия расчетных счетов юриди¬ческими лицами и осуществления расчетов наличными денежными средствами между лица-ми, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Предельные суммы таких расчетов определены постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. Между тем осуществление расчетов наличными деньгами является одним из видов денежного обращения, организация кото¬рого в соответствии со ст. 29 Федерального зако¬на "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" осуществляется исключительно Банком России. Более того, расчеты между юри¬дическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением предпри¬нимательской деятельности, могут производить¬ся наличными деньгами, если иное не установле¬но законом (федеральным законом, законом субъекта РФ). Все иные правила о производстве ими наличных расчетов, включая установление ограничений, также должны быть определены законом (ст. 861 ГК РФ). Согласно ч. 2 Федераль¬ного закона "О банках и банковской деятельнос¬ти" органы исполнительной власти не вправе осу¬ществлять правовое регулирование банковской деятельности, а эмиссию наличных денег и орга¬низацию их обращения Банк России осуществля¬ет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). В то же время на Правительство РФ возложено проведе¬ние в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. "б" ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обя¬зан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона "О Центральном бан¬ке РФ (Банке России)").
Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны. Правительство России обязано обеспечить проведение единой финансовой, кре¬дитной и денежной политики, но с другой - фор¬мально, исходя из смысла действующего банков¬ского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Подобные правовые ка¬зусы только усложняют функционирование сис¬темы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое раз¬граничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реа¬лизации возложенных на них функций в сфере финансов и денежно-кредитной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить воз¬можность правового регулирования либо вмеша¬тельства в функционирование банковской систе¬мы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. В конце концов, при необходи¬мости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредит¬ной или денежной политики такое решение мог¬ло бы быть принято совместным решением Правительства РФ и Банка России или по их пред-ставлению - Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничиваю¬щие понятия "банковская деятельность", "бан¬ковская система", "банковские операции", и четко определить в действующем законодательстве источники их правового регулирования с учетом ре-альных полномочий федеральных органов госу¬дарственной власти.
 
Задачи и правовые принципы банковской си¬стемы Российской Федерации. Основными зада¬чами банковской системы являются: защита и обеспечение устойчивости денежной единицы РФ (ст. 75 Конституции РФ); обеспечение единства эко¬номического пространства, свободного перемеще¬ния финансовых средств в Российской Федерации (п. 1 ст. 8 Конституции РФ); обеспечение эффек¬тивности денежно-кредитного, инвестиционного процесса в народном хозяйстве (ст. 74 Конститу¬ции РФ); банковское обеспечение внешнеэконо¬мической деятельности хозяйствующих субъек¬тов, создание надежных правовых условий вхож-дения российских кредитных организаций в международную банковскую систему; обеспече¬ние надежного банковского обслуживания госу-дарственных органов, коммерческих и некоммер¬ческих организаций, общественных объединений и физических лиц, а применительно к Банку Рос¬сии - эмитирование денежных знаков, обеспече¬ние государственного регулирования, контроля и надзора за банковской деятельностью.
Вышеупомянутым задачам банковской систе¬мы соответствуют функции, которыми в порядке, установленном законодательством, наделяются образующие ее организации: осуществление бан¬ковского регулирования и надзора, банковских операций и иных предусмотренных действующим законодательством сделок (договоры банковско¬го счета, банковского вклада, кредитование и т.п.). Банковская система России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общи¬ми правовыми положениями (принципами), при¬сущими всем элементам данной системы и объе¬диняющими их в единое целое.