Понятие и структура банковской системы России 

Специфика банковской деятельности порождает потребность в создании банковской системы, позволяющей упорядочить этот вид общественных отношений с учетом присущих им (отношениям) особенностей. В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы (Мартемьянов В.С.). Для определения совокупности организаций, имеющих право на осуществление банковской деятельности в РФ, в федеральном законодательстве используется термин "банковская система" (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").

С учетом положений действующего законодательства под банковской системой понимается строго определенная законом структура специализированных институтов особого рода, действующих в сфере денежно-кредитных отношений и имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности либо выполняющих представительские функции от имени иностранных банков. Связь между банковской деятельностью и банковской системой настолько тесная, что эти явления не существуют одно без другого. Поэтому их следует рассматривать в едином контексте соответственно как содержание и форму.

В единую банковскую систему России федеральным банковским законодательством включены Банк России, кредитные организации (банковские и небанковские), а также филиалы и представительства иностранных банков (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). Элементы, образующие банковскую систему России, имеют различные (в рамках данной системы) цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, в связи с чем имеют разный правовой статус. Однако они действуют в одной и той же сфере общественных отношений - сфере денег и кредита. Кредитные организации и филиалы иностранных банков привлекают чужие денежные средства; используют их для извлечения собственной прибыли путем размещения упомянутых средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности и срочности; оказывают собственникам денежных средств кредитные, расчетные и иные банковские услуги. В результате функционирования банковской системы организуется и обеспечивается денежное обращение в стране.

Различное правовое положение элементов банковской системы позволяет условно выделить в банковской системе несколько уровней. В этой связи утвердилось вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система. Верхний (государственный) уровень банковской системы занимает Банк России, а нижний - кредитные организации. Такой подход закономерен, если критерием выделения уровней в банковской системе избрано наличие или отсутствие у его элементов государственно-властных полномочий. В теории банковского права существуют позиции, предполагающие более широкую, чем это предусмотрено в федеральном законодательстве, трактовку элементов двухуровневой банковской системы.

Вместе с тем, оценивая банковскую систему, необходимо учитывать, что, во-первых, действующее федеральное законодательство предусматривает исчерпывающий перечень элементов банковской системы, центром которой является Банк России; во-вторых, банковская система формируется по признаку относимости функций, возложенных на образующие ее институты, к деятельности особого рода - банковской деятельности. В этом смысле элементами банковской системы могут быть признаны Банк России, кредитные организации и филиалы иностранных банков, имеющие право осуществлять банковскую деятельность, в том числе ту ее часть, которая именуется банковскими операциями.

Ассоциации и союзы кредитных организаций, как некоммерческие организации, призваны представлять кредитные организации в отношениях с органами государственной власти, в отношениях друг с другом, а также в отношениях с клиентами. Поэтому они не могут быть поставлены на один уровень с Банком России - конституционным государственным органом, а также с кредитными организациями или филиалами иностранных банков. И те, и другие являются первичными по сравнению с создаваемыми ими некоммерческими общественными объединениями и организациями. Задача первых (кредитные организации и филиалы иностранных банков) - заниматься предпринимательством, извлекать прибыль на рынке банковских услуг, в то время как их некоммерческие объединения призваны решать совсем иные задачи.

Термин "двухуровневая банковская система" может иметь и другое содержание. Например, в США двухуровневость банковской системы имеет несколько иное содержание, чем в России. В США под двухуровневостью банковской системы понимается двухуровневая система регистрации и регулирования банков: на федеральном уровне (крупнейшие национальные банки) и на уровне штатов (банки штатов).

Если для определения уровней банковской системы избрать другие критерии, а именно особенности правового статуса всех элементов, ее образующих, то с учетом особенностей, присущих правовому положению Банка России, банкам, небанковским кредитным организациям, филиалам и представительствам иностранных банков, уровней банковской системы оказывается несколько больше.

Существуют и иные подходы к пониманию структуры банковской системы России, в основе которых лежат не особенности правового положения включенных федеральным законодательством в банковскую систему институтов, а более широкий подход, предполагающий включение в банковскую систему субъектов предпринимательской деятельности в денежно-кредитной сфере в целом.

Так, высказано мнение, что "структура банковской системы должна быть трехзвенной и включать, кроме центрального банка и коммерческих банков, третье звено - специализированные кредитно-финансовые учреждения (ипотечные банки, лизинговые, факторинговые, инвестиционные компании, учреждения потребительского кредита и т.п.)" (Л.Н Красавина). Такой подход может быть уместен при отождествлении денежно-кредитной и банковской системы. Но если принять во внимание, что банковская деятельность и инвестиционная деятельность хоть и осуществляются в денежно-кредитной сфере, но существенно отличаются друг от друга, то объединять их в рамках банковской системы вряд ли правомерно. Например, при всех общих с банковской деятельностью моментах инвестиционная деятельность предполагает возникновение у инвестора права собственности (в том или ином объеме) на объекты своих инвестиций и права собственности соответствующего юридического лица на те денежные средства инвестора, которые вложены в его создание и развитие (например, уставный капитал). В отличие от инвестиционной деятельности, вкладывая собственные средства в кредитную организацию, клиент не становится собственником этой организации. В то же время кредитная организация также не получает средства клиента в собственность, она приобретает права размещать эти средства от своего имени и за свой счет, а также осуществляет по поручению клиента расчетно-кассовое или иные виды обслуживания.

Таким образом, при всей схожести с кредитными организациями иные субъекты, извлекающие прибыль в денежно-кредитной сфере (лизинговые, инвестиционные и иные такого рода институты), вряд ли могут быть включены в банковскую систему. Как уже отмечалось, можно вести речь об их включении наряду с кредитными организациями в денежно-кредитную систему России.

Необходимо также учитывать, что с точки зрения действующего федерального законодательства, используемые во многих научных источниках термины "коммерческие банки" и "ипотечные банки" - суть банков, разновидность кредитных организаций. Более того, законодательство России, используя понятие "коммерческие банки", не имеет в виду сферу их предпринимательской деятельности, например в значении "розничные банки", как это делается в Соединенном Королевстве. Согласно отечественному законодательству все банки в России по определению являются коммерческими, так как в России этот термин означает не сферу их деятельности на денежно-кредитном рынке, а основную цель их деятельности - извлечение прибыли.

Предложения по поводу будущего банковской системы России вносятся и обсуждаются в течение многих лет. Существуют различные варианты реформы банковской системы России. Они вносились некоторыми представителями банковского сообщества и различными государственными органами, отдельными депутатами, Российским союзом промышленников и предпринимателей. Поэтому соответствующие предложения отличались несогласованностью позиций: от оказания государственной помощи банкам до резкого сокращения их числа; от необходимости тотального государственного регулирования до чуть ли не полного отказа от такого регулирования; от необходимости принятия мер по увеличению капитализации до нежелания принятия решений, направленных на увеличение минимального размера уставного капитала кредитных организаций.

В России исторически сложилась и законодательно закреплена централизованная банковская система.

В экономической науке и международной банковской практике уже имеется устойчивое понимание централизованной банковской системы как системы, предполагающей полную или частичную монополию единственного банка на осуществление эмиссионной деятельности. Монополия эмиссионной деятельности явилась тем источником, из которого современные центральные банки почерпнули свои второстепенные функции и отличительные черты, включая контроль над общей кредитной ситуацией (В. Смит). Конечно же, это схематичное определение централизованной банковской системы, не учитывающее множество деталей и современных особенностей. Однако централизованная банковская система существует практически во всех странах мира. В то же время между централизованной банковской системой и системой ее государственного регулирования в широком смысле слова полного совпадения не существует.

Например, и в России, и в США создана централизованная банковская система. Однако государственное регулирование централизованной банковской системы России имеет некоторые особенности в сравнении с централизованной системой США. С учетом исторического развития США государственное регулирование банковской деятельности в этой стране, как отмечалось ранее, осуществляют помимо федеральных органов еще и государственные органы на уровне штатов. Для этого созданы банковские департаменты штатов. В отличие от США в России исторически сложилась иная система государственного регулирования банковской деятельности - из единого центра. В связи с этим следует различать такие понятия, как "централизованная банковская система", "децентрализованная" (свободная банковская система) и "централизованная система государственного регулирования (управления) банковской системой", которые характеризуют совсем не идентичные экономические и правовые явления. В России система государственного регулирования (управления) банковской деятельностью и банковской системой является федеральной. Организация, функционирование и государственное управление банковской системой осуществляются федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не имеют и по Конституции России не могут иметь государственных полномочий в банковской сфере.

С учетом изложенных особенностей центральное место в банковской системе занимает Банк России. Помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций Банк России выполняет ряд несвойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими государственными органами России государственную политику в денежно-кредитной сфере. Именно поэтому Банк России наделен государственно-властными полномочиями в банковской сфере.

Следующим элементом банковской системы являются кредитные организации, существующие в форме банков и небанковских кредитных организаций.

Под кредитной организацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Федеральное банковское законодательство определяет основные юридические признаки банков и небанковских кредитных организаций.

В действующем законодательстве понятие "банк" означает кредитную организацию, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация - это кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России.

В юридической науке уже обращалось внимание на наличие определенных неточностей терминологического свойства применительно к банковской системе и одному из ее элементов - кредитным организациям. Так, применительно к термину "банковская система" обращалось внимание на то, что согласно федеральному законодательству в банковскую систему Российской Федерации включены не только банки, но и небанковские кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков. В связи с этим обращалось внимание на то, что в федеральном банковском законодательстве сохраняется масса пробелов и противоречий, например, при делении кредитных организаций на «банки» и «небанковские кредитные организации».

Очевидно, деление кредитных организаций на виды было обусловлено желанием законодателя установить этапы, которые следовало пройти банку, чтобы получить право работать с денежными средствами, привлеченными от физических лиц. Наличие такого права у банков, собственно, и отличает их от небанковских кредитных организаций. Причем согласно федеральному законодательству приобрести такое право немедленно в момент государственной регистрации и получения первой банковской лицензии нельзя. Требовалось и требуется поработать с клиентами - юридическими лицами в качестве небанковской кредитной организации не менее двух лет. Однако данное правило Банком России в течение длительного времени не соблюдалось и не соблюдается. В результате была дискредитирована сама идея разделения кредитных организаций на два вида. Таким образом, термин "небанковские кредитные организации", конечно же, не вполне точно характеризует особенности соответствующего банковского института. Скорее всего, применительно к небанковской кредитной организации уместнее говорить не столько как об организации, "противостоящей" банкам или "полной противоположности" банкам, а как о "банке", имеющем ограниченную лицензию на осуществление банковской деятельности.

В банковскую систему РФ помимо Банка России и кредитных организаций включены также филиалы и представительства иностранных банков. При этом под иностранным банком понимается банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Филиалом, по законодательству России, признается обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства.

В рамках банковской системы существуют представительства иностранных банков, деятельность которых не отличается чем-либо от обычной некоммерческой деятельности представительского характера. Представительства иностранных банков не вправе осуществлять ни банковские операции, ни иные виды банковской деятельности. Целью их деятельности является представление и защита интересов иностранных банков в России. С учетом целей создания представительств иностранных банков России они вряд ли могут быть признаны субъектами банковской деятельности даже в широком смысле этого слова, так как напрямую не влияют на функционирование и стабильность банковской системы России. Поэтому при характеристике деятельности представительств иностранных банков в России термин "банковская деятельность" вряд ли уместен и применим, а включение в качестве самостоятельного элемента в банковскую систему России (наряду с Банком России, российскими организациями и филиалами иностранных банков) вряд ли оправданно.

Соответственно представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (ст. 55 ГК РФ).

Таким образом, если филиалы иностранных банков вправе заниматься предпринимательской и представительской деятельностью на территории России, в том числе осуществлять банковские операции и иные разрешенные им виды банковской деятельности, то представительства не вправе осуществлять банковские операции, другие виды деятельности, кроме представительской.

В этой связи при совершенствовании действующего законодательства стоило бы подумать об исключении представительств иностранных банков из законодательного перечня элементов, образующих банковскую систему России. Как отмечалось выше, банковская система находится в неразрывной связи с банковской деятельностью, специфика которой и порождает объективную потребность в создании особого рода институтов, наделенных полномочиями в осуществлении банковской деятельности, а также объединения этих взаимосвязанных и взаимозависимых институтов в единую систему с общими принципами и общим порядком правового регулирования и деятельности.

Представительства иностранных банков вышеназванным критериям построения банковской системы России не соответствуют и не наделены правами по осуществлению банковской деятельности. Их функции имеют лишь представительский характер, связанный с защитой интересов иностранного банка в России. Возможно, функции представительств и обусловлены банковской деятельностью, но это банковская деятельность иностранного банка на территории иностранных государств, а никак не собственная банковская деятельность самого представительства на территории России.

Существует еще одна проблема, касающаяся филиалов и представительств иностранных банков в России. Согласно действующей редакции Закона "О валютном регулировании и валютном контроле" филиалы и представительства иностранных банков в России признаются нерезидентами (ст. 1). Между тем статус филиалов и представительств иностранных банков, в особенности филиалов, не должен устанавливаться и толковаться столь примитивно. И филиалы, и представительства юридических лиц в России создаются не только и не просто по воле самих юридических лиц. Они регистрируются и лицензируются, а их деятельность контролируется уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством двух государств: государства, в котором учреждено юридическое лицо, и государства, на территории которого учрежден и действует его филиал или представительство. В России такими законодательными актами являются Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", Налоговый кодекс РФ и т.п. Поэтому необходимо учитывать все особенности, присущие филиалам и представительствам юридических лиц на территории иностранного государства.

Сохранение за филиалами иностранных банков в России статуса нерезидента содержит ряд системных противоречий: во-первых, противоречит определению "налогового резидента", данному в налоговом законодательстве; во-вторых, федеральное законодательство не устанавливает, что в России может существовать несколько различных "видов" резидентов и нерезидентов, в зависимости от того, каким законом регулируются правовые отношения; в-третьих, это означало бы, что, приобретая право на осуществление в России банковских операций, нерезиденты одновременно приобретают статус уполномоченного банка и статус агента валютного контроля. Им предоставляются контрольные функции в отношении любых российских резидентов, являющихся их клиентами. При изложенных обстоятельствах используемый в действующем законодательстве подход к определению статуса филиалов иностранных банков как нерезидентов представляется не вполне корректным, не соответствующим их реальному правовому положению и реальным общественным отношениям, участниками которых такие филиалы фактически и юридически являются.

В то же время существуют институты, которые формально не включены в банковскую систему России, хотя фактически осуществляют банковскую деятельность в неразрывной связи с Банком России, кредитными организациями и филиалами иных банков. Речь идет о платежно-расчетной системе, или, как именуют теперь, платежной системе, которая фактически является элементом не столько денежно-кредитной, сколько банковской системы России. Однако содержание, правовые формы, особенности функционирования платежной системы России должным образом не урегулированы в федеральном банковском законодательстве. Между тем без платежной системы обеспечить реализацию функций банковской системы и осуществление банковской деятельности было бы крайне затруднительно, если не сказать невозможно.

В научной литературе высказывались предложения о признании кредитных потребительских кооперативов элементом банковской системы России, в особенности, если их деятельность будет выходить за пределы установленных законом ограничений (кредитование исключительно пайщиков, а также нахождение кредитных ресурсов в собственности пайщиков и под их контролем). Независимо от признания упомянутых кооперативов кредитными организациями, вряд ли было бы правильно оставлять их деятельность вне какого-либо, пусть и не столь жесткого, как в отношении кредитных организаций, но все же контроля со стороны государственных органов денежно-кредитного регулирования. Такой контроль должен обеспечить хотя бы учет этих организаций. По данным, опубликованным в средствах массовой информации за 2001 г., деятельность сельских кредитных кооперативов регулирует Союз сельских кредитных кооперативов, включающий 37 кооперативов из 11 регионов страны. Сообщалось, что существуют и другие кредитные потребительские кооперативы, объединенные в Лигу кредитных кооперативов, включающую примерно 120 союзов из 11 регионов. Активы всех российских кредитных союзов составляют примерно 6 млн. долл. США.

В процессе совершенствования федерального законодательства стоит подумать о замене термина "банковские операции" на термин "депозитно-расчетные операции". Используемый в настоящее время термин "банковские операции" в большей степени характеризует не столько особенности самой банковской деятельности как разновидности деятельности в денежно-кредитной сфере, сколько уточняет статус субъекта, осуществляющего такого рода операции. Но даже субъект "банковских операций" упомянутым термином в полной мере не охватывается, так как банковские операции могут осуществлять не только "банки", но и "небанковские кредитные организации".

Целесообразно уточнить сущностные особенности, присущие деятельности банков. Очевидно, что таким критерием является привлечение депозитов, основанное на использовании коммерческой организацией для извлечения собственной прибыли чужих денежных средств на принципах добровольности, возвратности, платности, срочности. Поэтому в первую очередь речь может идти о таких операциях с денежными средствами, как: депозитные и вкладные операции, расчетно-кассовые операции, операции по инкассированию и хранению денежных средств клиентов. Тогда перечень иных ("небанковских") организаций, функционирующих в денежно-кредитной сфере, можно было бы расширить указанием на расчетные, инкассаторские, страховые организации; валютные биржи; пенсионные фонды, компании по доверительному управлению, паевые инвестиционные фонды, т.е. те коммерческие организации, которые, как и банки, осуществляют операции по привлечению денежных средств клиентов, включая физических лиц, в некоторых случаях даже размещая их от своего имени и за свой счет, но в ограниченной по сравнению с банками форме. Неслучайно, что даже Минэкономики России в последнее время высказывается за необходимость получения статуса небанковских кредитных организаций теми компаниями, деятельность которых больше чем на треть состоит в проведении финансовых операций, по экономическому смыслу идентичных кредитованию и расчетным услугам.

Исключения могли бы составлять те коммерческие организации, которые, не являясь банками, выполняют всевозможные инвестиционные операции на финансовом рынке, в результате которых их клиент выступает в качестве инвестора и становится собственником приобретенного в результате таких операций имущества.