Система юридических гарантий конституционных прав и законных интересов потребителей банковских услуг

Защита прав и законных интересов участников общественных отношений - важнейшая задача и функция любого государства. На достижение этой задачи в конечном итоге должны быть направлены усилия государственных органов, государственных и иных должностных лиц, различных общественных объединений и международных организаций как единого, взаимосвязанного социального организма. При этом человек, его права и свободы, конечно же, должны находиться в центре общественных и государственных усилий гуманитарного характера. Юридические процедуры, формы и методы защиты прав и законных интересов участников различных общественных отношений могут быть различными, но сама необходимость в такой защите сомнений не вызывает.

За обществом, государством, различными корпоративными объединениями стоит человек, его права и его законные интересы. Однако без должным образом разработанной и принятой системы юридических гарантий, без комплексного механизма защиты прав и законных интересов человека, общества, государства и без установления ответственности за нарушения одним субъектом общественных отношений прав другого лица результаты такой защиты будут малоэффективными.

Применительно к настоящему исследованию речь идет о необходимости защиты прав и законных интересов субъектов банковских правоотношений как составной части общественных отношений в денежно-кредитной сфере России, и в первую очередь прав человека.

Человек, его права и свободы, согласно Конституции России, являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Причем государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ст. ст. 2, 4 Конституции России).

Более того, Конституция России подробно разграничивает предметы ведения между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации применительно к защите прав и свобод человека и гражданина. Так, если защита прав и свобод человека и гражданина упоминается в Конституции России в качестве предмета совместного ведения, то регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (ст. ст. 71, 72 Конституции России). Следовательно, вопросы законодательного и иного нормативного правового регулирования всех аспектов, касающихся защиты прав и свобод человека, включая создание системы юридических гарантий защиты прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере, а также механизма реализации таких гарантий, находятся в ведении Российской Федерации.

Несмотря на столь высокий, конституционный, уровень признания приоритетности прав человека, наиболее масштабные нарушения прав и законных интересов отдельных граждан и целых групп населения за годы реформ в России были связаны именно с денежно-кредитной сферой. Масштабы допущенных нарушений прав человека обусловлены в первую очередь отсутствием системы юридических гарантий обеспечения прав и законных интересов участников денежно-кредитных правоотношений. Справедливости ради необходимо отметить, что в результате недостатков правового регулирования в денежно-кредитной сфере колоссальный ущерб причинялся в первую очередь всему российскому обществу и государству.

Число физических и юридических лиц, являющихся клиентами кредитных организаций либо зависящих от функционирования банковской системы, исчисляется сотнями миллионов. Причем за годы реформ выросло не только общее число кредитных организаций, но и число их клиентов, права и законные интересы которых не просто грубейшим образом нарушались, но даже формально на уровне федерального законодательства не были должным образом защищены.

Элементарная система юридических гарантий, способных обеспечить права и законные интересы потребителей банковских услуг, на уровне федерального законодательства фактически не создана.

Ущемление прав и законных интересов потребителей банковских услуг допускалось государством и предпринимателями с самого начала экономических реформ в России, а в течение 90-х гг. прошлого столетия приобрело системный характер. Поэтому не только с точки зрения конституционной законности, но и с точки зрения этики государственного управления значительный интерес представляют проблемы обеспечения прав граждан в денежно-кредитной, банковской сфере (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. "По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и Постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", Постановления девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 27 марта 1993 г. "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации", Указа Президента России от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации).

Например, до настоящего времени не решен вопрос о возмещении вкладов граждан, утративших свои сбережения в Сберегательном банке в результате государственных решений в 1991 - 1992 гг. Причем в тот период Сбербанк был банком государственным. Что сделало государство? Оно акционировало Сбербанк России, который был банкротом и должником всего народа, сохранив за собой контрольный пакет акций. Оставшаяся часть акций Сбербанка России была реализована. При этом ни до, ни после акционирования ни Сбербанк России, ни его собственник - государство не подумали рассчитаться с основными своими кредиторами - гражданами России.

Как следовало поступить государству в тот сложный период? Проблему вкладчиков Сбербанка можно было попытаться решить путем передачи им безвозмездно акций этого банка в размере, эквивалентном сумме утраченного вклада. Существовали и другие варианты. Например, учитывая, что Сбербанк России был государственным банком, можно было бы разработать различные механизмы и формы возмещения причиненного ущерба: организовать использование обманутыми вкладчиками своих утраченных по вине государства вкладов как форму освобождения от налогов на сумму потерянного вклада; реструктурировать долги в среднесрочные и долгосрочные государственные долговые обязательства; создать условия для обращения оставшихся у клиентов Сбербанка сберегательных книжек на рынке ценных бумаг в качестве ценной бумаги, подтверждающей государственный долг России перед ее владельцем. Могли бы быть разработаны иные механизмы, из которых граждане могли бы выбрать наиболее приемлемые для себя формы возврата государственного долга.

Как в этой ситуации поступило государство? Оно ограничилось формальным принятием законодательных актов, которые в полном объеме в отношении всех граждан России не действуют. Вклады компенсируются лишь наиболее престарелым гражданам в размерах, строго ограниченных и абсолютно не эквивалентных их реальной стоимости в момент обесценения (Например, Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 733 "О мерах по предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке РФ, обесценившихся в 1992 - 1995 годах"; Постановление Правительства России от 20 мая 1999 г. № 553 "О Порядке проведения в 1999 г. предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке Российской Федерации по состоянию на 20 июня 1991 г. по гарантированным сбережениям граждан, определенным Федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"). Между тем из содержания Конституции РФ следует, что все граждане равны перед законом, а государство обязано гарантировать равенство имущественных прав независимо от возраста человека. Еще в 1993 г. Конституционный Суд России отметил, что Верховный Совет с момента введения в действие Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" (т.е. в течение полутора лет) не рассматривал вопроса о его реализации. Совет Министров России, в свою очередь, не выполнил Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", не утвердил в месячный срок со дня подписания упомянутого Закона инструкцию о порядке индексации доходов граждан и не принял всех необходимых мер по обеспечению индексации вкладов. Таким образом, по мнению Конституционного Суда России, органы законодательной и исполнительной власти не выполнили требований ст. 4 Конституции России (речь идет о Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России, которая была принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. и прекратила действие 12 декабря 1993 г. в связи с принятием новой Конституции России), обязывающей все органы государства соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993 г. № 12-П "По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР"; Постановление девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 27 марта 1993 г. "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации"; Указ Президента России от 28 марта 1993 г. "О защите сбережений граждан Российской Федерации").

Не менее яркие примеры неконституционного и неэтичного отношения государства к своим обязательствам явили август 1998 г. и предшествующие годы создания финансовых пирамид, а также результаты функционирования рынка государственных ценных бумаг (Совместное заявление Правительства России и Банка России от 17 августа 1998 г. "О политике валютного курса"; заявление Правительства России и Банка России от 17 августа 1998 г). Среди причин, породивших кризисные явления лета 1998 г., помимо экономических и юридических (Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. № 403-СФ "О социально-экономической ситуации в стране"), несомненно, существовали причины этического свойства.

С 1993 по 1996 гг. конституционные права потребителей банковских услуг ущемлялись в связи с немотивированным ограничением их прав пользоваться услугами кредитных организаций с иностранными инвестициями, а также филиалов иностранных банков. Сначала Указ Президента России от 17 ноября 1993 г. № 1924 "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ" установил, что перечень операций, осуществляемых на основании лицензий Банка России иностранными банками и их филиалами, а также совместными банками, доля нерезидентов в капитале которых превышает 50%, не приступившими на 15 ноября 1993 г. к обслуживанию резидентов РФ, а также получившими лицензии после указанной даты, временно, на период до 1 января 1996 г., ограничивается операциями с юридическими и физическими лицами - нерезидентами РФ (п. 1 Указа). Затем Президент России уточнил, что упомянутые ограничения в отношении лиц, являющихся резидентами по законодательству РФ, не распространяются на операции, указанные в лицензиях Банка России, выданных до опубликования Указа Президента России от 17 ноября 1993 г. № 1924 "О деятельности иностранных банков и совместных банков с участием средств нерезидентов на территории РФ" иностранным банкам и совместным банкам с участием средств нерезидентов, учрежденным на территории РФ банками из стран, в отношениях Российской Федерации с которыми применяются вступившие в силу соглашения о поощрении и защите капиталовложений (Указ Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России"). Позднее Указом Президента РФ от 27 апреля 1995 г. № 419 "О внесении дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" ограничения на осуществление банковских операций с резидентами Российской Федерации были отменены в отношении банков со 100-процентным участием американского капитала, являющихся резидентами Российской Федерации и зарегистрированных на территории России до 15 ноября 1993 г. включительно. Такой "дифференцированный" подход к государственному регулированию банковской деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями, проявившийся в немотивированной благосклонности к одним субъектам гражданских правоотношений и ограничении прав других лиц, нарушал конституционные принципы функционирования экономики и принципы гражданского права России не только в отношении иностранных инвесторов кредитных организаций, филиалов иностранных банков, но и в не меньшей степени в отношении потребителей банковских услуг - резидентов Российской Федерации (ст. 1 ГК РФ).

Введения вышеупомянутых государственных ограничений на банковские операции кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков с российскими резидентами требовали не только отечественные банкиры. Некоторые кредитные организации, созданные иностранными инвесторами, имея соответствующие банковские лицензии и занимаясь прибыльным в тот период банковским бизнесом в России, по различным надуманным поводам сами не желали оказывать банковские услуги гражданам России и российским юридическим лицам. Официальные действия российских властей лишь возвели такой дискриминационный подход российских и иностранных банков в ранг общеобязательной правовой нормы, чем узаконили ограничения прав не только граждан России, но и иных лиц, признаваемых резидентами по законодательству Российской Федерации.

Ограничения прав граждан на банковские услуги кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, как представляется, были не столько в интересах Российской Федерации или ее граждан, сколько в интересах крупных российских банков, их собственников, а также части кредитных организаций с иностранными инвестициями. Между тем начиная с 1 января 1995 г. установленные ограничения вступили в противоречие с ГК РФ. С этого момента ограничения гражданских прав могли устанавливаться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции России; ст. 1 ГК РФ). Ни одно из перечисленных обстоятельств не явилось юридическим основанием для введенных ограничений прав потребителей банковских услуг и ограничений на банковскую деятельность кредитных организаций с иностранными инвестициями, а также филиалов иностранных банков. Об этом свидетельствует анализ содержания соответствующих нормативных правовых актов, в тексте которых отсутствуют ссылки на какие-либо легальные основания для введения ограничений и мотивы принятых решений.

Ограничения прав потребителей услуг кредитных организаций с иностранными инвестициями противоречили правилам публичного договора, установившим обязанность кредитной организации осуществлять банковские услуги по договору банковского вклада в отношении каждого, кто к ней обратится (ст. ст. 426, 834 ГК РФ). Несмотря на вступление в силу ГК РФ, вышеупомянутые ограничения так и не были приведены в соответствие с гражданским законодательством. Ограничения, применявшиеся в отношении кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, были впервые установлены в законе, как того требует ГК РФ, лишь 3 февраля 1996 г. (ст. 3 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"). Но с учетом срока подписания Президентом России упомянутого Федерального закона установленные им ограничения вступили в законную силу и приобрели общеобязательное значение задним числом, т.е. когда фактические ограничения прав граждан России юридически уже не действовали. Единственным мотивом принятия упомянутого Федерального закона является желание хотя бы задним числом придать законную форму тем ограничениям гражданских прав, которые необоснованно применялись на основании указов Президента Российской Федерации.

Осмелюсь предположить, что, если бы необоснованные ограничения на банковские операции кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков с российскими гражданами и юридическими лицами не были установлены в самом начале экономических реформ, денежные потери населения от функционирования банковской системы России могли бы быть значительно меньшими. Во-первых, в отличие от многих российских банков иностранный банк с солидной репутацией отвечал бы по всем долгам и обязательствам своего филиала в России. Во-вторых, реальное участие в банковской системе иностранных инвесторов могло бы способствовать возникновению нормальной конкуренции на рынке банковских услуг, которая наряду с эффективным банковским надзором не позволила бы руководству и собственникам многих российских кредитных организаций проводить безответственную банковскую политику (письмо Банка России от 16 мая 1996 г. № 25-1-534 "О нарушениях коммерческих банков в области депозитных операций").

Таким образом, реальная государственная политика в денежно-кредитной сфере в отдельные периоды времени явно не соответствовала Конституции России, провозгласившей: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18 Конституции России). Как показала практика российской государственности 1991 - 2003 гг., "смыслом, содержанием, а тем более применением законов" права и свободы гражданина России так и не стали, по крайне мере в банковской сфере.

Действующее федеральное законодательство до настоящего времени не упоминает защиту прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере в качестве основной цели деятельности государственных органов. Например, в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)", закрепляющей основные цели его деятельности, защита интересов потребителей услуг в денежно-кредитной или банковской сфере даже не упоминается. Лишь ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает, что главной целью банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. В ст. 76 этого же Федерального закона Банку России в целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов предоставлено право назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России. Однако, во-первых, Банк России должен обеспечивать интересы потребителей банковских услуг в процессе реализации всех своих функций, а не только функции банковского регулирования и надзора. Во-вторых, круг потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере не может ограничиваться только вкладчиками и кредиторами кредитных организаций. В-третьих, реальные полномочия Банка России по защите интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций в контексте ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" ограничены лишь надзором за соблюдением кредитными организациями законодательства, нормативных актов и установленных для них обязательных нормативов.

На защиту интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере в конечном итоге должна быть направлена вся деятельность Банка России, а если учесть, что государство тоже является потребителем банковских услуг, то и других государственных органов.

В названии гл. 3 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" также провозглашена "защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций", но и в этом законодательном акте отсутствуют правовые нормы, способствующие реализации этой декларации. Отсутствуют серьезные правовые гарантии, обеспечивающие защиту прав и законных интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере и в Федеральном законе "О защите прав потребителей".

От действий лиц, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, как правило, страдает значительное число физических и юридических лиц, т.е. круг пострадавших лиц может быть неопределенным. Согласно ст. 46 Федерального закона "О защите прав потребителей" защита нарушенных прав потребителей возлагается на федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы), федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), осуществляющие контроль за качеством и безопасностью услуг, органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы), которые вправе предъявлять иски в суды о признании действий организаций - исполнителей услуг противоправными в отношении неопределенного круга потребителей и прекращении этих действий. Насколько эффективны положения ст. 46 упомянутого Федерального закона, можно судить по тому, что случаи обращения антимонопольных органов или иных федеральных органов исполнительной власти в суды в защиту интересов клиентов, пострадавших от действий организаций, оказывающих услуги в денежно-кредитной сфере, практически отсутствуют. Помимо этого, перечисленные в Федеральном законе "О защите прав потребителей" органы не относятся к государственным органам, профессионально специализирующимся в регулировании денежно-кредитных отношений в России. Поэтому результаты их деятельности по защите прав и законных интересов потребителей банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере вряд ли могут быть эффективными.

В то же время на Банк России, являющийся единственным государственным институтом, уполномоченным на профессиональном уровне осуществлять денежно-кредитное регулирование в России, соответствующие обязанности не возложены.

Значительная часть правоотношений между физическими и юридическими лицами (клиентами) с кредитными и иными организациями, оказывающими услуги в денежно-кредитной сфере, имеет гражданско-правовой характер и подлежит защите в судебном порядке. Но, даже применительно к этой части правоотношений, федеральным законодательством не обеспечивается равное отношение ко всем потребителям услуг в денежно-кредитной сфере, ограничиваются возможности судебной защиты ими своих прав и законных интересов. Например, федеральное законодательство и судебная практика потребителями услуг признают только граждан по поводу их отношений с организациями и индивидуальными предпринимателями из договоров на оказание финансовых услуг, направленных на удовлетворение их личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (предоставление кредитов, открытие и ведение счетов, осуществление расчетов, услуг по приему и хранению ценных бумаг и т.п.). Что же касается банковского вклада, то, по мнению Верховного Суда России, отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей по поводу договора банковского вклада, могут возникать только с 20 декабря 1999 г. (т.е. со времени опубликования Федерального закона от 17 ноября 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей"). Таким образом, предполагается, что нарушения прав вкладчиков, допущенные за более чем десятилетний период реформ, под действие законодательства о защите прав потребителей не подпадают (Пункт 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" с изменениями от 21 ноября 2000 г.).

Следовательно, федеральное законодательство не обеспечивает юридически равный подход к защите прав и законных интересов потребителей денежно-кредитных услуг и не содержит необходимых правовых гарантий для такой защиты. Большая часть потребителей услуг в денежно-кредитной сфере (коммерческие и некоммерческие организации, индивидуальные предприниматели) законодательством о защите прав потребителей таковыми не признаются. Содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда России от 29 сентября 1994 г. "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" разъяснения применительно к гражданам-вкладчикам могут быть интерпретированы как рекомендации не рассматривать такого рода дела в судах, если соответствующие правоотношения между гражданами и банками возникли раньше 20 декабря 1999 г. В результате граждане России могут быть лишены возможности судебной защиты своих прав как потребителей банковских услуг, нарушенных по договору банковского вклада, заключенного до 20 декабря 1999 г., т.е. в период наиболее частых нарушений прав граждан России со стороны кредитных организаций.

К моменту принятия Верховным Судом России вышеуказанных разъяснений Конституция России уже гарантировала право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45 Конституции России), а также гарантировала каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе в межгосударственных органах по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами РФ (ст. 46 Конституции России).

Важную роль в создании системы юридических гарантий прав и законных интересов граждан в банковской сфере должен был сыграть специально созданный фонд страхования банковских вкладов. В разное время соответствующие решения принимались и законодателем в федеральных законах, и Президентом России. Об обязательности для банков иметь свой страховой фонд упоминала ст. 24 Закона РСФСР от 6 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности". В Указе Президента России от 28 марта 1993 г. № 409 "О защите сбережений граждан Российской Федерации" признано целесообразным создать Федеральный фонд страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан РФ, а Совету Министров - Правительству России по согласованию с Банком России было поручено в месячный срок разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета РФ предложения об образовании в установленном порядке и деятельности Фонда. В Указе Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации" Банку России для обеспечения защиты сбережений граждан Российской Федерации рекомендуется ускорить создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений Российской Федерации, привлекающих средства граждан РФ. Указом Президента России от 18 ноября 1995 г. № 1157 "О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров" принято решение образовать Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров (далее - Фонд), являющийся некоммерческой организацией, учредителями которой выступают федеральные органы исполнительной власти совместно с общественными объединениями, созданными в целях защиты прав вкладчиков и акционеров, в том числе с комитетами по защите обманутых вкладчиков и акционеров. Президентом России было одобрено создание аналогичных региональных и местных фондов (Указ Президента России от 11 сентября 1997 г. № 1009 "О региональных и местных фондах по защите прав вкладчиков и акционеров"). В этот же период в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" Правительству России и Банку России в трехмесячный срок со дня вступления в силу этого Федерального закона, т.е. до 10 мая 1996 г., было предписано разработать и внести в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проект федерального закона об обязательном страховании вкладов граждан.

Согласно ст. 38 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" Федеральный фонд обязательного страхования вкладов создается для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери дохода по вложенным средствам. Участниками Федерального фонда обязательного страхования вкладов являются Банк России и банки, привлекающие средства граждан. Порядок создания, формирования и использования средств Федерального фонда обязательного страхования вкладов определяется федеральным законом.

Таким образом, в России более 10 лет не решался вопрос о создании системы гарантирования вкладов населения в банковской сфере, и только в декабре 2003 г. был принят Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ (в ред. от 13.10.2008, с изм. от 27.10.2008) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации», а 29 июля 2004 г. был принят Федеральный закон № 96-ФЗ (ред. от 13.10.2008) «О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации».

Об эффективной защите же интересов вкладчиков пенсионных фондов, страхователей, застрахованных лиц, не говоря уже об инвесторах и юридических лицах - участниках денежно-кредитного рынка, говорить также не приходилось, хотя в России имеется Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ (в ред. от 22.08.2004, с изм. от 23.12.2004) «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг».

Учитывая, что далеко не все правоотношения в денежно-кредитной сфере основаны на гражданско-правовых принципах добровольности, свободы договора и равенства сторон, юридические лица и индивидуальные предприниматели тоже должны иметь правовые гарантии, обеспечивающие государственную защиту их интересов как потребителей услуг в денежно-кредитной сфере. Причем такие правовые гарантии могли бы быть основаны не только на судебном порядке и на основе положений гражданского законодательства, но и в соответствии с публично-правовыми нормами. В связи с этим важно обеспечить государственной защитой всех потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, включая предпринимателей, хотя конкретные правовые формы такой защиты для различных субъектов могут быть разными.

Государственной защитой должны быть обеспечены инвестиционные проекты и операции, включая операции на фондовом рынке, если те или иные неправомерные действия одного или группы участников этого рынка финансовых услуг повлекли причинение имущественного или иного вреда инвестору или иному участнику соответствующих правоотношений.

В современной России этот вопрос на серьезном уровне даже не обсуждается, несмотря на то, что Президентом России была утверждена Комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров (Указ Президента России от 21 марта 1996 г. № 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров"), а Правительством России принята Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 гг. (Постановление Правительства России от 17 июля 1998 г. № 785 "О Государственной программе защиты прав инвесторов на 1998 - 1999 годы").

Причем, когда ставится вопрос о защите соответствующих субъектов денежно-кредитного рынка, вовсе не имеется в виду необходимость обязательной государственной финансовой поддержки или возмещения вреда за счет государственных средств. В первую очередь имеется в виду целевая установка государства, его политическая воля, направленная на: защиту прав и законных интересов наиболее зависимых участников денежно-кредитных отношений; создание эффективно работающих юридических гарантий и установление государственных стандартов банковской или иной деятельности в денежно-кредитной сфере. Таким образом, государство должно создать институциональные и правовые условия, способствующие реализации принципа конституционной законности в денежно-кредитной сфере, т.е. государство не вправе уклоняться от решения конкретных негативных проблем в экономике ссылками на самодостаточность рынка. Между тем в России за годы реформ сложилась противоположная ситуация. Государство не использовало имеющиеся у него возможности влиять законными способами на участников денежно-кредитного рынка. Наоборот, как правило, само государство не соблюдало правовые нормы, установленные в федеральном законодательстве, а при их отсутствии или пробелах в законодательстве не обеспечивало соблюдение в банковской практике общепризнанных этических правил поведения.

В отличие от Правительства России, Администрация США занимает в вопросах защиты участников рыночных отношений более последовательную позицию, даже тогда, когда ущерб причинен инвесторам, по определению занятым в довольно рискованном бизнесе. Так, прокуратура, Нью-Йоркская фондовая биржа и Комиссия по ценным бумагам США заняли жесткую позицию по отношению к крупнейшим инвестиционным банкам США и их аналитическим службам, которые преднамеренно завышали свои прогнозы по ценным бумагам и предоставляли своим клиентам ложную информацию. Из корыстных соображений, опираясь на собственные недобросовестные прогнозы, упомянутые банки и их аналитики рекомендовали своим клиентам-инвесторам покупать ценные бумаги компаний, являвшихся банкротами, а сами в это же время продавали собственные ценные бумаги вышеназванных компаний. По результатам расследования инвестиционные банки (Salomon Smith Barney, Citigroup, Credit Suisse First Boston, Morgan Stanley, Goldman Sachs) признали обвинения, включая обвинения в использовании доступной им инсайдерской информации о фактическом банкротстве некоторых высокотехнологичных компаний США и предоставлении недостоверных сведений клиентам в собственных корыстных интересах. Одновременно под давлением властей они приняли на себя обязательство выплатить 1,4 млрд. долл. США, из которых 900 млн. долл. США предназначены для обманутых инвесторов. Еще 450 млн. долл. США будет перечислено в специальный фонд, который займется независимым исследованием рынка.

С точки зрения обеспечения прав и законных интересов граждан представляет интерес проблема использования населением России доллара США в качестве способа сбережения своих денежных накоплений. В средствах массовой информации публиковались различные предложения, направленные либо на ограничение, либо на полный запрет оборота иностранной валюты в России. Полагаем, что, выбирая тот или иной вариант решения, следует исходить из недопустимости принудительного изъятия иностранной валюты у населения, а также недопустимости любых официальных действий, способных спровоцировать ничтожность хранящейся у граждан России валюты, а, следовательно, спровоцировать очередные финансовые потери населения. Этот этико-правовой аспект взаимоотношений государства, общества и гражданина должен быть соблюден. Большая часть нашего населения до 1991 г. не знала, что такое доллар США и как он выглядит. Именно государство спровоцировало население на приобретение долларов в качестве способа сохранения своих резко девальвированных в 1991 - 1992 гг. рублевых сбережений. Поэтому сегодня обязанность государства состоит в том, чтобы вытеснение иностранной валюты из экономики России (если это будет признано целесообразным) проходило безболезненно, с учетом интересов населения, без запретов, принудительных изъятий или резкого повышения курса рубля к доллару США. Нельзя допустить, чтобы население России, сберегающее свои средства в иностранной валюте, однажды проснулось с этой самой валютой, потерявшей, в силу различных причин (внутренних и внешних), свою экономическую ценность и привлекательность. В нынешней ситуации иностранная валюта как средство сбережения денег населения не может изыматься из оборота иначе, как добровольно и без ущерба для граждан РФ. Поэтому государственная политика в отношении денежных средств, сберегаемых гражданами в иностранной валюте, также должна основываться в первую очередь на позициях нравственности, а не сиюминутной стратегической или тактической экономической целесообразности.

Следует исключить любые административные решения, провоцирующие насильственное изъятие иностранной валюты у граждан или ее изъятие на условиях, им невыгодных (ограничение права граждан на вывоз иностранной валюты за пределы России, права свободной продажи через обменные пункты и т.п.). Необходимо разработать механизм добровольного, а не добровольно-принудительного включения хранящейся у граждан иностранной валюты в легальный экономический оборот.

Целесообразно создать систему экономических, организационных, правовых и информационных гарантий, способных помочь гражданам и юридическим лицам преодолеть выработанный за годы реформ синдром приобретения и хранения иностранной валюты "впрок". Государству следовало бы создать адаптированные для большинства населения информационные условия, позволяющие гражданам получить реальную информацию и самостоятельно оценить характер и степень существующих рисков при использовании иностранной валюты для сбережения собственных денежных средств. Граждане должны иметь возможность свободно выбирать тот или иной вариант поведения и, соответственно, нести личную ответственность за сделанный выбор в отношении формы сбережения собственных денежных средств. Для этого государство обязано информировать граждан о существующих экономических, политических, юридических и иных рисках для валютных сбережений.

В целях создания системы юридических гарантий прав и законных интересов клиентов кредитных организаций стоит подумать о совершенствовании положений ст. 845 ГК РФ, позволяющих банкам без ограничений распоряжаться по своему усмотрению любыми имеющимися на банковских счетах клиентов денежными средствами. Необходимо силой правовых норм обеспечить целевое, в соответствии с их назначением, использование кредитными организациями денежных средств клиентов. Следует различать текущие денежные средства клиентов на банковских счетах и денежные средства клиентов во вкладах (депозитах), поскольку и те, и другие передаются клиентами в банки с различными целями. Если денежные средства размещаются на текущих (расчетных) банковских счетах для обеспечения платежей и расчетов по обязательствам клиентов и их партнеров, то возможности кредитных организаций размещать упомянутые средства от своего имени и за свой счет по сравнению с депозитами должны быть ограничены.

Примеры, свидетельствующие о необходимости приведения государственной политики в банковской сфере в соответствие с этическими нормами, могут быть продолжены. Но главный вывод состоит в том, что государство не меньше других участников банковских правоотношений и субъектов банковской деятельности заинтересовано, чтобы государственная денежно-кредитная политика была основана на нормах нравственности. Суть нравственной позиции государства в банковской сфере выражается прежде всего: в создании качественных правовых норм, регулирующих порядок функционирования денежно-кредитной сферы; в неуклонном и качественном исполнении своих суверенных полномочий в сфере регулирования и надзора за функционированием денежно-кредитной сферы; в создании системы организационных и правовых гарантий, способных обеспечить защиту интересов потребителей банковских и иных финансовых услуг.

В отличие от других видов предпринимательства прибыль от коммерческой деятельности в денежно-кредитной сфере достигается путем привлечения и использования денежных средств граждан, юридических лиц, государства и муниципальных образований, т.е. клиентов.

Отсутствие в федеральном законодательстве соответствующих гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц как изначально при формировании банковской системы и переходе к рыночной экономике, так и в последующие годы способствовало созданию негативного институционального фона функционирования денежно-кредитной сферы России. Возникли условия, способствующие принятию государством и кредитными организациями не всегда обоснованных, а иногда и вовсе не законных экономико-правовых решений, что неизбежно порождало масштабные ущемления и нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц в денежно-кредитной сфере.

Для повышения эффективности государственной денежно-кредитной политики, эффективности функционирования банковской системы, качества банковской деятельности следует разработать и установить в законодательстве комплексную систему юридических гарантий, обеспечивающих защиту прав и законных интересов потребителей банковских услуг. Кроме того, необходимо иметь в виду, что юридические гарантии, обеспечивая права и законные интересы потребителей банковских услуг, должны способствовать эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом, включая функционирование банковской системы и осуществление банковской деятельности в России.

В широком смысле правовые гарантии в денежно-кредитной сфере - это установленные федеральным законодательством средства, обеспечивающие защиту прав и законных интересов потребителей услуг на денежно-кредитном рынке, иных участников соответствующих общественных отношений, а также средства, способствующие реализации целей государственной денежно-кредитной политики, задач и функций каждого элемента, образующего денежно-кредитную сферу России. Поэтому в широком смысле слова сам порядок банковской деятельности должен стать важнейшей юридической гарантией. Юридические гарантии, создание и применение которых было бы полезно для эффективности функционирования банковской системы, должны рассматриваться в единстве, в контексте единого порядка банковской деятельности, устанавливаемого на федеральном уровне. Но в первую очередь юридические гарантии - это средства, обеспечивающие защиту прав и законных интересов личности, т.е. минимальные гарантируемые государством и банковским сообществом требования, обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц как потребителей услуг в сфере денег и кредита.

Юридические гарантии в денежно-кредитной сфере могут быть сгруппированы в зависимости от их предназначения и роли и рассматриваться в качестве подсистем.

Особенности денежно-кредитной сферы позволяют выделить юридические гарантии, действующие при функционировании денежной и кредитной сферы России в целом; юридические гарантии, присущие исключительно банковской системе России, а также юридические гарантии, имеющие целью обеспечить защиту прав и законных интересов субъектов банковской деятельности. Наиболее актуальными для современной банковской системы России являются гарантии, обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов потребителей услуг в денежно-кредитной сфере, в том числе и банковских услуг. Приведенный перечень разновидностей юридических гарантий, которые можно было бы использовать в денежно-кредитной сфере, не является исчерпывающим.

В федеральном законодательстве надлежит установить надежные правовые гарантии организации и функционирования единой денежно-кредитной системы России, одинаково распространяющиеся на всех граждан Российской Федерации и основанные на общепризнанных этических правилах.

Итак, в основе банковской системы лежат: объективная общественная необходимость в осуществлении особого рода социально полезной деятельности - банковской деятельности; особого рода правовые принципы ее организации и функционирования, а также специфичный предмет и метод правового регулирования. Совокупность вышеперечисленных и некоторых других объективных факторов свидетельствует о формировании в системе российского права качественно нового явления - банковского права, требующего соответствующего научного анализа и осмысления.

В этой связи велико значение адекватного понимания места и роли конституционного механизма государственного регулирования общественных отношений в банковской сфере как составной части единой денежно-кредитной системы России, а также формы взаимодействия государства с банковскими предпринимателями и потребителями банковских услуг. Проще говоря, речь идет о балансе позитивного государственного управляющего воздействия и саморегулирования банковской системы, соответствующем ее социальной значимости, ее способности влиять на стабильность всего российского общества.