(Опубликовано в учебнике "Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник. М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – Глава 4. - С. 281-331.)

Работа основана на законодательстве, действовавшем в России до 01.01.2001, вместе с тем, её основные положения сохранили свою актуальность и могут представлять научный и практический интерес для студентов, аспирантов, преподавателей и практических работников.

Содержание

1. Понятие и виды банковского регулирования

2. Нормотворчество как правовая форма банковского регулирования

3. Государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций

4. Регистрация и лицензирование кредитных организаций

5. Гражданско-правовые и иные неадминистративные средства банковского регулирования

1. Понятие и виды банковского регулирования

Важнейшим принципом организации и функционирования банковской системы в Российской Федерации является принцип государственного регулирования. Государство не может оставить вне своего суверенного воздействия такую важную сферу, как банковская деятельность.

Одно из направлений деятельности государства в банковской сфере – банковское регулирование как разновидность управляющего воздействия на участников банковских правоотношений. Термин «банковское регулирование» может трактоваться в широком и в узком смысле. В широком смысле «банковское регулирование» характеризует все (государственные и негосударственные) формы управляющего воздействия на банковскую систему.

Речь идет о деятельности органов государства (законотворчество, административные и неадминистративные средства воздействия на банковскую систему, правосудие) и о деятельности кредитных организаций, их союзов и ассоциаций, оказывающих самостоятельное влияние не только на своих клиентов, но и на стабильность всей банковской системы.

Регулирующее государственное воздействие на банковские отношения в пределах своей компетенции оказывают: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Банк России. Не случайно в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» установлено, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

Сами кредитные организации также могут оказывать влияние на своих клиентов. Например, банки устанавливают лимиты остатка наличных денег в кассах обслуживаемых ими организаций[1], осуществляют безакцептное списание денежных средств клиентов, представляют сведения о своих клиентах уполномоченным органам государства, осуществляют меры по предотвращению легализации денег, полученных незаконным путем[2]. Подобные меры, как правило, применяются не только в соответствии с действующим законодательством, но и на основе заключенных между кредитными организациями и их клиентами договоров.

Вместе с тем, по своему содержанию упомянутые выше действия кредитных организаций, несомненно, имеют публично-правовую природу, т.к. направлены не столько на обеспечение частных интересов кредитных организаций и их клиентов, сколько на обеспечение интересов государства и общества. Именно поэтому соответствующие права и обязанности кредитных организаций основаны на законах и подзаконных нормативных правовых актах, принятых органами государства.

Итак, в широком смысле банковское регулирование - общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в Российской Федерации.

В настоящей главе «банковское регулирование» анализируется в узком смысле этого понятия, т.е. с учетом содержания, закрепленного в банковском законодательстве. Направления (виды), субъекты и объекты банковского регулирования закреплены в главе 10 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Так, согласно ст. 55 этого закона, органом банковского регулирования в РФ является Банк России. Действительно, именно этот орган государства непосредственно обеспечивает исполнение банковского законодательства и регулирует банковскую деятельность в Российской Федерации на подзаконном уровне. Следовательно, субъектом банковского регулирования в узком смысле в соответствии с банковским законодательством является Банк России, а объектами такого регулирования – кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, осуществляющие в Российской Федерации банковскую деятельность.

Главной целью банковского регулирования является поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Однако, провозглашая упомянутые цели, банковское законодательство не устанавливает их содержание, объективные критерии, позволяющие судить о стабильном или нестабильном состоянии банковской системы либо о степени или уровне защищенности вкладчиков и кредиторов. Более того, не уточняется, о каких именно вкладчиках и кредиторах идет речь. Очевидно, речь в первую очередь идет о вкладчиках и кредиторах - физических лицах, пользующихся услугами кредитных организаций.

Но не менее важно обеспечить защиту законных интересов юридических лиц. Если физические лица, прибегая к услугам кредитных организаций, действуют по своей собственной воле, то юридические лица силой закона обязываются открывать банковские счета в кредитных организациях, хранить на этих счетах свои денежные средства и именно через банковские счета в безналичном порядке осуществлять расчеты с государством и юридическими лицами по своим обязательствам.

Несомненными целями банковского регулирования являются:

- обеспечение соблюдения государственных, общественных и частных интересов в процессе предпринимательской деятельности кредитных организаций;

- обеспечение непрерывного денежного обращения, эффективности платежей и межбанковских расчетов между субъектами экономического оборота, бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы в рамках банковской системы.

Анализ действующего банковского законодательства позволяет выделить следующие основные направления (виды) банковского регулирования:

- регулирование порядка осуществления банковской деятельности, установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, в том числе валютных;

- координация, регулирование и лицензирование организации расчетных, в том числе клиринговых, систем в РФ, а также установление правил, форм, сроков и стандартов безналичных расчетов (ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

- установление специальных государственных стандартов, предъявляемых к кредитным организациям;

- осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.);

- установление порядка ведения кассовых операций, бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для организаций, включенных в банковскую систему;

- установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций; установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций (п.п. 4-6,10 ст. 4 и ст. 56, 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

- регистрационно-лицензионная деятельность;

- установление порядка осуществления банковского надзора и контроля.

Кроме того, к мерам банковского регулирования следует отнести организацию Банком России денежного обращения, установление порядка и правил наличных и безналичных расчетов.

В наиболее общем виде порядок и формы расчетов закреплены в ГК РФ (гл. 46), Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако конкретные вопросы организации, лицензирования, банковской процедуры, форм и стандартов банковских расчетов находятся в компетенции Банка России. К примеру, именно Банк России разрабатывает и внедряет в практику систему, обеспечивающую соблюдение установленных законом общих сроков безналичных расчетов, не превышающих двух операционных дней в пределах субъекта РФ и пяти операционных дней в пределах РФ (ч. 3 ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Реализация всех направлений банковского регулирования в комплексе способствует созданию единых государственных стандартов банковской деятельности, как гарантии устойчивости национальной валюты, стабильности и надежности банковской системы в России.

Направления (виды) банковского регулирования могут быть классифицированы в зависимости от избранного критерия. Так, в зависимости от применяемых в процессе банковского регулирования методов оно может быть либо административным (императивным), либо гражданско-правовым. В зависимости от правовой формы оно может быть нормативно-правовым, индивидуально-правовым, договорным.

Банковское регулирование может осуществляться в интересах обеспечения внутренней экономической политики (стимулировать укрепление национальной валюты, приток иностранных инвестиций и т.п.) либо внешней (ограничивать отток капиталов из страны или стимулировать инвестиции резидентов в экономику иностранных государств).

Направления банковского регулирования могут быть:

- организационными, т.е. способствующими созданию, регистрации, лицензированию кредитных организаций;

- функциональными, т.е. связанными с регулированием банковских операций, функционированием платежно-расчетных систем;

- направленными на создание государственных стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций.

В основе банковского регулирования лежит законность как всеобщий принцип не только российского права, но и принцип функционирования механизма государственной власти в России. Банковское регулирование, несомненно, опирается на конституционные идеи о разделении властей. Однако этот принцип не исключает, а предполагает единство государственной власти России и взаимодействие всех элементов единого государственного механизма. Соответственно, действующее законодательство исходит из единства банковского регулирования на всей территории России.

Отличительным признаком банковского регулирования является невмешательство государства в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением особых случаев, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, по общему правилу, закрепленному в федеральном законодательстве, банковское регулирование основано на равном отношении государства ко всем кредитным организациям. Это означает, что банковское регулирование:

- осуществляется только в порядке и в соответствии с федеральным законодательством;

- основывается на принципе юридического равенства кредитных организаций, как субъектов предпринимательской деятельности;

- осуществляется в едином для всех кредитных организаций порядке, т.е. все они создаются, регистрируются, лицензируются и осуществляют банковскую деятельность на основе единых правил и единых государственных стандартов, к ним предъявляемым.

В то же время законодательство предоставляет Банку России право устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета «по видам банков и иных кредитных организаций» (ст. 73 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[3].

Применительно к размерам обязательных резервов соответствующие нормативы также могут быть дифференцированы для различных кредитных организаций (ст. 38 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[4].

Возможность дифференцированного подхода к установлению государственных стандартов устойчивости кредитных организаций предусмотрена и ч. 2 ст.15 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах»[5], где за Банком России закреплено право предоставлять банкам - участникам финансово-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестиционную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменение других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.

Вместе с тем без установления в федеральном законодательстве объективных экономических и юридических оснований индивидуальной дифференциации государственных стандартов для кредитных организаций, ее эффективность с точки зрения целей и принципов банковского регулирования вызывает сомнение. Подобная ситуация лишь усиливает фактор личного усмотрения в процессе банковского регулирования, а также нарушает принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности.

Более того, единые стандарты устойчивости кредитных организаций нормативно закреплены именно для их унификации, а не дифференциации. В случае сохранения дифференцированных стандартов в отношении конкретных кредитных организаций законодательство должно содержать столь же конкретные основания, обосновывающие выбор подобного рода «исключительных» кредитных организаций из группы других.

Значительное место в процессе банковского регулирования занимает такое направление, как валютное регулирование. Банковское законодательство признает валютное регулирование инструментом денежно-кредитной политики. Однако на практике валютное регулирование имеет такое широкое содержание, что само по себе образует самостоятельное комплексное направление государственного регулирования, включающее как административные, так и гражданско-правовые методы регулирования. Поэтому правовые основы валютного регулирования в России закреплены не столько в банковском законодательстве, сколько в Законе Российской Федерации от 9 октября 1992 г. «О валютном регулировании и валютном контроле».

Согласно ст. 9 этого закона, Банк России является основным органом валютного регулирования в Российской Федерации. В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» этот Банк также признается органом государственного валютного регулирования, осуществляющим данную функцию в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и другими федеральными законами (ст. 53).

Валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определение порядка осуществления расчетов с иностранными государствами, признается одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России (п. 4 ст. 10, ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В основе банковского регулирования лежат цели, связанные с обеспечением государственных и общественных интересов, поэтому основным его методом является императивный метод, основанный на отношениях власти и подчинения. Но банковское регулирование может осуществляться и с применением косвенных, договорных, гражданско-правовых методов государственного регулирования, которые должны способствовать укреплению банковской системы и повышению устойчивости национальной валюты России.

К примеру, валютное регулирование помимо нормотворчества и лицензирования банковских операций в иностранной валюте, включает операции Банка России по покупке и продаже иностранной валюты (валютные интервенции), платежных документов и обязательств в иностранной валюте, покупку, хранение и продажу драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей. В рамках валютного регулирования Банк России может выставлять чеки и векселя в любой валюте. На законодательном уровне подобного рода гражданско-правовые сделки, осуществляемые Банком России, признаются формой государственного управляющего воздействия на банковскую деятельность в стране.

Для правильного понимания банковского регулирования немаловажное значение имеет уяснение сущности и значения для России международных стандартов банковской деятельности. Тем более что таких стандартов может быть несколько, в зависимости от группы государств, их принявших.

Статья 73 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», предоставляет Банку России право устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов.

Но международные стандарты в банковской системе России могут применяться при условии присоединения РФ к соответствующим международным договорам (соглашениям). Без установления четкого соотношения международных стандартов банковской деятельности и внутреннего законодательства суверенного государства (России) ссылки на них, а тем более их использование в практической деятельности не может быть признано обоснованным.

Такой вывод основан на том, что в процессе государственного регулирования, установления стандартов банковской деятельности реализуется государственный суверенитет России в банковской сфере. Поэтому, например, рекомендации Международного банковского конгресса от 6 июня 1998 г., обращенные не к Российской Федерации, а к Банку России, в части, касающейся присоединения к Базельским принципам эффективного банковского надзора[6], выглядят, по меньшей мере, странными. К международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты, а государство в целом, т.е. Российская Федерация.

Как следует из ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой[7], ратифицированного Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ[8], Россия взяла на себя обязательство лишь стремиться к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Причем, процесс сближения законодательств распространяется и на банковскую деятельность.

Но из упомянутой статьи Соглашения вовсе не следует, что РФ присоединилась к Рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору, равно как и к каким-либо иным международным стандартам банковской деятельности. Не содержится в Соглашении и какого-либо поручения Банку России присоединиться к международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора от имени Российской Федерации.

Таким образом, реализуя государственную политику, Банк России вправе представлять в отношениях с субъектами международного права Российскую Федерацию. Кстати, именно такой вывод следует из содержания ст. 50 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России), согласно которой «Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях». Поэтому Банк России, конечно же, обязан строить свои взаимоотношения с упомянутыми выше лицами, руководствуясь государственными решениями РФ, как субъекта международного права.

Таким образом, международные стандарты банковской деятельности могут использоваться в процессе банковского регулирования в России при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо присоединения России к соответствующим международным стандартам в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.

Так, согласно ст. 25 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О создании союзного государства» от 8 декабря 1999 г.[9], государства-участники приняли на себя обязательство завершить «унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам»[10].

Банковское регулирование (как впрочем, и банковский надзор) реализуется Банком России в виде соответствующих правовых решений. Правовым решениям Банка России присущи особые признаки:

- они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции;

- решения Банка России, принимаемые в процессе банковского регулирования, могут иметь государственно-властный или гражданско-правовой характер, но при всех обстоятельствах они выражают государственную волю и носят государственный регулирующий характер;

- решения Банка России принимаются в установленном законом порядке, порождают, изменяют или прекращают общественные отношения в банковской сфере и должны быть выражены в определенной законом форме.

Основными правовыми формами банковского регулирования в России являются:

- издание нормативных правовых актов;

- издание индивидуальных правовых актов (в процессе регистрации и лицензирования банковской деятельности);