2. Нормотворчество как правовая форма банковского регулирования

Нормотворчество в банковской сфере — это процесс, включающий совокупность последовательно совершаемых действий по формированию банковского права, составной частью которого являются решения Банка России, содержащие правовые нормы.

Нормативные акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом[1].

В результате нормотворчества устанавливаемые в процессе банковского регулирования положения приобретают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права. При этом нормотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, необходимость правовых нововведений назрела, нормотворческая функция соответствующего органа закреплена в законодательном порядке и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы[2].

Применительно к регулированию банковской деятельности на подзаконном уровне федеральное законодательство ограничивается упоминанием о нормативных правовых актах Банка России. Нормотворческие полномочия Президента РФ, Правительства РФ в сфере банковского регулирования в федеральном банковском законодательстве не упоминаются.

Особая роль Банка России в нормативном регулировании банковских правоотношений обусловила придание его нормотворчеству характера самостоятельного направления банковского регулирования. Проблемы подготовки, издания и вступления в силу нормативных актов Банка России необходимо анализировать, опираясь на юридические нормы, закрепленные в Конституции РФ, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 6).

Компетенция Банка России при осуществлении нормотворческой деятельности ограничена предусмотренными законом пределами (предметом нормотворческой деятельности Банка России).

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России нормативных актов:

- о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84);

- о порядке проведения проверок кредитных организаций (ст. 74);

- о правилах наличного денежного обращения, правилах ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34);

- о правилах проведения банковских операций (ст. 56);

- положения о полевых учреждениях (совместно с Минобороны России) и т.п.

В соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования (п. 2 ст. 2; п. 3 и 7 ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Статья 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» сформулирована таким образом, что предполагает обязательность нормативных актов Банка России для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом действующее законодательство устанавливает существенное требование: нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральному законодательству.

Как правило, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании – «Вестнике Банка России». Вместе с тем время вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться его Советом директоров. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.

Нормотворческие полномочия предоставлены федеральным законодательством исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Нормативные правовые решения территориальных учреждений не могут быть признаны действующими и подлежат отмене. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия.

Права и обязанности Банка России, связанные с установлением в сфере банковской деятельности правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом, образуют его нормотворческие полномочия.

С учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России необходимо установить в законодательстве конкретные формы нормативных правовых актов, принимаемых им, порядок их издания и содержание.

Отсутствие детального правового регулирования нормотворческих полномочий Банка России в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России») способствовало тому, что их реализация на практике не всегда соответствовала требованиям законности. Так, в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» нет указания о видах издаваемых Банком актов, порядке их издания или утверждения. Не учитывается также, что Банк России является органом, основанным на сочетании коллегиальной и единоличной формы государственного управления.

Принятие коллегиальных решений в Банке России возложено на его высший орган – Совет директоров. Принятие решений по вопросам, не отнесенным к ведению Совета директоров, возложено на Председателя Банка России. В то же время Совет директоров вполне может принимать любые решения в рамках возложенных на него функций (ст. 6, 11, 16 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Так, именно Совет директоров Банка России принимает решения:

- об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций;

- об определении величины резервных требований;

- об изменении процентных ставок Банка России;

- об определении лимитов операций на открытом рынке;

- о применении прямых количественных ограничений;

- о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения;

- об общем объеме выпуска наличных денег;

- о порядке формирования резервов кредитными организациями;

- об условиях допуска иностранного капитала в банковскую систему
Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;

- об установлении размера обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядке их депонирования в Банке России;

- об утверждении лимита операций на открытом рынке;

- об определении списков векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также устанавливает случаи, когда обеспечением могут выступать другие ценности, гарантии и поручительства и т.п.

Приведенный перечень не является исчерпывающим, но позволяет сделать вывод, что такого рода нормативные решения подлежат изданию (утверждению) в нормативных правовых актах коллегиальных органов.

Необходимость издания (утверждения) правовых актов, в т.ч. нормативных правовых актов, предусматривается в государственных стандартах оформления документов, а именно в «Унифицированной системе организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. ГОСТ Р 6.30-97», утвержденной постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1997 г. № 273[3].

Государственный стандарт распространяется на постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и прочие документы, которые фиксируют решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т.п.

ГОСТ Р 6.30-97 устанавливает обязательное правило, согласно которому «документ утверждается должностным лицом (должностными лицами) или специально издаваемым документом” (п. 3.15).

При этом необходимо отметить, что:

- нормативные правовые акты государственного органа, действующего на принципах единоначалия, могут быть утверждены в форме «приказа», «распоряжения»,

- а нормативные правовые акты коллегиальных органов утверждаются (издаются) в форме «постановления» или «решения».

В связи с этим представляется полезным сопоставить практику правотворческой деятельности Банка России и Правительства РФ, т.к. и Правительство РФ, и Совет директоров Банка России являются коллегиальными органами государственного управления.

Оба эти органа проводят заседания для принятия решений, отнесенных законом к их компетенции. И Правительство РФ, и Совет директоров Банка России ведут протоколы своих заседаний. Однако в отличие от Банка России решения Правительства РФ, как коллегиального органа управления, порождающие юридические последствия, издаются исключительно в виде правовых актов (постановлений или распоряжений), порядок издания которых тщательно урегулирован.

Например, актам, издаваемым Правительством РФ (постановлениям и распоряжениям), посвящены ст. 115 Конституции РФ, ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[4], раздел первый Регламента Правительства РФ[5].

В отличие от Правительства РФ в Банке России сложилась иная традиция, когда протоколам заседаний Совета директоров, выпискам из протоколов, приказам, указаниям, письмам, телеграммам придается статус правовых актов, выражающих юридически значимые решения Совета директоров и влекущих возникновение юридически значимых последствий.

Между тем, ни один из перечисленных выше документов не относится к правовым актам, издаваемым коллегиальным государственным органом. Любой протокол, включая протокол заседания Совета директоров, является лишь фиксирующим документом. Он представляет собой письменную форму, удостоверяющую факт проведения заседания, обстоятельства проведения заседания (место, время, наличие кворума, повестку дня, порядок и характер обсуждения, принимавших участие в обсуждении лиц, результаты обсуждения, характер и итоги голосования), а также конкретную формулировку принятого решения.

Практика применения телеграмм и писем в качестве актов государственного органа противоречит п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ( с изм. и доп., включая от 11 февраля 1999 г.)[6], в котором устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Эти Правила формально не распространяются на Банк России, который не является федеральным органом исполнительной власти. Но, реализуя государственные нормотворческие полномочия он, безусловно, должен учитывать общие требования к нормотворческой деятельности, существующие в России.

Несмотря на то что Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» подробно не устанавливает виды издаваемых Банком правовых актов, в нем упоминаются такие особые юридические документы, как «решения Совета директоров». Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров ...». Из анализа приведенного положения можно сделать некоторые выводы, касающиеся нормотворческой деятельности Банка России:

- «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» - это различные документы;

- Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» не может предусматривать существование двух видов документов, фиксирующих факт и обстоятельства проведения заседания Совета директоров.

Поэтому один из этих документов – «решение Совета директоров», упоминается в законе именно как правовой акт, издаваемый Советом директоров, а другой документ – «протокол заседаний Совета директоров» является техническим документом, фиксирующим факт проведения заседания и принятия в ходе него решения.

Таким образом, если «решение Совета директоров» - акт правовой и порождающий юридические последствия, то «протокол заседания Совета директоров» документ оформительский, технический, не порождающий упомянутых последствий.

Не случайно п. 19 Регламента Совета директоров Банка России устанавливает, что «решения Совета директоров оформляются протоколами заседания Совета директоров», а п. 67 Регламента Правительства РФ предусматривает, что «решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом». Качественные характеристики протоколов в обоих регламентах сформулированы практически одинаково.

Именно потому, что «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» – два абсолютно разных по своему содержанию и последствиям документа, на Председателя Банка России возложена обязанность подписывать их раздельно, как самостоятельные документы.

В сложившейся ситуации интересам законности соответствовало бы издание Советом директоров Банка России таких правовых актов, которые предусмотрены в действующем банковском законодательстве, а именно: «решений Совета директоров Банка России». Нельзя исключать возможность издания Советом директоров и «постановлений», но для этого потребуется внести соответствующие дополнения в федеральное законодательство.

Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»[7] регулирует вопросы именно их подготовки и вступления в силу.

Между тем, в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» речь идет об издании нормативных актов Банка России. Но издание нормативных актов, как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается упомянутым Положением, а следовательно, вопреки существующим требованиям не является для Банка России обязательным.

Представляет интерес для обсуждения вопрос о подписании принятых нормативных актов должностными лицами Банка России. Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»  нормативные акты Банка России подписывает именно Председатель Банка России, а не какое-либо иное должностное лицо. Следовательно, закон не возлагает полномочия по подписанию нормативных актов Банка России ни на кого, кроме Председателя Банка России. А самого Председателя Банка России Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»  не наделяет правом делегировать эти обязанности на неопределенный срок своим заместителям.

Аналогичное правило установлено этим Федеральным законом и в отношении приказов и указаний Банка России. Вместе с тем в Указании Банка России от 24 июня 1998 г. № 262-У[8], которым дополнено Положение Банка России № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», предусмотрена возможность предоставления (делегирования) Председателем Банка России полномочий подписывать нормативные акты Банка России своим первым заместителям на неопределенный срок (п. 1.1. Указания).

В процессе обсуждения изменений, которые необходимо внести в законодательство о Банке России, следует сформулировать виды издаваемых Советом директоров Банка России и Председателем Банка России правовых актов, порядок их издания, а также порядок их экспертизы и регистрации.

Было бы полезно систематизировать и тщательно проанализировать уже принятые и действующие нормативные правовые акты, как бывшего Госбанка СССР, так и Банка России с целью обеспечить их согласованность не только с действующим федеральным законодательством, но и между собой. Реализация указанных предложений будет способствовать укреплению режима законности в денежно-кредитной сфере, а также позволит физическим и юридическим лицам полнее реализовать свои права и законные интересы.

При совершенствовании законодательных основ нормотворческой деятельности Банка России нужно уточнить процедуру обязательного обсуждения и согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также проектов нормативных актов других государственных органов, если они связаны с возложенными на Банк России функциями (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Необходимо закрепить в законе порядок такого согласования и юридическое значение заключений Банка России. Было бы полезно наделить его правом законодательной инициативы.

Кроме того, нужна ревизия действующих нормативных актов Банка России с тем, чтобы привести их содержание и используемую в них терминологию в соответствие с действующим законодательством.

Следует исключить всевозможные противоречия, нестыковки и несогласованность терминов в подзаконных актах Банка России. Упомянутые выше недостатки в правовом регулировании нормотворческой деятельности Банка России могут затруднить привлечение к ответственности лиц, нарушающих банковское законодательство, либо при определенных условиях могут привести к обжалованию в суд санкций, применяемых к ним Банком России.