Я.А. Гейвандов. Денежная эмиссия в России как важнейшее направление единой государственной денежно-кредитной политики
(статья была написана в июне 2003 г. и опубликована в журнале Государство и право. 2004. №5. С. 46-55)
Денежная эмиссия и государственное денежно-кредитное регулирование - явления неразрывно связанные и взаимообусловленные. Денежно-кредитная политика государства реализуется путем увеличения или уменьшения предложения денег в экономике, в том числе на основе контролируемой денежной эмиссии.
Неслучайно в экономической науке признается, что главная задача денежно-кредитной политики - регулирование безналичной денежной эмиссии[1].
Денежная эмиссия, как и вся денежно-кредитная политика, - явления многоплановые, имеющие не только экономическую, социальную, но и правовую природу[2]. Правовое содержание денежной эмиссии обусловлено существованием специфических правовых признаков, присущих не только самой денежной эмиссии, но и всей денежно-кредитной политике. В наиболее общем виде их можно сформулировать следующим образом:
во-первых, это конституционно-правовой характер денежно-кредитной политики и денежной эмиссии;
во-вторых, денежно-кредитная политика и осуществляемая в ее рамках эмиссия денег, а также их цели и содержание имеют публично-правовую природу;
в-третьих, это единство и взаимосвязь правового механизма денежной эмиссии и денежно-кредитной политики, включая единство законодательного регулирования.
Конституционно-правовой характер денежной эмиссии состоит в том, что ее основы установлены в правовом акте наивысшего уровня - в Конституции Российской Федерации.
Именно из Конституции России следуют важные выводы, необходимые для понимания правовых основ эмиссии денег:
эмиссия денег, как и вся денежная и кредитная политика в России, является важнейшей функцией государства;
осуществление денежной эмиссии отнесено к исключительному ведению Российской Федерации;
непосредственное осуществление денежно-кредитной политики возложено на федеральные государственные органы - Правительство России и Банк России, действующие независимо, но во взаимодействии друг с другом и с другими федеральными органами государственной власти. При этом конституционно-правовые нормы провозглашают монополию Банка России на осуществление эмиссионной деятельности и его независимость при осуществлении функции по защите и обеспечению устойчивости рубля, а, следовательно, позволяют сформулировать общие представления об основах его полномочий и ответственности в сфере денежно-кредитного регулирования. Что же касается места и роли Правительства России, то его функции и полномочия при реализации конституционной функции по обеспечению проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики декларируются, но не уточняются. Соответственно не уточняются формы и характер влияния Правительства России на эмиссионную политику. Также отсутствует детальное разграничение компетенции Правительства России и Банка России при осуществлении различных направлений денежно-кредитной политики и их ответственности за результаты регулирующей деятельности (п. «б» ст. 114 Конституции России; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Конституция Российской Федерации кроме того закрепляет основные положения, касающиеся правового механизма денежной эмиссии в России. Так, согласно Конституции России установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия отнесены к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции России). Однако государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, в том числе в вопросах денежной эмиссии, некоторыми субъектами РФ были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ[3].
Публично-правовой характер денежной эмиссии означает, что она должна быть направлена на обеспечение интересов всего общества и не может проводиться в корпоративных интересах отдельных политических, социальных или экономических групп.
Единство государственной денежно-кредитной политики и механизма денежной эмиссии проявляется в том, что:
а) денежно-кредитная политика, в особенности та ее часть, которая касается денежной эмиссии, является составной частью государственной экономической политики и должна проводиться согласованно и скоординировано с другими элементами внутренней и внешней политики России. Вне единой, скоординированной государственной денежно-кредитной политики эффективное функционирование экономики страны невозможно;
б) эмиссионно-денежная политика и эмиссия денег осуществляются на основании единых правил на всей территории России. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;
в) эмиссионно-денежная политика как элемент государственной денежно-кредитной политики является единой по своему содержанию, порядку разработки, утверждения и реализации. Она не существует в отрыве от самой государственной денежно-кредитной политики, так же как без денежной эмиссии, без эмиссионно-денежной политики не может существовать сама денежно-кредитная политика.
О том, какое содержание вкладывает государство в понятие «единая государственная денежно-кредитная политика», в течение всего периода экономических реформ можно было судить лишь из анализа Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. Упомянутые Основные направления ежегодно разрабатывались Банком России, исходя из произвольного понимания сущности и содержания политики Российской Федерации в денежно-кредитной сфере[4]. Между тем столь важное направление государственной политики должно осуществляться на основании единого порядка, установленного законодательством.
Осуществляемая в рамках единой государственной денежно-кредитной политики денежная эмиссия должна выполняться на основе единых требований, стандартов, форм, методов и инструментов. Различные формы регулирования, применяемые единым субъектом - Российской Федерацией с использованием установленных федеральным законодательством инструментов и методов, в рамках единой сферы общественных отношений - сферы денег и кредита для стимулирования либо ограничения инвестирования денежных средств в экономику страны (или в определенные отрасли экономики), кредитования, страхования субъектов экономических отношений, являются денежно-кредитным регулированием.
В целом под денежно-кредитным регулированием следует понимать совокупность принимаемых государством в интересах всего общества продуманных, согласованных, взаимосвязанных мер, осуществляемых с целью позитивного воздействия на экономические процессы, обеспечения занятости населения, стимулирования инвестиционной и кредитной активности, обеспечения бесперебойного денежного обращения, развития банковской системы и иных денежно-кредитных институтов. При этом в основе такого государственного регулирования лежит обеспечение экономики денежными ресурсами, необходимыми для ее устойчивого роста, при одновременной защите и обеспечении устойчивости национальной валюты - рубля, а также контроле за стабилизацией инфляционных процессов. Именно поэтому в основе денежно-кредитной политики государства в первую очередь лежит денежная эмиссия. Однако конституционные положения и нормы, касающиеся денежной эмиссии как центрального элемента единой государственной денежно-кредитной политики, должного развития в федеральном законодательстве не получили. Более того, содержание денежной эмиссии, а также формы, методы и иные юридически значимые особенности ее осуществления даже не упоминаются в перечне обязательных положений[5], подлежащих отражению в принимаемых ежегодно Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.
В федеральном законодательстве имеются и другие недостатки, обусловленные существованием правовых норм, противоречащих конституционным положениям об основах эмиссии денег в Российской Федерации. Ранее обращалось внимание на то, что финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия находятся в ведении Российской Федерации, а «защита и обеспечение устойчивости рубля -основная функция Центрального бан­ка Российской Федерации, которую он осуществляет неза­висимо от других органов государственной власти»[6]. Кроме того, Конституцией России определено, что денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. Введение и эмиссия других денег, помимо рублей, в Российской Федерации не допускаются (ст. 75 Конституции России). Как видно из приведенных положений, Конституция России не ограничивает «исключительные» полномочия Банка России «на де­нежную эмиссию» какой-либо одной формой эмиссии денег. Следовательно, исключительным кон­ституционным правом Банка России является денежная эмиссия во всех ее формах - наличной и безналичной. Тем более, что выпуск в обращение банкнот и монеты без предварительной безналичной эмиссии даже технически неосуществим. Прежде чем выпустить в обращение банкноты или монету, Банк России осуществляет безналичную эмиссию российских рублей. В то же время безналичная денежная эмиссия может быть выполнена и без последующего выпуска в обращение банкнот и монеты.
Однако, вопреки Конституции России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничивает эмиссионные полномочия Банка России, предусмотренные ст. 75 Конституции России, и необоснованно сводит их только к эмиссии наличных денег, т.е. к выпуску в обращение банкнот и монеты (ст. 29 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
В результате возникают юридические предпосылки для утверждений, будто Банк России вовсе не является единственным банком, выпускающим деньги в обращение, поскольку любой российский банк может выпускать и выпускает свои деньги[7].
Следует признать, что безналичную денежную эмиссию российские кредитные организации действительно активно осуществляли в 90-х годах прошлого века и по сложившейся практике банковской деятельности[8] продолжают осуществлять в настоящее время, хоть и в более ограниченных, контролируемых размерах. Осуществляют безналичную эмиссию денег банки и в некоторых других странах. Однако, в отличие от России, в этих иностранных государствах банки действительно получили соответствующее право на основании закона. Помимо этого, в некоторых государствах нет строгих установлений об исключительных полномочиях центральных банков или казначейств не только на безналичную, но и на наличную денежную эмиссию. Законодательство таких государств позволяет некоторым частным банкам осуществлять не только безналичную денежную эмиссию, но и выпускать в обращение собственные наличные деньги в виде банкнот.
Например, наряду с банкнотами Банка Англии в налично-денежном обращении Великобритании находятся также банкноты, эмитируемые: Банком Шотландии (Bank of Scotland); Королевским банком Шотландии (The Royal Bank of Scotland); Клайдсдейл-банком (Clydesdale Bank); Банком Северной Ирландии (Bank of Ireland); Северным банком (Northern Bank) и Ольстерским банком (Ulster Bank). Кроме того, в налично-денежном обращении Великобритании находятся банкноты, выпущенные Первым трастовым банком (First Trust Bank). Как отмечает Банк России со ссылкой на сообщения Комитета шотландских банкиров клиринга и Ассоциации банкиров Северной Ирландии, банкноты вышеуказанных банков конвертируются таким же образом, как и банкноты Банка Англии, по курсу фунта стерлингов[9].
Таким образом, помимо Банка Англии, некоторым другим банкам Соединенного Королевства также предоставлено право на эмиссию собственных денег (не только безналичных, но и банкнот), номинированных в фунтах стерлингов (естественно при соблюдении определенного порядка). Причем внешний вид банкнот, эмитируемых Банком Англии, существенно отличается от банкнот, выпускаемых в обращение другими банками Соединенного Королевства.
Активное использование кредитными организациями самостоятельной эмиссии денег позволило некоторым экономистам сделать вывод, что основным источником безналичной эмиссии (депозитной, депозитно-кредитной) являются коммерческие банки[10]. В качестве одного из способов безналичной денежной эмиссии, используемой кредитными организациями, в экономической литературе обычно упоминается так называемый денежный мультипликатор[11].
В отличие от Конституции России, сложившиеся за годы реформ в России законодательство, банковская практика и практика денежно-кредитного регулирования не исключают, а предполагают осуществление кредитными организациями безналичной денежной эмиссии, в том числе в процессе банковского кредитования.
В то же время сам факт существования такой практики еще не является свидетельством ее законности, если она противоречит Конституции России (ст. 75 Конституции России). Тезисы об объективной экономической обусловленности эмиссии банками безналичных денег, об опыте функционирования банковских систем других государств, которые предлагаются для обоснования такого рода деятельности в России, не могут быть признаны юридическими основаниями, подтверждающими правомерность этой деятельности с точки зрения конституционной законности. Конституция России, как отмечалось ранее, исключает наличие в России какого-либо иного, чем Банк России, субъекта, уполномоченного осуществлять денежную эмиссию. Поэтому необходимо разработать такой механизм рефинансирования Банком России кредитных организаций, а также такой механизм осуществления ими банковской деятельности, которые исключали бы вышеуказанные случаи нарушения Конституции РФ. Ситуация, когда Конституция России провозглашает один механизм денежной эмиссии, а на практике реализуется совсем другой, представляется недопустимой.
У проблемы конституционности или неконституционности эмиссии денег российскими кредитными организациями имеется еще один, не менее важный, аспект. При сохранении существующей практики нельзя исключать, что кредитные организации, имеющие право открывать банковские счета клиентам в иностранной валюте и кредитовать их в иностранной валюте на территории другого государства, могут осуществлять эмиссию денег соответствующего иностранного государства. Причем такая эмиссия производится на территории другого государства, т.е. вне государственного контроля со стороны соответствующих органов денежно-кредитного регулирования страны, в национальной валюте которой осуществляется кредитование банком своих клиентов, а следовательно, может происходить безналичная денежная эмиссия. Например, при хранении депозита в долларах США в одном из банков за пределами этого государства указанный банк при определенных условиях имеет возможность осуществлять безналичную эмиссию долларов США на своей территории. Вполне очевидно, что такого рода эмиссия в США и в других государствах вряд ли может приветствоваться и оставаться без внимания. Видимо, в связи с этим в практику международных денежно-кредитных отношений введено специальное понятие — «евровалюта», в том числе «евродоллары». Таким образом, в США отделяют доллары, находящиеся под контролем их национальных органов денежно-кредитного регулирования, от всех иных долларов (долларовых депозитов), находящихся в банках, расположенных вне прямого национального денежно-кредитного регулирования США. Поэтому такую валюту часто называют «кочующей» или «бездомной»[12].
Применительно к России проблема «евровалюты», и в частности «евродолларов», также имеет значение с точки зрения конституционных правовых положений, касающихся эмиссии денег. Практическая возможность безналичной эмиссии «евровалюты», и в первую очередь «евродолларов», в связи с действием так называемого мультипликатора в процессе банковских операций на территории России вступает в противоречие с Конституцией РФ, которая не допускает возможности эмиссии в России других денег, кроме российских рублей (ч. 1 ст. 75 Конституции России).
Проблема совершенствования правового регулирования денежной эмиссии в России состоит не только в решении вопроса: можно или нельзя кредитным организациям осуществлять безналичную денежную эмиссию с точки зрения Конституции России, а в том, будет ли в федеральном законодательстве закреплено само существование безналичной денежной эмиссии. Дело в том, что в действующем законодательстве существование безналичной формы денежной эмиссии даже не упоминается. Отсутствуют в федеральном законодательстве и конкретные полномочия Банка России в сфере денежной эмиссии, не определяется порядок осуществления денежной эмиссии, особенности которого напрямую зависят от формы денежной эмиссии (безналичной или наличной). Трудно объяснить, почему государство детально и, кстати, вполне обоснованно пытается регулировать порядок эмиссии ценных бумаг (государственных и корпоративных), но при этом либо вовсе не регулирует в законодательстве, либо регулирует некачественно порядок эмиссии (безналичной и наличной) национальной валюты Российской Федерации.
За годы реформ в России сложилась такая форма денежной эмиссии Банком России национальной валюты, которая «привязана» к поступающей в страну иностранной валюте, продаваемой на денежно-кредитном рынке. Таким образом, в современных условиях Банк России осуществляет эмиссию российских рублей в процессе валютных интервенций, т. е. при покупке иностранной валюты на валютном рынке. Получателями таких «эмиссионных» безналичных рублей становятся в основном крупные резиденты-экспортеры, обязанные продавать часть своей валютной выручки.
В результате крупные продавцы иностранной валюты, как правило, экспортеры сырья и некоторых иных товаров отечественного производства, становятся владельцами избыточных денежных сумм в рублях. Практика показывает, что упомянутые организации-резиденты и обслуживающие их кредитные организации испытывают определенные трудности с размещением на денежно-кредитном рынке или реинвестированием принадлежащих им свободных рублевых ресурсов. В то же время существует масса иных предприятий, не допущенных к экспорту сырья или иных особо ликвидных на международном рынке товаров и не имеющих значительных валютных поступлений, но испытывающих дефицит именно в российских рублях для инвестиций в саморазвитие и совершенствование своего бизнеса. Однако при сложившемся в России механизме денежно-кредитного регулирования необходимые денежные средства на достаточный для осуществления инвестиционного процесса срок они получить не могут. Рубли, эмитируемые Банком России в процессе валютных интервенций, до них не доходят, а несовершенство банковской системы, недоверие между кредитными организациями и небольшими предприятиями, дороговизна банковского кредита не позволяют им приобрести необходимые кредитные денежные средства на рынке банковских услуг. Именно так, на наш взгляд недостаточно эффективно,  устроен сложившийся за годы реформ механизм денежной эмиссии в России.
При наличии избыточных, оказывающих давление на денежно-кредитный рынок рублевых и валютных средств на банковских счетах организаций-экспортеров, экономика России в целом и большинство субъектов экономической деятельности в частности катастрофически нуждаются в оборотных средствах для элементарного сохранения своих предприятий, не говоря уж об их техническом или ином переоснащении.
Таким образом, с одной стороны, деньги есть, и их излишки могут оказывать негативное влияние на денежно-кредитный рынок. Поэтому органы законодательной власти, Правительство России и Банк России вынуждены принимать меры для их стерилизации, снижать процент обязательной продажи валютной выручки, использовать депозитные аукционы с достаточно высокими ставками, облигации Банка России и т.п. Но, с другой стороны, у большей части предприятий и предпринимателей денег нет, и получить их в кредит большинство из них не имеют возможности.
Проблема состоит в том, что установленные в федеральном законодательстве инструменты и методы денежно-кредитного регулирования не увязаны с механизмом денежной эмиссии, хотя практически некоторые из них, конечно же, используются в процессе осуществления безналичной денежной эмиссии.
В качестве основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России в федеральном законодательстве упоминаются:
процентные ставки по операциям Банка России;
нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);
операции на открытом рынке;
рефинансирование кредитных организаций, т. е. кредитование Банком России кредитных организаций;
валютные интервенции;
установление ориентиров роста денежной массы;
прямые количественные ограничения, означающие установление Банком России лимитов на рефинансирование кредитных организаций и проведение кредитными организациями отдельных банковских операций;
эмиссия Банком России облигаций от своего имени (ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Вышеупомянутые инструменты и методы призваны способствовать регулированию Банком России денежно-кредитного рынка, влиянию на объемы денежной массы в экономике, на состояние инфляции, на увеличение или снижение денежных предложений на рынке, в первую очередь на основе денежной эмиссии. Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики; может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки; использует процентную политику для воздействия на рыночные процентные ставки; может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы, исходя из основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а также может применять иные установленные федеральным законодательством инструменты и методы денежно-кредитной политики. Однако, как показывает практика, для большей части субъектов экономической деятельности России такая регулирующая деятельность Банка России не способна создать необходимых инвестиционных условий. Например, Банк России использует такую форму, как проведение кредитных аукционов (ломбардных кредитных аукционов) по размещению среди кредитных организаций рублевых кредитных денежных ресурсов Банка России в порядке рефинансирования. Но, несмотря на большие потребности участников рынка, в особенности мелких и средних, в оборотных средствах, в течение нескольких лет после кризиса 1998 г. кредитные организации отказывались от получения кредитов Банка России. Большинство проведенных Банком России в 1998 - 2002 гг. кредитных аукционов были признаны несостоявшимися в связи с отсутствием заявок и интереса со стороны кредитных организаций.
Такая ситуация во многом обусловлена несовершенством используемого Банком России механизма денежной эмиссии, основанного на законодательстве, имеющем фундаментальные пробелы, недостатки и противоречия и зависящем исключительно от объемов поступающей в Россию иностранной валюты. При имеющемся низком качестве законодательного регулирования применение упомянутых выше инструментов и методов денежно-кредитной политики приобретает в значительной мере произвольный характер. Поэтому использование той или иной формы, метода или инструмента в процессе денежно-кредитного регулирования может зависеть не от объективных экономических условий и предусмотренных в законодательстве юридических оснований, а от личного усмотрения руководящих органов и должностных лиц государственных регулирующих органов.
При совершенствовании федерального законодательства стоило бы подумать о расширении возможных форм денежной эмиссии в зависимости от конкретной экономической ситуации в стране. Например, можно было бы активнее использовать возможности вексельного обращения и операции с векселями, полномочия Банка России как кредитора последней инстанции, различные облегченные варианты резервных требований и т. п.
Перспективным представляется использование в механизме кредитной денежной эмиссии векселей российских коммерческих организаций при условии их реального товарного подкрепления. Упомянутую форму безналичной денежной эмиссии можно было бы использовать для обеспечения потребностей коммерческого сегмента российской экономики недорогими рублевыми денежными средствами под находящиеся в собственности юридических и физических лиц крупные участки земли, иные крупные объекты недвижимости, а также реально производимые и реализуемые ими товары. Это предложение особенно актуально с учетом принятых недавно федеральных законодательных актов, позволяющих осуществлять сделки по купле-продаже земли, в особенности земли сельскохозяйственного назначения[13].
Реализация упомянутого предложения (при качественном правовом регулировании и организации) могла бы способствовать появлению необходимой материальной основы в виде безналичных рублевых эмиссионно-денежных ресурсов для повышения экономической привлекательности сельского хозяйства России, промышленного производства, производства отечественных продуктов питания и пр.
Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции от 26 апреля 1995 г. операции по учету и переучету векселей признавались разновидностью рефинансирования, т. е. кредитования Банком России банков (ст. 40 Федерального закона). Однако возможности операций с векселями для кредитования национальных субъектов экономических отношений Банком России активно не применялись. В отношении учетных и переучетных операций с векселями Банк России использовал и продолжает использовать прежний подход, нацеленный лишь на стимулирование экспортных, т. е. сырьевых, отраслей отечественной экономики, а также на стимулирование притока в Россию иностранной валюты и, соответственно, на осуществление безналичной эмиссии рублей исключительно через валютные интервенции. Например, согласно Положению Банка России от 30 декабря 1998 г. № 65-П «О проведении Банком России переучетных операций» Банк России организует проведение операций по переучету векселей в целях стимулирования банковского кредитования лишь в интересах экспортных отраслей промышленности и в интересах притока в Российскую Федерацию иностранной валюты[14].
В последнее время также наблюдается тенденция к ограничению возможностей реального обеспечения экономики необходимыми рублевыми денежными средствами, но уже на уровне федерального законодательства. Например, в действующей редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» изменено содержание понятия «рефинансирование». С одной стороны, расширен субъектный состав лиц, которых может кредитовать Банк России, - не только банки, а все «кредитные организации». Но, с другой стороны, из определения рефинансирования исключены операции с векселями. Причем исключены векселя не просто обычных коммерческих организаций, но и векселя кредитных организаций. Более того, векселя исключены из Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не только как разновидность рефинансирования, но и как средство,  которое Банк России мог бы использовать в процессе денежно-кредитного регулирования при проведении операций на открытом рынке. Так, согласно ст. 39 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» под операциями на открытом рынке понимаются купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Как видим, векселя кредитных организаций не упоминаются и в этой статье.
Между тем различные механизмы безналичной денежной эмиссии, а также формы денежно-кредитного регулирования и перераспределения денег в качестве кредитных и инвестиционных ресурсов вполне могли бы сосуществовать и использоваться в интересах экономического роста. На некоторых аспектах совершенствования государственного денежно-кредитного регулирования, уже освещавшихся в ранее опубликованных автором работах, хотелось бы остановиться подробнее[15].
После кризиса 1998 г. в качестве условия стабилизации экономики многие специалисты предлагали повысить объем обязательной продажи резидентами валютной выручки до 100%. При этом валютные интервенции Банка России сохранялись в качестве единственного способа безналичной денежной эмиссии в России. Однако такой подход, во-первых, не вполне соответствует конституционным основам денежной эмиссии в России и статусу российского рубля как единственной денежной единицы в Российской Федерации. Во-вторых, в зависимости от состояния национальной экономики и ситуации на международных рынках Банку России было бы полезно использовать не один, а несколько различных способов безналичной эмиссии денег. Поэтому было бы точнее вести речь не столько об объемах обязательной продажи резидентами своей валютной выручки государству, сколько о соблюдении Конституции России, провозглашающей российский рубль единственной денежной единицей в Российской Федерации и запрещающей введение и эмиссию других денег в России (ч. 1 ст. 75 Конституции России). Из конституционных норм, регулирующих денежно-кредитные отношения в России, на наш взгляд, следует вывод, что на территории России денежные расчеты осуществляются в рублях Российской Федерации, особенно когда такие расчеты выполняются за товары и услуги, произведенные на ее территории[16].
Предлагаемый подход в случае его реализации во взаимосвязи с другими мерами государственного регулирования мог бы способствовать росту экономической заинтересованности иностранных партнеров, сотрудничающих с российскими экспортерами, в приобретении российских рублей. Появление такого интереса, в свою очередь, могло бы повысить спрос на российскую валюту на международных валютных рынках, способствовать изменению негативного психологического стереотипа в отношении российского рубля и на этой основе постепенно привести к фактическому, а затем и юридическому признанию рубля конвертируемой валютой. Осуществление на территории России иностранным партнером расчетов с российским резидентом  за экспортируемые из России товары и услуги в рублях, кроме того, может способствовать повышению «прозрачности» экспортных операций и обеспечению контроля за уплатой налогов и иных обязательных платежей. Соответственно, могли бы увеличиться объемы поступлений денежных средств в бюджеты всех уровней. Дополнительные бюджетные поступления, в свою очередь, могли бы использоваться для реального, а не символичного повышения оплаты труда и социального обеспечения граждан, для создания условий, способствующих возникновению новых рабочих мест, для выполнения обязательств государства по государственному заказу и т. п.
Нельзя исключать вовсе и возможность использования Банком России иных разновидностей кредитной денежной эмиссии, например, кредитования коммерческих организаций, когда их банковское обслуживание в Банке России предусмотрено федеральным законодательством. Речь идет о банковском обслуживании коммерческих организаций, деятельность которых связана с обеспечением безопасности России, включая естественные монополии и иные коммерческие организации общенационального значения, за исключением бюджетных организаций (ст. 48, 86 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
Предлагаемая форма денежно-кредитного регулирования исключает запрещаемые ныне действующим законодательством кредитование Банком России Правительства России для финансирования дефицита федерального бюджета или покупку государственных ценных бумаг при их первичном размещении либо предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Наряду с этим возникает возможность насыщения реального коммерческого сектора экономики необходимыми кредитными денежными ресурсами в соответствии с гражданским законодательством. Вышеупомянутая практика денежно-кредитного регулирования могла бы способствовать:
А) кредитованию денежными средствами конкретных коммерческих организаций под конкретные инвестиционные проекты (программы), а не финансировать бюджетный дефицит, орга­ны государства или бюджетные организации;
Б) значительному снижению стоимости реально получаемых системообразующими коммерчески­ми организациями, обеспечивающими безопасность России, рублевых денежных средств, поскольку кредитование могло бы осуществляться непосредственно Банком России в процессе безналичной кредитной денежной эмиссии, минуя всевозмож­ных посредников;
В) стимулированию банковского кредитования реального сектора экономики со стороны кредитных организаций и понижению его стоимости;
Г) прекращению практики перераспределе­ния и без того скудных бюджетных средств при их использовании для предоставления бюджетных ссуд коммерческим организациям, одновременно снизив возможности для злоупотреблений при распределении бюджетных средств;
Д) использованию реальных, возвратных денежных кредитных ресурсов на модернизацию многих социально значимых отраслей российской экономики и не имеющих необходимых инвестиционных рублевых оборотных средств для реструктуризации и переоснащения основных фондов (например, энергетика, жилищно-коммунальное хозяйство и т. п.). При этом у Банка России появляется реальная возможность в соответствии с гражданским законодательством и кредитным договором:
а) контролировать целевое расходование выданных конкретным коммерческим организациям кредитных денежных средств именно на модернизацию и развитие промышленного производства или сферы услуг;
б) не допускать использование заемщиком полученных кредитов на выплату заработной платы, направление этих средств на фондовый рынок, на покупку иностранной валюты, на иные цели, способные спровоцировать неблагоприятные последствия в денежно-кредитной сфере (значительный рост инфляции, резкие колебания на валютном или фондовом рынке);
в) стимулировать направление кре­дитов на развитие новых наукоемких технологий, связанных с использованием возможностей отечественной науки и отечественного экономического потенциала. Механизм та­кого банковского контроля может быть разработан вполне реально и явится организационно-правовой гарантией стабильности валютного рынка и неинфляционного харак­тера предложенной формы государственной эмиссионно-денежной политики. Поэтому важнейшим условием применения упомянутых форм безналичной денежной эмиссии должно быть использование заемщиком кредитных средств на рынке отечественных товаров и услуг. Таким образом, с точки зрения макроэкономики сум­ме выданных системообразующим коммерческим организациям общенацио­нального значения кредитных ресурсов будет соответствовать сумма приобретенных и произведенных ими российских товаров и услуг.
Результа­том совершенствования государственной политики в сфере регулирования и осуществления денежной эмиссии в России могло бы стать возникновение новых возможностей для развития различных форм кредитной эмиссии, направленной на реальное обеспечение российской экономики российскими деньгами - рублями, необходимыми для роста не только объемов, но и качества промышленного производства и сферы услуг. Наличие достаточных оборотных денежных рублевых средств у системообразующих коммерческих организаций, кроме того может способствовать модерни­зации и развитию производства и сферы услуг не только в упомянутых организациях, но и в других, менее крупных организациях, связанных с ними экономически.
Социальная сущность и значение национальной валюты и денежно-кредитной политики любого суверенного государства в том и состоят, чтобы способствовать достойной жизни граждан и обеспечивать соблюдение их естественных человеческих прав и свобод. Следовательно, и эмиссия национальной валюты, наряду с другими мерами государственного регулирования, должна способствовать удовлетворению необходимого среднего для данного периода исторического развития уровня жизни людей, обеспечивать условия для экономического роста, роста занятости населения на основе развития производства товаров и услуг и эффективного механизма товарно-денежных отношений. При этом денежно-кредитная политика, естественно, должна осуществляться с учетом объемов поступающей в страну иностранной валюты, состояния платежного баланса страны, а также иных макроэкономических индикаторов (например, уровня инфляции). В то же время упомянутые макроэкономические и иные экономические показатели не могут стать самоцелью денежно-кредитной политики, заменив интересы людей, ради которых, собственно, проводится государственная политика. Инфляция и государственные мероприятия по ее снижению или по контролю за ее уровнем не могут приобретать самостоятельное значение, оторванное от реального экономического развития и реальных социальных процессов в стране. Такой подход в конечном итоге может привести к единственному результату: установлению контроля за инфляцией и важнейшими макроэкономическими показателями за счет ущемления элементарнейших конституционных прав, свобод и законных интересов собственных граждан и интересов всего общества. Такая государственная политика в сфере регулирования денежно-кредитных, банковских правоотношений вряд ли может считаться разумной денежно-кредитной политикой.
При сохранении нынешней неопределенной ситуации между Конституцией России, банковским законодательством и реальной банковской практикой в вопросе о субъектах исключительных полномочий на денежную эмиссию, ее формах и способах осуществления качество законодательного регулирования денежно-кредитных отношений и правоприменительная практика не могут быть признаны удовлетворительными. Действующее законодательство не устанавливает качественный механизм правового обеспечения суверенитета Российской Федерации и исключительных конституционных полномочий Банка России в вопросах денежной эмиссии даже на уровне их защиты от преступных посягательств.
Уголовное законодательство не обеспечивает защиту от возможных общественно опасных посягательств на установленные Конституцией России основы денежно-кредитных отношений, предполагающие исключительные суверенные права Российской Федерации и ее Центрального банка на денежную эмиссию. УК РФ не устанавливал и не устанавливает такого состава преступления, как «незаконная денежная эмиссия». Таким образом, общественно опасные деяния, выражающиеся в незаконном выпуске в обращение российской национальной валюты, способные привести к тяжелым экономическим, социальным и политическим последствиям, российское государство преступными не считает, а лиц, совершивших подобные деяния, в уголовном порядке наказывать не может.
Наряду с этим в УК РФ установлена уголовная ответственность за менее опасные деяния, которые не могут причинить ущерб в масштабе всей страны и не посягают на суверенные государственные функции и полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации. Например, установлена уголовная ответственность за незаконное получение кредита (ст. 176 УК РФ); за злостное уклонение от погашения кредиторской задолженности (ст. 177 УК РФ); за злоупотребления при эмиссии ценных бумаг (ст. 185 УК РФ); за изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт и иных платежных документов (ст. 187 УК РФ). В ст. 186 УК РФ предусматривается уголовная ответственность за изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг. Объективная сторона этого деяния охватывает лишь «изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты, государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте Российской Федерации либо иностранной валюты или ценных бумаг в иностранной валюте». Но изготовление и подделка банкнот и монеты не охватывают своим составом возможные общественно опасные посягательства на конституционные основы денежно-кредитного регулирования в России, связанные с незаконной денежной эмиссией.
Во-первых, возможны случаи незаконной наличной денежной эмиссии (выпуска в обращение) с использованием вовсе не поддельных, а вполне законных по форме банкнот и монеты Банка России. Такие общественно опасные деяния могут быть связаны с нарушением установленного порядка выпуска банкнот и монеты в обращение из резервных фондов (например, без эмиссионного разрешения либо с использованием иных незаконных способов).
Во-вторых, незаконный выпуск денег в обращение (денежная эмиссия) возможен и в безналичной форме (например, с использованием фальшивых авизовок).
В-третьих, экономический ущерб от незаконной денежной эмиссии значительно превышает ущерб от изготовления фальшивых банкнот или монет. Для того чтобы прийти к такому выводу, достаточно сопоставить масштабы денежных сумм, практически неограниченно вбрасываемых в экономику в результате незаконной денежной эмиссии (например, миллиарды рублей при использовании фальшивых авизовок), и фактические суммы реально изымаемых из экономического оборота фальшивых банкнот или монеты Банка России. При этом незаконное изготовление наличных денег требует изготовления каждой конкретной фальшивой банкноты или монеты, а незаконная безналичная денежная эмиссия осуществляется с использованием иных механизмов.
В-четвертых, содержание ст. 186 УК РФ также не вполне соответствует реальностям денежно-кредитного рынка. К примеру, применительно к национальной валюте уголовная ответственность установлена за «изготовление в целях сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Центрального банка Российской Федерации, металлической монеты». Между тем согласно федеральному законодательству Банк России выпускает в обращение банкноты Центрального банка Российской Федерации (ст. 18, 29, 30 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»). Несмотря на то, что в ст. 29 вышеназванного Федерального закона после слова «банкноты» в скобках делается уточнение «банковские билеты», в ст. 186 УК РФ слово «банкнота» не упоминается. Кроме того, из смысла ст. 186 УК РФ не ясно, за изготовление и сбыт какой именно поддельной «монеты» может наступить уголовная ответственность. В соответствии с Конституцией России и федеральным банковским законодательством речь может идти лишь о монетах Банка России. Поэтому ст. 186 УК РФ при характеристике денег, подделка и сбыт которых защищена уголовным законодательством, должна воспроизводить терминологию, используемую в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Так, согласно ст. 29 вышеназванного федерального закона «банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории Российской Федерации. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону».
В заключение еще раз отметим, что признание денежной эмиссии Банка России частью единой государственной денежно-кредитной политики и важнейшим направлением банковской деятельности требует соответствующего законодательного, а не ведомственного (нормативные правовые акты Банка России) правового регулирования порядка денежной эмиссии. Порядок и правовые гарантии осуществления денежной эмиссии российского рубля в интересах всего общества с использованием всех возможных форм и механизмов должны быть урегулированы на уровне федерального законодательства, с учетом положений Конституции России. Без этого нет уверенности в том, что конституционные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере и интересы российского общества должным образом защищены.
[1] См.: Общая теория денег и кредита. Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. М., 1995. С. 135.
[2] О социально-правовой природе денежно-кредитных отношений более подробно см.: Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003.
[3] См., например: Конституция Республики Тыва.
[4] См.: Гейвандов Я.А. Государственное регулирование денежной и кредитной сферы в России (Некоторые проблемы и перспективы) // Гос. и право. 2001. № 11.
[5] См.: ст. 45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
[6] Об имеющихся проблемах в механизме реализации этой конституционной функции см., например: Я.А. Гейвандов Правовые аспекты реализации конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля // Гос. и право. 2003. № 11.
[7] См.: Банковское право. 1999. № 1 - 2. С. 21.
[8] О содержании банковской деятельности см., например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. СПб., 1997. - 301 с.; Его же. Банковская деятельность в Российской Федерации (организационно-правовой аспект) // Банковское право. 1998. № 1; Его же. Правовые основы банковской деятельности // Банкротство кредитных организаций. Учебное пособие. М., 2000. – С. 5 - 42 и др.
[9] См.: Письмо Банка России от 11 ноября 1996 г. № 29-5/1036 «Информационное сообщение № 22/96 о налично-денежном обращении Великобритании» // Вестник Банка России. 1996. № 68.
[10] См. об этом: Общая теория денег и кредита. Учебник / Под ред. Е.Ф. Жукова. М., 1995. С. 135, 137, 144.
[11] См., например: Деньги, кредит, банки: Учебник / Под ред. О. И. Лаврушина. М., 1998. С. 50 - 55.
[12] См.: Международные валютно-кредитные и финансовые отношений. Учебник / Под ред. Л.Н. Красавиной. М., 1994. С. 66, 382; Collin P. Dictionary of banking and finance. Second edition. Peter Collin Publishing Ltd, 1999. P. 109; Федоров Б.Г. Новый англо-русский банковский и экономический словарь. СПб., 2000. С.249.
[13] См.: Земельный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
[14] См.: Вестник Банка России. 1999. № 1.
[15] См. об этом: Гейвандов Я.А. Некоторые организационные и правовые аспекты совершенствования государственного управления  денежно-кредитной сферой в Российской Федерации // Банковское право. 1999. № 1-2.
[16] Такой подход отнюдь не исключает возможности использования при расчетах на территории России банковских карт в иностранной валюте, поскольку в данном случае конвертация производится соответствующим банком-резидентом, а сами расчеты проводятся в рублях.