Некоторые из предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» мер принудительного административно-правового воздействия вообще нельзя отождествлять с административным наказанием и именовать «санкциями» [13]. По вышеупомянутым формальным основаниям и по своей правовой природе они не относятся к каким-либо видам юридического наказания, являясь элементами государственного банковского регулирования [14].

Наряду с нарушениями правовых норм, возникновение оснований для применения санкций к кредитным организациям федеральное законодательство увязывает с действиями, «создающими реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков)» либо с «угрозой стабильности банковской системы России» [15].

При этом законодатель не устанавливает количественных и/или качественных юридических критериев, позволяющих оценивать те или иные обстоятельства как «реальную угрозу». Созданы условия, способствующие расширению возможностей для личного усмотрения должностных лиц Банка России при решении вопроса о привлечении кредитных организаций к юридической ответственности. При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации как «реально угрожающей», Банк России приобретает по отношению к кредитным организациям неограниченные полномочия. Он получает возможность по своему усмотрению интерпретировать характер той или иной ситуации как «угрожающей» или «не угрожающей», «реальной» или «не реальной». В зависимости от собственной интерпретации, Банк России может либо без достаточных оснований применить к кредитной организации санкции, либо не применять их тогда, когда это действительно необходимо.

Возникновение «угроз» вкладчикам и кредиторам кредитной организации, а тем более, банковской системе в целом, может расцениваться как основание для использования мер банковского регулирования или усиления банковского надзора. Но сам по себе факт возникновения «угрозы», вряд ли может служить основанием для наказания конкретной кредитной организации [16]. Применительно к банковской деятельности «угрозы» интересам кредиторов (вкладчиков) реально существуют всегда. Для их возникновения не требуется совершать правонарушение. Таким образом, возникновение или существование «угроз» интересам кредиторов (вкладчиков), совсем необязательно должно быть связано с правонарушением кредитной организации. «Угрозы» кредиторам (вкладчикам) могут и не находиться в причинной связи с допущенным кредитной организацией правонарушением, т.к. их существование может быть обусловлено рисками объективно присущими денежно-кредитным отношениям. Собственно для противодействия реально существующим угрозам (банковским рискам) Банком России и осуществляется банковское регулирование и банковский надзор, а кредитными организациями внутренний контроль.

Таким образом, принудительные меры банковского регулирования и банковского надзора, применяемые Банком России к кредитным организациям, в федеральном банковском законодательстве вне всякой логики именуются «санкциями», в смысле «наказания» за правонарушение.

Например, назначение в кредитную организацию временной администрации – особая мера принудительного административно-правового государственного воздействия, ограничивающая действие устава и выражающаяся в прямом вмешательстве государства в ее деятельность. Временная администрация - специальный орган управления кредитной организацией, назначаемый Банком России, как правило, из числа его служащих. В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации либо ограничиваются, либо приостанавливаются. Хотя возможность осуществлять банковские операции за кредитной организацией, как правило, сохраняется.

Назначение временной администрации совсем не связано с целями наказания кредитной организации, установленными ст. 3.1 КоАП. В отличие от наказания за административное правонарушение целями назначения временной администрации в кредитную организацию, у которой возникли финансовые проблемы, является её финансовое оздоровление и повышение финансовой устойчивости. Следовательно, основанием для назначения временной администрации является вовсе не правонарушение, а особые кризисные обстоятельства, требующие оперативного вмешательства государства в деятельность кредитных организаций для защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов [17].

Итак, назначение в кредитную организацию временной администрации юридическим наказанием не является. Однако сам факт такого вмешательства Банка России в банковскую, оперативную и хозяйственную деятельность кредитной организации содержит риски причинения ущерба интересам её вкладчиков, кредиторов и учредителей (участников).

Действующее законодательство не содержит правовых норм, устанавливающих систему правовых гарантий от возможных некомпетентных и непрофессиональных действий временной администрации, назначенной Банком России в кредитную организацию. Например, обратиться в суд для защиты своих прав и законных интересов при назначении в кредитную организацию временной администрации могут лишь учредители (участники), владеющие в совокупности не менее чем 1% её уставного капитала. Их права ограничены правом предъявить иск к Банку России при условии, что реальный ущерб нанесен кредитной организации в результате необоснованного назначения временной администрации [18]. Но учредители (участники) не могут предъявлять претензии по поводу ущерба, наступившего от некомпетентных или непрофессиональных действий (бездействия) временной администрации, когда обоснованность ее назначения под сомнение не ставится. А возможность судебной защиты прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов, пострадавших от непрофессиональной деятельности временной администрации, федеральное законодательство вообще не предусматривает.

Федеральное законодательство не содержит правовых норм, ограничивающих возможности проявления личного усмотрения сотрудниками Банка России, исключающих келейность при обсуждении и назначении кандидатов в состав временной администрации, а также норм, обеспечивающих последующий контроль за деятельностью временной администрации. Отсутствие в банковском законодательстве необходимых правовых механизмов, ограничивающих возможности субъективного усмотрения должностных лиц при принятии решений (правовые основания, правовые гарантии, порядок принятия решения, механизм судебной защиты и судебного контроля), вполне может способствовать ущемлению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Поэтому введение судебного порядка принятия окончательного решения о назначении в кредитную организацию временной администрации и последующего контроля за ее деятельностью будет способствовать защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

В федеральном банковском законодательстве в качестве санкции, применяемой к кредитным организациям Банком России, упоминается отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Вместе с тем, необходимо различать лишение лицензии как наказание и акт государственного принуждения за правонарушение и отзыв (аннулирование) лицензии по добровольному решению учредителей (участников), например, при реорганизации или ликвидации. Не всякий «отзыв» лицензии может расцениваться как «санкция» за допущенное кредитной организацией нарушение. Однако федеральное банковское законодательство не делает различия между принудительным лишением банковской лицензии за правонарушение (наказанием) и ее аннулированием в добровольном порядке либо в связи с банкротством кредитной организации. Соответственно, федеральное законодательство не содержит правовых норм, регулирующих порядок и особенности принудительного лишения кредитных организаций банковской лицензии.

Принудительное лишение юридических лиц ранее предоставленного специального права формально вообще не включено в установленный КоАП перечень применяемых к ним административных наказаний. Но по своему содержанию основаниям и целям применения принудительное лишение кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций фактически является административным наказанием.

Получение лицензии - результат публично-правовых, а не гражданских правоотношений между юридическим лицом и государством. Более того, получение лицензии (т.е. права на осуществление определенного вида деятельности) непосредственным образом влияет на провосубъектность лица. Применительно к кредитным организациям такое влияние является прямым и непосредственным. Юридическое лицо приобретает право именоваться кредитной организацией лишь после получения лицензии на осуществление банковских операций. Ни одно юридическое лицо в России не может использовать в своем наименовании слова «банк», «кредитная организация» или иным образом указывать на то, что данное лицо имеет право на осуществление банковских операций, если ему не предоставлена лицензия Банка России. Следовательно, юридическое лицо приобретает статус кредитной организации с момента получения специального разрешения (лицензии) Банка России и теряет статус кредитной организации после отзыва разрешения (лицензии) [19].

Таким образом, для кредитной организации, её учредителей (участников), вкладчиков, кредиторов и других клиентов факт принудительного лишения банковской лицензии имеет принципиальное значение, поскольку влечет принудительное изменение ее правосубъектности. Поэтому принудительный отзыв у кредитной организации банковской лицензии за допущенное правонарушение следует оценивать как административное наказание и применять в порядке, обеспечивающем соблюдение прав и законных интересов всех лиц, которых это решение затрагивает.

Вышеизложенная позиция подтверждается правовой нормой, устанавливающей, что к физическому лицу за совершение административных правонарушений может быть применено административное наказание в виде лишения ранее предоставленного ему специального права (ст. 3.2 и 3.8 КоАП). Лицензия на осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц есть такое же специальное право. Трудно объяснить, почему лишение физического лица ранее предоставленного специального права признается административным наказанием и применяется в порядке КоАП, а лишение аналогичного специального права юридических лиц предлагается считать «специальной предупредительной мерой, непосредственно связанной со спецификой деятельности лица» и не требующей соблюдения норм КоАП [20].

Такой подход способствует установлению дифференцируемого в зависимости от сферы деятельности юридических лиц порядка их принудительного лишения лицензий, который с точки зрения конституционной законности представляется не вполне логичным. Например, принудительное лишение юридических лиц права (разрешения) на осуществление лицензируемых видов предпринимательской деятельности по общему правилу осуществляется исключительно судом [21]. Однако лишение лицензии на осуществление кредитными организациями банковских операций, без которых в современной экономике вообще невозможна какая-либо предпринимательская деятельность других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляется лишь по воле Банка России в установленном им самим порядке. Такой «выборочный» подход вряд ли может быть признан законным и обоснованным.

Временный запрет на осуществление специального права выполнять банковские операции, предусмотренный в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» в качестве санкции, применяемой Банком России к кредитным организациям, также имеет признаки административного наказания. Введение Банком России запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, фактически является временным лишением (приостановлением) прав, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций. Поэтому введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, как и других ограничений, приостанавливающих действие банковской лицензии, следует применять в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях.

Подзаконные нормативные правовые акты, принятые Банком России до введения в действие КоАП и регулирующие применение к кредитным организациям штрафов, все еще не отменены и используются в его правоприменительной практике. Они по-прежнему устанавливают, что наложение штрафа на кредитные организации оформляется предписанием Банка России, в котором указываются сумма штрафа, основания для его взыскания и срок его перечисления. При этом взыскание штрафа в судебном порядке, по мнению Банка России, может осуществляться лишь в случае отказа либо уклонения кредитной организацией от исполнения его требования [22].

Продолжают действовать нормативные правовые акты Банка России, устанавливающие санкции за нарушения законодательства о рынке ценных бумаг, основания и порядок их применения [23]. Между тем, дела об административных правонарушениях в сфере рынка ценных бумаг вправе рассматривать не Банк России, а федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области рынка ценных бумаг (ст. 15.17 - 15.24, 23.47 КоАП).

Правовые нормы федерального банковского законодательства, связанные с применением штрафа также не соответствуют КоАП, согласно которому размер штрафа за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности исчисляется в величине кратной минимальному размеру оплаты труда. Например, при осуществлении производственной, торговой или страховой деятельности на кредитную организацию может быть наложен административный штраф в размере от 400 до 500 МРОТ (ч.1 ст. 15.26 КоАП). За нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований к ней может быть применен штраф в размере от 100 до 300 МРОТ, либо если упомянутые нарушения создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) - штраф в размере от 400 до 500 МРОТ. Таким образом, КоАП определяет минимальный размер штрафа к кредитной организации суммой 100 МРОТ, а максимальный размер - 500 МРОТ. Однако в федеральном банковском законодательстве установлены иные критерии исчисления штрафов, применяемых к кредитным организациям (минимальный размер уставного капитала, оплаченный уставный капитал кредитной организации, ставка рефинансирования Банка России) [24]. Поэтому суммы штрафов, применяемых Банком России к кредитным организациям на основании федерального банковского законодательства, значительно превышают максимально допустимые размеры, установленные в КоАП.

Имеющиеся в федеральном законодательстве противоречия проявляются и при использовании взысканных с кредитных организаций в качестве штрафов денежных сумм. С 1990 г. до 2003 г. денежные средства, взысканные Банком России с кредитных организаций в качестве штрафов, зачислялись на его счета и использовались для осуществления собственных расходов в соответствии с решениями органов управления Банка России [25].