Правовое положение и сфера деятельности кредитных организаций обусловили установление и возложение на них различных видов юридической ответственности, которые связаны с нарушением гражданско-правовых обязательств либо публично-правовых обязанностей.

Ответственность за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности реализуется при несоблюдении кредитной организацией обязанностей публично-правового свойства. В основе вышеуказанных нарушений лежат императивные правовые отношения между обществом (в лице уполномоченных государственных органов) и кредитными организациями по поводу соблюдения установленных государством стандартов и правил банковской деятельности.

Так, в случае нарушения федеральных законов, нормативных правовых актов и предписаний Банка России, устанавливаемых им обязательных нормативов, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, а также за совершения действий, создающих реальную угрозу интересам вкладчиков и кредиторов, Банк России имеет право применить к кредитной организации санкции, установленные Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ст. 19, 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; ст. ст. 38, 73, 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Согласно ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» при возникновении ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы России, Банк России также вправе применять к кредитным организациям санкции, предусмотренные ст. 74 этого Федерального закона.

Меры государственного принуждения, применяемые к кредитным организациям, требуют особого внимания к механизму защиты их прав и законных интересов. Однако, устанавливая значительный перечень санкций, применяемых к кредитным организациям, федеральное банковское законодательство ограничивается их произвольным перечислением. Оно не определяет ни сущность правонарушения, за совершение которого к кредитным организациям применяются санкции, ни правовую природу самих санкций, ни порядок их применения.

Между тем нарушение кредитной организацией законодательства о банках и банковской деятельности является административным правонарушением (ст. 15.26 КоАП) и влечет применение административного наказания в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Во-первых, при получении лицензии на осуществление банковской деятельности кредитные организации принимают на себя не частное обязательство, а возлагаемую на них в установленном федеральным законодательством порядке публично-правовую обязанность соблюдать определяемые государством правила и стандарты банковской деятельности.

Во-вторых, юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства, правил (требований, стандартов) банковской деятельности имеет публично-правовую природу. Её реализация направлена на обеспечение режима законности в банковской сфере силой публично-правового (государственного) принуждения, а ее установление обусловлено необходимостью защиты всех участников денежно-кредитных отношений. Она применяется для предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

В-третьих, юридическая ответственность и меры государственного принуждения за нарушение кредитной организацией публично-правового порядка банковской деятельности реализуются от имени Российской Федерации.

В-четвертых, юридическая ответственность кредитных организаций может быть реализована при соблюдении конституционно-правовых норм, при наличии установленных в федеральном законодательстве оснований и в порядке, обеспечивающем соблюдение гарантий их прав и законных интересов.

В-пятых, правовые нормы, устанавливающие ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности содержатся не только в федеральном банковском законодательстве, но и в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту – КоАП). При этом предметом регулирования федерального банковского законодательства являются общественные отношения именно в сфере банковской деятельности. Исходя из смысла действующего законодательства сущность и содержание банковской деятельности, в том числе лежащих в ее основе общественных отношений по банковскому регулированию и надзору, вовсе не предполагают установления в федеральном банковском законодательстве специальной «банковской» юридической ответственности и «исключительного» порядка ее реализации. Возложенные на Банк России функции банковского регулирования и банковского надзора и функция реализации административной ответственности кредитных организаций взаимосвязанные, но не тождественные правовые явления. Наличие у государственного органа регулирующих и надзорных полномочий отнюдь не предполагает автоматического предоставления ему полномочий по применению к виновному лицу наказания. Привлечение к юридической ответственности – это особого рода правовые отношения. Их реализация требует соблюдения процессуального порядка, который не относится к предмету регулирования федерального банковского законодательства.

В-шестых, в 2000 г. Конституционный Суд РФ отметил, что применение к кредитным организациям санкций, на основании ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», осуществляется Банком России «в административном порядке» и «в виде акта, носящего административно-властный характер» ([1] Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О ).

В-седьмых, при возникновении противоречий между КоАП и другими федеральными законами в регулировании порядка и оснований публично-правовой ответственности за совершение деяний, содержащих признаки состава административного правонарушения, правовые нормы законодательства об административных правонарушениях имеют очевидный приоритет.

Таким образом, еще до принятия действующего КоАП, Конституционный Суд РФ признал, что основанием для применения Банком России санкций к кредитным организациям является административное правонарушение. При этом вполне обоснованно в рамках действовавшего тогда КоАП, полномочия Банка России по применению административного наказания к кредитным организациям под сомнение не ставились. Но с 1 июля 2002 г. был введен в действие новый КоАП, существенно изменивший основания административной ответственности и порядок ее реализации, включая назначение административного наказания кредитным организациям. Привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности может осуществляться исключительно в порядке производства по делам об административных правонарушениях. Полномочия служащих Банка России при этом ограничиваются правом составлять протоколы об административных правонарушениях. Правом самостоятельного применения административного наказания Банк России и его служащие не наделены.

Однако при принятии в 2001 г. нового КоАП положения ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», касающиеся полномочий Банка России, уточнены не были. Более того, даже в редакции от 10 июля 2002 г. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает, что «Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций…». Следовательно, предусмотрена не обязанность, а лишь возможность (право) Банка России обратиться в суд.

Вместе с тем, Банк России настаивает на том, что правонарушение, за которое к кредитным организациям применяются санкции, образует «самостоятельный состав», а именно – нарушение кредитной организацией Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и нормативных актов Банка России (ст. 74 Федерального закона), «не совпадающий с составом, предусмотренным ст. 15.26 КоАП» (Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 октября 2003 г. № КА-А40/8495-03 ). При этом он продолжает самостоятельно привлекать кредитные организации к ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, пренебрегая установленными в КоАП порядком и правовыми гарантиями.

Например, вопреки двухмесячному сроку давности привлечения к административной ответственности, установленному ст. 4.5 КоАП, федеральное банковское законодательство сохраняет возможность применения к кредитным организациям санкций, если со дня совершения административного правонарушения истекло пять лет. Когда Банк России решает обратиться в суд, этот срок может увеличиваться на 6 месяцев, так как отсчитывается со дня составления акта об обнаружении правонарушения (ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В одном из нормативных правовых актов Банк России даёт собственное толкование КоАП и разъясняет своим региональным подразделениям, что юридические основания для привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности в порядке, предусмотренном КоАП, отсутствуют. Одновременно Банк России рекомендует применять предусмотренные ст. 15.26 КоАП наказания не к кредитным организациям, а к их должностным лицам (п. 2 Указания оперативного характера от 2 июля 2002 г. № 84-Т).

Как представляется, функция по толкованию федерального законодательства об административных правонарушениях, взятая на себя Банком России, противоречит Конституции России, а данное им разъяснение способствует нарушению прав и законных интересов граждан России.

Положения ст. 15.26 КоАП указывают на субъект нарушения законодательства о банках и банковской деятельности – это кредитные организации. При установлении составов административных правонарушений, субъектами которых могут быть физические лица (гражданин или должностное лицо), либо только юридические лица, либо физические и юридические лица, законодатель так и формулирует правовую норму (ст. 15.1., 15.2., 15.4., 15.6. КоАП ).

Обосновывая законность самостоятельного применения к кредитным организациям санкций, установленных в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России ссылается на решения Конституционного Суда России (п. 1 Указания оперативного характера Банка России от 2 июля 2002 г. № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях»; Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О). Но делает это явно некорректно.

Во-первых, не существует ни одного решения Конституционного Суда России, в котором утверждается, что применяемые Банком России санкции к кредитным организациям имеют не административную, а какую-либо иную правовую природу.

Во-вторых, решения Конституционного Суда России, на которые ссылается Банк России, были провозглашены в 1999-2000 годах, т.е. за несколько лет до принятия нового КоАП. Поэтому в этих решениях Конституционный Суд России не оценивал и не мог оценивать правовые нормы, установившие административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности и судебный порядок её реализации.

В-третьих, функцию по разъяснению некоторых вопросов, возникающих в судебной практике в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. нового КоАП, выполнил Пленум Высшего Арбитражного Суда России (ВАС России) (п. 1 Постановления Пленума ВАС России от 27 января 2003 г. № 2). Согласно его разъяснениям «нормы, содержащиеся в федеральных законах и устанавливающие ответственность в сфере публичных правоотношений, не отмененные Вводным законом, подлежат применению после 30 июня 2002 г. в части, не противоречащей КоАП».

В-четвертых, соблюдение Банком России установленного КоАП порядка административного наказания кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, совсем не означает лишение его регулирующих или надзорных полномочий. Если административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, то главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы России, обеспечение устойчивости кредитной организации и защита законных интересов неопределенного числа вкладчиков и кредиторов. В отличие от применения к кредитной организации наказания – факта исключительного, банковское регулирование и банковский надзор осуществляются постоянно, непрерывно и независимо от того совершено административное правонарушение или нет.

Действующее законодательство не содержит четкого ответа на вопрос, что понимать под нарушением законодательства о банках и банковской деятельности, и какие именно деяния должны признаваться такими правонарушениями? Если обратиться к названию ст. 15.26 КоАП, то речь идет о нарушениях Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Например, устанавливаемых им запретов на осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности или нарушение установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Между тем, правовое регулирование банковской деятельности осуществляется не только Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Помимо вышеупомянутого Федерального закона, правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность, содержатся в Конституции России, в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в других федеральных законах, нормативных правовых актах Банка России (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»).

Некоторые нормативы и обязательные требования Банка России, о которых идет речь в ст. 15.26 КоАП, регулируют особенности выполнения валютных банковских операций. Поэтому к административному правонарушению, предусмотренному ст. 15.26 КоАП, можно было бы отнести нарушения валютного законодательства, которые связаны с банковскими операциями с иностранной валютой. К нарушениям, предусмотренным ст. 15.26 КоАП, можно было бы отнести и некоторые другие деяния, непосредственно связанные с банковской деятельностью кредитных организаций и имеющие банковскую правовую природу (неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда - ст. 15.10. КоАП, нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма - ст. 15.27. КоАП). Между тем, действующее законодательство выделяет их в качестве самостоятельных составов административного правонарушения (например, ст. 15.10, 15.25, 15.27 КоАП). Такая позиция законодателя ограничивает понимание сущности банковской деятельности, ее правового регулирования и административно-правовой защиты.

Устанавливая судебный порядок рассмотрения дел о привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушения в денежно-кредитной сфере, КоАП, тем не менее, не обеспечивает единого подхода к определению компетенции судей по таким делам (ст. 23.1 КоАП). Например, рассмотрение дел о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности отнесено к ведению мировых судей. Дела о нарушениях кредитными организациями антимонопольного законодательства, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства и актов органов валютного регулирования, требующие проведения административного расследования, рассматриваются судьями районных судов (ст. 28.7 КоАП). А при обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, кредитной организации необходимо обращаться в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП).

Подобное распределение судебных полномочий при реализации административной ответственности кредитных организаций, вряд ли можно назвать эффективным. Более того, возложение полномочий по рассмотрению дел о нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности на мировых судей, противоречит Конституции России, которая относит финансовое, валютное и кредитное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации (п. «ж» ст. 71 Конституции России). В то же время мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации (ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»). Их компетенция ограничивается даже в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации». Например, мировые судьи не вправе рассматривать дела об имущественных спорах при цене иска выше 500 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ). Между тем в основе споров с участием кредитных организаций прямо или косвенно лежат куда более серьезные имущественные и социальные правовые отношения.

В соответствии с Конституцией России дела об административных правонарушениях, совершаемых кредитными организациями в сфере денежно-кредитного регулирования, следовало бы возложить на судей федеральных судов. Наиболее профессионально подготовленными к рассмотрению подобного рода дел, на наш взгляд, являются судьи арбитражных судов. Учитывая особую социальную значимость банковской деятельности и возможность причинения значительного вреда общественным интересам в случае нарушения кредитной организацией установленных государством правил и стандартов деятельности в сфере денег и кредита, можно было бы повысить максимальный размер штрафа, установленного ст. 15.26 КоАП. Тем более, что действующее ограничение размера штрафа (500 МРОТ) обусловлено ограниченностью компетенции мировых судей именно такой максимальной ценой иска.

Большая часть санкций, применяемых к кредитным организациям в соответствии с федеральным банковским законодательством, в перечне видов административного наказания даже не упоминается (ст. 3.2 КоАП). Вместе с тем, источником законодательства об административных правонарушениях федеральное банковское законодательство не является (ст. 1.1 КоАП). Следовательно, санкции, не включенные в перечень административных наказаний, установленных КоАП, к кредитным организациям применяться не могут.

Некоторые из предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» мер принудительного административно-правового воздействия вообще нельзя отождествлять с административным наказанием и именовать «санкциями» (например, требования Банка России: об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, изменению структуры ее активов, о замене руководителей кредитной организации, об осуществлении реорганизации кредитной организации). По вышеупомянутым формальным основаниям и по своей правовой природе они не относятся к каким-либо видам юридического наказания, являясь элементами государственного банковского регулирования.

Наряду с нарушениями правовых норм, возникновение оснований для применения санкций к кредитным организациям федеральное законодательство увязывает с действиями, «создающими реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков)» либо с «угрозой стабильности банковской системы России» (См.: ст. 74, 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ч. 3 ст. 15.26 КоАП).

При этом законодатель не устанавливает количественных и/или качественных юридических критериев, позволяющих оценивать те или иные обстоятельства как «реальную угрозу». Созданы условия, способствующие расширению возможностей для личного усмотрения должностных лиц Банка России при решении вопроса о привлечении кредитных организаций к юридической ответственности. При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации как «реально угрожающей», Банк России приобретает по отношению к кредитным организациям неограниченные полномочия. Он получает возможность по своему усмотрению интерпретировать характер той или иной ситуации как «угрожающей» или «не угрожающей», «реальной» или «не реальной». В зависимости от собственной интерпретации, Банк России может либо без достаточных оснований применить к кредитной организации санкции, либо не применять их тогда, когда это действительно необходимо.

Возникновение «угроз» вкладчикам и кредиторам кредитной организации, а тем более, банковской системе в целом, может расцениваться как основание для использования мер банковского регулирования или усиления банковского надзора. Но сам по себе факт возникновения «угрозы», вряд ли может служить основанием для наказания конкретной кредитной организации. Применительно к банковской деятельности «угрозы» интересам кредиторов (вкладчиков) реально существуют всегда. Для их возникновения не требуется совершать правонарушение. Таким образом, возникновение или существование «угроз» интересам кредиторов (вкладчиков), совсем необязательно должно быть связано с правонарушением кредитной организации. «Угрозы» кредиторам (вкладчикам) могут и не находится в причинной связи с допущенным кредитной организацией правонарушением, т.к. их существование может быть обусловлено рисками объективно присущими денежно-кредитным отношениям. Собственно для противодействия реально существующим угрозам (банковским рискам) Банком России и осуществляется банковское регулирование и банковский надзор, а кредитными организациями внутренний контроль.

Таким образом, принудительные меры банковского регулирования и банковского надзора, применяемые Банком России к кредитным организациям, в федеральном банковском законодательстве вне всякой логики именуются «санкциями», в смысле «наказания» за правонарушение.

Например, назначение в кредитную организацию временной администрации – особая мера принудительного административно-правового государственного воздействия, ограничивающая действие устава и выражающаяся в прямом вмешательстве государства в ее деятельность. Временная администрация – специальный орган управления кредитной организацией, назначаемый Банком России, как правило, из числа его служащих. В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации либо ограничиваются, либо приостанавливаются. Хотя возможность осуществлять банковские операции за кредитной организацией, как правило, сохраняется.

Назначение временной администрации совсем не связано с целями наказания кредитной организации, установленными ст. 3.1 КоАП. В отличие от наказания за административное правонарушение, целями назначения временной администрации в кредитную организацию, у которой возникли финансовые проблемы является её финансовое оздоровление и повышение финансовой устойчивости. Следовательно, основанием для назначения временной администрации, является вовсе не правонарушение, а особые кризисные обстоятельства, требующие оперативного вмешательства государства в деятельность кредитных организаций для защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов (например, обстоятельства, связанные с исполнением законодательства о банкротстве, а также случаи отзыва банковской лицензии).

Итак, назначение в кредитную организацию временной администрации юридическим наказанием не является. Однако сам факт такого вмешательства Банка России в банковскую, оперативную и хозяйственную деятельность кредитной организации содержит риски причинения ущерба интересам её вкладчиков, кредиторов и учредителей (участников).

Действующее законодательство не содержит правовых норм, устанавливающих систему правовых гарантий от возможных некомпетентных и непрофессиональных действий временной администрации, назначенной Банком России в кредитную организацию. Например, обратиться в суд для защиты своих прав и законных интересов при назначении в кредитную организацию временной администрации могут лишь учредители (участники), владеющие в совокупности не менее чем 1% её уставного капитала. Их права ограничены правом предъявить иск к Банку России, при условии, что реальный ущерб нанесен кредитной организации в результате необоснованного назначения временной администрации (ст. 25 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Но учредители (участники) не могут предъявлять претензии по поводу ущерба, наступившего от некомпетентных или непрофессиональных действий (бездействия) временной администрации, когда обоснованность ее назначения под сомнение не ставится. А возможность судебной защиты прав и законных интересов вкладчиков и кредиторов, пострадавших от непрофессиональной деятельности временной администрации федеральное законодательство вообще не предусматривает.

Федеральное законодательство не содержит правовых норм, ограничивающих возможности проявления личного усмотрения сотрудниками Банка России, исключающих келейность при обсуждении и назначении кандидатов в состав временной администрации, а также норм, обеспечивающих последующий контроль за деятельность временной администрации. Отсутствие в банковском законодательстве необходимых правовых механизмов, ограничивающих возможности субъективного усмотрения должностных лиц при принятии решений (правовые основания, правовые гарантии, порядок принятия решения, механизм судебной защиты и судебного контроля), вполне может способствовать ущемлению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Одним из элементов такого правового механизма ограничителей могло бы стать введение судебного порядка принятия окончательного решения о назначении в кредитную организацию временной администрации и последующего контроля за её деятельностью.

В федеральном банковском законодательстве в качестве санкции, применяемой к кредитным организациям Банком России, упоминается отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Вместе с тем, необходимо различать лишение лицензии как наказание и акт государственного принуждения за правонарушение и отзыв (аннулирование) лицензии по добровольному решению учредителей (участников), например, при реорганизации или ликвидации. Не всякий «отзыв» лицензии может расцениваться как «санкция» за допущенное кредитной организацией нарушение. Однако федеральное банковское законодательство не делает различия между принудительным лишением банковской лицензии за правонарушение (наказанием) и ее аннулированием в добровольном порядке либо в связи с банкротством кредитной организации. Соответственно, федеральное законодательство не содержит правовых норм, регулирующих порядок и особенности принудительного лишения кредитных организаций банковской лицензии.

Принудительное лишение юридических лиц ранее предоставленного специального права формально вообще не включено в установленный КоАП перечень применяемых к ним административных наказаний. Но по своему содержанию основаниям и целям применения принудительное лишение кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций фактически является административным наказанием.

Получение лицензии – результат публично-правовых, а не гражданских правоотношений между юридическим лицом и государством. Более того, получение лицензии (т.е. права на осуществление определенного вида деятельности) непосредственным образом влияет на провосубъектность лица. Применительно к кредитным организациям такое влияние является прямым и непосредственным. Юридическое лицо приобретает право именоваться кредитной организацией лишь после получения лицензии на осуществление банковских операций. Ни одно юридическое лицо в России не может использовать в своем наименовании слова «банк», «кредитная организация» или иным образом указывать на то, что данное лицо имеет право на осуществление банковских операций, если ему не предоставлена лицензия Банка России. Следовательно, юридическое лицо приобретает статус кредитной организации с момента получения специального разрешения (лицензии) Банка России и теряет статус кредитной организации после отзыва разрешения (лицензии).

Таким образом, для кредитной организации, её учредителей (участников), вкладчиков, кредиторов и других клиентов факт принудительного лишения банковской лицензии имеет принципиальное значение, поскольку влечет принудительное изменение ее правосубъектности. Поэтому принудительный отзыв у кредитной организации банковской лицензии за допущенное правонарушение следует оценивать как административное наказание и применять в порядке, обеспечивающем соблюдение прав и законных интересов всех лиц, которых это решение затрагивает.

Вышеизложенная позиция подтверждается правовой нормой, устанавливающей, что к физическому лицу за совершение административных правонарушений может быть применено административное наказание в виде лишения ранее предоставленного ему специального права (ст. 3.2 и 3.8 КоАП). Лицензия на осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц есть такое же специальное право. Трудно объяснить, почему лишение физического лица ранее предоставленного специального права признается административным наказанием и применяется в порядке КоАП, а лишение аналогичного специального права юридических лиц предлагается считать «специальной предупредительной мерой, непосредственно связанной со спецификой деятельности лица» и не требующей соблюдения норм КоАП (п. 20. Постановления Пленум ВАС России от 2 июня 2004 г. № 10).

Такой подход способствует установлению дифференцируемого в зависимости от сферы деятельности юридических лиц порядка их принудительного лишения лицензий, который с точки зрения конституционной законности представляется не вполне логичным. Например, принудительное лишение юридических лиц права (разрешения) на осуществление лицензируемых видов предпринимательской деятельности по общему правилу осуществляется исключительно судом (ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»). Однако лишение лицензии на осуществление кредитными организациями банковских операций, без которых в современной экономике вообще невозможна какая-либо предпринимательская деятельность других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляется лишь по воле Банка России в установленном им самим порядке. Такой «выборочный» подход вряд ли может быть признан законным и обоснованным.

Временный запрет на осуществление специального права выполнять банковские операции, предусмотренный в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» в качестве санкции, применяемой Банком России к кредитным организациям, также имеет признаки административного наказания. Введение Банком России запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, фактически является временным лишением (приостановлением) прав, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций. Поэтому введение запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, как и других ограничений, приостанавливающих действие банковской лицензии, следует применять в порядке, предусмотренном законодательством об административных правонарушениях.

Подзаконные нормативные правовые акты, принятые Банком России до введения в действие КоАП и регулирующие применение к кредитным организациям штрафов, все еще не отменены и используются в его правоприменительной практике. Они по-прежнему устанавливают, что наложение штрафа на кредитные организации оформляется предписанием Банка России, в котором указываются сумма штрафа, основания для его взыскания и срок его перечисления. При этом взыскание штрафа в судебном порядке, по мнению Банка России, может осуществляться лишь в случае отказа либо уклонения кредитной организацией от исполнения его требования.

Продолжают действовать нормативные правовые акты Банка России, устанавливающие санкции за нарушения законодательства о рынке ценных бумаг, основания и порядок их применения. Между тем, дела об административных правонарушениях в сфере рынка ценных бумаг вправе рассматривать не Банк России, а федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области рынка ценных бумаг (ст. 15.17 - 15.24, 23.47 КоАП).

Правовые нормы федерального банковского законодательства, связанные с применением штрафа также не соответствуют КоАП, согласно которому размер штрафа за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности исчисляется в величине кратной минимальному размеру оплаты труда. Например, при осуществлении производственной, торговой или страховой деятельности на кредитную организацию может быть наложен административный штраф в размере от 400 до 500 МРОТ (ч.1 ст. 15.26 КоАП). За нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований к ней может быть применен штраф в размере от 100 до 300 МРОТ, либо если упомянутые нарушения создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков) – штраф в размере от 400 до 500 МРОТ. Таким образом, КоАП определяет минимальный размер штрафа к кредитной организации суммой 100 МРОТ, а максимальный размер – 500 МРОТ. Однако в федеральном банковском законодательстве установлены иные критерии исчисления штрафов, применяемых к кредитным организациям (минимальный размер уставного капитала, оплаченный уставный капитал кредитной организации, ставка рефинансирования Банка России; ст. 38, 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Поэтому суммы штрафов, применяемых Банком России к кредитным организациям на основании федерального банковского законодательства, значительно превышают максимально допустимые размеры, установленные в КоАП.

Имеющиеся в федеральном законодательстве противоречия проявляются и при использовании взысканных с кредитных организаций в качестве штрафов денежных сумм. С 1990 г. до 2003 г. денежные средства, взысканные Банком России с кредитных организаций в качестве штрафов, зачислялись на его счета и использовались для осуществления собственных расходов в соответствии с решениями органов управления Банка России (После утверждения Советом директоров Банка России годовой финансовой отчетности и всех его расходов, 50%, а с 2003 г. – 80%, оставшейся по итогам года прибыли перечислялось в федеральный бюджет).

Между тем, Банк России применяет к кредитным организациям штрафы: а) от имени Российской Федерации, а не от своего имени; б) за противоправные деяния, посягающие на общественные отношения, регулирование которых отнесено к исключительному ведению Российской Федерации; в) как федеральный конституционный государственный орган; г) в рамках единой федеральной банковской системы.

В связи с вышеупомянутыми обстоятельствами денежные суммы, которые взыскивались Банком России в качестве штрафов, надлежало в полном объеме направлять в федеральный государственный бюджет, а не зачислять в качестве прибыли на счета Банка России. Правовые нормы, признающие взыскиваемые Банком России штрафы источником пополнения федерального бюджета, должны были содержаться в федеральных законах о федеральном бюджете. Однако ни один федеральный закон о федеральном бюджете соответствующих правовых норм не содержит. Отсутствуют они и в БК Российской Федерации. В качестве единственного источника доходов, поступающих от Банка России в федеральный бюджет, действующее законодательство упоминает его прибыль.

Более десяти лет вопрос о перечислении в федеральный государственный бюджет взыскиваемых Банком России штрафов не являлся предметом серьезного научного обсуждения (Письмо Минфина России от 21 января 2003 г. № 03-07-11/1; Письмо Банка России от 2 июня 2003 г. № 85-Т «По вопросу взыскания штрафов» //Вестник Банка России от 11 июня 2003 г. № 32.), и по-прежнему, не решен в федеральном законодательстве.

Устанавливая, что сумма административных штрафов подлежит зачислению в бюджет в полном объеме, КоАП не уточняет о каком именно бюджете идет речь. Не детализируется порядок зачисления упомянутых штрафов и в других федеральных законодательных актах. Учитывая, что Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» и Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» не определен иной порядок зачисления штрафов, Минфин России предлагает направлять штрафы, взыскиваемые Банком России с кредитных организаций, в местный бюджет в соответствии с п. 1 ст. 46 БК РФ. Но в предложении Минфина России не учитывается федеральная правовая природа российской банковской системы и характер общественных отношений, в рамках которых к кредитным организациям применяется административный штраф за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.

Денежные суммы, взыскиваемые в виде штрафов за противоправные деяния, посягающие на общественные отношения, регулирование которых отнесено Конституцией России к исключительному ведению Российской Федерации, следовало бы направлять в федеральный бюджет.

Итак, юридический механизм защиты правовых отношений в денежно-кредитной сфере должен быть основан на единых принципах, установленных в Конституции России и в федеральном законодательстве, обеспечивающих создание надежной системы правовых гарантий. Не обеспечив защиту прав и законных интересов отдельных лиц, включая интересы самого государства, вряд ли можно эффективно управлять всем обществом, в том числе регулировать отношения в сфере денег и кредита.

За какие бы правонарушения не наступала юридическая ответственность, порядок ее реализации должен обеспечить защиту прав и законных интересов всех участников общественных отношений, в особенности лиц, привлекаемых к ответственности. Поэтому следует устранить имеющиеся в федеральном банковском законодательстве и в нормативных правовых актах Банка России пробелы и противоречия. Необходимо отличать меры, применяемые Банком России к кредитным организациям в рамках государственного банковского регулирования и банковского надзора, от наказания за административное правонарушение. Соответственно, следует различать правовые основания, цели и порядок их применения. Требуется уточнить используемую в федеральном банковском законодательстве терминологию. Учитывая, что термин «санкции» в КоАП не применяется, его сохранение в федеральном банковском законодательстве в качестве синонима «административной ответственности» или «административного наказания» вряд ли целесообразно. Нуждаются в корректировке и правовые нормы КоАП. Требуют уточнения перечень видов административного наказания юридических лиц и их содержание, правовые основания и порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности. Нельзя исключать возможность расширения административных полномочий служащих Банка России, установив внесудебный порядок применения к кредитным организациям некоторых видов административного наказания (например, предупреждение).

В заключение еще раз отметим, что имеющиеся недостатки в правовом регулировании и в практике привлечения кредитных организаций к ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности не способствуют утверждению режима законности в денежно-кредитной сфере России.