МВД России

Санкт-Петербургская академия

Специальность 12.00.02 – Конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Санкт-Петербург, 1997

 Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент Российской Академии наук,

лауреат Государственной премии Д.А. Керимов;

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации В.Г. Стрекозов;

доктор юридических наук, профессор А.В. Зиновьев

 Ведущая организация:

 Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Защита состоялась 30 января 1998 года в 15 час. на заседании диссертационного совета Д-052.10.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Санкт-Петербургской Академии МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургской академии МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1).

 Ученый секретарь

диссертационного совета Д-052.10.01

кандидат юридических наук, доцент В.В. Бородин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Поддержание де­нежно-кредитной системы РФ на уровне, обеспечивающем ее экономи­ческую, политическую, оборонную, а в конечном итоге национальную без­опасность невозможно без высочайшей организации всего государственно­го механизма управления кредитной системой. Достижение необходимого уровня управляемости кредитной системы и одновременно обеспечение ее автономности немыслимо без надлежащего правового регулирования во­просов организации и функционирования кредитной системы на законодатель­ном уровне.

Существующая кредитная система создана в РФ относительно недавно и ее формирование еще не закончено. В процессе банковской реформы 1988­-1991 гг. сначала в СССР, а затем в РФ произошел отказ государства от го­сударственной монополии на осуществление банковской деятельности. Были созданы политические, экономические и организационно-правовые условия для развития негосударственных банковских организаций, расши­рилась сфера оказываемых населению и юридическим лицам банковских услуг.

В начале 80-х годов в СССР существовали три основные государствен­ные структуры, образующие банковскую систему: Государственный банк СССР (Госбанк СССР), с входящими в его состав государственными тру­довыми сберегательными кассами СССР (Гострудсберкассы СССР), Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР. В 1987 г. банковская система, помимо Госбанка СССР, включала уже пять специализированных государ­ственных банков: Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жилсоцбанк СССР, Внешэкономбанк СССР и Сбербанк СССР[1].

Создание самостоятельных коммерческих банков ознаменовалось периодом роста кооперативного движения в стране. Бурный рост коммерче­ских банков начался после принятия Закона СССР от 26 мая 1988 г. «О кооперации в СССР». В соответствии с п. 5 ст. 23 этого Закона союзы (объединения) кооперативов получили право создавать хозрасчетные отраслевые или территориальные кооперативные банки. При этом было определено, что кооперативный банк является кредитным учреждением, которое на демократических принципах обеспечивает денежными средствами развитие кооператива, производит кассово-расчетное обслуживание, представляет его интересы в хозяйственных и финансовых органах. Устав кооперативного банка должен был регистрироваться в Госбанке СССР. В результате коммерческие банки получили право брать на себя функции по осуществлению операций, связанных с продажей, возвратом и выплатой дивидендов по ценным бумагам (акциям), выпущенным коопе­ративами или их ассоциациями и союзами (по договору). Кроме того, бан­ки получили право мобилизовывать свободные денежные средства коопе­ративов на договорных условиях; привлекать средства других предприятий (организаций), граждан; прибегать к займам у специальных банков СССР и т.п.

30 ноября 1989 г. Советом Министров СССР было принято Постановле­ние «Об утверждении Положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций», кото­рым были определены особенности открытия в СССР представительств иностранных банков.

В 1989 г. по решению Правительства СССР государственные специали­зированные банки СССР переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование (Постановление Совета Министров СССР от 31 мар­та 1989 г. № 280 «О переводе государственных специализированных банков СССР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование»).

Позднее, в 1990 г., были приняты Законы РСФСР «О банках и банков­ской деятельности», «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», кото­рые подтвердили намерение государства идти по пути разгосударствления банковской деятельности. В 1995-96 гг. упомянутые законы существенным образом изменены, дополнены и изложены в новой редакции. За последние 10 лет в РФ накоплен определенный опыт реформирования кредитной системы и управления ею.

В результате банковской реформы, уже через 10 лет с момента ее начала, в РФ создано и функционирует 2551 кредитная организация (по официаль­ным данным Банка России на 1 октября 1997 г.). Существенным образом изменились, в связи с этим, система органов, формы и методы управления банковской деятельностью, правовое положение Банка России, возло­женные на него функции и полномочия по государственному регулирова­нию банковской деятельности.

Однако реформирование кредитной системы породило и новые труд­ности. Общегосударственный характер приобрели проблемы обеспечения интересов вкладчиков кредитных организаций, обеспечение государствен­ных, общественных и частных интересов при создании, деятельности, бан­кротстве кредитных организаций и их ликвидации.

Важным является вопрос об организации взаимодействия государства и его органов с кредитными организациями в процессе регулирования их деятельности, обеспечения государственного надзора и контроля.

Функционирование кредитной системы непосредственно влияет на реа­лизацию государственной экономической политики и обеспечение эконо­мической безопасности Российской Федерации. Уровень дефицита бюдже­та, нормализация финансовых потоков и расчетных отношений, устойчи­вость банковской системы и национальной валюты, степень защищенности интересов вкладчиков являются важнейшими критериями, определяющими состояние экономической безопасности государства. Поэтому обеспечение экономической безопасности России требует укрепления государственной власти, усиления оптимального воздействия государства на процесс обще­ственного воспроизводства путем устойчивого регулирования экономики, включая макроэкономические параметры, а также целенаправленного регулиро­вания структурных преобразований и денежно-финансовых потоков. Госу­дарственное регулирование денежно-кредитной сферы в части, касающейся приведенных выше обстоятельств, находится в сфере компетенции феде­ральных органов государственной власти, непосредственно осуществляется Банком России и зависит от эффективности его работы. Вместе с тем госу­дарственное управление экономикой в банковской сфере усложняется про­тиворечивостью правовой базы, определяющей особенности государствен­ного регулирования банковской деятельности, правового положения Банка России. Имеющиеся в действующем банковском законодательстве пробелы и противоречия снижают эффективность государственного управления банковской деятельностью, что способствует ослаблению устойчивости всей финансово-кредитной системы государства.

В некоторых субъектах Российской Федерации с целью погашения за­долженности перед гражданами по заработной плате, пенсиям и иным со­циальным выплатам предпринимаются попытки ввести в оборот различ­ные расчетно-товарные чеки, квитанции, талоны и т.п. Указанные доку­менты платежными средствами не являются и не относятся к формам без­наличных расчетов, предусмотренных действующим законодательством (Письмо Банка России от 5 декабря 1996 г. № 369). Подобные явления сви­детельствуют о серьезных негативных проблемах, возникающих в денежно-кредитной системе Российской Федерации, и вряд ли способствуют обеспе­чению ее стабильности. Необходимо тщательное правовое регулирование организации и функционирования кредитной системы, т.е. управление ею со стороны государственных органов, а также обеспечение реализации принципа независимости кредитных организаций.

Однако правовые проблемы управления кредитной системой на совре­менном этапе всестороннему научному исследованию не подвергались, а сама практика такого управления не обобщалась. Кроме того, как в тео­рии, так и на практике не выработаны единые подходы по многим вопро­сам организации и деятельности кредитной системы и управления банков­ской деятельностью, а именно: нет должной четкости по вопросу о понятии и элементах кредитной системы, принципах ее организации и деятель­ности, нет ясности с определением содержания самой банковской деятель­ности и с определением системы органов, осуществляющих государствен­ное регулирование этого вида деятельности.

По имеющимся данным, доля стабильных банков в Российской Федера­ции составляет примерно 35% от их общего числа. Приблизительно у 22% банков появились первые признаки финансовых проблем, 24% переживают временные трудности, и 3% банков угрожает банкротство. Увеличивается число убыточных банков. К 1 октября 1997г. Банком России отозвано ли­цензий у 793 кредитных организаций, внесена запись в Книгу государственной регистрации о лик­видации 398 кредитных организаций. Однако, по мнению Центрального банка Российской Федерации, возглавляющего банковскую систему госу­дарства и непосредственно влияющего на реализацию государственной экономической политики и обеспечение экономической безопасности стра­ны, системный банковский кризис Российской Федерации не грозит.

Для решения названных выше проблем необходим целый комплекс мероприятий, составной частью которого является углубленное научное исследование актуальных правовых проблем управления кредитной системой РФ.

При подготовке настоящего исследования автор исходил из того, что данная работа является попыткой рассмотреть в комплексе вопросы госу­дарственного регулирования банковской деятельности в России. При этом, естественно, основное внимание уделено организационно-правовому ас­пекту регулирующей деятельности Банка России как самостоятельной си­стемы, как важнейшего элемента банковской системы и как составной час­ти системы государственной власти РФ, отвечающей за состояние и разви­тие денежно-кредитной сферы Российской Федерации.

Безусловно, что некоторые выводы, содержащиеся в диссертации, могут носить спорный характер. Основная задача диссертации состоит в том, чтобы способствовать формированию системного представления об орга­низационно-правовых проблемах государственного управления банков­ской деятельностью в России. Поэтому исследование носит комплексный характер. Такой подход, как представляется, позволяет сформировать объ­ективное представление об особенностях российской кредитной системы, о системе государственных органов, осуществляющих регулирование бан­ковской деятельности, о правовом положении Банка России, и констатиро­вать исключительное значения права для организации и функционирования всей банковской системы страны.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что правовые проблемы госу­дарственного управления кредитной системой требуют всестороннего на­учного изучения, а сама кредитная система - дальнейшего совершенствова­ния. Все это определило выбор темы диссертационного исследования, круг и характер рассматриваемых вопросов.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается во всестороннем, комплексном научном анализе правовых проблем госу­дарственного регулирования банковской деятельности, системы органов, форм и методов такого регулирования, вопросов правового регулирования организации и функционирования Банка России и разработке на этой основе рекомендаций по совершенствованию банковской деятельности пу­тем создания системы правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов государства, общества, юридических и физиче­ских лиц.

В ходе исследования предполагалось решить следующие задачи:

1. Изучить действующее законодательство, научные исследования, моно­графии, статьи в юридических изданиях и периодической печати по право­вым проблемам организации и функционирования кредитной системы, го­сударственного регулирования банковской деятельности в РФ с точки зре­ния обеспечения национальной безопасности, выполнения задач, стоящих перед кредитной системой, соблюдения принципов кредитной системы, а также обеспечения гарантий прав и законных интересов юридических и физических лиц.

2. Проанализировать правовые нормы, регулирующие особенности бан­ковской деятельности в РФ, нормативные акты Президента РФ, Прави­тельства РФ, Банка России, судебную практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также нормативные акты Министерства финансов РФ, Госналогслужбы РФ, Генеральной прокуратуры РФ и других мини­стерств и ведомств.

3. Изучить практику деятельности государственных органов по реализа­ции государственных и общественных интересов в процессе регулирования банковской деятельности.

4. Разработать научные рекомендации и предложения, направленные на совершенствование государственного регулирования банковской деятель­ности, способствующие эффективности этой деятельности.

5. Подготовить научную и учебную литературу для обеспечения эффек­тивности учебного процесса при изучении введенных во многих учебных заведениях предметов и курсов по правовому регулированию бан­ковской деятельности и «банковскому праву».

Научная новизна диссертации и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые предпринимается попытка раскрыть сущность и основы государ­ственного регулирования банковской деятельности в РФ, определить фор­мы и методы управления кредитной системой со стороны государственных органов. Кроме того, впервые в юридической науке предпринята попытка комплексного исследования правовых основ организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России) как государ­ственного органа, к компетенции которого отнесены вопросы государ­ственного регулирования банковской деятельности.

Проблемам состояния и перспективам развития банковской системы РФ и банковской деятельности за годы экономических преобразований посвя­щено значительное количество работ, содержащих различные, а порой противоположные точки зрения. Среди них работы научных коллективов, ученых экономического и юридического профиля, специалистов в области банковской деятельности: Букато В.И., Ефимова Л.Г., Львов Ю.И., Мар­кова О.М., Молчанова В.А., Сахарова Л.С., Сидоров В.Н., Суханов Е.А., Тосунян Г.А., Ухтуев Г.А. и др.

В основе современных научных исследований проблем государственного управления банковской и денежно-кредитной сферой Российской Федера­ции лежат труды таких известных ученых-юристов, как Агарков М.М., Алексеев С.С., Братусь С.Н., Бахрах Д.Н., Василенков П.Т., Кутафин О.Е., Лазарев Б.М., Пискотин М.И., Старов Б.Ф., Стрекозов В.Г., Тихомиров Ю.А., Флейшиц Е.А. и др. По проблемам банковской деятельности и пер­спективам развития банковского законодательства в 1995 г. защищена док­торская диссертация Г.А. Тосуняном, подготовлены и защищены канди­датские диссертации (Сербина И.А., Арутюнян Т.Р. и др.).

Однако в большинстве имеющихся работ вопросы банковской деятельности и банковского законодательства рассматриваются лишь под углом зрения той (конкретной) отрасли права, по которой специализируется автор (гражданское, ад­министративное, хозяйственное, финансовое, уголовное). Большинство по­священных банковской проблематике работ рассматривают вопросы орга­низации и деятельности банков, правовые проблемы, связанные с осущест­влением банками гражданско-правовых сделок и банковских операций. Вопросы государственного регулирования банковской деятельности в комплексе, с учетом действующей в РФ системы государственной власти в юридической науке не исследовались. А правовым проблемам организации и деятельности Центрального банка РФ, как основного государственного органа, регулирующего банковскую деятельность в РФ, посвящены лишь две монографии[2].

Вышеприведенные обстоятельства придают исследованию организационно-правовых основ государственного регулирования банковской дея­тельности в РФ на современном этапе особую актуальность.

На защиту выносятся следующие положения:

1. В современных политических и экономических условиях сохранение централизованного государственного управления (регулирования) банковской деятельностью в Российской Федерации является одним из важнейших элементов укрепления ее государственности.

2. Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется в соответствии с закрепленными в правовых нормах основополагающими положениями (принципами): принципом законности; принципом государственного регулирования банковской деятельности; принципом осуществления банковской деятельности специализированными организациями; принципом независимости функционирования кредитных
организаций; принципом договорных отношений при осуществлении банковской деятельности; принципом юридического равенства организаций, осуществляющих банковскую деятельность; принципом соблюдения банковской тайны в процессе осуществления банковской деятельности; принципом конкуренции и ограничения монополистической деятельности в денежно-кредитной сфере.

В основе государственного регулирования банковской деятельности лежат принципы, присущие гражданскому и административному праву, спе­цифичные предмет правового регулирования (создание и лицензирование кредитных организаций, осуществление банковских операций, организа­ция денежного обращения, валютный контроль, банковский надзор и т.п.) и метод (метод равенства прав и метод власти и подчинения) правового ре­гулирования. Правовое регулирование правоотношений в процессе бан­ковской деятельности осуществляется федеральным законодательством и нормативно-правовыми актами Банка России.

3. Структура банковской системы РФ и содержание ее элементов раскрывается в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. с указанием присущих им правовых признаков (ст.ст. 1, 2). Поэтому при определении содержания кредитной системы и ее элементов необходимо руководствоваться правовыми нормами вышеуказанного Федерального закона. Так, кредитная организация определяется как юри­дическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные упомянутым Законом.

Правовые признаки кредитных организаций выражаются следующими положениями: 1) кредитной организацией может быть признано только юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией по законодательству РФ; 2) юридическое лицо должно быть создано как хозяйствен­ное общество в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью; 3) в отличие от других хозяйствен­ных обществ, создаваемых и действующих в РФ, кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России; 4) банковские операции кредитные организации осуществляют только при наличии специального разрешения, выдаваемого Банком России. Лишь со­вокупность приведенных признаков позволяет отнести то или иное лицо к кредитной организации.

4. В действующем Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» необходимо провести различие между источниками правового ре­гулирования кредитной (банковской) системы РФ и банковской деятель­ностью в Российской Федерации. Несмотря на неразрывную связь, по своему содержанию эти явления существенно отличаются друг от друга. Если термин «кредитная система» в большей мере характеризует организационно-правовые особенности построения банковской системы и обра­зующих ее организаций, то термин «банковская деятельность» характери­зует особенности функционирования этой системы и ее элементов. Содер­жание понятия «банковская деятельность» характеризует тот особый вид деятельности, для осуществления которого, собственно, и создана кредит­ная система Российской Федерации.

5. В содержание понятия «банковская деятельность» должны быть включены не только банковские операции в том виде, как они определены в ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», но и другие виды деятельности, предусмотренные этим Законом. Среди них, как пред­ставляется, такие виды деятельности, как: регистрация и лицензирование кредитных организаций, организация денежного обращения, эмиссия де­нег, организация и осуществление расчетов, осуществление Банком России и кредитными организациями деятельности на рынке цен­ных бумаг, включая их эмиссию, покупку, продажу, хранение и т.п.

6. Среди источников правового регулирования кредитной (банковской) системы Российской Федерации и банковской деятельности, помимо федеральных законов и нормативно-правовых актов Банка России, необходимо указать нормативные правовые акты Президента РФ.

7. Под государственным регулированием банковской деятельности понимается система государственных мер нормотворческого, исполнительно­го, гражданско-правового, надзорного и контролирующего характера, осуществляемых уполномоченными государственными органами в целях определения общей политики государства в денежно-кредитной сфере, обеспечения надлежащей организации и функционирования кредитной си­стемы Российского государства (осуществление банковской деятельности) без непосредственного вмешательства органов управления на управляемые объекты.

8. Систему органов государственного регулирования банковской деятельности, как это вытекает из действующего законодательства, образуют Федеральное Собрание Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации. Кроме упомянутых федеральных органов государ­ственной власти, непосредственное влияние на формирование государ­ственной политики в денежно-кредитной сфере оказывает Правительство Российской Федерации, и это обстоятельство, как представляется, также должно быть закреплено в банковском законодательстве. Помимо Прави­тельства РФ, на банковскую деятельность кредитных организаций влияет деятельность таких органов исполнительной власти, как Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и защите новых экономических структур, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, финансовых, на­логовых, правоохранительных и судебных органов.

9. В то же время практика банковской деятельности судами реально не обобщается, а постановления по вопросам банковской деятельности высшими судебными инстанциями России не принимаются. Необходимо активнее использовать возможности судебных органов в повышении эффективности и законности банковской деятельности. Поэтому усиление пра­вового воздействия судебных органов на банковскую деятельность при рассмотрении конкретных судебных дел является одним из серьезных направлений совершенствования государственно-правового воздействия на банковскую систему и банковскую деятельность в стране.

10. Важно четко разграничить сферу компетенции каждого государственного органа в вопросах государственного регулирования банковской деятельности, исходя из того, что все вопросы ее регулирования на подзаконном уровне – сфера компетенции Банка России. В то же время по вопро­сам соблюдения в процессе банковской деятельности антимонопольного законодательства, законодательства о рынке ценных бумаг, об исполнении государственного бюджета Банк России может принимать решения, согла­сованные с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

11. В основе государственного регулирования банковской деятельности лежат такие формы и методы, как: правовое регулирование (принятие федеральных законов палатами Федерального Собрания РФ); назначение Председателя Центрального банка России (Президент РФ и Государственная Дума РФ); контроль за деятельностью Банка России (Банк России под­отчетен Государственной Думе РФ и подконтролен Счетной палате РФ в части прохождения средств государственного бюджета); банковское регу­лирование, надзор и контроль (осуществляется Банком России). При этом в процессе банковского регулирования, осуществляемого Бан­ком России в рамках единого процесса государственного регулирования банковской деятельности, используются как административно-правовые (лицен­зирование, фиксация процентной ставки, обязательные нормативы для кредитных организаций), так и гражданско-правовые методы (средства) (рефинансирование, операции на открытом рынке, учет и переучет векселей, осуществление валютных интервенций, принятие на банковское об­служивание Банком России счетов организаций финансируемых из бюджета РФ, организаций обеспечивающих оборону и безопасность РФ и т.п.) воздействия на банковскую деятельность кредитных организаций в РФ. Банк России является единственным государственным органом РФ, уполномоченным осуществлять надзор за соблюдением банковского законода­тельства в процессе банковской деятельности и применять за допущенные нарушения соответствующие санкции.

12. Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют систему органов государственной власти, регулирующих банковскую деятельность в России в целом, но и достаточно про­тиворечиво характеризует место в этой системе главного банка страны – Банка России. Даже Конституция РФ содержит нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполни­тельной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имуще­ство которого является федеральной собственностью.

Банк России является государственным органом и юридическим лицом, деятельность которого не имеет цели извлечения прибыли. В этой связи, важно определить в законодательстве организационно-правовую форму Банка России как юридического лица. По своему статусу Банк России яв­ляется государственным учреждением, основанным на определенных зако­ном правовых принципах.

13. Принципы системы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.

Основными принципами системы Банка России являются: принцип ор­ганизации Банка России на основе федеральной собственности; принцип централизации системы Банка России; принцип единства системы Банка России; принцип вертикальной структуры управления и сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности Банка России; принцип осу­ществления деятельности Банка России без цели извлечения прибыли; принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России.

14. За нарушения банковской деятельности санкции к кредитным орга­низациям применяются исключительно Банком России. Для применения к кредитным организациям соответствующих санкций необходимы юриди­ческие и фактические основания. Юридическим основанием является совершение кредитной организацией деяния (действия или бездействия), на­рушающего установленный федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами порядок банковской деятельности в РФ. Основания и порядок применения санкций к кредитным организациям должны быть за­креплены в федеральном законодательстве. Закон явно ограничивает воз­можность применения в ходе банковского надзора мер государственного реагирования на нарушения кредитными организациями правовых норм, содержащихся в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных актах других органов государственной власти, принятых в соответствии с федеральными законами.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологи­ческой основой диссертационного исследования являются общефилософ­ский метод познания объективной реальности. Кроме того, в ходе работы над диссертацией применялись методы логического, сравнительно-правового, системного анализа объекта исследования.

Исходной теоретической базой работы явились труды советских и российских ученых в области общей теории права, конституционного, гражданского, административного, хозяйственного, гражданско-процессуального, военного права, посвященные вопросам банковской деятель­ности и государственному управлению.

Выводы диссертации основываются также на официально опубликованных статистических данных Банка России, материалах судебной практики и других опубликованных материалах.

Практическая значимость исследования и его апробация. Содержащиеся в диссертации выводы направлены на использование в законотворческой деятельности при совершенствовании банковского законодательства РФ. Кроме того, результаты проделанной работы могут быть полезны для практических работников органов государственной власти и управления, осуществляющих свою деятельность в денежно-кредитной сфере.

Теоретические положения и обобщения могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних образовательных учреждениях, а также служить базой для дальнейших исследований и разработки проблем организации и функционирования кредитной системы РФ.

Диссертация подготовлена на кафедре административного права Санкт-Петербургской академии МВД России. Содержание диссертации и опубли­кованных на ее основе работ обсуждалось сотрудниками Банка России, в том числе руководителями Юридического департамента Банка России, Департамента полевых учреждений Банка России, а также профессорско-преподавательским составом кафедры военной администрации, административного и гражданского права Военного университета Министерства обороны РФ, профессорско-преподавательским составом кафедры банков­ской деятельности в Вооруженных Силах РФ военно-финансового факуль­тета Финансовой академии при Правительстве РФ, профессорско-преподавательским составом юридического факультета Международного независимого эколого-политологического университета, а также на Совете по правоведению УМО университетов Российской Федерации.

Диссертация обсуждалась и получила положительную оценку также на заседании кафедры административного права Санкт-Петербургской академии МВД России.

Автор апробировал диссертационные идеи в подготовленных им в про­цессе служебной деятельности заключениях на проекты законодательных и нормативно-правовых актов по вопросам организации и осуществления банковской деятельности РФ; в пяти выступлениях на сборах сотрудников Банка России, в выступлениях на конференциях, симпозиумах, проведенных в Санкт-Петербургской академии МВД России в 1994-1997 гг.; в лек­циях, прочитанных слушателям военно-финансового факультета финансовой Академии при Пра­вительстве РФ, курсантам Ярославского высшего военного финансового училища в 1996 -1997 гг. по вопросам банковского права, на юридическом факультете Международного независимого эколого-политологического университета.

Кроме того, в процессе работы над диссертационным исследованием автором опубликованы две монографии: «Центральный банк Российской Федерации (юридический статус, организация, функции, полномочия)» (М., 1997) и «Банковская деятельность в России: проблемы государствен­ного регулирования» (СПб., 1997), являющиеся первыми в российской нау­ке комплексными исследованиями о Банке России как специализированном органе государственного управления банковской деятельностью в Российской Федерации, а также статьи в сборниках научных трудов ученых, сборниках трудов докторантов, адъюнктов и соискателей, сборниках мате­риалов конференций, опубликованных в Санкт-Петербургской академии МВД России, а также в журналах «Государство и право», «Закон и армия», «Право и Вооруженные Силы» и др.

Теоретические выводы и практические рекомендации получили апроба­цию также на научно-практических конференциях: международном симпо­зиуме «Права человека и статус правоохранительных органов» (3-4 марта 1994 г., Санкт-Петербург); международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.); международной научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внут­ренних войск МВД России: проблемы теории и практики» (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.); межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в современных условиях» (Санкт-Петербург, 22 мая 1997 г.); международной научно-практической конференции «Международное сотрудничество в борьбе с организованной преступностью и наркобизнесом» (Санкт-Петербург, 25 июля 1997 г.); межведомственной межрегиональной научно-практической конференции «Взаимодействие правоохранительных органов и экспертных структур при расследовании тяжких преступлений» (Санкт-Петербург, 20-21 ноября 1997 г.); IY-ой межвузовской научно-технической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохрани­тельных органов» (Санкт-Петербург, 27 ноября 1997 г.).

Теоретическая и практическая значимость работы. Диссертационное ис­следование является первым в Российской Федерации юридико-правовым исследованием проблем государственного регулирования банковской деятельности в условиях начатых экономических и политических преобразо­ваний. Кроме того, впервые комплексное исследование посвящено органи­зации и функционированию Банка России, осуществляющего государ­ственного регулирование банковской деятельности в РФ. Диссертационное исследование вносит определенный вклад в анализ и освещение пока мало изученных в российской юридической науке проблем государственного ре­гулирования банковской деятельности. При этом диссертационное иссле­дование, содержащиеся в нем выводы позволяют наметить некоторые пер­спективные направления развития и совершенствования кредитной си­стемы, банковской деятельности в Российской Федерации, а также направ­ления будущих научных исследований. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в процессе нормотворческой дея­тельности и в процессе обучения.

Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Помимо библиографии диссертационное исследование включает введение, пять глав (15 параграфов) и заключение.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность избранной темы, раскрывается методологическая, теоретическая основа и научная новизна диссертации, сформулированы цель и задачи исследования, его теоретическая и практическая значимость, а также положения, выносимые на защиту.

Глава первая посвящена исследованию правовой природы государственного регулирования банковской деятельности. Анализируются Конституция РФ, федеральное законодательство, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, касающиеся организации кредитной (банковской) системы в РФ и осуществляемой в рамках этой системы банковской деятельности. На основании проведенного анализа формулируются содержание и особенности банковской деятельности. Отмечается, в частности, что банковская деятельность реализуется только в рамках кредитной (банковской) системы Российской Федерации. Определяется сущность таких понятий как “банковская система”, “кредитные организации” (их правовые признаки), виды кредитных организаций (“банки” и “небанковские кредитные организации”), их классификация.

В диссертации отмечается многогранность понятий “банковская система” и “банковская деятельность”, имеющих одновременно социально-политический, экономический и юридический смысл. Подчеркивается, что банковская деятельность, как и банковская система РФ, возникла, существует и развивается в соответствии с правовыми нормами, возникающими в процессе воздействия государства на банковскую деятельность; а также в процессе взаимодействия субъектов банковской деятельности друг с другом и с третьими лицами, которым они оказывают услуги в банковской сфере. Учитывая неразрывную связь между “банковской деятельностью” и “банковской системой”, оба этих явления, не существующие одно без другого, рассматриваются в едином контексте. При этом подчеркивается, что банковская деятельность – это особого рода деятельность, осуществляемая только в рамках кредитной (банковской) системы России – Банком России или специально созданными для этой цели юридическими лицами, получившими специальное разрешение (лицензию) уполномоченного государственного органа - Банка России.

На основе анализа действующего законодательства, имеющихся в юридической литературе точек зрения о содержании понятия “банковская деятельность” (М.М. Агарков, Л.Г. Ефимова, Г.А. Тосунян, А.Е. Шерстобитов) предлагается для уяснения, содержания понятия “банковская деятельность” в ее юридическом смысле опираться на нормы банковского законодательства, действуя методом “от противного”, т.е. путем определения тех видов деятельности, которые не являются банковской деятельностью по закону. Так, кредитным организациям запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью (ч. 4 ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”). Отсюда следует первый вывод: банковской признается такой вид деятельности, который не является торговой, производственной или страховой деятельностью. Второе. В отличие от других видов деятельности непосредственным предметом банковской деятельности являются деньги и обеспечение их оборота в процессе экономического воспроизводства. Третье. Осуществляя банковскую деятельность кредитные организации действуют не только в своих интересах, как это чаще всего бывает в гражданских правовых отношениях, но и, как правило, в интересах третьих лиц, с которыми они могут и не иметь правовых отношений (например, осуществление расчетных операций по поручению своего клиента с третьими лицами, поручительства, банковские гарантии и т.п.). Четвертое. Из названия Федерального закона “О банках и банковской деятельности” следует, что предметом его регулирования являются вопросы, связанные с банками и “банковской деятельностью”. Следовательно, те виды, деятельности, которые разрешается осуществлять Банку России и кредитным организациям в соответствии с упомянутым законом, никак не могут быть признаны иным видом деятельности, кроме как деятельностью банковской.

При таких обстоятельствах в содержание понятия “банковская деятельность” следует включать не только банковские операции в том виде, как они определены в ст. 5 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, но и другие виды деятельности, предусмотренные этим Законом. Среди них: регистрация и лицензирование кредитных организаций, надзор и контроль за их деятельностью, валютный контроль в процессе осуществления банковских операций, осуществление деятельности на рынке ценных бумаг, включая эмиссию, покупку, продажу, хранение и т.п. Таким образом, понятие “банковская деятельность” является родовым и включает в себя все виды деятельности регулируемые Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”. Следовательно, банковская деятельность не может и не должна отождествляться только с “банковскими операциями”, как это делается в ст. 172 УК РФ. Банковские операции могут рассматриваться как разновидность многообразной банковской деятельности.

На основании изложенного, объектом государственного регулирования банковской деятельности признаются отношения, возникающие в процессе создания, ликвидации, организации Центрального банка РФ, банков, небанковских кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков в РФ, а также отношения, возникающие при осуществлении ими банковских операций, операций с ценными бумагами, иных видов деятельности, в том числе по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля.

Далее, в диссертации обращается внимание на то, что отказ государства в конце 80-х начале 90-х годов нынешнего столетия от государственной монополии на банковскую деятельность не исключает, а, наоборот, предполагает необходимость эффективного государственно-правового регулирования банковской деятельности. Однако в прямой форме принцип государственного регулирования банковской деятельности, как и кредитной системы, в каком-либо законодательном и ином нормативно-правовом акте не предусмотрен. В то же время создаваемая кредитная система страны требовала и требует новых форм опосредованного (косвенного) управления ею, которые обеспечивали бы, с одной стороны, возможность влияния со стороны государства на процессы в кредитной сфере, а с другой – независимость хозяйственной (оперативной) деятельности субъектов кредитных правоотношений. Такой формой государственного управления в широком смысле этого слова является государственное регулирование кредитной системы РФ. При этом критически анализируется получившая в последние годы распространение точка зрения о создании в России самоуправляющейся, саморегулирующейся и самонастраивающейся банковской системы (Л.Г. Ефимова).

В то же время, в диссертации высказывается предостережение: государственное регулирование банковской деятельности не должно перерасти в такое управление, которое вторгалось бы во внутрихозяйственную, оперативную деятельность кредитных организаций. Основной целью государственного регулирования банковской деятельности должно быть развитие банковской системы, создание эффективных правил осуществления данного вида деятельности, и на этой основе – обеспечение интересов государства и общества, коммерческих организаций и предпринимателей, а также создание надежных правовых гарантий прав и законных интересов граждан. Регулирующее воздействие государственных органов на банковскую деятельность осуществляется в следующих формах: а) законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации; б) нормотворческая деятельность Президента РФ, Банка России; в) лицензионно-регистрационная деятельность Банка России; г) контрольная деятельность Государственной Думы РФ за осуществлением Банком России возложенных на него функций; д) контрольная деятельность Счетной палаты; е) надзорно-контрольная деятельность Банка России за кредитными организациями; ж) судебная деятельность и принятие судебных решений по вопросам банковской деятельности.

Правовые проблемы государственного регулирования банковской деятельности в диссертации рассматриваются с точки зрения существования определенных принципов государственного правового воздействия на кредитно-денежную сферу. Отмечается, в частности, что в процессе государственного управления банковской деятельностью со стороны государственных органов продолжают допускаться нарушения такого основополагающего принципа, как принцип законности. Государство не обеспечивает в полной мере реализацию этого принципа в части, касающейся создания значительного числа качественных правовых норм на уровне федерального законодательства. По-прежнему значительное число правовых актов, регулирующих банковскую деятельность, имеет подзаконный характер. В некоторых же случаях федеральные органы исполнительной власти и Банк России принимают решения, явно противоречащие законодательству (например, Письмо Минфина РФ, Госналогслужбы РФ и Банка России от 22 августа 1996 г. № 76, ВГ-6-09/597, 318). Такие нарушения порождают нарушения законности на всех иных уровнях государственного управления и банковской системы. Подчеркивается также, что действующее законодательство не содержит четкого перечня системы государственных органов, осуществляющих регулирование банковской деятельности и не разграничивает полномочий между ними.

Только анализируя нормы федерального законодательства можно сделать вывод, что государственное регулирование банковской деятельности осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, а также Банком России. Кроме того, в выработке государственной денежно-кредитной политики принимает участие и Правительство РФ. Существенным образом на банковскую деятельность влияют такие государственные органы, как Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Государственный комитет по антимонопольной политике и защите новых экономических структур. Важное место в укреплении законности банковской деятельности занимают судебные органы Российской Федерации, формирующие судебную практику, толкующие в соответствии с возложенными на них полномочиями законодательство, а в некоторых случаях и отменяющие незаконные решения органов государственной власти по вопросам банковской деятельности.

Важнейшее место в системе государственных органов, регулирующих кредитную систему РФ, занимает Банк России. Однако его положение в системе этих органов также должным образом в законодательстве РФ не определено. Даже Конституция РФ содержит нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб. Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)” характеризует Банк России как юридическое лицо, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.

Далее в диссертации исследуются источники правового регулирования банковской деятельности, которыми являются законодательные и иные нормативные акты федеральных органов государственной власти, устанавливающие основы организации и функционирования банковской системы и осуществления банковской деятельности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом “О банках и банковской деятельности”, Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.

Обращается внимание в диссертации и на важное значение методов государственного регулирования банковской деятельности, которые после их закрепления в действующем законодательстве приобретают правовое значение и поэтому образуют метод правового регулирования. Под государственно-правовым методом регулирования банковской деятельности в РФ понимается совокупность закрепленных в федеральном законодательстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов на порядок организации и осуществления банковской деятельности в РФ. Отмечается, что в процессе государственного регулирования банковской деятельности федеральными государственными органами используются административно-правовые и гражданско-правовые методы регулирования. При этом в основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения, поскольку оба метода правового регулирования используются в денежно-кредитной и банковской сферах общественных отношений. Экономическое содержание государственного регулирования наиболее ярко проявляется при установлении Банком России в соответствии со ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России) кредитным организациям обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют, безусловно, экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, т.к. в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

Во второй главе диссертации рассматриваются правовое положение Банка России и основные направления его деятельности, как органа, непосредственно регулирующего банковскую деятельность в РФ. Отмечается, что основополагающей для Банка России является закрепленная в Конституции РФ функция Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля (п.2 ст. 75 Конституции РФ). Защита и обеспечение устойчивости рубля по сути является задачей, на достижение которой направлена вся деятельность Банка России, все возложенные на него функции и предоставленные полномочия по регулированию банковской деятельности в стране. В рамках возложенных на Банк России задач выделяются следующие основные направления его деятельности: функция банковского регулирования; функция банковского надзора и контроля; функция осуществления эмиссии наличных денег и организации их обращения; функция взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления; международно-правовая функция; аналитическая, научная и прогностическая функция; функция банковского обслуживания; иные функции, возложенные на Банк России федеральным законодательством (регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами, функция хранения и осуществления операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ и т.п.). Перечень функций Банка России не является исчерпывающим, т.к. они могут быть дополнены федеральными законами (п. 14 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В диссертации излагается классификация названных функций по различным признакам.

Реализация функций Банка России в реальных общественных отношениях и достижение стоящих перед ним задач и целей возможны благодаря соответствующему организационно-правовому построению системы Банка России. Согласно ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Анализ, закрепленных федеральным законодательством особенностей Банка России как юридического лица позволяет сделать вывод о том, что Банк России – некоммерческая организация. Среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ, и в частности органов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не определяют. Между тем именно в этих законодательных актах было бы логичнее закрепить особенности, присущие государственным учреждениям.

Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления в кредитно-денежной и банковской сферах. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного регулирования (управления). Но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ. Поэтому в диссертации делается вывод, что Банк России является особым государственным органом РФ, возглавляющим банковскую систему страны. Организация и функционирование системы Банка России осуществляется в соответствии с принципами: законности; независимости; организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности; централизации системы Банка России; вертикальной структуры управления; сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности Банка России; осуществления деятельности без цели извлечения прибыли; парламентского контроля за деятельностью Банка России.

В соответствии с рассмотренными принципами, действующим законодательством предусмотрена следующая система Банка России: центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, необходимые для осуществления деятельности Банка России. Руководство и управление Банком России осуществляет высший орган Банка России — Совет директоров, состоящий из Председателя Банка России и 12 членов Совета, работающих на постоянной основе. Открытым в действующем законодательстве остается вопрос о регулировании государственной службы служащих Банка России.

В диссертации анализируются виды территориальных учреждений Банка России (национальные банки республик в составе РФ, главные управления субъектов РФ, иные учреждения Банка России, расположенные на территории РФ, и реализующие от имени Банка России, в пределах своей компетенции, функции по банковскому регулированию, надзору и контролю, расчетному, банковскому обслуживанию юридических и физических лиц), а также раскрываются особенности их правового положения. Территориальные учреждения Банка России не являются юридическими лицами.

К числу территориальных учреждений Банка России диссертант предлагает отнести и полевые учреждения Банка России, являющиеся воинскими учреждениями в системе Банка России и, выполняющие задачи банковского обслуживания государственных органов, юридических, а в определенных законом случаях и физических лиц, обеспечивающих безопасность РФ.

В третьей главе исследуются организационно-правовые проблемы взаимодействия государственных органов в процессе регулирования банковской деятельности. Подчеркивается, что разработка экономической политики Правительства РФ, разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, осуществляются во взаимодействии Банка России и Правительства РФ. Кроме того, Банк России и Правительство России в соответствии с федеральным законодательством информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение (выпуск в обращение новых банкнот и монет, изъятие старых, утверждение номиналов и образцов новых денежных знаков и т.п.), координируют свою политику, проводят регулярные консультации. В целях осуществления согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики предусмотрено взаимное представительство Банка России и Правительства РФ в заседаниях Совета директоров Банка России и Правительства РФ с правом совещательного голоса.

В диссертации также отмечается, что в некоторых случаях Правительство России может давать Банку России поручения, например, осуществлять сбор и передачу информации международным организациям. Обращается внимание, что в целях усиления взаимодействия государственных органов по регулированию банковской деятельности при Правительстве РФ создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп по вопросам банковской деятельности. Рассматриваются также правовые проблемы взаимодействия Банка России, Минэкономики России, Минфина России, Госналогслужбы России, ГТК России, ГКАП России в процессе государственного регулирования банковской деятельности.

Анализируя значение Национального банковского совета, созданного при Банке России, автор подчеркивает, что Национальный банковский совет является наиболее целесообразной и законной формой координации и взаимодействия по государственному регулированию банковской деятельности. Одновременно с этим, в диссертации подчёркивается, в законодательстве заложены серьезные основания к тому, чтобы Национальный банковский совет стал не только координирующим органом государственного регулирования, но и органом общественного контроля за банковской деятельностью.

Достаточное внимание в диссертационном исследовании уделено взаимодействию Банка России с налоговыми и правоохранительными органами. Анализу упомянутого направления в процессе регулирования банковской деятельности посвящен второй параграф главы 3. Рассматриваются проблемы обмена информацией, в том числе при постановке на учет налогоплательщиков, обеспечению сохранности банковской информации, проведения совместных проверок. Кроме того, детально исследуются налоговое и банковское законодательство в части, касающейся недопустимости признания Банка России налогоплательщиком. Анализируются правовые проблемы и имеющиеся в законодательстве пробелы и противоречия, касающиеся государственного регулирования сохранения государственной, банковской, коммерческой и служебной тайны в процессе банковской деятельности. Основываясь на законодательстве, автор определяет содержание упомянутых выше сведений, подлежащих защите.

Юридическими основаниями, позволяющими Банку России и его учреждениям нарушить принцип банковской тайны, являются письма, надлежащим образом оформленные, мотивированные, имеющие ссылку на соответствующий нормативный акт и подписанные руководителем государственного органа, указанного в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; постановления судей (определения судов) по конкретным делам, а также копии постановлений следователей о возбуждении уголовного дела и принятии их к производству предварительного следствия, заверенные надлежащим образом, а также письма, содержащие ясно выраженное согласие соответствующего прокурора, осуществляющего надзор за следствием по делу. Согласие прокурора может быть выражено в его письме или в соответствующей резолюции на письме следователя. Соответствующее решение прокурора должно быть удостоверено его печатью. Все упомянутые документы сотрудники Банка России и кредитных организаций обязаны приобщить к договорам банковского счета, заключенным с юридическими и физическими лицами. С момента предоставления упомянутым органам сведений, составляющих банковскую тайну, ответственность, предусмотренную ч. 3 ст. 857 ГК РФ, за ее разглашение несет не только Банк России, но и указанные органы. Вместе с тем, если применительно к органам, осуществляющим дознание и предварительное следствие, установлены определенные правовые гарантии неразглашения сведений, составляющих банковскую тайну, т.е. недопустимость их разглашения (ст.139 УПК РСФСР) и ответственность за такие действия (ст. 310 УК РФ), поскольку переданные следственным органам сведения приобретают статус не только банковской тайны, но и тайны следственной, то в отношении других органов государственной власти достаточных правовых гарантий не имеется. В результате допускаются случаи, когда один государственный орган, получив от кредитной организации или Банка России сведения, составляющие банковскую тайну, передает эту информацию другим органам. Причем такая практика закрепляется в соответствующих нормативных актах.

Так, Департаментом налоговой полиции России и Госналогслужбой России принято совместное письмо от 29, 30 августа 1994 г. № ВЯ-1375, АГ-6-18/322 «О порядке предоставления сведений по запросам правоохранительных органов», в соответствии с которым предлагается представлять правоохранительным и судебным органам сведения, составляющие тайну вкладов физических лиц (банковскую тайну), по возбужденному уголовному делу или по материалам проверки, проводимой в порядке ст. 109 УПК РСФСР по запросам (требованиям), оформленным на официальных бланках за подписью руководителей органов дознания, следователей, прокуроров, их заместителей и судей (п. 1 Письма). Подобные рекомендации прямо противоречат ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», устанавливающей, что сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть получены строго уполномоченными государственными органами (среди которых нет ни органов дознания, ни иных органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность) в специально оговоренных законом случаях и только через кредитные организации или Банк России. Следовательно, передача полученной информации, содержащей банковскую тайну, упомянутыми государственными органами третьим лицам, даже являющимся правоохранительными органами, как это следует из федерального закона, недопустима и должна расцениваться как нарушение установленного федеральным законодательством порядка распространения сведений, составляющих банковскую тайну.

В диссертации также рассматриваются особенности взаимодействия государственных органов в процессе расследования преступлений, связанных с банковской деятельностью (особенности изъятия банковских документов, их осмотр, назначение и проведение ревизий, арест вкладов и банковских счетов и т.п.). Исследуя особенности прокурорского надзора за деятельностью государственных органов по регулированию банковской деятельности, автор отмечает, что действующее законодательство не содержит прямого указания на наличие у органов прокуратуры полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов Банком России. Это, несомненно, является серьезным пробелом в действующем законодательстве, поскольку единственный орган РФ, уполномоченный федеральным законодательством на подзаконном уровне регулировать правоотношения в сфере банковской деятельности и принимать по этому поводу нормативные акты, не может находиться вне прокурорского надзора.

В диссертации подчеркивается, что важное место в процессе государственного регулирования банковской деятельности занимает деятельность судебных органов. Взаимодействие с судами в сфере банковской деятельности осуществляет Банк России. Однако действующее процессуальное законодательство факт существования нормативных правовых актов Банка России, как актов, применяемых в судопроизводстве, не упоминает (например, ст. 11 АПК РФ).

Осуществляя функции государственного регулирования банковской деятельности, Банк России уполномочен обращаться в суд от имени государства для защиты государственных и общественных интересов. В диссертации подробно рассматриваются основания и порядок обращения Банка России в судебные органы (например, по делам о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; о взыскании с юридического лица в федеральный бюджет всей суммы, полученной этим лицом в связи с осуществлением банковских операций без лицензии, а также штрафа в двукратном размере этой суммы; о ликвидации юридического лица, осуществляющего без лицензии банковские операции; о возбуждении производства о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации и т.п.). Помимо этого, Банк России, как государственный орган, взаимодействует с арбитражными судами по иным делам, предусмотренным ст. 22 АПК РФ. В диссертации особо отмечается, что влияние судебных органов на процесс государственного регулирования банковской деятельности осуществляется и в обратном направлении, т.е. по заявлениям кредитных организаций, иных юридических лиц, а также физических лиц, обжалующих деятельность государственных органов. Так, Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусмотрена возможность обжалования действия (бездействия) Банка России и его должностных лиц в суд или в арбитражный суд в порядке, установленном федеральными законами (ст. 49 Федерального закона). Законом РФ “О валютном регулировании и контроле” также предусмотрена ответственность Банка России, как органа валютного контроля и его должностных лиц. Однако процессуальные вопросы реализации кредитными организациями, иными юридическими лицами, а также физическими лицами своих прав на обжалование действия (бездействия) Банка России и/или его должностных лиц в действующем законодательстве должным образом не урегулированы. Много внимания уделяется в диссертации вопросам исполнения судебных решений (наложение ареста, взыскание, конфискация денежных средств и т.п.), связанным с банковской деятельностью кредитных организаций и Банка России.

Глава четвертая диссертации посвящена исследованию полномочий Банка России по реализации функции банковского регулирования (нормотворчество, организация денежного обращения, административные и гражданско-правовые средства банковского регулирования). Банк России в отличие от других государственных органов, прямо или косвенно регулирующих банковскую деятельность в РФ, является единственным органом, которому Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” (ст. 2) предоставлены нормотворческие полномочия и право принимать нормативные правовые акты, регулирующие банковскую деятельность на подзаконном уровне.

Таким образом, следуя букве закона, Банк России является единственным органом в РФ, который вправе и обязан устанавливать рассчитанные на неоднократное применение правила поведения, обязательные для всех органов государственной власти, юридических и физических лиц, т.е. для неопределенного круга лиц (правовые нормы) в сфере банковской деятельности.

В диссертации анализируются нормы Положения Банка России от 17 сентября 1997 г. “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России”, регулирующего формы и содержание нормативно-правовых актов.

Однако сам факт самостоятельного регулирования Банком России своей нормотворческой деятельности в процессе государственного регулирования банковской деятельности представляется сомнительным. Делается вывод, что с учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России порядок его нормотворческой деятельности должен быть урегулирован в федеральном законодательстве, а не во внутреннем документе Банка России. В крайнем случае, соответствующие полномочия должны быть переданы Банку России федеральным законом. Необходима ясность и по вопросу, какие именно органы управления Банка России вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие банковскую деятельность. Высказывается мнение, что нормотворческие полномочия в Банке России имеет только его Совет директоров. Сам Председатель Банка России принимать нормативные правовые акты по вопросам банковской деятельности в РФ единолично не вправе. Далее, с учетом коллегиальной формы управления Банком России, делается вывод о том, что наиболее подходящей формой, для издаваемых Банком России нормативных правовых актов могли бы быть постановления Совета директоров Банка России. В диссертации обращается внимание на то, что Центральный банк РФ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы. Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)». В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы. Такое положение не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов по вопросам банковской деятельности.

Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусмотрена норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России его функций, и получение от него соответствующего заключения (ст. 6 Федерального закона). Но законом не определены порядок такого согласования и правовое значение вышеуказанных заключений. Обращается внимание на особое значение надзора (контроля) за законностью принимаемых Банком России нормативных правовых актов. При этом подчеркивается, что действующим законодательством установлена единственная форма контроля за законностью принимаемых Банком России нормативных актов — судебный контроль, т.е. только в случае обращения в суд конкретного лица, по мнению которого решение Банка России нарушило его права и законные интересы. Но устанавливая возможность обжалования решений Банка России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничивается указанием на то, что обжалование решений Банка России может происходить в «установленном законом порядке» (ч. 6 ст. 6 Федерального закона). Вместе с тем, федеральным законодательством такой порядок, применительно к Банку России, не установлен.

Полномочия Банка России по организации денежного обращения определяются в диссертации как предусмотренные законом права и обязанности Банка России по обеспечению на всей территории РФ свободного перемещения наличных и безналичных денежных средств в целях реализации товарно-денежных отношений, обслуживанию кругооборота товаров, услуг и расчетов. Организация денежного обращения неразрывно связана с единой государственной денежно-кредитной политикой. При этом подчеркивается, что в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» урегулированы полномочия Банка России по организации только наличного денежного обращения (глава 6), в то же время существует и безналичная форма денежного обращения. Регулирование этого вида денежного обращения частично осуществляется Банком России при установлении порядка и правил безналичных расчетов. Именно Банк России обязан разработать и внедрить в практику систему расчетов, способную обеспечить соблюдение установленного Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» общего срока безналичных расчетов (ч. 3 ст. 80 Федерального закона). Исключительным правом Банка России является организация и осуществление расчетов между кредитными организациями через включенные в его систему учреждения (например, межбанковские расчеты через корреспондентские счета кредитных организаций в Банке России). В связи с этим анализируются правовые нормы, регулирующие сущность корреспондентских счетов, и делается вывод, что отношения, связанные с корреспондентскими счетами кредитных организаций в Банке России не имеют гражданско-правового характера. Существует большая разница между договорами корреспондентского счета, заключаемыми кредитными организациями между собой на основе принципа равенства сторон, и одноименными договорами между кредитными организациями и Банком России. Отношения между Банком России и кредитными организациями в данном случае возникают и реализуются в процессе осуществления Банком России полномочий по государственному регулированию банковской деятельности. Поэтому отношения кредитных организаций с Банком России при осуществлении межбанковских расчетов имеют далеко не равноправный характер. Именно Банк России регулирует и организует порядок осуществления межбанковских расчетов в РФ. При этом кредитные организации не имеют права выбора, они обязаны открывать корреспондентские счета в РКЦ Банка России. В противном случае кредитные организации не имеют возможности осуществлять не только банковскую деятельность, но и получить лицензию Банка России на осуществление банковских операций. Следовательно, отношения Банка России с кредитными организациями в этой сфере носят характер власти и подчинения, больше присущий административным, чем гражданским правоотношениям. Поэтому, делается вывод в диссертации, отношения между Банком России и коммерческим банком в процессе осуществления безналичных расчетов не могут в нынешних условиях оцениваться как гражданские правоотношения и регулироваться в форме договоров. Банк России в этой ситуации выполняет функции государственного органа, на который Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» возложена обязанность осуществлять управление платежной системой.

Как орган государства, отвечающий за организацию и осуществление безналичных расчетов в РФ, Банк России, вне зависимости от наличия, отсутствия или содержания договора корреспондентского счета, обязан обеспечить прохождение перечисленных безналичных денежных средств через свои учреждения в установленные банковским законодательством сроки. Ответственность государственного органа за нарушение возложенных на него федеральным законодательством обязанностей в сфере государственного управления, в том числе организации денежного обращения, не может устанавливаться на основе договоров с кредитными организациями – участниками межбанковских расчетов. Более того, еще ни один государственный орган добровольно не брал на себя обязанности понести гражданско-правовую ответственность за недобросовестное исполнение возложенных на него функций государственного управления. Поэтому ответственность Банка России перед кредитными организациями за нарушения порядка организации межбанковских расчетов надлежит установить в федеральном банковском законодательстве в безусловном порядке.

В диссертации делается вывод, что несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов и осуществлении межбанковских расчетов, приводит к спорам между ними и их клиентами, а в широком смысле – создает неустойчивость функционирования всей системы безналичных расчетов. Рассматриваются такие полномочия Банка России в сфере организации денежного обращения, как осуществление эмиссии наличных денег, установление ограничений наличного денежного обращения, установление порядка осуществления кассовых операций, признаков платежеспособности банкнот и монеты Банка России и т.п.

Далее раскрываются особенности применяемых Банком России административных и гражданско-правовых средств банковского регулирования, среди которых: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения (ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)») и т.п. При этом подчеркивается, что наиболее ярко банковское регулирование экономическими методами гражданско-правового характера проявляется при осуществлении Банком России операций на открытом рынке, рефинансировании, осуществлении валютных интервенций и т.п. Реализуя свои полномочия при использовании вышеназванных инструментов, Банк России опирается не только на банковское законодательство, но, в большей мере, на гражданское законодательство, предполагающее юридическое равенство сторон. В отличие от инструментов банковского регулирования гражданско-правового характера полномочия Банка России по установлению обязательных нормативов для кредитных организаций имеют иную – административно-правовую природу. В диссертации подробно рассматриваются виды обязательных нормативов, их правовое содержание и порядок установления в соответствии с действующим законодательством.

В последней, пятой главе диссертации исследуются проблемы осуществления банковского надзора, контроля и применения санкций за нарушения кредитными организациями банковского законодательства. Отмечается, в частности, что надзорно-контрольными полномочиями в названной сфере наделен Банк России. При этом подчеркивается, что надзорные полномочия Банка России проявляются еще на этапе создания кредитной организации, претендующей на получение права на банковскую деятельность при регистрации и лицензировании кредитных организаций. В связи с этим критикуется действующее законодательство, не требующее от Банка России издания соответствующих индивидуальных правовых актов при регистрации и лицензировании банковской деятельности, а ограничивающееся указанием на факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации и выдачу ей лицензии. Вместе с тем факт регистрации и лицензирования является лишь следствием принятого Банком России решения, а само это решение все же должно быть сформулировано в надлежащей правовой письменной форме. Целесообразно решение о регистрации и выдаче кредитной организации соответствующей лицензии оформлять в форме приказа Банка России с последующим его опубликованием.

Учитывая, что действующее законодательство не требует издания специальных приказов по рассматриваемым вопросам, индивидуально правовыми актами в случае регистрации кредитной организации и выдачи им лицензий следует считать соответствующие письма Банка России и отметки о регистрации на учредительных документах кредитных организаций, а также сами лицензии, подписанные руководителем Банка России (или его заместителем) и заверенные печатью.

Далее раскрываются основания, виды, содержание и порядок выдачи лицензий на осуществление банковских операций в соответствии с действующими требованиями Банка России, а также полномочия территориальных учреждений Банка России. Кроме того, в диссертации раскрываются особенности лицензирования Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг.

Помимо регистрационно-лицензионной деятельности в процессе надзорно-контрольной деятельности, Банк России обязан обеспечить исполнение кредитными организациями, филиалами и представительствами иностранных банков, учреждениями Банка России федерального банковского законодательства, принятых Банком России нормативных актов и установленных обязательных нормативов, правил осуществления банковской деятельности и иных требований. Достижению этих целей также служат полномочия Банка России по осуществлению антимонопольного, валютного контроля, контроля за соблюдением кредитными организациями обязательных экономических нормативов, за соблюдением лимитов открытой валютной позиции, обязательных резервов, депонируемых в Банке России, наблюдение за их финансовым положением и т.п.

В диссертации обосновывается позиция, согласно которой предусмотренные банковским законодательством функции валютного и антимонопольного контроля по своей юридической природе имеют не контрольный характер в общепринятом смысле данного понятия, а скорее являются разновидностью надзорной деятельности. В рамках осуществления своих надзорных и контрольных функций Банк России осуществляет постоянное наблюдение за деятельностью кредитных организаций и банковской системой путем получения, изучения, обобщения информации о состоянии денежно-кредитной и банковской систем и состояния конкретных кредитных организаций. Банк России вправе запрашивать и получать от кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности в соответствии с перечнем, утверждаемым Советом директоров Банка России (ч. 2 ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»); требовать разъяснений по полученной информации; запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% долей (акций) кредитной организации от любых компетентных органов.

Кроме того, Банк России вправе проводить непосредственные проверки. Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты проверке Банком России, определен действующим законодательством. Среди них: кредитные организации, их филиалы, филиалы и представительства иностранных банков. Порядок осуществления проверок в порядке надзора определен Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ст. 74), Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации (Банка России)», принятой в соответствии с названным законом, и Письмом Банка России от 28 февраля 1997 г. № 419 «О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций». Проверки Банка России могут осуществляться в координации с налоговыми, правоохранительными или финансовыми органами либо Банк России проводит их самостоятельно. В некоторых случаях проведение Банком России проверок кредитных организаций совместно с другими государственными органами предусмотрено правовыми актами. Однако этот вопрос требует более детального закрепления в законодательстве.

Далее в диссертации раскрываются виды возможных проверок, проводимых Банком России, их содержание, права и обязанности уполномоченного Банком России лица и рабочей группы при проведении проверки, а также порядок составления акта по результатам проверки.

Результатом реализации надзорно-контрольных полномочий в процессе государственного регулирования банковской деятельности является применение к кредитным организациям соответствующих санкций. Автор придерживается устоявшейся в российской юридической науке точки зрения, что в широком смысле «санкция» - это властное стремление уполномоченного лица вытеснить, запретить что-либо противоречащее установленным правилам либо, наоборот, разрешить, поощрить, что-либо полезное, соответствующее общественным интересам. В более узком смысле, используемом и в диссертации, под санкцией понимается та часть правовой нормы, которая предусматривает последствия выполнения или невыполнения установленного правила поведения. Так, применительно к банковскому законодательству, в случае соблюдения кредитными организациями действующих законодательных и нормативных актов, их деятельность поощряется, им могут быть выданы лицензии, расширяющие их права по осуществлению банковских операций, они, безусловно, пользуются большим доверием граждан и юридических лиц, в том числе Банка России.

Что касается санкций как негативных последствий, предусмотренных банковским законодательством и применяемых Банком России за нарушение установленных правил, то они закреплены в ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и включают: предписания, штрафы, отзыв лицензии на осуществление банковских операций, введение запретов на осуществление отдельных операций, назначение временной администрации в кредитной организации. Обосновывается мнение, что предписания не могут признаваться самостоятельной санкцией за нарушение банковского законодательства, а являются юридической формой реагирования Банка России на выявленные нарушения. Санкции могут применяться к кредитным организациям только при наличии соответствующих оснований: юридических и фактических. Юридическим основанием применения к кредитной организации санкций является деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами порядок банковской деятельности в РФ. Иными словами, конкретные виды санкций, основания и порядок их применения к кредитным организациям должны быть закреплены в федеральном законодательстве или в нормативных актах соответствующих государственных органов, если федеральное законодательство предоставляет этим органам соответствующие права. Фактическим основанием для применения санкций за нарушения правил банковской деятельности является совокупность фактических данных, подтверждающих установление (наличие) юридических оснований для применения к конкретной кредитной организации соответствующей санкции. Прежде чем принять решение о применении санкций к кредитной организации, Банк России должен располагать фактическими данными. Фактические основания применения к кредитным организациям санкций устанавливаются в процессе проводимых Банком России проверок; в приговорах и иных решениях судов. Вместе с тем правовые нормы, предусмотренные статьей 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», сформулированы таким образом, что позволяют Банку России применять к кредитным организациям меры воздействия и при отсутствии юридических оснований, указанных в названной статье. Так, санкции могут применяться во всех случаях возникновения ситуаций, угрожающих стабильности банковской системы в целом, а мероприятия по финансовому оздоровлению кредитной организации осуществляются Банком России по решению Совета директоров Банка России (ст. 76 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Действующее законодательство сформулировано так, что позволяет расширительно толковать те или иные события как угрожающие. Не определены должным образом права Банка России по применению соответствующих санкций (различных по характеру и степени строгости). Устанавливая в качестве оснований для применения санкций к кредитным организациям такие обстоятельства, как «ситуации, угрожающие законным интересам кредиторов (вкладчиков), и ситуации, угрожающие банковской системе в целом», но не закрепляя правовые критерии для отнесения к таким угрожающим ситуациям реально возникающие в банковской системе проблемы, действующее законодательство создает условия для усиления субъективного фактора (личного усмотрения) в деятельности должностных лиц Банка России.

При отсутствии в федеральном законодательстве строго определенных критериев для квалификации ситуации в банковской системе как угрожающей, Банк России, как единственный государственный орган, осуществляющий банковский надзор, получает по существу неограниченные полномочия над кредитными организациями. Банк России получает возможность по своему усмотрению определять характер той или иной ситуации как угрожающий или не угрожающий для банковской системы. Соответственно, Банк России может по своему усмотрению применить к кредитной организации санкции в ситуации, когда реальных, объективных оснований для этого не имеется. В этом случае могут быть нарушены интересы кредитных организаций. И наоборот, Банк России может не применить к кредитной организации установленные законом санкции в тех случаях, когда ситуация в банковской системе складывается действительно угрожающая. В этом случае могут пострадать кредиторы и вкладчики. Но во всех приведенных ситуациях для Банка России какой-либо ответственности согласно действующему законодательству не предусматривается. При изложенных обстоятельствах вряд ли можно утверждать о наличии в федеральном законодательстве надежных правовых гарантий соблюдения прав и законных интересов государства, кредитных организаций, кредиторов, вкладчиков и иных лиц при осуществлении Банком России полномочий по применению санкций за нарушение правовых актов, регулирующих порядок банковской деятельности. Далее в диссертации рассматриваются основные виды санкций и основные проблемы, возникающие в процессе их применения к кредитным организациям.

В заключении подведены итоги диссертационной работы и сформулированы перспективы дальнейшего исследования правовых проблем банковской деятельности в РФ.