Я.А. Гейвандов. Проблемы совершенствования правового регулирования денежно-кредитного обеспечения российских военных баз за рубежом (статья опубликована в журнале "Труды Института государства и права РАН". 2012. № 6. с. 113-126)

Задачи обороны и безопасности России обеспечиваются комплексом мероприятий, в том числе размещением российских военных баз (воинских формирований)[1] на территориях иностранных государств. Дислокация военных баз вне пределов российской территории порождает потребность решения ряда существенных политических, экономических и организационно-правовых проблем, касающихся формирования взаимоприемлемого межгосударственного механизма их финансового и иного обеспечения, включая международно-правовые режимы финансирования, банковского обслуживания и организации денежного обращения. Упомянутая проблематика особенно актуализируется в контексте начавшегося обсуждения перспектив совершенствования денежно-кредитной системы, а также перспектив военного строительства в России. Но главный вопрос, как представляется, – вопрос правового статуса военных баз за рубежом. Справедливости ради необходимо заметить, что пробелы и недостатки в правовом регулировании юридического статуса организаций, обеспечивающих вооруженную защиту России, характерно и для внутреннего законодательства России[2].

Размещение военных баз за пределами России осуществляется на основании Конституции России, федерального законодательства, международных договоров, заключаемых между Россией и соответствующим иностранным государством на двусторонней основе или группой государств на многосторонней основе для обеспечения коллективной безопасности (например, ОДКБ) либо на основании решений международных организаций для выполнения миротворческих операций. Формы и содержание международно-правовых актов, определяющих статус военных баз и их имущества на территории иностранных государств, особенности их финансового обеспечения зависят от уровня и характера межгосударственного сотрудничества в сфере обороны и безопасности, а также от геополитической обстановки внутри и вокруг соответствующих государств. Детализация конкретных особенностей денежно-кредитного взаимодействия российских военных баз с регулирующими органами иностранных государств, может осуществляться в межбанковских соглашениях. Подобные соглашения подписываются Банком России, а в некоторых случаях Правительством России и/или Банком России с правительством и/или национальным (центральным) банком иностранного государства.

Каково же содержание, и какие особенности присущи денежно-кредитному обеспечению военных баз за рубежом? В первую очередь, – это банковское обслуживание. Под банковским обслуживанием, в контексте настоящей статьи, понимается деятельность Банка России и его полевых учреждений по удовлетворению потребностей органов военного управления России, российских военных баз, воинских формирований, воинских частей, других юридических лиц, обеспечивающих оборону и безопасность России, а также военнослужащих и иных физических лиц, перечень которых закреплен в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», в осуществлении банковских операций.

Банковское обслуживание вышеупомянутых лиц имеет свои особенности, обусловленные особыми задачами, функциями, полномочиями, а, следовательно, особым юридическим статусом лиц, обеспечивающих оборону и безопасность России. Такой особый юридический статус предполагает ряд существенных ограничений. Например, их банковское обслуживание может осуществляться не любой кредитной организацией и не в порядке свободного выбора на основании гражданского законодательства, а строго определенными субъектами банковской деятельности, получившими соответствующие полномочия на банковское обслуживание лиц, обеспечивающих оборону и безопасность страны, на основании норм публичного права. Так, Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. № 726 (в ред. от 30 сентября 2011 г.) «О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности»[3] установлено, что банковское обслуживание Вооруженных Сил, внутренних войск МВД России и спасательных воинских формирований МЧС России производится полевыми учреждениями, расчетно-кассовыми центрами Банка России, а на тех территориях, где они отсутствуют, - учреждениями Сбербанка России. С 1 января 1997 г. действие вышеупомянутого Указа Президента России распространено на все государственные органы и силы обеспечения безопасности государства (п. 2 Указа Президента России от 25.11.1996 № 1592 (ред. от 23.05.2002) «О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации»[4]). Согласно Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)»[5] именно полевые учреждения Банка России  (далее по тексту – полевые учреждения) предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России, иных государственных органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, а также физических лиц, проживающих на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможны (ст. 48, 86 Федерального закона). Кроме того, в соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положений»[6] полевые учреждения привлекаются для осуществления финансирования за счет средств федерального бюджета и материально-технического обеспечения работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Выполняя функции банковского обслуживания воинских формирований Банк России и его учреждения, ограничены не только кругом субъектов, которых они могут обслуживать, но и содержанием, целями и характером банковских операций, которые лица, обеспечивающие оборону и безопасность России, а также обслуживающие их банковские институты вправе осуществлять согласно федеральному законодательству (ст. 22, 46, 48, 49, 86 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Такой специфический для Банка России и его полевых учреждений вид банковской деятельности, как банковское обслуживание физических лиц, также осуществляется на основании федерального законодательства в порядке, установленном Банком России (Указание Банка России от 11 июля 2011 г. № 2664-У «О банковском обслуживании физических лиц, имеющих текущие счета в полевых учреждениях Банка России»)[7].

Как правило, институциональную основу банковских операций, расчетно-кассового обслуживания и организации денежного обращения в интересах военных баз России за границей, образуют полевые учреждения. Однако для организации и эффективного функционирования полевого учреждения Банка России на территории иностранного государства требуется не только решение компетентных органов государственной власти России, но и решение органов государственной власти соответствующего иностранного государства, оформленное международным договором с Российской Федерацией. Причём, полевые учреждения, будучи воинскими учреждениями по законодательству РФ, на территории иностранных государств также должны признаваться частью российских войск, дислоцированных в соответствующем государстве[8]. Упомянутые особенности банковского обслуживания, закрепленные в федеральном законодательстве, подлежат учету и закреплению в соответствующих международных договорах, регулирующих особенности создания и функционирования военных баз за рубежом.

Помимо банковского обслуживания, денежно-кредитное обеспечение российских военных баз на территории иностранных государств, предполагает выполнение и других функций. Так, банковское обслуживание не может быть реализовано вне организации должного механизма денежного обращения, без налаженной системы платежей и расчетов, механизма пополнения резервов в валюте страны пребывания и т.п. Поэтому денежно-кредитное обеспечение воинских формирований России за рубежом предполагает создание институтов и правового механизма, способных выполнять вышеупомянутые функции.

Практика обеспечения российских воинских формирований за рубежом российскими рублями для выплаты денежного довольствия военнослужащим, заработной платы гражданскому персоналу воинских формирований (военных баз) и выполнения иных задач обеспечения боеготовности войск за рубежом (например, в Таджикистане и в Киргизии) требует фактического вывоза за пределы России ее национальной валюты – рубля в наличной форме (банкнот и монеты Банка России). Подобного рода практика, несомненно, оказывает определенное воздействие на состояние денежного обращения, как в самой России, так и в соответствующем государстве, и не может не учитываться при его организации и оценке.

Функции, связанные с организацией денежного обращения для обеспечения военных баз на территории иностранного государства, как правило, также возлагаются на полевые учреждения. Возможно, стоит рассмотреть вопрос более активного применения таких форм расчетно-кассового обслуживания, которые не требуют наличных выплат российских рублей в иностранных государствах. Это позволило бы избежать проблем с доставкой, созданием резервных фондов, хранением и охраной наличных денег, а также проблем с организацией денежного обращения, валютным и таможенным контролем при вывозе банкнот и монеты из России и ввозе на ее территорию.

Можно выделить следующие, наиболее общие операции, реализуемые полевыми учреждениями в рамках существующих правовых режимов денежно-кредитного обеспечения военных баз за границей:

- открытие и ведение корреспондентских счетов (субсчетов) в центральном (национальном) банке соответствующего государства в российской национальной валюте, валюте принимающего государства либо в иных валютах. При этом банковские операции по корреспондентским счетам в национальных банках иностранных государств, на территориях которых дислоцируются российские войска, выполняются в порядке, установленном для банков соответствующих государств, если иное не определено в межбанковских соглашениях. В международных соглашениях, как правило, оговариваются особенности, связанные с источниками формирования средств в российской валюте или в валюте соответствующего государства на корреспондентских счетах (субсчетах) полевых учреждений;

- межбанковские расчеты, конверсионные операции, операции, связанные с получением, перевозкой, хранением и выдачей банкнот и монеты в валюте страны пребывания и/или в российской валюте, если такая возможность вытекает из подписанных соглашений.

Операции с российской наличной валютой осуществляются в строго оговоренных в международных договорах и соглашениях случаях, например: для выплаты денежного довольствия военнослужащим и заработной платы служащим; при приёме денег во вклады, а также для продажи российской валюты коммерческим банкам соответствующего государства за наличную валюту этого государства в объемах, согласованных с центральными (национальными) банками;

- открытие и ведение банковских счетов военнослужащих, членов их семей и гражданского персонала военных баз за рубежом.

Конкретные особенности правовых режимов денежно-кредитного обеспечения военных баз за рубежом зависят от уровня и характера взаимных межгосударственных интеграционных связей, а также от особенностей внутренней денежно-кредитной политики принимающего государства. Например, в Казахстане на территории г. Байконур корреспондентские субсчета в учреждениях Национального банка Республики Казахстан по месту своей дислокации полевые учреждения открывают в тенге, и выполняют операции по этим счетам в соответствии с порядком, установленным для банков Республики Казахстан. Законным платежным средством в налично-денежных расчетах на территориях космодрома «Байконур» и г. Ленинска, как и в расчетных операциях между резидентами и нерезидентами, является только – тенге. Финансирование российских юридических лиц на космодроме «Байконур» и в г. Ленинске (включая выплату заработной платы сотрудникам предприятий, организаций промышленности и денежного содержания военнослужащих) осуществляется РФ через Банк России и его полевые учреждения, расположенные в г. Ленинске и на территории космодрома «Байконур», в порядке и на условиях, действующих в российских банках[9].

Особо оговаривается порядок и источники формирования средств в тенге на корреспондентских субсчетах полевых учреждений. Средства в тенге поступают за счет: конвертации платежей в рублях, поступающих из банков России через корсчет Нацбанка Казахстана в Банке России; поступлений от продажи воинскими частями рублей на валютной бирже России; платежей в пользу российских воинских частей от казахстанских банков. Конвертация рублей в тенге производится Нацбанком Казахстана по курсу на день перевода им средств в полевое учреждение.

Ведение корреспондентских субсчетов полевого учреждения в Нацбанке Казахстана также предполагает соблюдение определённых правил: корреспондентские субсчета используются для расчетов в тенге между владельцами текущих и других счетов в полевых учреждениях, находящихся на территории Казахстана, и владельцами счетов в казахстанских банках, а также при получении или возврате денежной наличности в тенге; платежи производятся в пределах наличия средств на корреспондентском субсчете; проценты по корреспондентским субсчетам не начисляются и не выплачиваются; получение денежной наличности в тенге осуществляется по чекам полевых учреждений, а сдача указанной денежной наличности (тенге) - по объявлениям на взнос наличными; документы оформляются на русском языке. Выписки из корреспондентских субсчетов предоставляются полевому учреждению не позднее дня, следующего за днем проведения операции (платежа).

В связи с особенностями, присущими функционированию российских воинских формирований на космодроме Байконур полевые учреждения получили право выполнять функции по расчетно-кассовому обслуживанию не только собственно российских воинских формирований, но, при наличии специального разрешения Нацбанка Казахстана, и юридических лиц – резидентов этой Республики.

Покупка и продажа тенге и российских рублей юридическими лицами РФ, на территории космодрома «Байконур» и г. Ленинска, осуществляются в установленном порядке на валютных биржах России и Казахстана, а российскими физическими лицами - через обменные пункты Нацбанка Казахстана или через кассы полевых учреждений.

В Положении о порядке финансирования оперативной пограничной группы ФСБ России в Республике Таджикистан[10] также подробно регулируются особенности и порядок денежно-кредитных отношений между Россией и Таджикистаном, в части финансирования упомянутой выше группировки российских войск. Именно Россия финансирует расходы на содержание военнослужащих и гражданского персонала Оперативной пограничной группы, а также другие расходы на ее содержание. Для этого Оперативной пограничной группе в полевом учреждении, которое также развертывается и располагается на территории Таджикистана, а в случае ликвидации полевого учреждения в уполномоченном банке Таджикистана открываются два счета: в рублях - валюте РФ и в сомони – валюте Республики Таджикистан. Полевое учреждение либо уполномоченный банк Таджикистана обеспечивают выдачу денежных средств, необходимых для содержания Оперативной пограничной группы, в рублях и в сомони в пределах остатков средств на её счетах.

В то же время, трудно найти разумное объяснение тому, что финансирование и банковские операции для воинских формирований ФСБ России позволено осуществлять через банковские структуры, контролируемые иностранным государством или подконтрольными ему лицами.

Полагаем, что подобная практика недопустима не только с точки зрения целесообразности, но и с точки зрения законности.

Как уже отмечалось, круг банковских институтов, уполномоченных осуществлять банковское обслуживание организаций, обеспечивающих оборону и безопасность России, ограничен даже на территории самой России. Поэтому, зафиксированная в Соглашении правовая норма, позволяющая иностранным банкам, да ещё на территории иностранного государства, выполнять банковские операции в интересах пограничных войск ФСБ России, явно противоречит принципу законности.

Полагаем, что недопустимость использования услуг любых иностранных или неконтролируемых федеральными органами государственной власти России финансовых институтов (кредитных, банковских, страховых, всевозможных фондов и проч.) в интересах организаций, обеспечивающих оборону и безопасность России (либо частных компаний, оказывающих на договорной или иной основе услуги, упомянутым организациям) должно быть официально запрещено в федеральном законодательстве.

Такой подход – аксиома, однако, к сожалению, все ещё недостаточно осознанная некоторыми учеными и практиками.

Денежные средства на счетах Оперативной пограничной группы ФСБ России в рублях и в сомони образуются путем перечисления соответствующих средств, выделяемых ФСБ России из федерального бюджета, а также за счет других источников. Выплаты производятся по нормам и на условиях, которые установлены законодательством России.

Правовой режим денежно-кредитного обеспечения Оперативной группы предусматривает, что на военнослужащих и гражданский персонал, являющихся гражданами России, не распространяются таможенные ограничения на ввоз в Россию денежных средств в рублях при наличии составленной по установленной форме справки о получении соответствующих сумм. Такая справка выдается полевым учреждением, расположенным на территории Таджикистана, или воинской частью (организацией) Оперативной пограничной группы.

Организация и контроль финансово-хозяйственной деятельности Оперативной пограничной группы возложена исключительно на РФ в соответствии с российскими нормативными правовыми актами. Похожим образом решаются вопросы денежно-кредитного обеспечения российских военных баз и с другими независимыми государствами.

Однако сохраняющиеся пробелы в международно-правовом регулировании российских военных баз на территориях других государств способствуют возникновению практических трудностей. Например, в связи с отсутствием в двусторонних договорах официального признания за воинскими формированиями международно-правового статуса, на территории иностранного государства они признаются обычными российскими субъектами хозяйственной деятельности, расположенными в соответствующем государстве (российскими хозяйственными организациями). Как следствие, без достаточных оснований, воинские части России подпадают под юрисдикцию судов государств, на территории которых они дислоцированы, в части касающейся гражданско-правовых и иных отношений с хозяйствующими или публично-правовыми субъектами страны пребывания. Соответственно, суды этих стран рассматривают возникающие дела как хозяйственные споры, и принимают в отношении воинских частей судебные решения, руководствуясь собственным законодательством, регулирующим хозяйственные, договорные и иные гражданско-правовые отношения между хозяйствующими субъектами и Соглашением о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности от 20 марта 1992 г.[11]

Причем, принятые в таком порядке и вступившие в законную силу, судебные решения взаимно признаются и исполняются государствами-участниками СНГ (ст. 7 Соглашения от 20 марта 1992 г.).

При таких обстоятельствах, полевые учреждения обязаны по ходатайству заинтересованной Стороны исполнить судебное решение, в т.ч. о взыскании со счета воинской части соответствующих денежных средств, например, в случае задержки оплаты коммунальных и иных услуг. Необходимо особо отметить, что как правило, со счетов воинских частей взыскиваются средства, поступившие на выплату денежного довольствия личному составу, питание и иные цели первой необходимости. В итоге реально создаются предпосылки для возникновения юридических конфликтов во взаимоотношениях российских военных баз с регулирующими, контрольными, правоохранительными и судебными органами стран пребывания. Например, при открытии полевыми учреждениями банковских счетов воинским формированиям, подразделениям и службам, обеспечивающим их жизнедеятельность, боеспособность и боеготовность (ремонтные подразделения, отделы торговли, службы материально-технического и тылового обеспечения и т.п.); при попытках контролировать движение денежных средств по счетам воинских формирований со стороны соответствующих институтов страны пребывания; при попытках арестовать или заблокировать открытые в полевых учреждениях банковские счета воинских формирований, частей, подразделений либо списать в безакцептном порядке денежные средства, выделенные на обеспечение боеготовности войск, на основании решений органов страны пребывания, в том числе и судебных.

Между тем, все вопросы, в том числе имущественного характера (например, возмещение причиненного ущерба, финансовые и прочие задолженности за оказанные услуги), возникающие в связи с функционированием военных баз России за рубежом, должны были бы решаться не с воинскими формированиями, а с Российской Федерацией.

Ясно, что воинские формирования России размещены на территории соответствующего иностранного государства вовсе не для осуществления хозяйственной деятельности или совершения каких-либо частно-правовых сделок. Российские воинские формирования за границей выполняют там международно-правовые задачи и функции в сфере обороны и безопасности. За коммунальные и иные услуги, связанные с обеспечением российской воинской части на территории другого государства, по международному договору должна отвечать вовсе не сама воинская часть, а Российская Федерация либо принимающее государство.

Воинская часть самофинансированием на территории другого государства не занимается. Поэтому вопросы урегулирования имущественных, в том числе денежных отношений, подлежат разрешению на международно-правовом и межгосударственном уровне, а вовсе не на уровне конкретной воинской части или воинского формирования.

Военным базам России за рубежом больше присущ статус международной публично-правовой организации, чем статус хозяйствующего субъекта или хозяйственной организации. И этот факт должен быть зафиксирован в соответствующих международно-правовых актах, заключаемых между Российской Федерацией и иностранным государством. При совершенствовании существующих правовых режимов, в первую очередь, следовало бы обеспечить приобретение военными базами, воинскими формировании и полевыми учреждениями на территории иностранных государств международно-правового статуса. Упомянутый статус, с одной стороны, предполагает наличие ограничений, обусловленных международными договорами, но, с другой стороны, предоставляет преференции и иммунитеты, необходимые для эффективного исполнения возложенных на военные базы функций. Например, такой подход был применён при учреждении в 2002 г. многосторонней международной региональной Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), включающей и российские воинские формирования. Согласно Уставу ОДКБ её имущество и активы признаются неприкосновенными. По общему правилу они пользуются иммунитетом от любой формы административного или судебного вмешательства[12]. Однако ничего подобного действующие двусторонние международные договора не предусматривают.

Итак, сами воинские формирования, и включенные в их состав полевые учреждения выполняют за рубежом функции не в своих собственных интересах (таковых они просто не могут иметь) и не в коммерческих или иных интересах частно-правового характера третьих лиц. Они выполняют публично-правовые конституционные функции по защите национальных интересов России средствами вооруженной защиты, обеспечению обороны и безопасности России и ее союзников, а если это предусмотрено соглашениями, то и безопасность государств, предоставивших свою территорию под военную базу. Российские военные базы находятся и функционируют на территориях иностранных государств по решению России, в интересах России и от имени России, одновременно обеспечивая выполнение Россией взятых на себя международных обязательств. Но, для начала, данный факт должен быть осознан соответствующими российскими специалистами и должностными лицами.

P.S.: СИТУАЦИЯ ПРОИЗОШЕДШАЯ С БАНКОВСКИМИ АКТИВАМИ НА КИПРЕ В МАРТЕ 2013 ГОДА, Т.Е. ПОЧТИ ЧЕРЕЗ ГОД ПОСЛЕ ОПУБЛИКОВАНИЯ НАСТОЯЩЕЙ СТАТЬИ, ФАКТИЧЕСКИ ПОДТВЕРДИЛА НЕ ТОЛЬКО ТЕОРЕТИЧЕСКУЮ АКТУАЛЬНОСТЬ ИЗЛОЖЕННЫХ В НЕЙ ИДЕЙ.