Особенности системы органов, регулирующих банковскую деятельность

Механизм регулирования банковской деятельности в Великобритании складывался столетиями.

В отличие от России, где банковская деятельность создавалась и значительное время развивалась на государственной основе (например, главный банк страны в Российской Империи изначально был создан как государственный), банковская деятельность в Великобритании изначально осуществлялась частными банками.

Даже Банк Англии, как отмечалось ранее, был создан как частная акционерная компания. Однако в середине двадцатого столетия объективная потребность в регулировании банковской деятельности в интересах всего общества и в защите прав потребителей банковских услуг привела к необходимости создания публично-правовой системы регулирования частноправовых отношений в банковской сфере. Видимо это стало одной из причин национализации Банка Англии. Именно после национализации государство наделило Банк Англии серьезными административными государственными полномочиями по регулированию банковской деятельностью и банковскому надзору. Несмотря на то, что Банк Англии формально остается акционерным обществом, он длительное время непосредственно занимался и занимается проблемами государственного регулирования банковской деятельности, т.е. по существу является не частной коммерческой организацией, а институтом решающим публично-правовые задачи. Причем действующая в Великобритании правовая система и конституционное законодательство (в отличие от Российского) не исключает возможности наделения институтов, формально созданных, как акционерные общества, государственными полномочиями публично-правового характера. Причем государственно-правовое содержание функций, юридическое содержание деятельности и принадлежность Банка Англии к системе государственных институтов, не зависит от организационно-правовых особенностей его юридической личности. Такой вывод основан на том, что согласно ст. 4 Акта «О Банке Англии» от 14 февраля 1946 года, Казначейство имело право время от времени после консультаций с Управляющим Банка Англии давать Банку Англии директивы, если они считаются полезными для общества. Но ст. 10 Акта «О Банке Англии» 1998 года право Казначейства давать Банку Англии обязательные указания не распространяется на отношения по поводу денежной политики. Следовательно, по вопросу денежной политики Банка Англии даже Правительство и один из его органов Казначейство, не вправе давать директивы Банку. Вполне очевидно, что отсутствие у Правительства такого права может характеризовать лишь изменение статуса Банка Англии: в одной из сфер государственной политики (в сфере денежной политики) Банк Англии получил всю полноту оперативной власти и полномочий. Кроме того, Банк Англии наделен правом издавать обязательные для банкиров (bankers) директивы, в общественных, государственных (public) интересах (ст. 4 Акта «О Банке Англии» 1946 года). Такие полномочия характерны для органов государства, вне зависимости от исторически сложившейся и присущей им организационно-правовой формы, порядка и условий функционирования, использования денежных средств и т.п.

15 мая 1987 года в связи с принятием Акта «О банковской деятельности» Банк Англии получил еще большие государственные полномочия. На законодательном уровне он был наделен правами надзора за деятельностью всех организаций, осуществляющих банковскую деятельность в Великобритании. Так, согласно ст. 2 Акта в Банке Англии был создан специальный Совет банковского надзора, названный the Board of Banking Supervision. Кроме того, Банк Англии осуществлял регистрацию и лицензирование банков и организаций, имеющих намерение заняться банковской деятельностью. Такими широкими полномочиями в банковской сфере Банк Англии обладал вплоть до 1998 года.

Определенные полномочия в банковской сфере имеет Казначейство, а, следовательно, и Правительство пользуется значительным влиянием на процесс регулирования банковской деятельности в Великобритании. Кроме того, значительное регулирующие влияние на денежно-кредитную сферу Великобритании в течение длительного времени оказывал правительственный департамент промышленности и торговли (лицензирование деятельности строительных обществ), а также некоторые саморегулируемые организации, являющиеся частью банковской инфраструктуры Великобритании.

Под саморегулируемыми организациями в Великобритании понимаются организации, которые регулируют особенности ведения и требования к ведению бизнеса для своих собственных членов. Например, согласно Акту «О финансовых услугах и рынках» 1986 г., если банк имел намерение заняться инвестиционным бизнесом ему следовало получить разрешение в специально созданном государственном органе – FSA. Однако, как правило, получение разрешения связывалось с вступлением банка в члены специальных саморегулируемых организаций (SROs), которые являлись практически основными органами, регулирующими сферу финансовых услуг.

Одной из саморегулируемых организаций является Investment Management Regulatory Organisation (IMRO”s). Ее членами были управляющие инвестиционными фондами, организации, осуществляющие трастовое управление, пенсионные фонды. Кроме того, банки имеющие намерение заняться страхованием жизни граждан должны были быть членами и получить соответствующие полномочия от такой саморегулируемой организации, как Personal Investment Authority (PIA). Значительные полномочия в сфере регулирования предпринимательской деятельности банков в Великобритании имеет Securities and Futures Authority (SFA), которое ответственно за надзор за фирмами, занимающимися операциями на рынке внутренних или международных ценных бумаг, либо осуществляющих консультирование в сфере корпоративных финансов.

Такая система регулирования существовала в различные периоды в течение нескольких десятилетий, с момента национализации Банка Англии.

Итак, подводя итог всему вышеизложенному, необходимо прийти к выводу, что до 1986 года именно Банк Англии предоставлял коммерческим банкам право осуществлять деятельность по приему депозитов. Кроме того, на Банк Англии был возложен надзор за банковской системой и банковской деятельностью. Все упомянутые полномочия Банка Англии были закреплены в банковском законодательстве. Однако, начиная с 1986 года некоторые полномочия по регулированию деятельности банков были возложены на FSA. Компетенция Банка Англии и FSA в этот период распределялись следующим образом: Банк Англии регулировал собственно банковскую деятельность (депозиты, кредиты и т.п.), а FSA инвестиционную деятельность банков. При этом банковский надзор в полном объеме сохранялся за Банком Англии.

Понимая необходимость координации деятельности государственных органов в финансово-кредитной сфере Правительство, в лице Казначейства, Банк Англии и FSA договорились о разграничении своей компетенции, подготовили, и в октябре 1997 года подписали соответствующее соглашение (меморандум). Упомянутое соглашение до настоящего времени имеет юридическую силу и выполняется в процессе осуществления государственной денежной, кредитной, финансовой политики. Основная цель соглашения состоит в распределении ролей и установлении механизма для координации и сотрудничества между тремя упомянутыми выше публично-правовыми институтами Великобритании в сфере обеспечения финансовой стабильности. В качестве основных принципов в Меморандуме упоминаются:

а) принцип четкого определения обязанностей Казначейства, Банка Англии и FSA и их ответственности за свои действия;

б) принцип прозрачности регулирующей деятельности Казначейства, Банка Англии и FSA в финансовой сфере. Суть этого принципа состоит в том, что Парламент, участники соответствующих рынков и общество в целом должны знать компетенцию и сферу ответственности в денежной, кредитной, финансовой политике каждого из упомянутых государственных институтов;

в) принцип отсутствия дублирования и надлежащей ответственности регулирующих органов. Суть этого принципа состоит в том, что каждое из подписавших соглашение учреждений должно иметь строго определенную роль, задачи и функции и в своей деятельности избегать даже временной неэффективности, обусловленной дублированием полномочий другого органа;

г) принцип регулярного информационного обмена.

Для решения стоящих перед Казначейством, Банком Англии и FSA задач ими сформирована постоянная комиссия из своих представителей.

Согласно Соглашению Банк Англии отвечает за всеобщую стабильность финансовой системы Великобритании в целом, включающей:

1) обеспечение стабильности денежно-кредитной системы, выполнение функций денежной политики, постоянное присутствие на финансовом рынке, отслеживание колебаний ликвидности;

2) финансовую инфраструктуру, в особенности платежные системы в Великобритании и за ее пределами. Как банк банков Банк Англии должен находиться в центре денежно-кредитной системы, что позволит ему своевременно консультировать Канцлера Казначейства по любой важной проблеме, касающейся системы платежей. Кроме того, на Банк Англии возложена ответственность за укрепление платежной системы, развитие и улучшение инфраструктуры платежей, с тем, чтобы способствовать уменьшению системных рисков. В трехстороннем соглашении особо отмечается уникальная роль Банка Англии, ответственного за денежно-кредитную стабильность. Эта уникальность, по мнению авторов Соглашения, выражается в высоком уровне представительства Банка Англии в FSA, как в учреждении ответственном за финансовое регулирование. Речь идет о том, что один из заместителей Управляющего Банком Англии, отвечающий за финансовую стабильность, является постоянным представителем Банка Англии в FSA. Предполагается, что такой уровень взаимодействия позволит своевременно определять потенциальные проблемы, консультировать относительно событий на внутренних и международных рынках и платежной системы и, в конечном итоге, снижать вероятность наступления негативных проблем в финансово-кредитной сфере. В качестве не менее важного направления деятельности Банка Англии в Соглашении упоминается продвижение интересов Лондонского Сити в международной конкурентной среде.

Для решения задач денежной политики и финансовой стабильности, отнесенных компетенции Банка Англии создан так называемый Комитет по денежно-кредитной политике, состоящий из девяти членов (пяти штатных сотрудников Банка Англии и четырех независимых экспертов). Двое из пяти членов Комитета - штатных сотрудников Банка Англии, назначаются по согласованию с Казначейством, а независимые члены назначаются Казначейством. Комиссия работает в тесном взаимодействии с Парламентом и Казначейством, регулярно проводит заседания, публикует отчеты и протоколы своих заседаний.

На FSA согласно трехстороннему соглашению возложены функции регулирования и надзора за благоразумием деятельности банков и иных коммерческих организаций в финансовой сфере; надзор за финансовыми рынками, взаиморасчетами (клиринг), и расчетными системами. В рамках Соглашения, FSA взяло на себя обязательство при возникновении соответствующих проблем в финансово-кредитной сфере согласовывать свои действия с Казначейством и Банком Англии. Кроме того, в сфере регулирования FSA взял на себя обязательство информировать и советовать заинтересованным фирмам, рынкам, платежным системам относительно событий на внутреннем и внешнем рынках, а также инициатив на внутреннем и международном уровне в финансово-кредитной сфере, включая директивы Европейского Экономического Сообщества.

В отличие от Банка Англии и FSA, Казначейство отвечает за создание единой системы регулирования финансово-банковской сферы, включающее законодательное регулирование соответствующих экономических отношений. При этом Казначейство не вмешивается по общему правилу в реализацию Банком Англии и FSA возложенных на них функций и не несет ответственности за их действия. Но существуют некоторые обстоятельства, по поводу которых Банк Англии и FSA должны информировать Казначейство и обеспечить его готовность к решению соответствующих проблем. Речь, в частности, идет о возникновении серьезных проблем, способных повлечь экономические кризисные явления; о ситуациях требующих или требовавших помощи, поддержки; о возможности возникновения дипломатических или иных проблем, связанных с международными отношениями; о возникновении проблем, требующих законодательной инициативы, в том числе изменения законодательства; о проблемах, которые могут породить в Парламенте вопросы к Министрам и т.п.

В целях исключения дублирования в трехстороннем соглашении FSA и Банк Англии договорились работать сообща, чтобы снизить трудности для фирм, в части касающейся получения одних и тех же сведений и информации. В частности, они согласились договориться, что соответствующую информацию будет получать один из упомянутых органов и передавать ее в другой орган.

Начиная с 1997 года, в Правительстве Великобритании задумались, о необходимости реформирования системы государственного регулирования банковской деятельности. Результатом стало принятие в 1998 года нового Акта «О Банке Англии», который существенно ограничивал административно-правовые, регулирующие и надзорные полномочия Банка Англии. Они были переданы в полном объеме FSA (дополнение 5, ст. 12, 23 Акта). В результате из Банка Англии в FSA перешли около 700 сотрудников, а в самом Банке Англии работают 2500 человек.

Вышеуказанный порядок действует до настоящего времени. Но необходимо заметить, что процесс совершенствования механизма регулирования банковской деятельности продолжается. В настоящее время система регулирования банковской деятельности в Великобритании находится в состоянии переходного периода. Принят новый Акт “О финансовых услугах и рынках”, который в полном объеме еще не действует. Вопрос о вступлении в силу законодательства вводящего новый механизм регулирования финансового рынка и услуг в Великобритании будет решен не ранее июля 2001 года. В связи с этим, более ранние законодательные акты и подзаконные нормативные акты сохраняют свою юридическую силу.