Глава 4. Полномочия Банка России в сфере банковского регулирования

1. Нормотворческая деятельность Банка России

Функции Банка России по осуществлению банковского регулирования, надзора и контроля реализуются в виде соответствующих правовых решений.

В отличие от решений других государственных органов, уполномоченных осуществлять государственное регулирование банковской деятельности (например, Президент России, Федеральное Собрание РФ), принимающих, как правило, законодательные акты или указы, Банк России является единственным государственным органом Российской Федерации, уполномоченным принимать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам банковской деятельности. Эти акты отличаются и от решений, принимаемых в денежно-кредитной сфере иными лицами, образующими банковскую систему.

Решениям Банка России присущи особые признаки:

1) они принимаются государственным органом, на который Конституцией России и федеральными законами возложены соответствующие функции;

2) имеют государственно-властный характер, выражают государственную волю и носят управленческий характер;

3) принимаются в установленном законом порядке и должны быть выражены в определенной законом форме.

Управленческое решение в теории управления характеризуется как результат анализа, прогнозирования, оптимизации, экономического обоснования и выбора альтернативы из множества вариантов для достижения конкретной цели системы управления[1].

Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие «решение Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах» можно охарактеризовать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах общественных отношений и выраженное в установленной законом правовой форме.

Под полномочиями Банка России понимаются предоставленные ему федеральными законами права и обязанности, при помощи которых реализуются возложенные на Банк России задачи и функции и принимаются решения в денежно-кредитной и банковской сферах.

Помимо Банка России, некоторыми полномочиями в денежно-кредитной сфере наделены кредитные и иные организации, но их полномочия не связаны с осуществлением государственно-властных функций, поэтому принимаемые ими решения не имеют общеобязательного значения и действуют, как правило, лишь в пределах соответствующих организаций.

Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий в денежно-кредитной и банковской сферах, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения, обязательных для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц (правовых норм).

В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России следующих нормативных правовых актов:

- положения о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84);

- порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования (ст. 74);

- правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34);

- правил проведения банковских операций (ст. 56);

- совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях (ст. 86) и ряда других документов.

Осуществляя функции государственного управления в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования.

К примеру, Банк России устанавливает порядок приобретения и использования в России валюты РФ нерезидентами (п. 2 ст. 2 Закона; Инструкция Банка России от 16 июля 1993 г. № 16); устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, порядок вывоза и пересылки резидентами из РФ валютных ценностей (пп. 3 и 7 ст. 6 Закона); совместно с ГТК России и Минфином России устанавливает порядок осуществления резидентами и нерезидентами ввоза, вывоза и пересылки из/в Россию валюты РФ и ценных бумаг, выраженных в национальной валюте.

Кроме того, Банком России определяется порядок осуществления валютных операций, связанных с движением капитала (п. 2 ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»), а также принимается целый ряд иных нормативных правовых актов.

Таким образом, под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом[2].

Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования.

Под нормативными актами Банка России согласно Положению Банка России от 17 сентября 1997 г. № 519 “О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России” понимаются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” и упомянутым Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации (п. 1.2. Положения).

В соответствии с п. 1.3. вышеуказанного Положения если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в порядке, установленном для подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России.

Как определено в Положении, нормативные акты Банка России издаются в форме:

А) указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, либо посвящены отмене, внесению  изменений или дополнений в действующие нормативные акты;

Б) положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России;

В) инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений) (п. 1.5.-.5.3. Положения Банка России от 17 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»).

С учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России его нормотворческая деятельность могла бы быть более тщательно урегулирована в федеральном законодательстве.

Очень важно определить в законодательстве конкретные формы нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, их правовую форму и содержание.

Например, Конституция России устанавливает конкретные формы (документы), в которых выражаются нормативно-правовые решения Президента России (ст. 90) и Правительства России (ст. 115).

Порядок издания и опубликования ими нормативных актов закреплены также в ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», в соответствующих указах Президента России и постановлениях Правительства России[3].

Однако в отношении Банка России действующим федеральным законодательством не установлены ни перечень нормативных актов, ни требования, предъявляемые к их форме и содержанию, ни порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности.

На практике это приводит к тому, что решения нормативно-правового характера Банком России оформляются в виде писем, телеграмм, инструкций, приказов, положений, выписок из протоколов заседаний Совета директоров, решений Совета директоров, указаний, сообщений, совместных с Правительством России постановлений, разъяснений и т.п.

Столь широкий спектр актов Банка России, содержащих правовые нормы, при отсутствии каких-либо правил об их особенностях и порядке принятия не способствовал и не способствует эффективному управлению денежно-кредитной и банковской сферой, и в первую очередь, соблюдению режима законности в процессе банковской деятельности.

Не случайно, некоторыми авторами признается недопустимой практика издания Банком России телеграмм нормативного характера, которые содержание правовых норм передают в искаженном, присущем только телеграммам языковом стиле, без предлогов и знаков препинания[4].

Такой вывод вполне обоснован, но вовсе не означает, что телеграммы подлежат полному исключению как форма выражения принимаемых Банком России решений. Они могут использоваться исключительно как документы, облегчающие и убыстряющие процесс выполнения Банком России функций внутреннего управления, т.е. управления подчиненными ему подразделениями.

Пробел в федеральном законодательстве в части, касающейся регулирования порядка подготовки, издания и опубликования нормативных правовых актов Банка России, некоторым образом восполнен принятым 17 сентября 1997 года Банком России одноименным Положением.

Однако факт самостоятельного  регулирования Банком России своей же нормотворческой деятельности в процессе государственного регулирования банковской деятельности представляется сомнительным.

Если самостоятельному регулированию Банком России своей нормотворческой деятельности по вопросам организации и деятельности системы Банка России можно найти какое-то объяснение, то особенности его нормотворческой деятельности как государственного органа, регулирующего на подзаконном уровне банковскую деятельность в Российской Федерации, следовало бы закрепить в федеральном законодательстве.

Кроме того, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не устанавливается, в каком именно порядке реализуются нормотворческие полномочия Банка России, а также какими нормотворческими полномочиями наделены его органы управления.

Судя по отсутствию в вышеупомянутом Федеральном законе каких-либо прямых указаний, Председатель Банка России нормотворческих полномочий не имеет. Он может лишь подписывать те нормативные акты, которые принимаются Советом директоров Банка России.

Такой вывод основан на п. 3 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», установившем, что Председатель Банка России подписывает решения Совета директоров Банка России.

Вместе с тем, Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», как представляется, расширительно толкует полномочия Председателя Банка России в части касающейся принятия нормативных актов, когда разделяет их на две группы:

а) нормативные акты Банка России, не требующие обязательного рассмотрения на Совете директоров и

б) нормативные акты, требующие обязательного рассмотрения на Совете директоров Банка России.

Так согласно п. 2.13. названного Положения Председатель Банка России вправе самостоятельно подписывать и принимать решения об утверждении нормативного акта Банка России, т.е., по сути, вправе единолично принимать решения нормативно-правового характера.

По нашему мнению, действующий Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не дает Председателю Банка России таких полномочий.

Более того, вызывает сомнение сам факт, регулирования Банком России своей нормотворческой деятельности внутренним документом. Поэтому, необходимо еще раз подчеркнуть, что действующему законодательству в большей мере соответствовало бы регулирование нормотворческой деятельности Банка России не им самим, а на уровне федерального законодательного акта.

Согласно ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России принимает нормативные акты по вопросам, отнесенным упомянутым законом к его компетенции. Однако, как показывает анализ Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», права самостоятельного регулирования вопросов своей нормотворческой деятельности Банк России не имеет, и иметь не может. Данный вопрос находится в ведении законодательных органов Российской Федерации. Следовательно, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» должен быть определен общий порядок нормотворческой деятельности Банка России, а, соответствующие полномочия, при необходимости, могли бы быть переданы Банку России, путем специального указания на сей счет в федеральном законодательном акте.

При определении возможных форм нормативно-правовых документов (актов), в которых могут быть выражены нормативные решения Банка России, необходимо учитывать особенности системы управления Банком России, в частности, коллегиальную форму управления Советом директоров Банка России. Поэтому наиболее подходящей формой издаваемых им нормативных правовых актов могли бы быть постановления (решения) Совета директоров Банка России, которые согласно закону подписываются Председателем Банка России.

В то же время приказы Председателя Банка России, принятые им единолично, не могут содержать нормы права и, следовательно, признаваться нормативно-правовыми актами.

Итак, порядок осуществления Банком России нормотворческой деятельности подлежит закреплению в федеральном законодательстве.

Имея широкую компетенцию по управлению денежно-кредитной и банковской сферами России, являясь главным банком страны, Центральный банк РФ при этом в соответствии с Конституцией России (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы.

Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы.

Для внесения необходимых, по мнению Банка России, законопроектов, связанных с возложенными на него функциями Банк России вправе обратиться к Президенту России, в Правительство России с соответствующим проектом либо действовать через депутатов Государственной Думы.

Такая практика не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов.

Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрена правовая норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России возложенных на него функций, а также требующая от него заключения на проект закона (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Но Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не определены порядок такого согласования и правовое значение подготавливаемых и представляемых им заключений.

Не ясно, например, как должны поступить органы государственной власти, получившие отрицательное заключение Банка России на представленный ими проект правового акта. Государственный орган в реальной ситуации может учесть мнение Банка России, попытаться согласовать с Банком России возникшие разногласия или позиции либо вовсе оставить их без внимания.

В некоторых случаях, несмотря на требования Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России не привлекается к процессу подготовки и принятия федеральных законов, регулирующих вопросы, отнесенные к его компетенции.

Характерной в этой связи является ситуация с принятием 5 июня 1996 г. Государственной Думой РФ Федерального закона «О перечислении прибыли Центрального банка Российской Федерации в федеральный бюджет».

Упомянутым Федеральным законом установлен порядок перечисления прибыли Банка России по отчету за 1994 г. в федеральный бюджет. В своем Заявлении от 10 июня 1996 г. Банк России обратил внимание на недопустимость принятия законодательного акта, касающегося его деятельности, без обсуждения.

Обеспечение законности принимаемых органами государственной власти нормативных актов невозможно без соблюдения процедуры их подготовки, экспертизы, регистрации и опубликования. В отличие от нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, соответствующие акты Банка России государственной регистрации по общему правилу не подлежат.

В соответствии с Указом Президента России от 2 мая 1996 г. № 642 «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции России возложена функция контроля за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции России, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России, постановлениям и распоряжениям Правительства России.

Согласно другому Указу Президента России от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»[5] нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, проходят обязательную государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (п. 10 Указа Президента России от 23 мая 1996 г. № 763).

Вместе с тем правила, закрепленные в Указе Президента России от 23 мая 1996 г. № 763, на Банк России распространены быть не могут, т.к. он не является органом исполнительной власти. Кроме того, в соответствии с разъяснением Министерства юстиции России, изложенным в Письме от 3 июня 1993 г. № 08-09/307, акты Банка России направлению на государственную регистрацию не подлежат (п. 1 упомянутого Письма).

При принятии Банком России нормативных актов совместно с министерствами и ведомствами РФ они также, согласно Письму Мин­юста России от 4 ноября 1993 г. № 06-09/537, не регистрируются.

Но согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

При этом Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» не раскрывает, что означает термин «нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы и обязанности граждан», используемый в ст. 6 упомянутого Федерального закона. Обтекаемость и неясность такой формулировки обусловлена, как представляется, тем, что нормативно-правовые акты обращены к гражданам не непосредственно, а опосредованно, т.е. путем установления правил поведения, рассчитанных на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Очевидно поэтому нормативные правовые акты Президента России и Правительства России, устанавливающие порядок подготовки и регистрации актов федеральных министерств и ведомств, такого понятия не используют (например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009[6]).

Таким образом, основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, не контролируется и не проверяется на предмет их соответствия федеральному законодательству; юридическую экспертизу в Министерстве юстиции России не проходит; прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются.

Действующим законодательством установлена единственная форма контроля за законностью принимаемых Банком России нормативных актов – судебное обжалование, т.е. только в случае обращения в суд конкретного лица, по мнению которого решение Банка России нарушило его права и законные интересы. Но устанавливая возможность обжалования решений Банка России, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничивается указанием на то, что их обжалование может происходить в «установленном законом порядке» (ч. 6 ст. 6 Федерального закона). Вместе с тем, банковским законодательством такой порядок не установлен.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления в случаях, предусмотренных законом, может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица.

Как отмечается в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда в случаях, предусмотренных законом, о признании нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием (п. 6 Постановления).

Таким образом, ст. 13 ГК РФ также не определяет порядок признания недействительным нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления, а отсылает к иным законодательным актам, в которых должны быть предусмотрены соответствующие случаи. Подобные случаи, предусматривающие возможность признания нормативного акта не соответствующим закону или иному правовому акту, предусмотрены в ГПК РСФСР в отношении нормативных актов министерств и ведомств, при условии, что они касаются прав и свобод граждан (ст. 116, 2391-2398 ГПК РСФСР). Следовательно, порядок обжалования нормативных актов Банка России не только юридическими, но и физическими лицами действующим законодательством не предусмотрен.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»[7] также ограничивает полномочия Конституционного Суда России при разрешении дел о соответствии нормативных актов Конституции России только рассмотрением актов Президента России, обеих палат Федерального Собрания и Правительства России (ст. 3 Федерального конституционного закона). Нормативные акты Банка России не упоминаются и в этом законе.

Поэтому не ясно, в какой судебный или иной орган Российской Федерации, и в каком порядке надлежит обжаловать физическому лицу нормативный акт Банка России, а также имеют ли такое право юридические лица.

В результате практически все участники банковских, денежно-кредитных отношений в Российской Федерации не имеют сколько-нибудь существенных правовых гарантий от возможных незаконных действий Банка России.

В нормотворческом процессе велико значение стадии доведения принятого акта до адресатов и вступления его в силу. По общему правилу, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России».

Однако такое правило не соответствует порядку вступления в силу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок. При этом нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу (п. 12 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763). Такой срок вступления в силу является вполне достаточным для ознакомления с его содержанием и, в этом смысле, более целесообразен для применения при определении срока вступлении в силу нормативных актов Банка России, поскольку определенный законом срок вступления их в силу является явно ограниченным.

Порядок вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться Советом директоров Банка России. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.

Для правильного понимания и применения нормативных актов Банка России велико значение их содержания, юридической точности и единообразия применяемых правовых формулировок и специальных терминов, исключающих использование различных терминов для обозначения одних и тех же понятий и явлений.

Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Решения территориальных учреждений, содержащие правовые нормы, не могут быть признаны действующими и подлежат отмене.

Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке и обсуждении.

2. Полномочия в сфере денежного обращения в Российской Федерации

Полномочия Банка России в сфере денежного обращения можно определить как предусмотренные законом права и обязанности Банка России по обеспечению на всей территории РФ свободного перемещения наличных и безналичных денежных средств, обеспечивающих реализацию товарно-денежных отношений, обслуживание кругооборота товаров, услуг и расчетов. Организация денежного обращения неразрывно связана с единой государственной денежно-кредитной политикой.

Несмотря на то, что существуют безналичная и наличная формы денежного обращения, в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» урегулированы только полномочия Банка России по организации наличного денежного обращения (гл. 6). Вместе с тем, Банк России организует и безналичное денежное обращение, выражающееся в установлении порядка и правил осуществления безналичных расчетов.

В наиболее общем виде порядок и формы безналичных расчетов урегулированы в ГК РФ (гл. 46). Все иные вопросы, связанные с координацией, регулированием и лицензированием организации расчетов, с установлением правил, форм, сроков (в пределах, предусмотренных ч. 3 ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)») и стандартов осуществления безналичных расчетов, находятся в компетенции Банка России.

К примеру, именно Банк России должен разработать и внедрить в практику систему расчетов, способную обеспечить соблюдение установленного Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» общего срока безналичных расчетов, который не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта РФ и пяти операционных дней в пределах РФ (ч. 3 ст. 80 упомянутого Федерального закона).

Исключительным правом Банка России является регулирование и осуществление расчетов между кредитными организациями. В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» все межбанковские расчеты осуществляются Банком России через включенные в его систему учреждения (ст. 81 вышеназванного Федерального закона). Порядок осуществления межбанковских расчетов урегулирован банковским и гражданским законодательством РФ, а также утвержденным Банком России Положением об организации межбанковских безналичных расчетов на территории РФ от 9 июля 1992 г.

Для осуществления межбанковских расчетов каждой кредитной организации в РКЦ Банка России открывается корреспондентский счет. Порядок взаимоотношений по корреспондентскому счету регулируется действующим законодательством, вышеупомянутым Положением, а также договором о корреспондентских отношениях между кредитной организацией и Банком России.

Согласно Положению об организации межбанковских безналичных расчетов на территории России от 9 июля 1992 г. учреждениям банков счета по МФО не открываются, все расчетные операции с другими банками производятся через корреспондентские счета, открытые в РКЦ Банка России, которым присваивается номер по межфилиальным оборотам (МФО).

С целью дальнейшего совершенствования платежной системы России, оптимизации документооборота, унификации расчетно-денежных документов и внедрения современных технологий в практику расчетов, по решению Банка России, с 11 октября 1996 г. на территории России введена в действие система девятизначных банковских идентификационных кодов участников расчетов (система БИК).

Идентификационные коды включают: коды России и коды ее территорий, условные номера учреждений Банка России, и т.п. (Письмо Банка России от 19 августа 1996 г. № 17-1-7/457 «О вводе в действие девятизначных банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории Российской Федерации»).

Банковские идентификационные коды объединены в Справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории РФ[8], который применяется в соответствии с Положением о Справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов на территории РФ от 16 сентября 1996 г. № 48. Кроме того, с 11 октября 1996 г. на территории РФ вводятся единые формы почтового программного авизо, телеграфного авизо, запроса на подтверждение, подтверждения достоверности почтового и телеграфного авизо, выписки из лицевого счета клиента учреждения Банка России и порядка их заполнения, а также единый порядок оформления платежного поручения[9].

Несмотря на закрепленную в ст. 860 ГК РФ правовую норму, согласно которой на корреспондентские счета, корреспондентские субсчета и другие счета банков (если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами и установленными в соответствии с ними банковскими правилами) распространяется установленный законом статус банковского счета (гл. 45 ГК РФ), правовые отношения, связанные с корреспондентскими счетами кредитных организаций в Банке России, как представляется, не имеют гражданско-правового характера.

Существует большая разница между договорами корреспондентского счета, заключаемыми кредитными организациями между собой на основе принципа равенства сторон, и одноименными договорами между кредитными организациями и Банком России.

Отношения между Банком России и кредитными организациями в данном случае возникают и реализуются в процессе осуществления Банком России полномочий по управлению банковской системой, по организации денежного обращения в России. Поэтому отношения кредитных организаций с Банком России при осуществлении межбанковских отношений имеют далеко не равноправный характер.

Именно Банк России регулирует и организует порядок осуществления межбанковских расчетов в России. При этом кредитные организации не имеют права выбора, они обязаны открывать корреспондентские счета в РКЦ Банка России. В противном случае кредитные организации не смогут осуществлять не только банковскую деятельность, но и получить лицензию Банка России на осуществление банковских операций. Следовательно, отношения Банка России с кредитными организациями в этой сфере носят характер власти и подчинения, больше присущие административным, а не гражданским правоотношениям.

Главные территориальные управления (национальные банки), РКЦ, операционные управления при Банке России и иные учреждения Банка России при осуществлении межбанковских расчетов обязаны осуществлять функции банковского надзора и контроля за кредитными организациями, которым они открыли соответствующие корреспондентские счета.

В связи с этим в процессе открытия кредитными организациями корреспондентских счетов в Банке России для реализации межбанковских расчетов, в том числе и по поручению клиентов, между кредитными организациями и Банком России не соблюдается один их основополагающих принципов гражданского права – принцип свободы договора.

Свобода договора (ст. 1, 421 ГК РФ) предполагает, что кредитные организации и Банк России должны самостоятельно решать вопросы о заключении договоров, вправе выбирать любую из предусмотренных в законодательстве моделей договоров, самостоятельно формулировать неизвестную действующему законодательству модель, а также включать в договор по взаимному соглашению любое не противоречащее закону условие. Принуждение к заключению договора, по общему правилу, не допускается.

Но на практике при заключении договора корреспондентского счета кредитной организации с Банком России кредитные организации фактически принуждаются Банком России к заключению вышеупомянутых договоров в том виде, в каком это удобно Банку России.

Проявляется это, например, в том, что Банк России и его учреждения, заключая с кредитными организациями договоры корреспондентского счета, как правило, отказываются указывать в нем все предусмотренные ч. 2 ст. 30 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» условия, а именно:

условия о начислении процентов на средства кредитных организаций, хранящиеся на счетах в учреждениях Банка России;

сроки обработки платежных документов;

имущественную ответственность Банка России за нарушение условий договора, включая нарушение обязательств по срокам осуществления безналичных расчетов (ч. 3 ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»)) и т.п.

Несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов и осуществлении межбанковских расчетов, приводит к спорам между ними и их клиентами, а в широком смысле – создает неустойчивость функционирования всей системы безналичных расчетов.

Анализ текущей судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ позволяет сделать вывод, что в случаях, когда по вине территориальных учреждений Банка России задерживались перечисление, зачисление денежных средств клиентов коммерческого банка, Высший Арбитражный Суд России в исках к Банку России, как правило, отказывал, мотивируя свое решение отсутствием между ними договора корреспондентского счета либо отсутствием в договоре условия об ответственности Банка России за нарушение его учреждениями правил безналичных расчетов и ненадлежащее исполнение обязательств, либо иными обстоятельствами.

Например, в Постановлении от 9 ноября 1995 г. № 6986/95[10] Высший Арбитражный Суд России, признав, что фактически понесенные индивидуальным частным предприятием «Керамика» убытки наступили из-за задержки перечисления денежных средств Шумихинским расчетно-кассовым центром Банка России, обслуживающим банк истца, в удовлетворении его требований отказал.

Высший Арбитражный Суд России в обоснование своего решения отметил, что на Банк России не может быть возложена ответственность за нарушение правил расчетных операций, т.к. истец не состоял с ним в договорных отношениях. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, истец вправе предъявить иск о возмещении убытков только к своему должнику. При этом не учитывается, что должник уже исполнил взятые на себя обязательства, перечислив денежные средства истцу установленным порядком.

Согласно занятой судом позиции предлагается за допущенные Банком России нарушения привлекать к ответственности третьих лиц. Подобная практика недопустима. Более того, представляется, что отношения между Банком России и коммерческим банком в процессе осуществления безналичных расчетов не могут в нынешних условиях, в полной мере,  оцениваться как гражданские правоотношения.

Банк России в этой ситуации выполняет функции государственного органа, на который Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» возложена обязанность осуществлять управление платежной системой.

Как орган государства, отвечающий за организацию и осуществление безналичных расчетов в РФ, Банк России вне зависимости от наличия, отсутствия или содержания договора корреспондентского счета, обязан обеспечить прохождение перечисленных безналичных денежных средств через свои учреждения в установленные банковским законодательством сроки. Ответственность государственного органа за нарушение возложенных на него федеральным законодательством обязанностей в сфере государственного управления, в том числе по организации денежного обращения, не может устанавливаться на основе договоров с кредитными организациями – участниками межбанковских расчетов. Более того, еще ни один государственный орган добровольно не брал на себя обязанности понести гражданско-правовую ответственность за недобросовестное исполнение возложенных на него функций государственного управления. Поэтому ответственность Банка России за нарушения порядка организации межбанковских расчетов надлежит установить в федеральном банковском законодательстве в безусловном порядке.

Особенности возникающих в процессе осуществления межбанковских расчетов правоотношений нуждаются в закреплении в действующем законодательстве, с учетом наличия у Банка России с кредитными организациями и их клиентами не только договорных отношений, но и отношений власти и подчинения.

Система безналичных расчетов в России должна обеспечить соблюдение закрепленных в ч. 3 ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» сроков безналичных расчетов. Если действующая система расчетов (Положение о безналичных расчетах в РФ, введенное в действие Письмом Банка России от 9 июля 1992 г. № 14[11]) не позволяет обеспечить соблюдение указанных сроков, то Банк России обязан принять меры по совершенствованию этой системы или внести предложения об изменении закрепленных в ч. 3 ст. 80 указанного Федерального закона сроков осуществления безналичных расчетов. Хотя более целесообразным и законным было бы принятие федерального закона, регулирующего весь комплекс проблем, связанных с регулированием платежно-расчетных отношений в РФ, в том числе порядка осуществления расчетных операций.

Согласно действующему законодательству Банк России обладает исключительными правами на осуществление денежной эмиссии. Официальной денежной единицей (валютой) РФ является рубль, состоящий из 100 копеек. Формой выражения установленной в России денежной единицы являются банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России, представляющие собой единственно законное средство платежа на территории Российской Федерации.

Банкноты и монеты Банка России являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами.

Безусловность банкнот и монет как обязательств Банка России означает, что Банк России гарантирует всем участникам товарно-денежных отношений, что выпущенные им банкноты и монеты без каких-либо оговорок и ограничений используются на территории Российской Федерации как средство платежа по всем видам товарных и нетоварных операций. При этом законом запрещено устанавливать официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами, однако закреплено, что банкноты и монеты Банка России обеспечиваются всеми активами Банка России, в том числе валютными ценностями.

Помимо денежной эмиссии Банку России предоставлено исключительное право по организации наличного денежного обращения, т.е. их оборот в процессе осуществления всех видов расчетов и платежей, в том числе торговых и неторговых (ст. 4, 29 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

Возможности введения каких-либо ограничений в наличном денежном обращении органами исполнительной власти или Банком России, существующим федеральным банковским и гражданским законодательством не предусмотрены.

Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ платежи на территории РФ осуществляются путем наличных и безналичных расчетов. При этом расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения суммы или в безналичном порядке. Расчеты между юридическими лицами и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, также могут производиться в безналичном или наличном порядке.

Ограничения на осуществление наличных расчетов могут быть установлены только законом (п. 2 ст. 861 ГК РФ).

Вместе с тем в настоящее время некоторые меры, ограничивающие обращение наличных денег, установлены Указом Президента России от 14 июня 1992 г. № 622 «О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения»[12].

Согласно этому документу юридические лица:

- обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков;

- должны производить расчеты по своим обязательствам с другими предприятиями в безналичном порядке через учреждения банков;

- могут иметь в своей кассе наличные деньги в пределах лимитов, установленных учреждениями банков по согласованию с руководителями предприятий;

- обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх установленных лимитов остатка наличных денег в порядке и сроки, согласованные с учреждением банка;

- имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше трех рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка.

Длительное время в Российской Федерации действовало и широко применялось Постановление Правительства России от 17 ноября 1994 г. № 1258[13], принятое в соответствии с ранее действовавшим Законом РФ «О денежной системе Российской Федерации». Статьей 14 упомянутого Закона предусматривалось право Правительства России устанавливать предельные суммы расчетов наличными деньгами между юридическими лицами, а также между физическими и юридическими лицами по платежам. При превышении предельных размеров, установленных Правительством России, все платежи должны были осуществляться только в безналичном порядке. В указанном Постановлении в период действия Закона РФ «О денежной системе Российской Федерации» Правительство РФ вполне законно установило предельный размер расчетов наличными деньгами в России между юридическими лицами в сумме, равной 2 млн. рублей по одному платежу. Все расчеты, превышающие эту сумму, предписывалось осуществлять только в безналичном порядке.

Однако в связи с принятием Федерального закона  от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Закон РФ «О денежной системе Российской Федерации» утратил силу, а следовательно, утратило силу право Правительства России устанавливать указанные в ст. 14 утратившего силу Закона ограничения.

При таких обстоятельствах было высказано мнение, что Постановление Правительства России от 17 ноября 1994 г. подлежит отмене и применяться не может[14]. Тем более, что за несоблюдение условий работы с денежной наличностью, в том числе за превышение установленного Правительством России ограничения для расчетов наличными деньгами, Указом Президента России от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налоговых и иных платежей»[15], установлены строгие меры финансовой ответственности (п. 9 Указа).

Например, за осуществление расчетов наличными денежными средствами сверх установленных предельных сумм с юридических лиц, а также с физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, взыскивается штраф в 2-кратном размере суммы произведенного платежа.

Только 3 июля 1997 г., т.е. более чем через 2 года после вступления в силу Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (банке России)” в редакции от 26 апреля 1995 г., в соответствии со ст. 34 этого Закона было принято Постановление Правительства России от 3 июля 1997 г. № 810 “О признании утратившим силу Постановления Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. № 1258”[16].

С 11 июля 1997 года предельные размеры наличных расчетов в Российской Федерации регулируются Банком России, который своей телеграммой от 11 июля 1997 года № 483 подтвердил действие установленных предельных размеров расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одному платежу[17].

Письмом Банка России от 29 сентября 1997 г. № 525 “Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами” предельный размер таких расчетов повышен до 3 млн. рублей. Поэтому меры юридической ответственности юридических лиц, предусмотренные п. 9 Указа Президента России от 23 мая 1994 г. № 1006 сохраняют свое действие.

Однако, при этом из упомянутого Указа не ясно, кто привлекается к финансовой ответственности за превышение предельных сумм расчетов наличными деньгами: плательщик или получатель?

Разъяснения по этому вопросу даны Банком России. В Письме Банка России от 24 ноября 1994 г. № 14-4/308, отмечается, что предусмотренные Указом Президента России № 1006 меры ответственности не распространяются на юридические лица, получающие платеж, а применяются в одностороннем порядке к юридическому лицу, производящему платеж в адрес другого юридического лица.

Аналогично, видимо, должен решаться вопрос с физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, при нарушении ограничений наличного денежного обращения.

Помимо санкций, применяемых к юридическим лицам, штрафы в размере 50% установленной минимальной месячной оплаты труда применяются к руководителям этих организаций.

Противоречия, существующие между правовыми нормами, образующими банковское право, подобные приведенным выше, конечно же, недопустимы.

При необходимости установления ограничений наличного денежного обращения по торговым и неторговым платежам соответствующее решение могло бы быть принято совместным решением Банка России и Правительства России.

К примеру, уже после принятия в апреле 1995 г. новой редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» именно Банком России по просьбе Правительства был установлен предельный размер расчетов наличными деньгами по одному платежу при закупках предприятиями и организациями потребительской кооперации у юридических лиц товаров, сельскохозяйственных продуктов и сырья суммой 5 млн. рублей (Письмо Банка России от 18 сентября 1995 г. № 191).

Важной формой реализации Банком России своих полномочий в сфере организации денежного обращения является определение им порядка ведения кассовых операций. До 28 апреля 1997 года в ст. 34 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» непосредственно указывалось лишь на обязательность Банком России определять порядок ведения кредитными организациями кассовых операций.

Федеральным законом от 28 апреля 1997 г. “О внесении изменений в статью 34 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”[18] абзац 5 ст. 34 Федерального изменен и изложен в новой редакции, предусматривающей, что Банк России определяет порядок ведения кассовых операций не ограничиваясь только кредитными организациями. Новая редакция абзаца 5 ст. 34 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» соответствовала содержанию самого этого закона, а также сложившейся в Российской Федерации системе правового регулирования кассовых операций. К тому времени в России уже действовал, утвержденный Советом директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40 «Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации»[19]. Однако этот порядок разработан на основе и в соответствии с уже прекратившими действие Законом РФ «О денежной системе в Российской Федерации», Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», Законом РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Поэтому порядок ведения кассовых операций нуждается в приведении в соответствие с действующим гражданским, банковским, налоговым законодательством, новыми формами расчетов, а также с реальностями экономической ситуации в стране.

Например, более детально необходимо урегулировать порядок и основания выбора банком по согласованию с руководителями организаций (а не только предприятий, как это закреплено ныне) пределов лимита имеющихся в кассах предприятий наличных денег.

Так, согласно Письму Госналогслужбы РФ, Минфина РФ и Банка России от 13, 16 августа 1994 г. № ВГ-4-13/94н, 104, 104 «О порядке применения положений Указа Президента РФ 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и налоговых платежей»[20], лимиты остатка денег в кассе устанавливаются обслуживающими банками всем предприятиям, учреждениям и организациям, независимо от организационно-правовых форм и сферы их деятельности, включая бюджетные, осуществляющим налично-денежные расчеты, в соответствии с требованиями порядка ведения кассовых операций в РФ. Сверхлимитная кассовая наличность определяется при этом как средняя величина, рассчитанная исходя из суммы и количества дней превышения лимита остатка денег в кассе.

Особо следовало бы оговорить полномочия Банка России и его учреждений по осуществлению кассовых операций при банковском обслуживании клиентов. Из действующего Порядка ведения кассовых операций не следует, что при банковском обслуживании юридических лиц сам Банк России или его учреждения обязаны выполнять все полномочия, предоставленные коммерческим банкам, в том числе по систематической проверке соблюдения юридическими лицами порядка ведения кассовых операций (п. 41 Порядка ведения кассовых операций). При этом в условиях значительного бюджетного дефицита, многочисленных случаев нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, выделяемых бюджетным организациям, представляется устаревшим правило о возложении обязанности проверять соблюдение порядка ведения кассовых операций бюджетными организациями только на соответствующие финансовые органы.

В соответствии с Указом Президента России № 1006 от 25 мая 1995 г. за нарушение юридическими лицами порядка ведения кассовых операций, выразившееся в неоприходовании (неполном оприходовании) в кассу денежной наличности, а также несоблюдении действующего порядка хранения свободных денежных средств и за накопление в кассах наличных денег сверх установленных лимитов, предусмотрен соответственно штраф в 3-кратном размере неоприходованной суммы и штраф в 3-кратном размере выявленной сверхлимитной кассовой наличности (п. 9 Указа). Сведения о допущенных юридическими лицами фактах нарушений порядка ведения кассовых операций должны быть доведены до налоговых органов банками, осуществляющими банковское обслуживание юридических лиц, и другими органами.

Существуют и другие пробелы в правовом регулировании.

Например, несмотря на важность правового регулирования порядка разработки, утверждения, изготовления и выпуска в обращение банкнот и монет Банком России, эти вопросы действующим законодательством должным образом не урегулированы, хотя в ст. 34 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банку России поручено прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов.

В процессе организации наличного денежного обращения Банк России может осуществлять некоторые иные полномочия. Им устанавливаются правила хранения, перевозки и инкассации наличных денег, определяются признаки платежеспособности денежных знаков и порядок замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожения.

Важнейшее значения для упорядочения кассовых операций в процессе деятельности кредитных организаций имеет Положение “О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации” от 25 марта 1997 г. № 56, введенное в действие с 1 июня 1997 г. Приказом Банка России от 25 марта 1997 г. № 02-101[21].

Вышеназванное Положение устанавливает порядок совершения кассовых операций, а также инкассации денежных средств и других ценностей для кредитных организаций и их филиалов, действующих на территории Российской Федерации. Кроме того, устанавливается: порядок совершения операций с наличными деньгами, включая прием денежной наличности от организаций, инкассаторов в послеоперационное время; сумок с денежной наличностью; порядок выдачи денег организациям, а также порядок формирования и упаковки банкнот; порядок кассового обслуживания кредитных организаций расчетно-кассовыми центрами; доставка, инкассация и хранение денег и других ценностей; ревизия ценностей и т.п. В Положении отмечается, что отношения кредитных организаций с клиентами, а также учреждениями Банка России осуществляется на договорной основе.

Правовыми гарантиями осуществления Банком России своих полномочий в сфере организации денежного обращения являются правовые нормы:

а) запрещающие на территории России выпуск денежных суррогатов и эмиссию иных, кроме рублей, денег (ст. 75 Конституции РФ; ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

б) устанавливающие ответственность за подделку и незаконное изготовление банкнот (банковских билетов) и монет Банка России;

в) закрепляющие положения об обязательности к приему банкнот и монет по нарицательной стоимости при осуществлении всех видов платежей для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории Российской Федерации;

г) определяющие обязательность обмена ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами без каких-либо ограничений.

Признаки платежеспособности банкнот и монеты Банка России изложены в одноименном Приложении № 2 к Положению Банка России «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации».

До 1 июня 1997 г. вышеуказанные вопросы были урегулированы в Приложении № 13 к Инструкции Банка России от 16 ноября 1995 г. № 31 «Об эмиссионно-кассовой работе в учреждениях Банка России» (Письмо Банка России от 15 декабря 1995 г. № 215), которое утратило силу в связи с введением в действие Положения «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации».

Платежеспособными являются:

- банкноты и монета, имеющие силу законного средства платежа на территории Российской Федерации,

- не имеющие признаков подделки либо переделки и

- не утратившие своей платежности.

Поддельными признаются незаконные копии банкнот и монет Банка России, в основе которых отсутствуют какие либо элементы подлинных банкнот.

В отличие от полной подделки под переделкой понимается изменение первоначального вида подлинной банкноты с целью извлечения незаконной прибыли.

Переделкой считается наклейка, надрисовка, надпечатка текста или цифр, изменяющих номинал банкноты таким образом, что внешний вид внесенных изменений сходен с видом соответствующих реквизитов подлинной банкноты, и такая переделанная банкнота может быть принята в обращении за подлинную; а также изменение года образца на вышедшей из обращения банкноте.

Банкноты, имеющие признаки переделки, должны рассматриваться как поддельные и сдаваться в территориальные органы внутренних дел в установленном порядке.

Утратившими силу законного средства платежа считаются денежные знаки, выведенные из наличноденежного обращения, погашенные, имеющие надпись "ОБРАЗЕЦ".

Положение «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации» определяет два вида признаков платежеспособности наличных денег:

- признаки платежеспособности банкнот и

- признаки платежеспособности монет.

Существуют две группы признаков платежеспособности банкнот и монеты в зависимости от того какое именно юридическое лицо принимает наличные деньги:

а) признаки обязательные для всех организаций, предприятий и учреждений, включая кредитные организации и предприятия связи;

б) признаки обязательные только для кредитных организаций.

Банком России определено, что все организации, предприятия и учреждения независимо от форм собственности и сферы деятельности обязаны принимать платежеспособные банкноты и монету, даже имеющие незначительные повреждения, во все виды платежей. Кредитные организации, кроме того, обязаны принимать платежеспособные банкноты для зачисления на счета, во вклады, на аккредитивы и к обмену; а предприятия связи - для переводов.

Так, обязательно принимаются платежеспособные банкноты, в т.ч. имеющие следующие незначительные повреждения:

- загрязненные, изношенные, надорванные;

- имеющие потертости, небольшие отверстия, проколы, посторонние надписи, пятна, отпечатки штампов (если они не препятствуют определению подлинности банкнот и не свидетельствуют об их погашении), утратившие углы, края или защитную нить (для банкнот, в оформление которых входит защитная нить);

- платежеспособную монету, т.е. сохранившую изображение на аверсе и реверсе, в т.ч. имеющую незначительные повреждения.

При наличии на подлинных банкнотах более серьезных изменений, чем приведенные выше, такие банкноты обязательно принимаются к обмену, а также для зачисления на счета, во вклады и другие платежи от юридических и физических лиц только кредитными организациями, осуществляющими кассовое обслуживание этих юридических и физических лиц. Подлинные банкноты, в этом случае могут иметь следующие повреждения или дефекты:

а) утратившие значительную часть, но не более 45% от своей площади;

б) разорванные и склеенные, если части безусловно принадлежат одной банкноте;

в) изменившие окраску и свечение в ультрафиолетовом свете, на которых отчетливо просматриваются изображения (к изменившим окраску относятся банкноты, обесцвеченные, стиранные, подвергнутые воздействию агрессивных сред, залитые красящими веществами, обугленные. При анализе возможности их обмена следует выбрать любой сохранившийся фрагмент графического оформления, по цвету и характеру изображения которого можно установить подлинность (соответствие способов изготовления) и принадлежность банкноты к определенным году образца и достоинству);

г) имеющие брак предприятий объединения "Гознак".

При этом плата за производимый обмен не взимается.

Аналогичные признаки определены и для подлинной монеты, которая может иметь следующие повреждения:

а) изменившую первоначальную форму (погнутая, сплющенная, надпиленная и т. п.);

б) имеющую следы воздействия высоких температур и агрессивных сред (оплавленная, травленая, изменившая цвет). Плата за производимый обмен монет также не взимается.

Все поступающие в кредитные организации денежные знаки с повреждениями, указанными выше (п.п. 2-4 Приложения № 2 к Положению «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации») отсортировываются, в обращение не выпускаются и сдаются в учреждения Банка России. В то же время банкноты и монета, утратившие силу законного средства платежа, имеющие признаки погашения платежеспособности, признаки подделки (переделки), а также повреждения, не указанные в п.п. 2 - 4 Приложения № 2 Положения, являются неплатежеспособными и обмену не подлежат.

При затруднении в определении платежеспособности денежных знаков кредитные организации направляют их на экспертизу в учреждения Банка России.

При исследовании банкноты, состоящей из нескольких частей (в т.ч. различных номиналов), необходимо иметь в виду, что она подлежит обмену в том случае, если имеется одна часть, занимающая не менее 55% от площади банкноты, или несколько фрагментов, бесспорно принадлежащих одной банкноте, площадь которых в совокупности составляет не менее 55% от первоначального формата банкноты.

Количество частей, на которые разорвана (разрезана) банкнота, значения не имеет.

При анализе фрагментов во внимание принимаются линии разрыва (разреза), водяные знаки, графическое изображение, размер полей,  серийные номера и т.п.

Исследуемая банкнота наклеивается на бумажную сетку для определения остаточной площади таким образом, чтобы была видна ее сторона, на которую нанесены серийные номера.

Если банкнота составлена из двух частей различных банкнот (в т.ч. различных номиналов) и площадь каждой из частей составляет не менее 55% от первоначального формата банкноты, соответствующей определенному номиналу, то каждая часть рассматривается как отдельная банкнота и подлежит обмену. Подлежащие обмену банкноты обмениваются кредитными организациями вне зависимости от предъявленной к обмену суммы.

Установление Банком России признаков платежеспособности банкнот и монеты имеет особое значение не только для обеспечения суверенитета Российской Федерации, ее экономической безопасности, но и способствует обеспечению интересов России, конституционных прав Банка России на эмиссию наличных денег уголовно-правовыми средствами.

Так, в ст. 186 УК РФ, который введен в действие с 1 января 1997 г., установлены правовые основания уголовной ответственности за изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных банковских билетов Банка России, металлических монет, государственных ценных бумаг или других ценных бумаг в валюте Российской Федерации либо иностранной валюты или ценных бумаг в иностранной валюте.

Аналогичная ответственность установлена за изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт, а также иных платежных документов, не являющихся ценными бумагами (ст. 187 УК РФ).

Важнейшей гарантией прав и законных интересов участников денежного обращения, закрепленной в действующей редакции Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», является установление особого порядка признания утратившими силу, обмена и выпуска в обращение новых банкнот и монет.

Решение о выпуске в обращение банкнот и монет нового образца и об изъятии старых, а также решение об утверждении номиналов и образцов новых денежных знаков может быть принято Советом директоров Банка России после предварительного согласования с Правительством России.

Как представляется, данный вопрос мог бы быть предметом предварительного обсуждения в Национальном банковском совете.

Описание денежных знаков публикуется в печати.

Кроме того, ст. 31 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» запрещено объявлять недействительными (утратившими силу законного средства платежа) банкноты и монеты Банка России, если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монеты нового образца. При этом срок изъятия старых банкнот и монет из обращения не может быть менее года и превышать пять лет. Важным также является установленный федеральным законодательством запрет на какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена старых денежных знаков на новые.

Широкие полномочия в сфере организации денежного обращения предоставлены главным территориальным управлениям (ст. 10 Типового положения 1991 г. ). Например, главное управление организует работу по созданию резервных фондов банкнот и монет в РКЦ и перевозке ценностей между ними. В компетенцию главного территориального управления входит установление размеров резервных фондов и оборотной кассы РКЦ, а также организация кассового обслуживания банков и иных организаций в случаях, установленных Банком России. Кроме того, главное управление разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению сохранности денег и других государственных ценностей, а также по соблюдению эмиссионного режима в РКЦ и в других подразделениях главного управления; организует работу по обеспечению охраны, пропускного режима и противопожарной безопасности, осуществляет учет и контроль за правильностью совершения эмиссионных операций.

Важное значение для денежной системы Российской Федерации имеет принятое Президентом России решение о создании условий для перехода к полной конвертируемости рубля (Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 721 «О мерах по обеспечению перехода к полной конвертируемости рубля»[22]).

В соответствии с вышеупомянутым Указом Президента России Правительству и Банку России предписано принять необходимые решения, обеспечивающие выполнение Россией требований, вытекающих из ст. 8 Учредительного соглашения (Устава) Международного валютного фонда и укрепляющих механизмы контроля за операциями, связанными с движением капитала.

На основании изложенного, необходимо сделать вывод, что полномочия Банка России в сфере организации денежного обращения создают определенные гарантии обеспечения интересов государства и общественных интересов, а также интересов юридических и физических лиц при обращении в процессе банковской деятельности наличной и безналичной валюты Российской Федерации.

3. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Помимо форм государственного регулирования банковской деятельности, основные виды которых рассмотрены в первой главе настоящей работы, важное значение имеет уяснение сущности методов и инструментов такого регулирования.

Так, согласно Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)» основными инструментами и методами денежно-кредитной политики Банка России являются:

- процентные ставки по операциям Банка России;

- нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);

- операции на открытом рынке;

- рефинансирование банков;

- валютное регулирование;

- установление ориентиров роста денежной массы;

- прямые количественные ограничения (ст. 35).

При этом в вышеупомянутом Федеральном законе не раскрывается, какие из перечисленных выше средств воздействия на банковскую деятельность являются “методами”, какие “инструментами”. Это вполне закономерно, поскольку, как представляется, термины “методы” и “инструменты” в данном случае обозначают одни и те же явления и, по сути, являются синонимами. Поэтому представляется целесообразным использовать в законе только один из рассмотренных терминов. Либо, если законодатель вкладывает в используемые в ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» понятия различный смысл, целесообразно закрепить в законе суть имеющихся различий между установленными средствами банковского регулирования.

Банковское регулирование методами экономического характера в гражданско-правовой форме имеет место при осуществлении Банком России операций на открытом рынке, рефинансировании (учет и переучет векселей), осуществлении валютных интервенций и т.п.

Правовое содержание основных инструментов денежно-кредитной политики, проводимой Банком России, раскрывается в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В соответствии со ст. 37 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки.

Процентные ставки представляют собой минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Основная цель используемого в настоящее время Банком России инструмента процентных ставок по своим операциям – это укрепление рубля путем воздействия на рыночные процентные ставки.

Процентная ставка Банка России является универсальным средством регулирования финансовых и кредитно-денежных отношений. Она едина на всей территории России и применяется Банком России, органами государственной власти, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами.

Действующее законодательство не ограничивает Банк России в возможностях применения процентных ставок: они могут быть нескольких видов и применяться по различным операциям.

Впервые за годы экономических реформ процентная ставка была установлена с 1 января 1992 г. (телеграмма Банка России № 216-91 от 29 декабря 1991 г.). Упомянутая процентная ставка именовалась учетной ставкой по кредитам Банка России и составляла 20 % годовых при предоставлении кредитов кредитным организациям. Одновременно были отменены все ограничения на установление коммерческими банками процентных ставок по активным и пассивным операциям.

В последующем учетная ставка стала именоваться процентной ставкой рефинансирования. Кроме того, Банком России устанавливались предельный размер маржи по кредитам коммерческих банков, предоставляемых за счет централизованных кредитных ресурсов, и ставка процента по дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (например, телеграмма Банка России от 21 июня 1993 г. № 106-93 и т.п.). При этом ставка процента по дебетовому сальдо имела штрафной характер и представляла собой повышенную ставку процента, применяемую к дебетовому сальдо по корреспондентскому счету коммерческого банка в Банке России (телеграмма Банка России и Госналогслужбы РФ от 1 июля 1993 г. № 113-93, № ВГ-4-01/924).

Начиная с 1 июля 1994 г. Банком России установлено, что процентная ставка с задолженности по просроченным централизованным кредитам и просроченным процентам по ним устанавливается в размере 1,3 учетной ставки Банка России (телеграмма Банка России от 29 июня 1994 г. № 143-94).

Важным правовым инструментом денежно-кредитной политики является рефинансирование. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России кредитных банков, а также учет и переучет векселей. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России (ст. 40 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). При этом, если кредитование банков и установление специальных процентных ставок рефинансирования широко используется в практической деятельности Банка России, то учет и переучет векселей как инструмент денежно-кредитной политики Банком России в настоящее время не применяется. Председатель Центрального банка РФ С.К. Дубинин обратил внимание на то, что действующая система рефинансирования адекватна нынешней ситуации. При этом он подчеркнул, что в ближайшее время Банк России вряд ли займется учетом банковских векселей. Пока вексельное обращение не будет приведено в соответствие с требованиями нормального товарооборота, пока выпускаются векселя без обеспечения, не под товарооборот, а под какие-то финансовые операции, они не могут учитываться Центральным банком РФ и быть инструментом рефинансирования[23].

Одной из форм рефинансирования является ломбардный кредит, предоставляемый Банком России как кредитором последней инстанции для кредитных организаций в валюте Российской Федерации в целях регулирования ликвидности банков. Ломбардный кредит предоставляется только банку от имени Банка России его территориальными учреждениями в пределах общего объема выдаваемых Банком России кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики.

Порядок предоставления Банком России ломбардного кредита банкам регулируется одноименным Положением, утвержденным Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63[24].

Согласно этому Положению установлены две основные формы предоставления ломбардного кредита: а) путем удовлетворения заявок банков по фиксированной ломбардной процентной ставке, устанавливаемой Советом Директоров Банка России; б) через проведение аукциона заявок банков по сложившейся на аукционе ставке отсечения.

Ломбардный кредит предоставляется банкам только под залог государственных ценных бумаг, принимаемых Банком России, перечень которых (Ломбардный список) утверждает Совет директоров Банка России.

16 февраля 1996 г. Советом директоров Банка России определен список соответствующих ценных бумаг, включающий:

а) государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. № 107, и

б) облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ), выпускаемые в обращение в соответствии с Постановлением Правительства России от 15 мая 1995 г. № 458.

В исключительных случаях по решению Совета директоров Банка России ломбардный кредит может предоставляться под залог государственных ценных бумаг, не входящих в Ломбардный список.

В процессе денежно-кредитной политики Банка России, а также в процессе рефинансирования Банк России может применять прямые количественные ограничения (ст. 42 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»), под которыми понимается установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. При этом законодательство ограничивает полномочия Банка России в применении количественных ограничений. Они могут применяться в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и только после консультаций с Правительством России.

Общий объем выдаваемых Банком России кредитов регулируется им в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики (ст. 36 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Важное значение для осуществления Банком России денежно-кредитной политики имеет предоставленное ему право определять размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России, устанавливаемые Советом директоров. Согласно Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ст. 38) нормативы обязательных резервов не могут превышать 20% обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированы для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на 5 пунктов. Порядок применения Банком России обязательных резервов помимо Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» регулируется Положением «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации», утвержденным Приказом Банка России 30 марта 1996 г. № 02-77 и введенным в действие, начиная с регулирования обязательных резервов на 1 мая 1996 г.

Обязательные резервы (резервные требования) являются одним из основных инструментов осуществляемой Банком России денежно-кредитной политики, представляющим собой механизм регулирования общей ликвидности банковской системы, используемый для контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного мультипликатора (коэффициент, характеризующий связь между увеличением (уменьшением) инвестиций и изменением величины дохода), устанавливаемого в целях ограничения кредитных возможностей кредитных организаций и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении (ст. 1.1 Положения).

Нормативы обязательных резервов устанавливаются Советом директоров Банка России в зависимости от сроков и видов привлечения кредитными организациями денежных средств юридических и физических лиц. В соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 июля 1996 г. действуют следующие нормативы обязательных резервов по обязательствам кредитных организаций в валюте Российской Федерации:

- по счетам до востребования и срочным обязательствам до 30 дней включительно — 18 %;

- по срочным обязательствам от 31 до 90 дней включительно — 10%;

- по срочным обязательствам от 91 дня и более — 10%.

По средствам на счетах в иностранной валюте норматив обязательных резервов сохранен в размере 2,5%.

Однако вышеприведенные нормативы не распространяются на Сбербанк России и его учреждения (телеграмма Банка России от 23 июля 1996 г. № 106-96). Порядок депонирования части привлеченных денежных средств, установленный упомянутым Положением, распространяется на все кредитные организации, действующие на территории России на основании лицензии Банка России с правом совершения соответствующих банковских операций. Регулирование размера обязательных резервов осуществляется территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головной кредитной организации в целом по кредитной организации, включая филиалы, находящиеся на территории Российской Федерации.

Филиалы кредитных организаций, открытые за рубежом, самостоятельно депонируют часть привлеченных ими средств в национальном банке того государства, на территории которого они открыты, в порядке и по нормативам обязательных резервов, установленным национальным банком соответствующего государства.

Законодательство по вопросам денежно-кредитного регулирования претерпело качественные изменения, однако эти изменения не нашли своего отражения в нормативных актах Банка России, касающихся деятельности территориальных учреждений Банка России.

Нормативные акты Банка России, регулирующие полномочия его территориальных учреждений в этой сфере, не изменялись и действуют в том виде, в каком они были установлены, исходя из ранее действовавшего законодательства.

Так, на главные управления (национальные банки) в сфере денежно-кредитного регулирования возложены следующие полномочия: составление проекта регионального годового плана централизованных кредитных ресурсов и предоставление его в Банк России, учет резерва централизованных кредитных ресурсов, осуществление оперативного маневрирования или разработка предложений и рекомендаций по изысканию, рациональному использованию кредитов. Главное управление Банка России осуществляет также контроль за использованием ссудного фонда, определяет меры по повышению эффективности его использования. При этом под централизованными кредитными ресурсами понимается потенциальный объем денежных средств, которые могут быть предоставлены Банком России в централизованном порядке заемщикам в виде ссуд и кредитов[25].

Главное управление также вправе рассматривать проекты региональных экономических программ, давать рекомендации об эффективности и целесообразности их кредитования, вносить свои предложения, координировать эту работу с местными органами управления. Кроме того, главное управление вправе: разрабатывать и вносить в Банк России предложения о размерах платы за централизованные кредитные ресурсы, нормах обязательных резервов, кредитов, депонируемых на корреспондентских счетах в Банке России, других экономических нормативах, устанавливаемых коммерческим банкам; прогнозировать, организовывать и регулировать денежный оборот в регионе; участвовать в разработке регионального баланса денежных доходов и расходов населения, оценивать на основе кассовых оборотов объем и структуру денежных доходов и расходов населения, определять квоту прироста денежных средств у населения; организовывать расчеты между банками по корреспондентским счетам в РКЦ по единой методике. Главное управление также осуществляет иные полномочия, предусмотренные Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России 1991 г.

Банком России широко применяются экономические инструменты денежно-кредитной политики гражданско-правового характера, закрепленные Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)»: операции на открытом рынке, валютные интервенции. Реализуя свои полномочия при применении названных инструментов денежно-кредитной политики, Банк России опирается не только на банковское законодательство, но в большей мере на гражданское законодательство, предполагающее юридическое равенство сторон.

Под операциями на открытом рынке понимается купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров Банка России (ст. 39 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Осуществляя полномочия в сфере валютного регулирования, Банк России руководствуется Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», банковским законодательством и иными федеральными законами и осуществляет комплекс мероприятий, направленных на обеспечение устойчивости рубля, как национальной валюты Российской Федерации, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам. Под валютным регулированием понимается деятельность по государственному регулированию политики в отношении валютных ценностей иностранных государств, имеющих хождение в России, укреплению денежной единицы Российской Федерации, создание экономических и правовых условий конвертируемости рубля на международных валютных рынках и т.п. При этом согласно законодательству валютными ценностями признаются: иностранная валюта, ценные бумаги в иностранной валюте – платежные документы (чеки, векселя, аккредитивы и т.п.), фондовые ценности (акции, облигации) и другие долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте, драгоценные металлы (золото, серебро, платина и металлы платиновой группы) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий; природные драгоценные камни (алмазы, рубины, изумруды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, жемчуг), за исключением ювелирных, других бытовых изделий, а также лома таких изделий (ст.1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Иностранной валютой являются денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным платежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену денежные знаки и средства на счетах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах (ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Осуществляемое Банком России валютное регулирование, помимо принятия соответствующих нормативных актов, выдачи лицензий на осуществление банковских операций в иностранной валюте включает: операции по покупке и продаже иностранной валюты (валютные интервенции), платежных документов и обязательств в иностранной валюте, выставленных российскими и иностранными кредитными организациями, определение порядка расчетов с иностранными государствами, анализ и прогнозирование состояния валютно-финансового рынка, покупку, хранение и продажу драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей. В рамках валютного регулирования Банк России выставляет чеки и векселя в любой валюте, устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.

Банк России в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и ст.45 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации» вправе проводить все виды валютных операций.

При этом под валютными операциями понимаются операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, в том числе операции, связанные с использованием в качестве средства платежа иностранной валюты и платежных документов в иностранной валюте; ввоз и пересылка в Россию, а также вывоз и пересылка из России валютных ценностей; осуществление международных денежных переводов.

Установлены два вида валютных операций: текущие валютные операции и валютные операции, связанные с движением капитала (пп. 9, 10 ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Под текущими валютными операциями понимаются переводы в РФ и из РФ для осуществления расчетов без отсрочки платежа по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспортно-импортных операций на срок не более 180 дней; получение и предоставление финансовых кредитов на срок не более 180 дней; перевод в РФ и из РФ процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвестициям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала; переводы неторгового характера в РФ или из РФ, включая переводы сумм заработной платы, пенсий, алиментов, наследства, а также другие аналогичные операции.

Валютные операции, связанные с движением капитала, имеют характер прямых инвестиций, т.е. вложений в уставный капитал предприятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием, или портфельных инвестиций, предполагающих направление денежных сумм на приобретение ценных бумаг. Кроме того, валютными операциями, связанными с движением капитала, признаются переводы в оплату права собственности на здания, сооружения и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое по законодательству страны ее нахождения к недвижимому имуществу, а также иных прав на недвижимость; предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг; предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней; либо все иные валютные операции, не являющиеся текущими валютными операциями.

Кредитные организации получают право на осуществление валютных операций только после получения соответствующей лицензии в установленном Банком России порядке, после чего приобретают статус уполномоченных банков.

В рамках валютного регулирования созданное в Банке России Главное управлении валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент) в пределах своей компетенции:

- участвует в разработке проектов законодательных актов, регулирующих вопросы внешнеэкономической деятельности, осуществления валютных операций и валютного контроля, а также кодификации валютного законодательства России;

- разрабатывает нормативные акты Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля, а также участвует в подготовке нормативных актов других органов валютного контроля РФ;

- участвует в подготовке международных договоров России в области валютного регулирования и валютного контроля;

- разрабатывает методологию осуществления валютного контроля, рекомендации и указания для агентов валютного контроля по осуществлению ими контрольных функций;

- осуществляет лицензирование тех валютных операций, для которых законодательством определен разрешительный порядок проведения;

- собирает информацию для статистических целей, формирования и ведения сводных баз данных;

- сотрудничает по вопросам валютного регулирования и валютного контроля с центральными банками иностранных государств, а также международными и государственными организациями (Письмо Банка России от 13 октября 1993 г. № 59)[26].

Существенным инструментом денежно-кредитной политики, осуществляемым в гражданско-правовой форме, являются валютные интервенции. Под валютными интервенциями, осуществляемыми Банком России в процессе валютного регулирования, понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.

Важное значение для банковского, в том числе и валютного, регулирования имеет право Банка России в целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, действующих на территории Российской Федерации, устанавливать обязательные нормативы.

Под обязательными нормативами понимаются строго определенные Банком России количественные нормы и ограничения, выраженные в денежной форме, характеризующие пределы самостоятельности кредитных организаций при осуществлении ими банковской деятельности и реализации своей денежно-кредитной политики. Конкретные обязательные нормативы, которые могут устанавливаться Банком России, и их содержание закреплены в Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 61), а порядок их введения определяется Банком России.

Так, предусматривается установление: минимального размера уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций; предельный размер неденежной части уставного капитала; максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных с ним заемщиков; максимальный размер крупных кредитных рисков; максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика); нормативы ликвидности кредитной организации; нормативы достаточности капитала; максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения; размеры валютного, процентного и иных рисков; минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы; нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц; максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (ст. 61 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Порядок регулирования деятельности кредитных организаций и установления экономических нормативов определяется Банком России. Так, Приказом Банка России от 30 января 1996 г. № 02-23 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций»[27], с 1 марта 1996 г. введена в действие Инструкция № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций».

Правила, закрепленные в упомянутой Инструкции, распространяются на все кредитные организации, за исключением Сбербанка России (впредь до особых указаний п. 2 Приказа) и кредитных организаций с ограниченным кругом операций, выполняющих функции расчетных и клиринговых центров. Предполагается, что по таким кредитным организациям будут разработаны специальные экономические нормативы (п. 1 Письма Банка России от 28 марта 1996 г. № 263)[28].

Минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли. Об изменении минимального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее чем за три года до момента его введения (ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»)).

В п. 2 Инструкции № 2 собственные средства (капитал) определяются как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли, уменьшенная на затраты капитального характера, допущенные убытки, выкупленные собственные акции и дебиторскую задолженность длительностью свыше 30 дней. В соответствии с этой правовой нормой в Инструкции № 2 Банка России минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и кредитных организаций с ограниченным кругом операций установлен в сумме, эквивалентной соответственно: на 1 апреля 1996 г. - 2 млн. ЭКЮ и 500 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1997 г. - 3 млн. ЭКЮ и 750 тыс. ЭКЮ; на 1 января 1998 г. - 4 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ; на 1 июля 1998 г. - 5 млн. ЭКЮ и 1,250 млн. ЭКЮ.

Минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации и кредитной организации с ограниченным кругом операций начиная с 1 января 1999 г. устанавливается соответственно в сумме, эквивалентной 5 млн. ЭКЮ и 1 млн. ЭКЮ (на 20 декабря 1996 г. 1 ЭКЮ равен 6854,86 рубля).

Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков, являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними, устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При определении размера риска учитываются совокупная сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, предоставленные кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков (ст. 63 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Инструкция Банка России № 1 устанавливает формулу расчетов максимального размера риска (п. 5).

Действующим законодательством предусмотрен максимальный размер крупных кредитных рисков, устанавливаемый как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации. Банком России определено, что совокупная величина крупных кредитов, выданных кредитной организацией, включая взаимосвязанных заемщиков, с учетом 50% забалансовых требований (гарантий, поручительств) определяется по специальной формуле и не может превышать размер капитала кредитной организации более чем: в 12 раз — в 1996 г., в 10 раз — в 1997 г. и в 8 раз — в 1998 г.

Крупным кредитным риском является такой объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента, который превышает 5% собственных средств кредитной организации. При этом ч. 3 ст. 64 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» устанавливает норму, ограничивающую максимальный размер крупных кредитных рисков суммой, не превышающей 25% собственных средств кредитной организации. Осуществляя регулирование данного обязательного норматива, Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций. Кроме того, Банком России определено, что решение о выдаче крупных кредитов должно в обязательном порядке приниматься правлением банка либо его кредитным комитетом с учетом заключения кредитного отдела банка и оформляться соответствующими документами (п. 6 Инструкции № 1 1996 г.). Однако форма, содержание, реквизиты, порядок составления и хранения этих документов Банком России не установлены.

В целях осуществления постоянного наблюдения (контроля) за соблюдением установленных норм, Банк России требует от кредитных организаций ежемесячного представления сведений о крупных кредитах, выданных ими, в главное управление (национальный банк) Банка России по месту нахождения корреспондентского счета одновременно с представлением баланса и расчетами экономических нормативов.

В целях осуществления контроля за концентрацией рисков в банковской системе Банк России уполномочил главные управления (национальные банки) ЦБ РФ обобщать информацию о крупных кредитах и формировать базу данных путем анализа займов одним юридическим или физическим лицом в различных кредитных организациях. Вышеупомянутая информация в обобщенном виде направляется в Главный центр информатизации Банка России, где формируется реестр крупных кредитных рисков банковской системы.

Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) кредитной организации устанавливается как процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной организации (ст. 65 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», п. 7 Инструкции № 1 1996 г.).

Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией своим участникам (акционерам, пайщикам), согласно закону определяется в процентах от собственных средств и не может превышать 20 % (ст. 72 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Вместе с тем, максимально допустимое значение данного норматива Банком России установлено с баланса на 1 июля 1996 г. - 60%, с баланса на 1 октября 1996 г. - 40 %, с баланса на 1 января 1997 г. - 20 %. Инструкция № 1 Банка России в числе субъектов, которым предоставляются кредиты, гарантии и поручительства, называет также инсайдеров.

При этом в соответствии с международной практикой к категории инсайдеров относятся физические лица: акционеры, имеющие более 5% акций, директора (президенты, председатели и их заместители), члены совета, члены кредитного совета (комитета), руководители дочерних и материнских структур и другие лица, которые могут влиять на решение о выдаче кредита, а также родственники инсайдеров, бывшие инсайдеры и другие лица, участвующие в сторонних структурах, в которых также участвуют инсайдеры.

Максимально допустимое значение кредитов, гарантий и поручительств на одного инсайдера и связанных с ним лиц устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. - 10 %, с баланса на 1 июля 1997 г. - 2 %.

Для кредитных организаций, не обеспечивающих выполнение указанного норматива, территориальные учреждения Банка России устанавливают индивидуальные значения рассматриваемого норматива с тем, чтобы постепенно (равными долями) привести его к установленной норме.

Под максимальным размером привлечения денежных вкладов (депозитов) граждан понимается обязательный норматив, определяемый как предельное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка (ст. 68 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Инструкция № 1 уточняет, что предельное соотношение устанавливается в процентах, а максимально допустимое значение равно 100%.

Нормативы использования собственных средств кредитной организации для приобретения долей (акций) других юридических лиц устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации. Максимально допустимое значение данного норматива устанавливается в размере: с баланса на 1 июля 1996 г. - 45%, с баланса на 1 октября 1996 г. - 35%, с баланса на 1 января 1997 г. - 25%. Дополнительно Банком России установлен норматив для использования собственных средств кредитной организации на приобретение долей (акций) одного юридического лица, которые не могут превышать с баланса на 1 января 1997 г. 10 % собственных средств (капитала).

Нормативы ликвидности кредитной организации определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов; как соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов (ст. 66 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Под ликвидностью понимается способность кредитной организации обеспечить своевременное выполнение своих обязательств. Инструкцией Банка России «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» предусмотрены нормативы:

- текущей,

- мгновенной и

- долгосрочной ликвидности,

- а также порядок их определения (п. 4 Инструкции № 1).

Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска (ст. 67 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Конкретные коэффициенты риска (в процентах) определяются по группам активов в соответствии с п.3 Инструкции № 1 от 30 января 1996 г. «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций».

Несмотря на то, что перечень обязательных нормативов, закрепленных в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», является исчерпывающим, решением Банка России введен дополнительный норматив риска собственных вексельных обязательств, действие которого начинается с 1 октября 1996 г. Так, Письмом Банка России от 20 августа 1996 г. № 315 введен новый норматив риска собственных вексельных обязательств, максимально допустимое значение которого с баланса на 1 октября 1996 г. - 200%, а с баланса на 1 марта 1997 г. - 100%. Порядок определения этого норматива установлен в п. 10.1 Инструкции № 1 Банка России.

Непосредственное взаимодействие с кредитными организациями по обеспечению установленных нормативов (отчеты, оказание помощи и т.п.) Банком России возложено на свои территориальные учреждения.

Такие виды обязательных нормативов, как предельный размер неденежной части уставного капитала, минимальный размер резер­вов, создаваемых под высоколиквидные активы, размеры валютного, процентного и иных рисков, устанавливаются другими нормативными актами Банка России (Приказ Банка России от 22 мая 1996 г. № 02-171, которым введены в действие Инструкция от 22 мая 1996 г. № 41 «Об установлении открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации» и Инструкция от 22 мая 1996г. № 42 «О порядке отчетности по конверсионным операциям уполномоченных банков РФ, являющихся ведущими операторами межбанковского валютного рынка»). Согласно ст. 70 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» именно Банк России регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам.

Валютная позиция определяется Банком России как остатки средств в иностранных валютах, которые формируют активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в соответствующих валютах и создают в связи с этим риск получения дополнительных доходов или расходов при изменении обменных курсов валют.

Банком России установлены открытая и закрытая валютные позиции. Закрытая валютная позиция представляет собой валютную позицию в отдельной иностранной валюте, активы и пассивы в которой количественно совпадают. Соответственно, под открытой валютной позицией понимается разница остатков средств в иностранных валютах, которые формируют количественно не совпадающие активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в отдельных валютах, учитываемые в соответствии с действующим порядком бухгалтерского учета балансовыми и внебалансовыми записями и данными оперативного и аналитического учета, отражающими требования получить и обязательства поставить средства в данных валютах, как завершенные расчетами в настоящем (т.е. на отчетную дату), так и истекающие в будущем (т.е. после отчетной даты). При этом открытая валютная позиция может быть короткой и длинной. С целью ограничения валютного риска уполномоченных банков Банком России устанавливаются лимиты открытой валютной позиции.

Подводя итог анализу проблем методов и инструментов государственного регулирования банковской деятельности необходимо отметить, что их закрепление в федеральном законодательстве, безусловно, имеет чрезвычайно важное значение для эффективности банковской деятельности. В то же время, анализ показывает, что многие вопросы, связанные установлением и применением тех или иных средств государственного регулирования банковской деятельности, без достаточных оснований переданы на усмотрение Банка России – от издания нормативных актов, определяющих порядок применения тех или иных инструментов, до установления конкретных нормативов. Кроме того, допускаются случаи превышения Банком России своих прав, а также использование в процессе государственного регулирования таких инструментов денежно-кредитной политики, которые федеральным законом не предусмотрены (например, норматив риска собственных вексельных обязательств Н-13).