Я.А. Гейвандов. О целях надзорно-контрольной деятельности в условиях текущего мирового социального кризиса

(статья опубликована в Вестнике Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. № 5-6. С.187-190; Первая Всероссийская научно-практическая конференция "Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства", состоявшейся 4-5 июня 2015 г. в Нижегородском государственном университете им Н.И. Лобачевского (национальный исследовательский университет), г. Нижний Новгород.)

Проблемы контроля и надзора вызывали и продолжают вызывать особый интерес у представителей науки и практики, независимо от того на каких принципах строятся экономические отношения в обществе, каково государственное устройство или механизм функционирования власти в стране.

Обеспечение качественного контроля и надзора важно на любом этапе развития общества. Исторический опыт России, в этом смысле, подтверждает вышеупомянутый вывод.

Одной из важнейших задач науки является осознание и формулирование идей о контроле и надзоре, как явлениях, в первую очередь, социальных, а затем политических, правовых или экономических. От этого зависят цели, принципы и методы организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Происходящие события общемирового масштаба свидетельствуют о возникновении серьезных проблем не только в мировой политике, экономике и финансовой системе. Явления, именуемые в средствах массовой информации мировым финансовым кризисом, как представляется, в реальности свидетельствуют о возникновении мирового социального кризиса. Именно в контексте текущего мирового социального кризиса отношений представляется актуальным рассматривать проблемы надзорно-контрольной деятельности. В общеотраслевом смысле контрольно-надзорная деятельность - явление не только правовое, но, в первую очередь, социально-политическое, являющееся важнейшей функцией любого государства, включая нашу страну - Российскую Федерацию.

Важно понимать, что и надзорная, и контрольная, и любая другая регулирующая и правоохранительная деятельность должны быть направлены на создание условий для поступательного развития общества (экономического, социального, политического, правового, военно-оборонительного).

Между тем, в общественном сознании и в сознании некоторых должностных лиц сложилось отношение к надзорно-контрольной деятельности, исключительно, как к способу выявления правонарушений, злоупотреблений и недостатков. К сожалению, именно упомянутые идеи оказались в основе правового регулирования и организации существующего правового механизма контрольно-надзорной деятельности. Именно на реализацию вышеназванных идей, в качестве основных целей контрольно-надзорной деятельности нацелены соответствующие должностные лица, причем, не только государственные (муниципальные), но и корпоративные.

Однако в современных кризисных условиях было бы ошибочно надзорно-контрольную деятельность рассматривать лишь как средство ограничения, предупреждения, выявления, пресечения и/или наказания неправомерного поведения, как например, это делается в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Особенно неприемлемо, когда сама государственная власть позиционирует контроль и надзор как деятельность государства, от которой предпринимателям, будто бы требуется защита.

То, что у предпринимателей и общества в целом, сложилось негативное отношение к контрольно-надзорной деятельности - факт общеизвестный со времен распада Союза ССР, обусловленный различными факторами (историческими, экономическими, социально-политическими, правовыми, включая коррупционные, и т.п.).

Но, представляется странным, когда негативное отношение к важнейшему направлению государственной деятельности проявляют не отдельные граждане или оппозиционно настроенные социальные группы, не предприниматели или их общественные объединения, а само государство в принимаемых федеральными органами государственной власти правовых нормах.

Принимая правовые акты, подобные Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», само государство, признает, не позитивную, а негативную направленность контроля и надзора.

Так, из самого названия Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует официальное признание федеральных законодателей того факта, что в процессе контрольно-надзорной деятельности, якобы нарушаются права субъектов предпринимательской деятельности.

В качестве примера проявления негативного подхода самого государства к собственной контрольно-надзорной деятельности можно привести определение государственного контроля (надзора), которое дается в ст. 2 уже упомянутого Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В указанном Федеральном законе государственный контроль (надзор) характеризуется как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных вышеназванным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Как видим, федеральное законодательство даже не упоминает содействие (оказание помощи) субъектам предпринимательства в налаживании их деятельности в соответствии с установленными обязательными требованиями, в качестве цели контроля или надзора .

Между тем, именно государство, его органы власти и должностные лица призваны и обязаны стать главными защитниками общественных интересов, прав и законных интересов личности (граждан и юридических лиц).

Общество заинтересовано в свободе предпринимательства, в свободной реализации прав и законных интересов своих членов, без постоянного вмешательства со стороны государства.

Наряду с этим и общество, и граждане также нуждаются в получении качественных услуг от субъектов предпринимательской деятельности, от публичных институтов и общественных объединений.

Однако без налаженной контрольно-надзорной деятельности, обеспечить предоставление качественных услуг весьма затруднительно, особенно, когда надзор и контроль осуществляются не в постоянном, непрерывном режиме, а эпизодически.

Очевидно, пришло время осмысления путей (направлений) дальнейшего совершенствований основных идей и принципов контроля и надзора, его переориентации с формального сбора негатива и оснований для привлечения к ответственности, к содействию функционированию всех социально-значимых институтов и субъектов (государственных и частных) в интересах потребителей, отдельных граждан, социальных групп, всего общества и государства в целом.

Необходимо признать целесообразность уточнения целей контрольно-надзорной деятельности. Они не должны ограничиваться исключительно выявлением правонарушений и применением наказания к правонарушителю. Подобный подход недопустим и вреден с точки зрения обеспечения стабильного и позитивного развития общества, устойчивости государственно-правового механизма, обеспечения принципов конституционной законности и справедливости.

Цели надзорно-контрольной деятельности в современных кризисных условиях нуждаются в уточнении. Надзорно-контрольная деятельность должна обеспечивать обязательное позитивное взаимодействие между органами контроля и надзора и лицами, деятельность которых контролируется.

От контрольных и надзорных органов и должностных лиц следует требовать не просто предупреждения правонарушений, формального обнаружения недостатков или привлечения к юридической ответственности правонарушителей, но и формулирования конкретных рекомендаций по устранению выявляемых нарушений, а в некоторых случаях и оказания помощи подконтрольному или поднадзорному лицу в их преодолении.

Надзорно-контрольная деятельность как важнейшая функция государства, а в некоторых случаях, общественных и коммерческих организаций (например, в финансово-банковской системе), должна способствовать позитивному развитию общественных отношений, в том числе росту экономической активности и частной инициативы населения, повышению производительности труда в обществе, росту производства и сферы услуг, с опорой на которые и может формироваться эффективная социальная, экономическая, финансовая, политическая, правовая, военно-оборонительная основа Российской Федерации.

Необходимо учитывать, что надзорно-контрольная деятельность осуществляется не только в экономической или финансовой сфере, в строительстве или на производстве, в налоговой или бюджетной сфере. Не менее важно обеспечить эффективность надзорно-контрольной деятельности и в других сферах государственной и общественной жизни, например: в сфере государственного строительства, правосудия и правоохранительной деятельности, в сфере социального обеспечения, в сфере обороны и безопасности.

Уточнение целей надзора и контроля могло бы способствовать обеспечению законности, обеспечению прав и законных интересов государства, общества и конкретных лиц (юридических и физических) во всех сферах единого социального организма. Так, необходимо исключить повторение в будущем, имевших место в 90-е годы прошлого века случаев отключения от электроснабжения подразделений Ракетных войск стратегического назначения и Военно-космических Сил, происходивших, в том числе, из-за отсутствия должного понимания целей контроля и надзора в сфере обеспечения обороны и безопасности России.

Итак, стоит подумать, как переформатировать контрольно-надзорную деятельность так, чтобы в процессе ее реализации обеспечить приоритет не столько и не только выявлению нарушений, сколько оказанию содействия (помощи) подконтрольным (поднадзорным) лицам в приведении их деятельности в соответствии с установленными стандартами, требованиями и правовыми нормами.

Эффективная надзорно-контрольная деятельность - один из элементов, обеспечивающих суверенитет любого государства, а надлежащее качество данной деятельности - важнейшее направление противодействия (преодоления) развивающемуся мировому кризису. Сможет ли российское общество без серьезных последствий преодолеть текущий кризис, зависит, в том числе от того насколько эффективно надзорно-контрольная функция государства регулируется и реализуется.

Таким образом, контрольно-надзорная деятельность могла бы быть переформатирована и нацелена не только на выявление недостатков (нарушений) и назначение наказания, но и на реализацию позитивных целей. Например, целей, направленных на содействие в устранении выявляемых нарушений, особенно допущенных без умысла проверяемого лица.

Реализация предложенного подхода, конечно же, потребует серьезного обсуждения, а в случае принятия, создания специальных административно-правовых режимов, которые могут оказаться востребованными в процессе преодоления текущего мирового кризиса и принятых некоторыми государствами антироссийских экономических и политических санкций, а также в контексте антикоррупционных мероприятий, проводимых в стране.

Надзорно-контрольная деятельность - есть продолжение и воплощение другой, не менее важной, публично-правовой функции - функции регулирования. Предлагаемое уточнение целей контрольно-надзорной деятельности может способствовать выявлению недостатков, пробелов и противоречий в правовом регулировании и в правоприменительной практике со стороны самих органов государственной или муниципальной власти либо уполномоченных ими лиц.

Следовательно, реализация изложенного выше предложения может способствовать достижению единства целей регулирования, контроля, надзора, а также взаимной ответственности регулятора и лиц, чья деятельность регулируется, в части достижения общих социально-значимых и социально-полезных целей.