ГЛАВА V. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

1. Основные направления взаимодействия федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере (законотворчество, кадровая политика, контроль)

Серьезной причиной, порождающей проблемы в денежно-кредитной сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономии друг от друга. Все они являются частями единого государственно-правового механизма.

Сохраняя свою независимость и самостоятельность, органы, осуществляющие функции государственного управления, обязаны взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей - укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциалов России.

В формировании здорового нравственного климата и обеспечении конституционной законности в денежно-кредитной сфере решающая роль принадлежит государству, государственным органам и государственным должностным лицам. Поэтому усиление этических, основанных на Конституции России начал в государственной политике, направленной на регулирование банковской системы как элемента единой денежно-кредитной сферы России, явилось бы серьезной гарантией эффективности банковской деятельности и устойчивости банковской системы в РФ. Не оценив сложившуюся в денежно-кредитной сфере РФ ситуацию, не определив целей предполагаемых преобразований и используемых при этом методов, государство вряд ли сможет верно сформулировать стратегию своей денежно-кредитной политики, принять справедливые решения по поводу реструктуризации банковской системы, ее будущего устройства.

Без постоянной координации между государственными органами невозможно достижение согласованных совместных действий. Это общее требование, обеспечивающее эффективное руководство всеми сферами жизнедеятельности государства, в том числе денежно-кредитной и банковской. В связи с этим актуальной является проблема разграничения полномочий между Банком России и другими органами государственной власти и создания условий, обеспечивающих взаимодействие между ними, способствующих обеспечению законности и соблюдению интересов российского общества при реализации государственной денежно-кредитной и банковской политики. В этой связи стоит подумать о создании правовых норм, ограничивающих возможность проявления субъективизма служащих Банка России и других государственных органов при принятии юридически значимых решений в банковской сфере.

Как отмечалось в предыдущих главах, помимо Банка России, регулирование банковской системы осуществляют и другие федеральные органы государственной власти, с учетом их конституционных полномочий. Все они обязаны действовать на основе взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической политики, проведения регулярных консультаций, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение.

Анализируя особенности взаимодействия федеральных органов государственной власти по поводу регулирования банковской системы и реализации денежно-кредитной политики, необходимо учитывать соответствующие функции Президента России, Правительства России, обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации и Банка России.

Президент России возложенные на него функции осуществляет, опираясь на свою Администрацию, созданные в этой Администрации структурные подразделения, а также через Правительство РФ.

Администрация Президента России формируется в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ и является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента России (п. 1 Положения об Администрации Президента России[1]). Именно Администрация Президента призвана создавать необходимые условия для реализации Президентом России функций гаранта Конституции РФ; защиты прав и свобод человека и гражданина; функций по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; определению основных направлений государственной внутренней и внешней политики; решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению; обеспечению Президентом России согласованного функционирования органов государственной власти и иных возложенных на него полномочий.

Каждое из упомянутых направлений деятельности Президента России и его Администрации может иметь и имеет отношение к денежно-кредитной сфере в целом и к банковской системе России в частности. На Администрацию Президента России возлагается функция по взаимодействию в порядке, установленном Президентом России, с органами государственной власти России, включая содействие Президенту РФ в реализации полномочий по кадровым вопросам, закрепленным за главой государства Конституцией Российской Федерации и законодательством России.

Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций взаимодействует с палатами Федерального Собрания России, Правительством России, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, иными судами России, Генеральной прокуратурой России, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными общественными объединениями и организациями (п. 7 вышеназванного Положения).

Однако остается открытым вопрос о необходимости взаимодействия Администрации Президента России с Банком России по вопросам денежно-кредитной политики. В числе упомянутых органов и организаций, с которыми обязана взаимодействовать Администрация Президента России при реализации возложенных на нее функций, Банк России не упоминается. Применительно к Администрации Президента России и ее взаимодействию с другими государственными органами не упоминается и такое важное направление государственной политики, как денежно-кредитная политика. Между тем в реальности теснейшее взаимодействие Администрации Президента России с Банком России и другими федеральными органами государственной власти по всем направлениям единой государственной денежно-кредитной политики, безусловно, осуществляется. Поэтому основы и порядок такого взаимодействия было бы полезно зафиксировать в правовых нормах.

В структуре Администрации Президента России действуют экономическое управление, аппарат Совета Безопасности, аппарат помощника Президента России по экономическим вопросам, управление кадровой политики, главное государственно-правовое управление, принимающие активное участие в формировании и подготовке решений Президента России по вопросам государственной денежно-кредитной политики, организации банковской системы и осуществления банковской деятельности.

Согласно Положению об Экономическом управлении Президента России[2] это управление является самостоятельным подразделением Администрации Президента России. На Экономическое управление Президента России возложено:

информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента России по экономическим вопросам;

подготовка для Президента России информации и предложений по вопросам экономической политики государства;

подготовка для Президента России предложений по разработке президентских программ и организации их выполнения (п. п. 1, 4 вышеупомянутого Положения). Среди основных задач Экономического управления Президента России упоминаются, в частности: анализ социально-экономической ситуации в России, прогнозирование ее развития и выработка предложений Президенту России; анализ хода исполнения федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка предложений по реализации указов и распоряжений Президента России в области экономической политики государства; экономическая экспертиза проектов федеральных законов, проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ; экспертиза проектов постановлений и распоряжений Правительства России, решений федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическим вопросам, а также подготовка прогнозных оценок последствий реализации указанных нормативных правовых актов; участие в подготовке для Президента России аналитических материалов по вопросам экономической безопасности государства и проектов соответствующих решений; участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию России о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, в подготовке бюджетных посланий и иных программных документов Президента России по вопросам экономической политики государства; сбор, оценка достоверности и полноты, а также обработка информации по вопросам экономического развития страны; координация планов и работ по развитию и уточнению концепции экономических реформ в России и т.п. (п. 5 Положения).

Осуществление Президентом России государственной политики в денежно-кредитной сфере выражается и в принимаемых им кадровых решениях. Это могут быть решения, связанные с представлением к назначению либо постановкой вопроса об освобождении от должности Председателя Банка России или с согласованием кандидатур членов Совета директоров Банка России перед их назначением либо с освобождением от должности, а также решения по назначению представителей Президента России в Национальном банковском совете. При этом обеспечение деятельности Президента России по решению кадровых вопросов, отнесенных к его ведению Конституцией России и федеральным законодательством, возложено на Управление кадров Президента России[3].

На формирование политики Президента России в денежно-кредитной сфере значительное влияние оказывает Совет Безопасности России и аппарат, обеспечивающий его деятельность[4].

При решении вопросов национальной безопасности России в целом, в том числе и экономической безопасности, Совет Безопасности России способен оказывать влияние на формулирование позиции главы государства по поводу государственной политики в денежно-кредитной сфере, ее устойчивости, наличии тех или иных угроз денежно-кредитной системе России. Так, осенью 1994 г. после банковского кризиса, известного как "черный вторник", именно Совету Безопасности России как координирующему органу при Президенте РФ и его аппарату было поручено изучить причины и условия, способствовавшие банковскому кризису, а также подготовить предложения, исключающие его повторение[5].

Определенное влияние на реализацию Президентом России своих полномочий по государственному регулированию денежно-кредитных отношений в сфере обеспечения национальной обороны России оказывал Совет Обороны России - постоянно действовавший до 1998 г. совещательный орган, осуществлявший подготовку решений Президента России в области военного строительства и по вопросам оборонной политики[6].

Одной из задач, возложенных на Совет Обороны России, являлось решение проблем финансирования расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону и для обеспечения деятельности Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований (п. 6 Положения). В связи с этим Совет Обороны России не оставлял без внимания некоторые вопросы банковской деятельности в интересах Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, а также вопросы доведения выделенных из государственного бюджета денежных средств на оборону до конкретной воинской части через банковскую систему России. В этом плане Совет Обороны России оказывал определенное влияние на развитие кредитной системы РФ[7].

Среди органов государственной власти важную роль в осуществлении государственного регулирования кредитной системы занимают обе палаты Федерального Собрания РФ. Порядок взаимоотношений Государственной Думы и Совета Федерации с Банком России и Правительством России в сфере регулирования банковской системы и денежно-кредитной политики, помимо Конституции России и Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (гл. 21 Регламента) и Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания РФ[8]. При этом во взаимоотношениях с Президентом России, с Советом Федерации Федерального Собрания России, с Правительством России, с Банком России и другими государственными органами Государственную Думу представляет ее Председатель.

Государственное регулирующее воздействие на денежно-кредитную сферу России, осуществляемое Советом Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ, проявляется в основном в форме законотворчества. В соответствии с Конституцией России Государственной Думой России принимаются, а Советом Федерации России одобряются законодательные акты по вопросам организации и функционирования денежно-кредитной системы России.

Процесс принятия законодательных актов, или законодательная процедура, в том числе в сфере денежно-кредитного регулирования, призван создать условия, исключающие принятие того или иного законодательного акта не в интересах всего общества, а в интересах одной или нескольких политических, экономических или корпоративных группировок, не отражающих национальные интересы России. Если опубликованные в средствах массовой информации примеры корыстного отношения законодателей к подготовке, рассмотрению и принятию законодательных актов соответствуют действительности, то остается сожалеть по поводу сохранения в России столь отвратительных примеров корыстного отношения к выполнению общественного и государственного долга.

Вот только один пример. Газета "Время МН" со ссылкой на генерального директора АРКО сообщает, что "некие представители, близкие к депутатскому корпусу, предлагали агентству несколько миллионов долларов за активное включение АРКО в лоббистскую игру вокруг Закона "О банкротстве кредитных организаций". Таким образом, пишет газета, "стал известен пусть приблизительный, но все же понятный "ценовой ориентир" работы над особо важными для страны законами. Стала понятна и цена, которую нечистоплотные дельцы готовы платить за то, чтобы фактические банкроты годами оставались "на плаву", умножая расстройства кредиторов и вкладчиков"[9].

Банковские, как и любые другие, законодательные акты не могут быть нацелены только на обеспечение предпринимательских или иных частных интересов либо только на защиту интересов государства и его органов. Частные, общественные и государственные интересы в банковской сфере в равной степени должны признаваться высшей ценностью и равным образом защищаться федеральным банковским законодательством.

При этом государственные органы не могут игнорировать объективные нравственные законы и принимать банковские правовые нормы, противоречащие законам этики. Это может привести к возведению безнравственного поведения в разряд правомерного и поощряемого государством.

Действующее федеральное банковское законодательство не учитывает и не закрепляет алгоритма государственного воздействия на банковскую систему в условиях возможного наступления чрезвычайной ситуации в денежно-кредитной сфере России или на международных финансовых рынках. Действующее федеральное законодательство о чрезвычайных ситуациях и чрезвычайном положении также содержит пробел в регулировании этого вопроса. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" увязывает состояние чрезвычайной ситуации лишь с техногенными или природными стихийными бедствиями. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" также не предполагает изменения механизма государственного регулирования денежно-кредитной сферы в условиях введенного чрезвычайного положения, не устанавливает формы и методы государственного управляющего воздействия на отношения в сфере денег и кредита в чрезвычайной ситуации. Более того, саму возможность влияния денежно-кредитной сферы на возникновение чрезвычайной ситуации в стране или в отдельном ее регионе, так же как и влияние чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения на функционирование денежно-кредитной сферы, вышеназванные федеральные законодательные акты не предполагают вовсе.

Между тем необходимо прогнозировать и регулировать возможность возникновения чрезвычайных ситуаций в денежно-кредитной сфере, а также введения правового режима чрезвычайного положения в связи с возможными угрозами, возникающими в денежно-кредитной сфере. Необходимо на законодательном уровне установить алгоритм возможных действий органов денежно-кредитного регулирования в условиях чрезвычайных ситуаций. Примеры Аргентины, Бразилии, Венесуэлы и других стран лишь за период 2001 - 2003 гг. свидетельствуют, что денежно-кредитная система может стать катализатором серьезнейших социальных конфликтов, приводящих к катастрофическим последствиям для государства. Именно в условиях чрезвычайной ситуации или чрезвычайного положения в первую очередь должен вводиться особый правовой режим в денежно-кредитной сфере.

Однако федеральное законодательство не предполагает самой возможности возникновения чрезвычайных (кризисных) ситуаций применительно к денежно-кредитной сфере России. Соответственно, оно не содержит правовых норм, предусматривающих юридические основания (признаки), позволяющие признать ту или иную кризисную ситуацию (политическую, экономическую, техногенную, энергетическую, военную) угрожающей для экономики отдельного региона или России в целом, и не устанавливает какие-либо специальные чрезвычайные правовые режимы функционирования денежно-кредитной сферы в случае наступления вышеупомянутых обстоятельств. Например, нельзя исключать возникновение явлений, способных спровоцировать блокирование электронных расчетов в рамках банковской системы. Государство и сами банки должны предусмотреть такие организационно-правовые механизмы, которые позволили бы банковской системе обеспечивать расчетные отношения между клиентами на основе не только электронных, но и с использованием иных форм. Возможны и иные кризисные или чрезвычайные ситуации в денежно-кредитной сфере, требующие введения специальных правовых режимов. Так, вполне очевидно, что государство не может разрешать любые инвестиции в банковский или иной сектор экономики в боевой обстановке, в условиях боевых действий. В подобных случаях федеральное законодательство должно предусматривать возможность введения специальных правовых режимов функционирования в регионе кредитных организаций и их филиалов, вплоть до временного приостановления их деятельности, прекращения инвестиционного процесса в регион и из региона, блокирования корреспондентских счетов кредитных организаций, расположенных в регионе, и имеющихся у них финансовых ресурсов. При этом ответственность за обеспечение функционирования платежной системы, за оказание расчетно-кассовых банковских услуг населению и юридическим лицам в регионе с чрезвычайной (кризисной) ситуацией обязаны в полном объеме принять на себя государство и его институты. Таким образом, сама возможность существования специальных, чрезвычайных правовых режимов в денежно-кредитной сфере, основания и порядок их введения и отмены, их содержание, ограничивающее инвестиционные и иные права участников денежно-кредитных отношений, правовые гарантии, ответственность субъектов экономических отношений подлежат установлению в федеральном законодательстве.

Имеющиеся недостатки в правовом регулировании особенностей государственной денежной и кредитной политики говорят о необходимости совершенствования законодательства. Однако практика последнего десятилетия XX в. свидетельствует: изменения в системе государственного управления и многочисленные поправки в федеральное законодательство, принимаемые без серьезной подготовки и без концепции, нацеленной на достижение позитивных экономических, политических и социальных целей, как правило, не приводят к устойчивому положительному результату.

В условиях современной России с ее нестабильной политической, экономической, правовой системой принятие решений, кардинально изменяющих механизм государственного регулирования денежно-кредитной сферы без серьезной подготовки, может лишь в очередной раз спровоцировать усиление негативных явлений в экономике.

Любые возможные изменения в федеральное законодательство должны носить комплексный характер, основываться на согласованном и взаимоувязанном понимании содержания государственной денежной и кредитной политики; банковской деятельности и ее отличий от других видов деятельности в денежно-кредитной сфере; банковской и платежно-расчетной систем, а также соотношения между ними. Потребуется уточнить роль и значение денег не только как объекта, но и как средства государственного управления экономикой; раскрыть содержание и роль валютной политики, валютного регулирования и контроля в денежно-кредитной сфере и их соотношение с единой государственной политикой в сфере денег и кредита. Кроме того, целесообразно разработать механизм, способствующий добровольному и выгодному для граждан включению сберегаемых ими рублей и иностранной валюты в легальный экономический оборот. Но прежде всего Российской Федерации следует установить государственные стандарты организации и функционирования денежно-кредитной системы страны.

Приоритетной является работа по созданию надежной системы юридических, экономических и организационных гарантий прав граждан, предпринимателей и государств - участников денежно-кредитных отношений. Основной целью государственного регулирования должно стать обеспечение прав и законных интересов личности независимо от ее статуса или каких-либо иных обстоятельств. Только на такой основе можно добиться реального и стабильного повышения эффективности экономических отношений и стимулирования экономического роста.

Регулирующая деятельность государства не может и не должна быть направлена против личности, в том числе против личности предпринимателя. Призывы государства к развитию свободного предпринимательства без серьезной правовой, организационной, материальной и нравственной защиты участников соответствующих правоотношений выглядят, по меньшей мере, странными, если не сказать провокационными. В существующих же условиях, пропагандируя идеи свободного рынка и предпринимательства, государство на деле за целое десятилетие не сформировало сколько-нибудь серьезных институциональных основ для свободной коммерческой деятельности и судебной защиты нарушенных прав. В результате многие предприниматели становятся заложниками сложившейся ситуации и потенциально во многих случаях рискуют быть признаны правонарушителями, а потребители их услуг рискуют быть обманутыми.

В таких условиях законодательство не может ограничиваться лишь закреплением экономических или юридических стандартов банковской деятельности. Оно обязано защищать интересы потребителей не только банковских, но и иных видов услуг в денежно-кредитной сфере, а также интересы предпринимателей и публичные интересы, предъявляя особые морально-нравственные требования к субъектам банковской деятельности, собственникам кредитных организаций, банковским руководителям, служащим и их клиентам. Но в первую очередь государство обязано обеспечить этичность собственной деятельности и высокий уровень нравственности своих служащих.

Соответствие правовых норм банковского законодательства этическим требованиям и общенациональным интересам России может быть обеспечено: а) созданием законотворческой процедуры высокого качества и скрупулезным ее соблюдением; б) созданием взаимосогласованных правовых норм, основанных на законности и категориях нравственности, и их неукоснительным исполнением всеми и повсеместно.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся денежно-кредитной политики, прибыли Банка России, его налогообложения, взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления, международной и внешнеэкономической деятельности Банка России, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся организации наличного денежного обращения, банковского регулирования и надзора, взаимоотношений Банка России с кредитными организациями, организации безналичных расчетов, предварительно рассматриваются на заседании Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

Законопроекты о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" по вопросам, касающимся статуса, полномочий и ответственности Банка России, капитала Банка России, органов управления Банком России, принципов организации Банка России, служащих Банка России, операций Банка России, отчетности Банка России, аудита Банка России, предварительно рассматриваются на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

По упомянутым выше вопросам законотворческой деятельности Государственной Думы в денежно-кредитной сфере Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключения, которые направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. При рассмотрении законопроектов по указанным вопросам Государственная Дума заслушивает доклад представителя Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству (ст. 166 Регламента Государственной Думы).

Помимо законотворчества Государственная Дума РФ оказывает серьезное влияние на денежно-кредитную систему РФ в процессе реализации возложенной на нее функции контроля за деятельностью Банка России. В федеральном законодательстве определено, что Банк России подотчетен Государственной Думе РФ как представительному и законодательному органу.

Подотчетность Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ, как это следует из ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и Регламента Государственной Думы, означает, что Государственная Дума:

во-первых, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента России (п. "г" ст. 83 Конституции России). Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации. Кандидатура для назначения на должность Председателя Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Банка России, Президент России в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Банка России. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка России Президент России представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Банка России.

Кандидат для назначения на должность Председателя Банка России выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты.

Председатель Банка России считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка России проводится в том же порядке.

При освобождении Председателя Банка России от должности соответствующее представление Президента России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение об освобождении от должности Председателя Банка России принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 167, 168, 169 Регламента Государственной Думы);

во-вторых, назначает на должность и освобождает от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом России. Кандидатура для назначения в Совет директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. Член Совета директоров считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

В случае если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России. Представление Председателя Банка России об освобождении от должности члена (членов) Совета директоров предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Решение по данному вопросу принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способ голосования определяется Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса (ст. ст. 170, 171 Регламента Государственной Думы).

В практической деятельности Государственной Думы при реализации конституционных полномочий по осуществлению кадровой политики в банковской сфере, выражающихся, в частности, в назначении Государственной Думой членов Совета директоров Банка России, также имелись существенные изъяны. Например, после принятия и вступления в силу Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"[10] вопреки установленному законом сроку и порядку формирования Совета директоров Банка России последний в течение длительного времени так и не был сформирован. В то же время решения, которые относились к исключительной компетенции Совета директоров Банка России, в этот период (примерно шесть месяцев) продолжали приниматься. Известно, что в момент вступления в силу 4 мая 1995 г. Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" Банком России руководил исполняющий обязанности Председателя Банка России. Существовавший в тот период Совет директоров Банка России был сформирован на основании утратившего силу Устава Банка России, а вовсе не в установленном в Конституции России и федеральном законодательстве порядке. Именно поэтому в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)" было установлено: "...внесение кандидатуры Председателя Банка России на рассмотрение Государственной Думы осуществляется не позднее месяца со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Внесение кандидатур членов Совета директоров по представлению Председателя Банка России осуществляется в течение месяца со дня назначения на должность Председателя Банка России". Однако это требование упомянутого Федерального закона так и не было выполнено. Председатель Банка России был назначен в установленном Конституцией России порядке лишь через шесть месяцев после вступления в силу рассматриваемого Федерального закона[11].

Что же касается назначения членов Совета директоров Банка России, то требование федерального законодательства о внесении кандидатур членов Совета директоров в течение месяца со дня назначения Председателя Банка России также не было выполнено. Одновременно было нарушено требование Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", которое касалось обеспечения кворума на заседании Совета директоров Банка России, влияющего на законность принимаемых этим коллегиальным органом юридических решений. Однако каких-либо активных юридических действий по обеспечению законного функционирования высшего органа управления Банком России со стороны Государственной Думы как конституционного органа, ответственного за назначение высших должностных лиц Банка России, в течение длительного времени не принималось;

в-третьих, Государственная Дума направляет и отзывает своих представителей в Национальном банковском совете в рамках своей квоты. К моменту подготовки настоящей работы Государственная Дума не привела свой Регламент (ст. 172 Регламента) в соответствие с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части, касающейся изменившегося порядка комплектования Национального банковского совета;

в-четвертых, рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и принимает по ним решение.

Как отмечается в Регламенте Государственной Думы, основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предварительно рассматриваются Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, который вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовят заключения по указанному вопросу, которые направляют в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству.

Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Банка России и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление (ст. 174 Регламента);

в-пятых, рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение. Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Государственной Думе годовой отчет, утвержденный Советом директоров и рассмотренный Национальным банковским советом. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту России, а также на заключение в Правительство РФ (ст. 25 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным. Годовой отчет Банка России предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект (проекты) постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитет Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.

При рассмотрении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка Российской Федерации и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности Банка России и его годовом отчете. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление (ст. 173 Регламента).

Кроме того, Государственная Дума принимает решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений (указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета); проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики). Кроме того, Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту России информацию в порядке, установленном федеральными законами (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Устанавливая подотчетность Банка России Государственной Думе, федеральное законодательство не определяет, какие именно решения могут быть приняты Государственной Думой для реализации принципа подотчетности Банка России и каково их правовое значение.

Регламентом Государственной Думы предусмотрены формы взаимодействия Государственной Думы с федеральными государственными органами, непосредственно осуществляющими денежно-кредитную политику. Например, как правило, каждую среду на заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя Правительства России, Председателя Банка России или иных должностных лиц на вопросы депутатов Государственной Думы (ст. 41 Регламента); Государственная Дума вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию, с соблюдением требований ст. 17 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", запрос Председателю Правительства России, Председателю Банка России по вопросам, входящим в их компетенцию с соблюдением установленных требований запрос вправе направить и депутат Государственной Думы. Запрос депутата Государственной Думы направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты (ст. 47 Регламента).

Похожими полномочиями наделен и Совет Федерации Федерального Собрания России, Регламент которого также предполагает проведение на заседании палаты "правительственного часа" для ответов членов Правительства России на вопросы членов Совета Федерации в первый день очередного заседания палаты. Кроме того, Совет Федерации вправе пригласить на заседание палаты Председателя Банка России, руководителей федеральных органов государственной власти. Совет Федерации наделен правом направить парламентский запрос Председателю Правительства России, членам Правительства России, Председателю Банка России, Председателю Счетной палаты России, руководителям федеральных органов государственной власти по вопросам денежно-кредитной политики, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц (ст. ст. 77, 81 Регламента).

Совет Федерации Федерального Собрания России, так же как и Государственная Дума, оказывает серьезное влияние на состояние денежно-кредитной сферы России, непосредственно участвуя в процессе законотворчества. Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам, особо оговоренным в Конституции России, подлежат одобрению Советом Федерации. В соответствии со ст. 106 Конституции России обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии. Следовательно, Конституция России устанавливает особую конституционную процедуру принятия законодательных актов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии, юридический и нравственный потенциал которой не всегда должным образом используется на практике. Предусмотренная Конституцией России процедура принятия федеральных законодательных актов, регулирующих отношения в денежно-кредитной сфере, должна позволять блокировать подписание Президентом России таких федеральных законов, которые приняты вопреки общественным интересам.

Речь идет об обязательном рассмотрении Советом Федерации России законодательных актов, принятых Государственной Думой России. Принятый Государственной Думой закон по вопросам, упомянутым в ст. 106 Конституции РФ, не подлежит подписанию главой государства, если он не рассматривался Советом Федерации Российской Федерации или его рассмотрение не завершилось одобрением либо отклонением[12].

Причем фактическое соблюдение вышеупомянутой конституционной процедуры должно быть юридически зафиксировано в тексте или в приложении к федеральному закону при его официальной публикации. К сожалению, действующее законодательство такого требования не содержит, а законотворческая практика его не применяет. Во многих федеральных законодательных актах, регулирующих денежно-кредитную сферу России, указывается лишь дата их принятия Государственной Думой, но не упоминается дата одобрения или отклонения Советом Федерации. Поэтому, например, из анализа Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" невозможно получить представление о том, соблюдена ли при его принятии конституционная процедура или нет, а следовательно, могут возникать сомнения в его конституционной законности с точки зрения соблюдения особой конституционной процедуры принятия и вступления в силу.

Президент России при наличии к тому оснований, подтверждающих использование незаконных методов при прохождении законотворческой процедуры либо при явном несоответствии федерального закона интересам общества и государства, также мог бы активнее использовать свое конституционное право отклонять и не подписывать принятый законодательный акт, информируя о причинах своего решения общественность (ст. 107 Конституции РФ).

Для реализации возложенных на Совет Федерации конституционных функций в денежно-кредитной сфере им образованы Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению и Комитет Совета Федерации по бюджету. При этом Комитет Совета Федерации по бюджету предварительно рассматривает кандидатуры представителей Совета Федерации в коллегиальных органах управления федеральных министерств, ведомств и организаций, ведающих вопросами финансовой политики, а также государственных финансово-кредитных учреждений и Банка России.

К ведению Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению относятся вопросы законодательного обеспечения: деятельности Банка России, иных банков и кредитных организаций; денежно-кредитной политики; системы платежей и расчетов; рынка ценных бумаг; инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов; валютного регулирования и валютного контроля, трансграничных финансовых операций; сферы страхования, ипотечного кредитования и лизинга; бухгалтерского учета и аудита; оборота драгоценных металлов и драгоценных камней; участия России в деятельности международных финансовых организаций, а также финансового мониторинга. Комитет Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению предварительно также обсуждает и вносит на рассмотрение Совета Федерации: кандидатуры на должности членов Национального банковского совета, представляющих Совет Федерации; кандидатуры на должности членов коллегии Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций"; кандидатуры представителей Совета Федерации в наблюдательных советах банков с государственным участием (ст. 30 Регламента Совета Федерации).

На функционирование банковской системы существенное влияние оказывает деятельность Счетной палаты России как специального конституционного контрольного органа. Именно на Счетную палату России возложен контроль за банковской системой (ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации"[13]). При этом Счетная палата России осуществляет контроль за деятельностью Банка России, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России федеральное законодательство также упоминает в качестве одной из задач Счетной палаты России (ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

Проверки финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений Счетная палата России осуществляет в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются также на кредитные организации и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Федеральное законодательство предполагает взаимодействие Счетной палаты России с другими контрольными органами Российской Федерации, включая контрольные органы Президента России, Правительства России, Банка России, Минфина России и т.п. При этом органы внутриведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты России, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата России вправе привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов. Все органы государственной власти в России, органы местного самоуправления, Банк России, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты России информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

При проведении ревизий и проверок Счетная палата России получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты России Банк России, коммерческие банки[14] и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты России справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты России, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную федеральным законодательством (ст. ст. 2, 12, 13, 19, 22, 26 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации").

2. Опыт взаимодействия Правительства России и Банка России как конституционных органов, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику

В соответствии с Конституцией России Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ). Упомянутые конституционные функции детализируются в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"[15], в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", других федеральных законах, нормативных правовых актах Президента России и Правительства РФ. В сфере экономики Правительство России регулирует экономические процессы; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

В 90-е гг. прошлого столетия в России было создано большое количество всевозможных советов, комиссий, рабочих групп при Правительстве России по вопросам банковской деятельности. Так, 22 октября 1996 г. при Правительстве России был создан Совет по вопросам банковской деятельности[16]. Основная цель Совета состояла в повышении эффективности сотрудничества Правительства России с банками и другими кредитными организациями. Совет являлся консультативным органом, руководствовался в своей деятельности Конституцией России, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства России, а также Положением о Совете. Помимо укрепления сотрудничества кредитных организаций и Правительства России Совет должен был способствовать повышению эффективности участия кредитных организаций, их ассоциаций и союзов в реализации государственной денежно-кредитной политики, а также проводить экспертную оценку проектов нормативно-правовых актов по вопросам банковской деятельности (п. 1 Положения). Но действовавшие в тот период Конституция России и федеральное банковское законодательство уже не позволяли кому бы то ни было вмешиваться в деятельность Банка России по банковскому регулированию, и в частности при подготовке и издании нормативных актов по вопросам банковской деятельности. По смыслу упомянутого пункта Положения проект нормативного акта по вопросам банковской деятельности до его принятия должен был быть представлен на экспертную оценку в Совет по вопросам банковской деятельности при Правительстве России. Такая практика могла нарушить принцип независимости Банка России при реализации им нормотворческих полномочий в рамках его компетенции, определенной федеральным законодательством. При этом федеральное законодательство не предусматривало возможности экспертной оценки подготавливаемых Банком России проектов нормативно-правовых актов каким-либо иным органом или советом, кроме Национального банковского совета при Банке России или Минюстом России.

В процессе своей деятельности Совет должен был осуществлять следующие функции: вырабатывать предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы России, развитию платежной системы, привлечению инвестиций в экономику страны, реализации государственной денежно-кредитной политики; рассматривать по поручению Правительства России проекты нормативных правовых актов по вопросам развития банковской деятельности и совершенствования банковской системы России; регулярно информировать Правительство России о состоянии банковской системы России и роли банков в реализации государственной денежно-кредитной политики; подготавливать рекомендации по вопросам включения российских банков в состав международных финансовых организаций, принимающих участие в реализации крупномасштабных финансовых и инвестиционных программ в интересах России; осуществлять взаимодействие с международными финансовыми институтами; рассматривать по поручению Правительства России проекты федеральной инвестиционной программы, в реализации которых предусматривается участие кредитных организаций; разрабатывать предложения и рекомендации по повышению эффективности сотрудничества Правительства России, Банка России, федеральных органов исполнительной власти, кредитных организаций, их ассоциаций и союзов. Возглавлял Совет Председатель Правительства России. При этом в составе Совета отсутствовал представитель Банка России, а его членами были исключительно руководители кредитных организаций и их ассоциаций, представляющие лишь 18 банков и Ассоциацию российских банков. Решения Совета носили рекомендательный характер. При отсутствии представителя Банка России среди членов Совета его деятельность ограничивалась представлением интересов отдельных коммерческих банков в Правительстве России, а не обеспечением общегосударственных интересов и интересов банковской системы России в целом[17]. 15 мая 1998 г. Совет при Правительстве Российской Федерации по вопросам банковской деятельности был упразднен[18].

В распоряжении Президента России от 29 августа 1994 г. № 448-рп Правительству России было предложено рассмотреть вопрос о создании комиссии по банкам и финансовой деятельности. 13 декабря 1994 г. в целях обеспечения координации действий федеральных органов исполнительной власти и Банка России по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики, а также усиления контроля за валютными операциями и состоянием денежного рынка Правительственная комиссия по вопросам кредитной политики была преобразована в Правительственную комиссию по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики[19]. В состав этой Комиссии входили представители Администрации Президента России, федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, банковских, финансовых и промышленных структур. В качестве основных целей деятельности Комиссии в упомянутом распоряжении Президента России предусматривалось: повышение эффективности использования бюджетных средств и кредитных ресурсов, совершенствование системы платежей и расчетов, укрепление финансовой кредитной системы, снижение спада производства и увеличение инвестиций в основные отрасли промышленности, развитие межрегионального сотрудничества и максимальное использование потенциала разнообразия регионов, привлечение крупных банковских и финансовых структур к реализации экономической политики.

Предварительная проработка рассматриваемых вопросов, подготовка по ним предложений и проектов решений осуществлялись специально образованной рабочей группой, которая учитывала поручения Правительства России по относящимся к компетенции Комиссии вопросам. Кроме того, предусматривалось создание временных экспертных рабочих групп, а также специальной рабочей группы при Комиссии для осуществления контроля за выполнением принятых Президентом России, Правительством РФ и Банком России обязательств по выполнению мероприятий, предусмотренных Заявлением Правительства России и Банка России об экономической политике. В деятельности этой специальной группы участвовали уполномоченные представители Международного валютного фонда в соответствии с порядком, согласованным руководителем Комиссии с Постоянным представительством МВФ в России[20].

Деятельность Правительственной комиссии осуществлялась в форме заседаний, проводимых не реже одного раза в квартал. Решения Комиссии оформлялись в виде протоколов, подписываемых председателем Комиссии и утверждаемых Председателем Правительства России. Однако содержание Положения о Комиссии не содержит указаний, насколько обязательными были такие протоколы для Банка России, не включенного в систему исполнительной власти. Тем более что подобным образом оформленные решения не являлись нормативными правовыми актами и поэтому могли иметь для Банка России лишь рекомендательный характер.

На Правительственную комиссию были возложены широкие функции: координация разработки основных направлений единой денежно-кредитной политики; координация с учетом позиции Банка России деятельности федеральных министерств и ведомств по реализации единой финансовой и денежно-кредитной политики; проведение анализа и контроля за выполнением принятых Президентом России и Правительством России решений по вопросам реализации государственной финансовой и денежно-кредитной политики; установление объемов централизованных кредитных ресурсов, направляемых на рефинансирование коммерческих банков для проведения кредитных аукционов и других рыночных методов кредитования; утверждение ежеквартально (ежемесячно) размеров прироста таких ресурсов, проведение соответствующих проверок; организация проведения ведомственных и межведомственных проверок целевого использования централизованных финансовых и кредитных ресурсов и принятие решения по повышению эффективности их использования; установление критериев отбора коммерческих банков, привлекаемых для обеспечения финансирования федеральных целевых программ и комплекса осуществляемых ими финансовых и кредитных операций по поручению Правительства России; утверждение перечней коммерческих банков, привлекаемых для выполнения вышеуказанных программ и операций в соответствии с установленными критериями, и т.п.

Функции Правительственной комиссии были чрезвычайно широки, более того, пределы ее компетенции не были ограничены, поэтому в некоторых направлениях своей деятельности Комиссия вторгалась в сферу исключительных полномочий Банка России. Кроме того, не все функции Комиссии имели координационный характер. Некоторые из них были связаны с установлением критериев отбора коммерческих банков для выполнения поручений Правительства России, с утверждением соответствующих перечней банков, с установлением объемов централизованных кредитных ресурсов. Однако, как уже отмечалось, решения Комиссии принимались в форме протоколов и нигде при этом не публиковались. При изложенных обстоятельствах деятельность Правительственной комиссии по регулированию финансовой и денежно-кредитной политики способствовала ограничению рыночной конкуренции на рынке банковских услуг, лишала заинтересованных лиц возможности ознакомиться с принятыми решениями, а также ограничивала их возможности защищать свои интересы, в том числе и в судебном порядке[21].

Кроме того, некоторые функции Правительственной комиссии вторгались в сферу исключительных полномочий Банка России, чем нарушался принцип его независимости. В соответствии с действовавшим в тот период федеральным законодательством Банк России признавался кредитором последней инстанции для кредитных организаций и организовывал их рефинансирование, под которым понималось кредитование банков, учет и переучет векселей. Рефинансирование, наряду с прямыми количественными ограничениями, являлось одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России. Причем упомянутые ограничения Банком России применялись в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики и только после консультаций с Правительством России, но самостоятельно (п. 3 ст. 4, ст. ст. 40, 42 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Общий объем выдаваемых кредитов Банк России также регулировал в соответствии с принятыми ориентирами государственной денежно-кредитной политики. При этом формы, порядок и условия рефинансирования должны были устанавливаться Банком России. Поэтому возложенные на Правительственную комиссию функции установления объемов рефинансирования нарушали действовавший в тот период Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Постановлением Правительства России от 17 октября 2000 г. № 795 "О координационных и совещательных органах, образованных Правительством Российской Федерации" Правительственная комиссия по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики была упразднена[22].

Еще одним координирующим органом, призванным обеспечить взаимодействие в денежно-кредитной сфере, была специальная межведомственная рабочая группа, образованная распоряжением Правительства России от 18 сентября 1995 г. В задачу специальной межведомственной рабочей группы входило обеспечение разработки проектов нормативно-правовых актов по вопросам совершенствования регулирования банковской деятельности. В состав рабочей группы были включены представители Минфина России, Минэкономики России, Госналогслужбы России, Минюста России (на уровне заместителей руководителей), Банка России, Высшего Арбитражного Суда РФ, подкомитета по банковскому законодательству Госдумы, Ассоциации российских банков, Внешторгбанка России, Технобанка, Акционерного банка "Мост-банк", АКБ "Менатеп" (по согласованию - на уровне руководителей коммерческих банков или их заместителей), а также представители Управления экономической контрразведки ФСБ России и Департамента финансов, бюджета и денежного обращения Правительства России.

Банк России и Правительство России обязаны информировать друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координировать свою политику, проводить регулярные взаимные консультации (ч. 3 ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Так реализуется положение о том, что Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, являющуюся их совместной функцией (ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Еще более развернуто обязательность взаимодействия между Банком России и Правительством России сформулирована в ст. 18 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". В этой статье обязанность осуществлять взаимодействие зафиксирована не просто в общем виде, а в качестве функции Совета директоров Банка России, который во взаимодействии с Правительством России разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет, а также Президенту РФ, в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу, обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики. О том, что проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики предварительно представляется Президенту России и в Правительство РФ, упоминается и в других статьях вышеназванного Федерального закона (например, ст. 45).

Для реализации возложенных на него функций Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" представители Банка России вправе участвовать в заседаниях Правительства России в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством России[23]. В заседаниях Правительства России принимает участие Председатель Банка России или по поручению Председателя один из его заместителей (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей также может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.

Согласно п. 1 действующего до настоящего времени Положения о взаимном представительстве Правительства России и Банка России, утвержденного Указом Президента России от 15 августа 1994 г. № 1688[24], основной целью взаимного представительства Банка России и Правительства России является осуществление согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики. Представитель Правительства России также участвует в заседаниях Совета директоров Банка России. Представителями Правительства России в этом случае являются министр финансов России и министр экономического развития и торговли РФ или по их поручению по одному из их заместителей. Участвуя в заседаниях Совета директоров Банка России, упомянутые должностные лица наделяются правом совещательного голоса (ч. 2 ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Присутствуя на заседаниях Правительства РФ, Председатель Банка России также наделяется правом совещательного голоса (п. 3 Положения о взаимном представительстве Правительства России и Банка России). Однако в федеральном законодательстве вопрос о предоставлении Председателю Банка России совещательного или решающего голоса на заседаниях Правительства России не урегулирован. Как представляется, наделение Председателя Банка России правом совещательного голоса на заседаниях Правительства России не нарушает принципа независимости Банка России. Вопросы, при рассмотрении которых взаимное представительство на заседаниях Правительства России и Совета директоров Банка России обязательно, определены в Положении о взаимном представительстве Правительства России и Банка России. Так, Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства России при рассмотрении вопросов экономической и денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы. Министру финансов России и министру экономики России предписано участвовать в заседаниях Совета директоров Банка России при рассмотрении всех вопросов, кроме относящихся к организации работы Банка России (п. 4 Положения).

В некоторых случаях Правительству России предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банк России может осуществлять все виды банковских операций и сделок, необходимых для выполнения возложенных на него функций, как самостоятельно, так и по поручению Правительства России. Кроме того, Банку России может быть поручено осуществлять сбор и передачу информации международным организациям (п. 11 ст. 4, ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Существует группа вопросов, по которым принимаемое Банком России решение должно быть согласовано с Правительством России:

уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка и Внешторгбанка, не приводящее к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50% плюс одна голосующая акция;

уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Донау-банка АГ, Вена; Ист-Вест Юнайтед банка, Люксембург; Коммерческого банка для Северной Европы - Евробанка, Париж; Московского Народного банка ЛТД, Лондон; Ост-Вест Хандельсбанка АГ, Франкфурт-на-Майне, осуществляется в порядке и сроки, определяемые Банком России по согласованию с Правительством России (ч. 4, ч. 6 ст. 8 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

По некоторым вопросам, установленным в федеральном законодательстве, Банк России до принятия окончательного решения обязан в предварительном порядке проинформировать Правительство России (ст. 33 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Речь идет о случаях принятия Советом директоров Банка России решений о выпуске банкнот и монеты Банка России нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца, а также о случае утверждения номиналов и образцов новых денежных знаков.

Применять прямые количественные ограничения, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики Банк России вправе только после консультаций с Правительством РФ (ст. 43 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Взаимодействие Банка России с Правительством России осуществляется в процессе выполнения требований федерального законодательства о том, что средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, если иное не установлено федеральными законами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Согласно ст. 156 БК РФ кредитные организации выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов (п. 2 ст. 155 БК РФ) в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций. Наряду с этим кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Субъекты РФ, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Не случайно в качестве одного из оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства России в ст. 283 БК РФ упоминается "открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России". Вместе с тем в реальной жизни продолжают использоваться различные способы, чтобы обойти имеющиеся запреты (например, ст. 49 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год").

Наряду с изложенными выше юридически обязательными условиями взаимодействия Банка России и Правительства России в процессе регулирования банковской сферы в федеральном законодательстве установлены и ограничительные правовые нормы. В частности, установлен перечень действий, совершение которых Банком России в отношении Правительства России не допускается. Так, Банк России не вправе:

предоставлять кредиты Правительству России для финансирования дефицита федерального бюджета;

покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете;

предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Аналогичные ограничения установлены в ст. 93 БК РФ. Согласно закрепленным в указанной статье положениям кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Банк России и Правительство России активно взаимодействуют в бюджетном процессе. При этом Банк России имеет следующие бюджетные полномочия:

совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

обслуживает счета бюджетов;

осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации (ст. 155 БК РФ).

Банк России обязан осуществлять операции со средствами федерального бюджета, средствами государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов, а также операции по обслуживанию государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами без взимания комиссионного вознаграждения (ст. ст. 22, 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Что касается полномочий Банка России по обслуживанию государственного долга Российской Федерации, то они определяются федеральными законами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Так, в соответствии со ст. 119 БК РФ обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Выполнение Банком России функций генерального агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг. Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Правительство России не вправе оказывать какое-либо давление на Банк России при осуществлении им функций и полномочий, предусмотренных Конституцией России и Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Аналогичным образом и Банк России не вправе посягать на те функции и полномочия, которые возложены на Президента России, на органы законодательной, исполнительной, судебной власти, на органы прокуратуры и Счетную палату России.

Функции федеральных органов государственной власти в денежно-кредитной сфере теснейшим образом переплетены, поэтому их реализация невозможна без налаженного и эффективного взаимодействия. Однако такое взаимодействие должно основываться на конституционных принципах государственного устройства России и исключать как возникновение элементов "круговой поруки", так и нарушение исключительности компетенции каждого государственного органа.

Одним из важнейших определенных федеральным законодательством органов, призванных осуществлять координацию организации и функционирования всей банковской системы, является Национальный банковский совет, впервые созданный Указом Президента России от 18 октября 1994 г. № 2002 с целью совершенствования денежно-кредитной системы России[25].

В связи с принятием 26 апреля 1995 г. новой редакции Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Национальный банковский совет приобрел статус органа при Центральном банке РФ. С 1995 по 2002 гг. Национальный банковский совет являлся не только координирующим органом при Банке России, но и должен был стать органом общественного контроля за деятельностью банковской системы России и ее совершенствованием. На Национальный банковский совет при Банке России были возложены следующие функции: рассмотрение концепции совершенствования банковской системы; рассмотрение проектов основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, подготовка по ним заключения и анализ итогов их выполнения; осуществление экспертиз проектов законодательных и иных нормативных актов в области банковского дела; рассмотрение наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций; участие в разработке основных принципов организации системы расчетов в России. Как представляется, Национальный банковский совет при Банке России мог бы стать законной с точки зрения Конституции России и федерального законодательства и наиболее целесообразной с точки зрения эффективности формой взаимодействия и координации усилий государственных органов и кредитных организаций в процессе управления банковской системой и регулирования денежно-кредитных отношений в России. Однако все эти годы вышеупомянутый Совет при Банке России фактически не функционировал и не выполнял возложенных на него функций.

В июле 2002 г. в связи с принятием нового Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" само наименование, статус и полномочия Национального банковского совета при Банке России были изменены. Было исключено упоминание о том, что Национальный банковский совет находится при Банке России, он стал одним из органов управления Банка России, не имеющим, однако, исполнительных функций. В его состав были включены представители Президента России, обеих палат Федерального Собрания РФ, Правительства России, а также Председатель Банка России, наделенные широкими полномочиями. Например, на Национальный банковский совет возложены некоторые функции, осуществлявшиеся ранее Государственной Думой, связанные с определением аудиторской организации - аудитора годовой финансовой отчетности Банка России. Именно Национальный банковский совет до завершения отчетного года принимает решение об аудиторской проверке годовой финансовой отчетности Банка России и определяет аудиторскую организацию, имеющую лицензию на осуществление аудита на территории Российской Федерации. Национальный банковский совет вправе давать рекомендации аудитору Банка России по вопросам аудиторской проверки годовой финансовой отчетности Банка России, а аудитор Банка России обязан обеспечить выполнение этих рекомендаций. Кроме того, на основе предложений Совета директоров Национальный банковский совет утверждает на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года: общий объем расходов на содержание служащих Банка России; общий объем расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; общий объем капитальных вложений; общий объем прочих административно-хозяйственных расходов, а также выполняет другие функции, касающиеся деятельности Банка России (ст. 13, ст. 93 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

В составе обновленного Национального банковского совета не предусматривается участие представителей банковской и научной общественности (объединения кредитных организаций, представители различных научных направлений, профессионально занимающиеся проблемами денежно-кредитного регулирования в России).

Но и в обновленном виде Национальный банковский совет мог бы стать действующим на основе федерального законодательства единым органом, осуществляющим столь необходимую функцию координации, взаимодействия и согласования деятельности всех субъектов, функционирующих в денежно-кредитной сфере. Используя возможности Национального банковского совета, можно было бы попытаться наладить контакт не только между органами государственной власти, но и с представителями общественных объединений кредитных и иных организаций, профессионально оказывающих услуги на денежно-кредитном рынке, а также с представителями общественных объединений потребителей этих услуг. В этой связи его сущности и содержанию больше соответствовало бы другое название - Национальный совет по денежной и кредитной политике. Было бы целесообразно предусмотреть возможность создания на базе Национального банковского совета постоянных экспертных комиссий и временных рабочих групп по различным вопросам банковской деятельности для аналитической и консультативной работы; для подготовки проектов решений, организации работы Совета и т.п. В состав комиссий и групп могли бы быть включены сотрудники аппарата Банка России, представители аппарата Администрации Президента России, аппарата палат Федерального Собрания Российской Федерации, аппарата Правительства России, Минфина России, представители кредитных организаций и ведущие ученые.

Эффективная организация работы Национального банковского совета могла бы способствовать повышению эффективности взаимодействия государственных органов, регулирующих банковскую систему России, а также способствовать улучшению ситуации в экономической, финансовой и денежно-кредитной сфере в целом.

3. Взаимодействие Банка России с федеральными министерствами и ведомствами, реализующими правительственную политику в денежно-кредитной сфере

Помимо взаимодействия на уровне высших федеральных органов государственной власти России, осуществлялась и продолжает осуществляться координация действий Банка России и федеральных министерств и ведомств, относящихся к исполнительной власти и непосредственно ответственных за реализацию правительственной экономической и денежно-кредитной политики. Среди них: Минэкономики России, Минфин России, ФКЦБ России, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), Государственный таможенный комитет России, Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России).

Для составления банковской и денежной статистики, платежного баланса Российской Федерации, для анализа экономической ситуации Банк России наделен правом запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц (ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Основополагающее значение для денежно-кредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Действующим банковским законодательством предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином России о проведении операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операций по обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Являясь федеральным органом по управлению финансами в Российской Федерации, Минфин России осуществляет функции, тесно связанные с деятельностью Банка России, в частности в области денежного обращения, государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой системы. Не случайно в действующем Положении о Минфине России установлено, что Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В ранее действовавшем Положении о Министерстве финансов РФ, утвержденном Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г. № 984[26], устанавливалось, что Минфин России совместно с Минэкономики России и Банком России участвует в разработке и осуществлении мер по обеспечению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, по укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля, а также в подготовке предложений по основным направлениям денежно-кредитной политики России, улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве и совершенствованию организации денежного обращения[27].

В настоящее время на Минфин России по-прежнему возложена функция по участию в подготовке предложений по основным направлениям кредитной, денежной политики Российской Федерации, улучшению состояния расчетов и платежей в экономике; по обеспечению повышения качества научных исследований в области финансов, кредита и денежного обращения, а также взаимодействию с научно-исследовательскими организациями экономического профиля по выработке предложений об эффективном использовании государственных средств[28].

За Минэкономики России также сохранена функция по участию в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютно-кредитной и таможенно-тарифной политики РФ; по содействию привлечению иностранных инвестиций, участию в разработке и реализации механизма регулирования валютно-кредитных отношений с иностранными государствами; по участию в осуществлении контроля за полнотой поступления в установленном порядке средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям[29].

Банк России и Минфин России активно взаимодействуют в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. При этом счета Федерального казначейства в Банке России ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством России с учетом особенностей, установленных БК РФ (ст. 224 БК РФ). Очевидно, речь идет о безвозмездном обслуживании бюджетных счетов Банком России. Однако если применительно к кредитным организациям заключение с Правительством России гражданско-правовых договоров вполне объяснимо, то применительно к Банку России такой подход вызывает вопросы. И Банк России, и Правительство РФ являются институтами публично-правовыми; обслуживание бюджетных счетов является их публично-правовой функцией. Каким образом публично-правовые бюджетные правоотношения конституционных федеральных государственных органов приобретают гражданско-правовую форму - не ясно. Как представляется, вышеназванные правоотношения Банка России и Правительства России имеют публично-правовую природу и должны реализовываться на основании федерального законодательства, а не на договорной основе.

Не случайно согласно ст. 165 БК РФ Минфин России вправе направлять представления главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, Банку России и его учреждениям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и осуществлять контроль за их устранением.

Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг.

Некоторые из ранее закрепленных за Минфином России функций, вступившие в противоречие с федеральным банковским законодательством, отменены. Например, в соответствии с п. "щ" ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства России от 19 августа 1994 г., Минфину России предоставлялось право заключать от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели и осуществлять контроль за целевым использованием кредитов. Из ныне действующего Положения о Минфине России упомянутая функция исключена.

В соответствии с бюджетным законодательством по согласованию с Банком России Минфин России утверждает формы платежных документов (ст. 225 БК РФ).

За Минфином России по-прежнему сохранилась функция, связанная с организацией и обеспечением изготовления денежных билетов и металлических монет по заявкам Банка России (п. 51 ст. 5 Положения о Минфине России от 6 марта 1998 г.). Вместе с тем в целях организации на территории России наличного денежного обращения функция прогнозирования и организации производства банкнот и монеты возложена на Банк России (ст. 34 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином России, которому передана часть функций упраздненной в мае 2000 г. Федеральной службы по валютному и экспортному контролю.

Так, в сфере валютной политики на Минфин России возложены функции, при реализации которых он не может не взаимодействовать и не согласовывать взаимные действия с Банком России: разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации; подготовка предложений по совершенствованию валютных, финансовых, кредитных и таможенных отношений с иностранными государствами; участие в подготовке проектов межправительственных и межгосударственных договоров в области финансовых, кредитных и валютных отношений. При этом основные вопросы финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, а также другие наиболее важные вопросы деятельности Минфина России рассматриваются Коллегией этого министерства.

В соответствии с действующими правовыми актами предполагается тесное сотрудничество Банка России с Федеральным казначейством РФ, созданным Указом Президента России от 8 декабря 1992 г. № 1556[30] и являющимся единой централизованной системой органов, подчиненной Минфину России. В упомянутом Указе Правительству России предписано рассмотреть вопросы взаимодействия казначейства с другими органами государственного управления, с тем чтобы исключить параллелизм в их работе (п. 7 Указа).

Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и Федерального казначейства при реализации Федеральным казначейством своих прав по проведению в кредитных организациях проверок документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств бюджета РФ, а также при получении необходимых в ходе проверок объяснений, справок и сведений; по получению от представителей организаций справок о состоянии счетов предприятий (организаций), использующих средства республиканского бюджета, государственных (федеральных) внебюджетных фондов, внебюджетные (федеральные) средства. При невыполнении требований Федерального казначейства оно может приостановить операции по счетам предприятий и организаций (включая кредитные организации), использующих государственные средства. Руководителям центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства предоставлены права: производить взыскание в бесспорном порядке с предприятия (организации) государственных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа. Так, в соответствии со ст. 288 БК РФ списание средств с лицевых счетов бюджетных учреждений без их распоряжения осуществляется в случаях, установленных БК РФ и другими федеральными законами. Порядок такого списания определяется Банком России по согласованию с Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство вправе налагать на банки и иные кредитные организации штраф в случае несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход республиканского бюджета, в государственные (федеральные) внебюджетные фонды, либо средств, перечисленных из республиканского бюджета и указанных фондов на счета получателей, в размере действующей в банке (кредитной организации), допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном предоставлении кредитов, увеличенной на 10%. Помимо этого, Федеральное казначейство может вносить в Банк России представления на лишение соответствующих кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций (п. 3 Указа). Между тем Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не предусматривает возможности внесения в Банк России каких-либо представлений от других государственных органов.

И Банк России, и Правительство РФ обязаны обеспечить согласованные действия, способствующие эффективной реализации федерального законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[31]. В связи с этим Банк России координирует собственную деятельность не только с Правительством России, но и взаимодействует с Комитетом Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ России) - уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, определенным Президентом России[32].

Согласно федеральному законодательству порядок направления КФМ России запросов о предоставлении информации как в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, так и в отношении иных операций определяется Правительством России по согласованию с Банком России. Правила внутреннего контроля в кредитных и иных организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, также разрабатываются с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством России, а для кредитных организаций - Банком России. Если у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, при осуществлении внутреннего контроля возникают подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, эта организация обязана направлять в уполномоченный орган сведения о таких операциях. При этом порядок предоставления информации в уполномоченный орган устанавливается Правительством России, а в отношении кредитных организаций - Банком России[33] (ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций (за исключением информации о частной жизни граждан), в порядке, установленном Правительством РФ. Банк России предоставляет уполномоченному органу информацию и документы, необходимые для осуществления его функций, в порядке, согласованном Банком России с уполномоченным органом. При этом предоставление по запросу КФМ России информации и документов органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и Банком России в целях и порядке, которые предусмотрены упомянутым Федеральным законом, не является нарушением служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны и тайны информации о почтовых переводах денежных средств (ст. 8 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма").

Итак, КФМ России для выполнения своих задач и функций вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Банка России информацию (за исключением информации о частной жизни граждан) по вопросам, относящимся к ведению Комитета (ст. 7 Положения о КФМ России).

В связи с упомянутыми выше требованиями федерального законодательства в Положении о КФМ России прямо установлено, что этот государственный орган осуществляет взаимодействие с Банком России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Кроме того, КФМ России обобщает практику применения законодательства России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Банка России и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство России предложения по его совершенствованию.

Эффективность государственного регулирования банковской системы требует надлежащего взаимодействия между уполномоченными государственными органами в вопросах осуществления антимонопольной политики и обеспечения конкуренции на рынке банковских услуг. Вместе с тем упомянутым аспектам государственного регулирования федеральное законодательство и реальная практика, к сожалению, должного значения не придают. Об этом свидетельствует полное отсутствие упоминания о конкуренции или антимонополистической деятельности применительно к компетенции Банка России. О соблюдении антимонопольных правил в сфере банковских услуг, контролируемых Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (в настоящее время - МАП России) совместно с Банком России, упоминает лишь ст. 32 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Но анализ нормативных правовых актов по вопросам антимонопольного регулирования свидетельствует, что, вопреки вышеупомянутой правовой норме, большая их часть принята без участия Банка России.

Наличие многочисленных государственных органов, действующих в сфере экономики, финансов и денежно-кредитного обращения, а также всевозможные комиссии и рабочие группы, призванные координировать денежно-кредитную политику, не оградили Россию от кризисных явлений в сфере денег и кредита[34]. Безусловно, для упомянутых явлений имеются и другие объективные причины, однако управленческая деятельность предназначена для того, чтобы свести к минимуму назревающие в обществе и государстве негативные процессы, если не удается исключить их полностью.

Эффективная деятельность по управлению банковской и денежно-кредитной системами возможна при условии: а) разграничения функций и полномочий государственных органов и организаций, управляющих экономикой, денежно-кредитной и банковской сферами на уровне федерального законодательства; б) исключения вмешательства одного органа государственной власти в сферу, отнесенную к ведению другого органа; в) реального взаимодействия при подготовке решений, затрагивающих банковскую или денежно-кредитную сферы, чтобы обеспечить принятие согласованных совместных правовых решений.

Изучение нормативных правовых актов министерств и ведомств показывает, что очень часто ими принимаются решения, которые они принимать не уполномочены. Имеются факты, когда принятые органом исполнительной власти правовые акты противоречат решениям других государственных органов, или затрагивают вопросы, отнесенные законом к компетенции нескольких государственных органов, или требуют соответствующего согласования. Применительно к столь тонкой сфере регулирования, как банковская и денежно-кредитная сфера, недопустима не только несогласованность действующего законодательства, но и отсутствие согласованности в действиях государственных органов, использующих федеральное законодательство.

Каждое министерство или ведомство должно четко знать, где начинаются, а где заканчиваются его полномочия в сфере регулирования денежно-кредитных, финансовых и банковских отношений, а также в каких случаях оно обязано согласовывать проекты своих решений с другими органами, осуществляющими функции управления в этой же сфере.

Проекты решений, касающихся денежно-кредитной и банковской деятельности, необходимо согласовывать с Банком России. При этом в действующем законодательстве следовало бы закрепить обязанности Банка России в установленный срок рассмотреть проекты представленных на согласование решений и выразить свою позицию.

Кроме того, в соответствии с конституционными функциями Банка России необходимо расширить ныне существующие формы и полномочия Банка России в части взаимодействия с Президентом РФ, Федеральным Собранием России, Правительством РФ и Конституционным Судом России. Для этого Банк России целесообразно наделить правом законодательной инициативы и правом обращения в Конституционный Суд РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции Конституцией России и федеральным законодательством.

Застарелой проблемой являются противоречия во взаимоотношениях между Банком России и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг России (ФКЦБ России).

Конфликтная ситуация по поводу разграничения регулирующих полномочий Банка России и ФКЦБ России на рынке ценных бумаг длилась не один год, порождая недоразумения теоретического, практического и политического свойства.

Регулирование, включая лицензирование, деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг - одно из направлений государственного регулирования банковской деятельности. Деятельность банков на рынке ценных бумаг допускалась с 1990 г. Однако порядок государственного регулирования этой деятельности[35] так и не был приведен в соответствие с Конституцией России. Проблемы начались с 1996 г., когда на Банк России были возложены полномочия по лицензированию деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг. В статье 6 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" было установлено, что в соответствии с лицензией Банка России на осуществление банковских операций банк вправе осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций с которыми не требует получения специальной лицензии в соответствии с федеральными законами, а также вправе осуществлять доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами.

Помимо этого, кредитным организациям было предоставлено право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг[36] в соответствии с федеральными законами. Учитывая положения ст. 5 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности", кредитные организации могли осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с лицензией Банка России до урегулирования данного вопроса Федеральным законом "О рынке ценных бумаг". Но Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не предусматривал предоставление Банку России регулирующих функций на рынке ценных бумаг.

Последствия избранного законодателем подхода спровоцировали многочисленные нестыковки и недопонимание в сфере денежно-кредитного регулирования, в первую очередь между федеральными органами самого государства[37].

Согласно решениям ФКЦБ России кредитные организации получили право осуществлять брокерскую и дилерскую деятельность на основании лицензий на осуществление банковских операций, выданных Банком России, до 1 октября 1997 г.[38]. Для разрешения разногласий, возникших между Банком России, Минфином России и ФКЦБ России, потребовалось составить Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. и утвердить его в Правительстве России[39]. Согласно Протоколу лицензирование и текущий контроль за деятельностью (кроме деятельности по организации торговли, регистратора и деятельности фондовой биржи) кредитных организаций на рынке ценных бумаг будет осуществляться Банком России на основе генеральной лицензии ФКЦБ России. Определено также, что Банк России будет осуществлять лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг на основании положений, принятых ФКЦБ России и согласованных с Банком России, а также регулярно информировать ФКЦБ России об этой работе.

На основании ст. 39 и ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" ФКЦБ России обязался выдать в двухнедельный срок в установленном порядке вышеуказанную генеральную лицензию Банку России. Кроме того, не позднее 1 августа 1997 г. ФКЦБ России согласился продлить для кредитных организаций срок осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг на основании лицензий на осуществление банковских операций, что и было сделано.

Для осуществления лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Банк России получил от ФКЦБ России Генеральную доверенность от 11 июня 1997 г. При этом лицензионные права Банка России в сфере профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг касались: брокерской деятельности, за исключением операций с физическими лицами; брокерской деятельности, включая операции с физическими лицами; дилерской деятельности; деятельности по доверительному управлению ценными бумагами; депозитарной деятельности; клиринговой деятельности. Порядок и особенности такого лицензирования, помимо федеральных законов, урегулированы в подзаконных актах Банка России и ФКЦБ России[40].

Как видим, во многих случаях профессиональная деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг непосредственным образом связана с осуществлением банковских расчетов (например, клиринговая деятельность). По этим и многим другим причинам практика предоставления Банку России полномочий в денежно-кредитной сфере в зависимости от наличия или отсутствия выдаваемой ФКЦБ России лицензии представляется спорной.

Между тем с 1 декабря 1998 г. решением ФКЦБ России[41] действие генеральной лицензии от 11 июня 1997 г., выданной Банку России, было приостановлено. Банку России надлежало выполнить требования Постановления ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29 "О внесении дополнений в Положение о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденное Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 9 сентября 1996 г. № 16 и другие нормативные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Кроме того, по мнению ФКЦБ России, от Банка России требовалось устранить нарушения законодательства РФ о ценных бумагах, якобы допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России. Помимо этого, ФКЦБ России была недовольна участием Банка России в качестве акционера ММВБ, а также участием некоторых должностных лиц Банка России в Биржевом совете ММВБ и в органах управления Сбербанка России и Внешторгбанка России.

Подобный подход ФКЦБ России, по нашему мнению, не соответствовал Конституции России. Действия ФКЦБ России спровоцировали многолетнее противостояние регулирующих государственных органов в денежно-кредитной сфере[42]. Банк России обжаловал неправомерное решение ФКЦБ России в арбитражный суд г. Москвы, обратившись с иском о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации". Решением этого суда от 20 июля 1999 г. в удовлетворении искового требования было отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 20 сентября 1999 г. вышеупомянутое судебное решение было оставлено без изменения. Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда России (ВАС России), рассмотрев данный спор, принял решение отменить ранее принятые судебные акты, а дело направить на новое рассмотрение. Именно такое решение сформулировано в Постановлении Президиума ВАС России от 7 марта 2000 г. № 7672/99 "О спорах с участием банков"[43]. При этом Президиум ВАС России отметил, что судами не были учтены следующие обстоятельства:

в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрено, что Банк России участвует в капиталах организаций, обеспечивающих его деятельность, а Совет директоров Банка России вправе принимать решения об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России (ст. 8 и ст. 18 Федерального закона);

согласно ст. 90 упомянутого Федерального закона Совет директоров Банка России утверждает перечень должностей, в соответствии с которым служащие Банка России не имеют права работать по совместительству, занимать должности в кредитных и иных организациях. В решении арбитражного суда подчеркивается, что из решения Совета директоров Банка России от 27 декабря 1996 г. видно, что все служащие системы Банка России, за исключением работников подведомственных организаций, осуществляющих неосновную деятельность (медицинские работники, работники оздоровительных учреждений), не имеют права работать по совместительству, по договору подряда, а также занимать должности в кредитных и иных организациях, если иное не установлено Советом директоров;

решением от 2 июня 1997 г. Совет директоров Банка России установил, что Председатель Банка России может участвовать в органах управления организаций, в капитале которых участвует Банк России. Иные служащие Банка России могут участвовать в органах управления указанных организаций по решению Председателя Банка России. Как отмечается в судебном решении, из материалов дела видно, что рекомендованные Банком России, в частности, в состав Биржевого совета ММВБ должностные лица были избраны собранием акционеров этой биржи. Суд также отметил, что из материалов дела усматривается, что на момент принятия распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р рекомендованные Банком России служащие не только участвовали в Биржевом совете ММВБ, но и были представителями в органах управления Сбербанка России, Внешторгбанка и некоторых других участников рынка ценных бумаг.

Президиум ВАС России отметил, что арбитражному суду надлежало выяснить наличие фактов нарушения Банком России ограничений, введенных Постановлением ФКЦБ России от 14 июля 1998 г. № 29, в отношении указанных организаций в части представительства в их органах управления. При этом Президиум ВАС России, отказывая в удовлетворении иска о признании недействительным распоряжения ФКЦБ России от 30 ноября 1998 г. № 1265-р в части устранения нарушений законодательства РФ о ценных бумагах, допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России (абз. 7 п. 21 Положения), сослался на отсутствие в действующем законодательстве предоставления Банку России права выпуска своих облигаций.

По мнению Президиума ВАС России, суд не дал правовой оценки тому обстоятельству, что право ФКЦБ России приостанавливать действие генеральной лицензии в связи с иным нарушением требований законодательства о ценных бумагах (каковым является выпуск Банком России собственных облигаций) обусловлено нарушением прав и имущественных интересов инвесторов. В то же время, по мнению ВАС РФ, из материалов дела не усматривается, что выпуск Банком России облигаций нарушил права и имущественные интересы инвесторов.

В результате решением арбитражного суда г. Москвы 15 мая 2000 г. распоряжение ФКЦБ России № 1265-р от 30 ноября 1998 г. "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации" было признано недействительным.

В письме Банка России от 29 мая 2000 г. № 112-Т "О лицензировании Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг"[44] отмечалось, что главные управления (национальные банки) Банка России осуществляют функции лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг в соответствии с действовавшим тогда порядком, в том числе по заявлениям кредитных организаций, поступившим в период с августа 1999 г.

В связи с окончанием 11 июня 2000 г. срока действия генеральной лицензии Банка России на осуществление лицензирования кредитных организаций - профессиональных участниц рынка ценных бумаг указанные функции осуществлялись территориальными учреждениями Банка России до 10 июня 2000 г. включительно.

7 мая 2002 г. Банк России принял официальное решение о прекращении лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг[45].

Лицензирование и контроль за профессиональной деятельностью кредитных организаций к маю 2002 г. были переданы в ведение ФКЦБ России и осуществлялись в порядке, установленном ФКЦБ России[46].

Рассмотренный выше конфликт двух федеральных государственных органов по поводу их полномочий в сфере денежно-кредитного регулирования - реальный пример извращения духа и буквы конституционных норм. Этот конфликт свидетельствует об игнорировании конституционно-правового механизма регулирования всей денежно-кредитной сферы России, включая деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг, со стороны самого государства и его федеральных органов. Деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг в реальности невозможно отделить от банковской деятельности и банковской системы. Поэтому избранный законодателем и ФКЦБ России подход к Банку России представляется не просто малопродуктивным, вредным или неконституционным, но и опасным с точки зрения общей экономической стабильности в стране.

Согласно федеральному законодательству ФКЦБ России признается федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, в том числе по определению стандартов эмиссии ценных бумаг.

Помимо регулирования деятельности фондовых бирж и рынка ценных бумаг на ФКЦБ России возложены и некоторые иные полномочия в денежно-кредитной сфере (определение стандартов деятельности инвестиционных, негосударственных пенсионных, страховых фондов и их управляющих компаний, а также страховых компаний на рынке ценных бумаг).

В то же время вышеупомянутая деятельность ФКЦБ России на рынке ценных бумаг, являющемся частью единой денежно-кредитной системы России, по Конституции РФ должна реализовываться в рамках компетенции Правительства России в денежно-кредитной сфере и не может осуществляться в отрыве от конституционных полномочий Банка России и без непосредственного взаимодействия с ним. Более того, само законодательство о рынке ценных бумаг не может быть оторвано от норм Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих механизм осуществления единой государственной денежно-кредитной политики.

В таком случае федеральные законодательные акты о рынке ценных бумаг в обязательном порядке должны учитывать конституционно-правовой статус Банка России и его конституционные полномочия в денежно-кредитной сфере. Однако действующее законодательство о ценных бумагах не содержит норм, признающих рынок ценных бумаг, особенно используемых в качестве средств платежа, составной частью единой денежно-кредитной системы России, а предпринимательскую деятельность либо деятельность по регулированию рынка ценных бумаг - деятельностью в денежно-кредитной сфере. В противном случае, вопреки требованиям Конституции РФ, Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" не ставил бы Банк России в зависимость от ФКЦБ России в части, касающейся регулирования отношений по поводу эмиссии и обращения ценных бумаг.

Сложившаяся ситуация требует серьезного анализа и принятия такого решения, которое бы обеспечило государству (в лице Банка России) возможность эффективно реализовать свои конституционные функции и полномочия. Это в свою очередь позволит повысить ответственность Банка России за состояние эмиссионной политики, денежного обращения и за функционирование платежно-расчетной системы в стране. Поэтому следует подумать, не противоречит ли Конституции РФ нынешнее законодательство, предоставляющее федеральному органу исполнительной власти - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России) исключительное право проводить государственную политику в области рынка ценных бумаг, а также право по определению стандартов эмиссии всех без исключения видов ценных бумаг, включая используемые в качестве платежных средств в безналичных расчетах (ст. ст. 1, 40 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). В таком случае могут возникать предпосылки для осуществления не контролируемой Банком России безналичной эмиссии платежных средств в экономику России.

Законодательство о рынке ценных бумаг следует привести в соответствие с конституционными положениями об исключительной компетенции Банка России в сфере денежной эмиссии и организации их обращения и установления порядка безналичных расчетов. Более того, федеральное законодательство должно учитывать, что сам Банк России также не может оставаться в стороне и не использовать экономические возможности, связанные с использованием ценных бумаг в качестве дополнительного инструмента осуществляемой им государственной денежно-кредитной политики.

Отсутствие должной научной разработанности упомянутых экономических и юридических проблем функционирования денежно-кредитной системы и пробелы в их законодательном регулировании являются той объективной причиной, которая вызывает "трения" между двумя государственными органами - Банком России и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, сферы компетенции которых, несомненно, пересекаются.

Устранение приведенных выше проблем и противоречий могло бы стать одним из направлений совершенствования действующего законодательства и механизма государственного регулирования денежно-кредитной системы. Если ценные бумаги признаются законными средствами платежа, то они не могут быть выпущены в оборот вне государственной регулирующей деятельности Банка России. Именно Банк России является государственным органом, осуществляющим денежную эмиссию и организующим денежное обращение, включая систему и порядок безналичных расчетов (ст. ст. 27, 29, 80 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Существующий порядок эмиссии и использования ценных бумаг в экономическом обороте в качестве средства платежа требует внимательного изучения с целью приведения его в соответствие с Конституцией России. Однако очевидно одно: независимый конституционный орган денежно-кредитного регулирования - Банк России длительное время, вопреки Конституции России, находился в положении обычного юридического лица, подконтрольного ФКЦБ России. От Банка России, помимо полномочий, возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством, требовали получить от ФКЦБ России некие полномочия (генеральную лицензию) для регулирования одного из сегментов денежно-кредитной системы страны - рынка ценных бумаг, неразрывно связанного и прямо влияющего на устойчивость национальной валюты. Таким образом, для реализации своих конституционных функций Банк России должен был получить лицензию от органа исполнительной власти, а в настоящее время Банк России вовсе лишен соответствующих полномочий.

Практика "лицензирования", применявшаяся к Банку России в течение нескольких лет, является неконституционной еще и потому, что осуществлялось "лицензирование" органом исполнительной власти (руководитель ФКЦБ России является по должности федеральным министром), независимость от которой является основополагающим конституционным принципом деятельности Банка России.

Такой подход законодательства о ценных бумагах не просто противоречит конституционным нормам, нормам бюджетного, банковского законодательства, но и является одной из тех институциональных предпосылок, существование которых способствует снижению эффективности государственной денежно-кредитной политики в целом. Действительно, можно ли всерьез рассматривать эффективность государственной денежно-кредитной политики, когда один из основных органов, непосредственно отвечающих за ее реализацию, не контролирует в полном объеме значительную часть денежно-кредитной сферы - рынок ценных бумаг, в особенности ценных бумаг, используемых в качестве платежных средств? Между тем неопределенная ситуация длится уже не один год и при определенных условиях может провоцировать кризисные явления в денежно-кредитной сфере России.

[1] Указ Президента России от 2 октября 1996 г. № 1412 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 41. Ст. 4689.

[2] Указ Президента России от 16 апреля 1997 г. № 356 "Об Экономическом управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. № 16. Ст. 1858.

[3] Указ Президента России от 31 мая 1999 г. № 680 "Об утверждении Положения об Управлении кадров Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. № 23. Ст. 2818.

[4] Указ Президента России от 28 марта 1998 г. № 294 "Об аппарате Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1536; Указ Президента России от 25 декабря 2000 г. № 2078 "Об утверждении структуры аппарата Совета Безопасности Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1. Ст. 67.

[5] Решение Совета Безопасности Российской Федерации от 2 ноября 1994 г. "Об итогах работы Государственной комиссии по рассмотрению резкой дестабилизации финансового рынка" // Рос. газ. 1994. 9 ноября.

[6] Указ Президента России от 25 июля 1996 г. № 1102 "О Совете Обороны Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3699; Указ Президента России от 3 марта 1998 г. № 220 "О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в области обороны и безопасности" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 10. Ст. 1155.

[7] См.: Указ Президента России от 25 ноября 1996 г. № 1592 "О мерах по обеспечению военного строительства в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5533; Указ Президента России от 16 мая 1996 г. № 726 "О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности" // Рос. газ. 1996. 25 мая.

[8] См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

[9] Время МН. 2002. 26 дек.

[10] Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.

[11] Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ноября 1995 г. "О назначении С.К. Дубинина на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации" // Деньги и кредит. 1995. № 12.

[12] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // Рос. газ. 1995. 29 марта.

[13] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

[14] Термин "коммерческие банки" в федеральном банковском законодательстве не используется.

[15] Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

[16] См. Постановление Правительства России от 22 октября 1996 г. № 1258 "О создании Совета при Правительстве России по вопросам банковской деятельности".

[17] См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 76.

[18] См.: Постановление Правительства России от 15 мая 1998 г. № 443 "О координационных и консультативных органах, образованных Правительством Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2158.

[19] См.: Постановление Правительства России от 13 декабря 1994 г. № 1375 "О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3609.

[20] См.: Постановление Правительства России от 1 июля 1995 г. № 666 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2688; Постановление Правительства России от 12 августа 1998 г. № 935 "О Правительственной комиссии по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4085.

[21] См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 76 - 80.

[22] Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4258.

[23] Взаимное представительство Правительства России и Банка России в целях осуществления согласованных мер по реализации денежно-кредитной политики впервые было признано необходимым Указом Президента России от 10 июня 1994 г. № 1184 "О совершенствовании работы банковской системы России" // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

[24] См.: Рос. газ. 1994. 20 авг.

[25] Рос. газ. 1994. 20 окт.

[26] Рос. газ. 1994. 3 сент.; 1996. 29 мая; 1996. 1 авг.

[27] Пункт "л" ст. 7 Положения о Минфине России и п. 5 Положения о Минэкономики России, утвержденного Постановлением Правительства России от 26 августа 1995 г. № 844 "Об утверждении Положения о Министерстве экономики Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 36. Ст. 3551.

[28] Постановление Правительства России от 6 марта 1998 г. № 273 "Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

[29] Постановление Правительства России от 21 декабря 2000 г. № 990 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 1 (ч. II). Ст. 125.

[30] См.: Указ Президента России от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 50. Ст. 2978.

[31] См.: Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.

[32] См.: Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. № 1263 "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" // Собрание законодательства РФ. 2001. № 45. Ст. 4251; Постановление Правительства России от 2 апреля 2002 г. № 211 "Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1311.

[33] См.: Положение Банка России от 20 декабря 2002 г. № 207-П "О порядке предоставления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" // Вестник Банка России. 2002. № 2; 2003. № 6.

[34] Ограниченный объем работы, к сожалению, не позволяет в ее рамках подробно рассмотреть особенности взаимодействия с налоговыми, таможенными, правоохранительными и судебными органами. (Об этом см.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 70 - 115.)

[35] Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. 1990. № 27. Ст. 357.

[36] Под профессиональными участниками рынка ценных бумаг понимаются юридические лица, в том числе кредитные организации, а также граждане (физические лица), зарегистрированные в качестве предпринимателей, которые осуществляют виды деятельности, указанные в гл. 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг".

[37] См.: письмо Банка России от 5 августа 1997 г. № 72-97 // Экономика и жизнь. 1997. № 33.

[38] См.: Постановление ФКЦБ России от 24 января 1997 г. № 5 "Об осуществлении кредитными организациями операций с ценными бумагами на рынке ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1997. № 1; Постановление ФКЦБ России от 26 марта 1997 г. № 13 "Об осуществлении кредитными организациями профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 1997. № 3.

[39] См.: Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. (утв. Правительством России от 30 мая 1997 г. № АЧ-П13-19ПР) // Вестник Банка России. 1997. № 36.

[40] См., например: Приказ Банка России от 23 октября 1997 г. № 02-462 "Об утверждении Положения "Об особенностях лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации" и указаний "О порядке лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации" // Вестник Банка России. 1997. № 70; Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утв. Постановлением ФКЦБ России от 19 сентября 1997 г. № 26 // Финансовая газета. 1997. № 41.

[41] См.: распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 30 ноября 1998 г. № 1265-р "О приостановлении действия генеральной лицензии Центрального банка Российской Федерации" // Архив бухгалтера. Приложение к журналу "Бухгалтерский бюллетень". 1999. № 1.

[42] Письмо Банка России от 28 июля 1999 г. № 219-Т "О ситуации в области лицензирования Банком России профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг" // Финансовая Россия. 1999. № 28.

[43] Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. № 5.

[44] Вестник Банка России. 2000. № 30.

[45] Пункт 1 указания Банка России от 7 мая 2002 г. № 1148-У "О признании утратившими силу нормативных и иных актов Банка России в связи с прекращением Банком России лицензирования и контроля за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг".

[46] Постановление ФКЦБ России от 15 августа 2000 г. № 10 "Об утверждении Порядка лицензирования отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 10; письмо ФКЦБ России от 24 ноября 2000 г. № ИК-02/6293 "Разъяснения по подготовке документов, представляемых кредитными организациями для получения лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг" // Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. 2000. № 11.