ГЛАВА VI. БАНКОВСКАЯ СИСТЕМА РОССИИ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

1. Некоторые международно-правовые проблемы регулирования денежно-кредитной сферы России

Российская Федерация существует в многообразном мире. При осуществлении собственной экономической и денежно-кредитной политики Россия не может не учитывать устойчивые международные и межгосударственные денежно-кредитные связи и отношения. Политические и экономические процессы, происходящие в современном мире, характеризуются объединением государств в союзы, реальным существованием мировых валют и глобализацией финансовых рынков. В результате возникают межгосударственные и международные валютно-финансовые союзы, а также международные финансовые организации и межгосударственные институты денежно-кредитного регулирования, непосредственным образом влияющие на банковскую систему России.
В связи с этим интересы национальной денежно-кредитной системы России обеспечиваются не только на уровне внутренней государственной политики, но и внешнеполитическими мерами, включая использование практики заключения международных договоров.
Не случайно Конституция России признает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), которая неизбежно оказывает существенное влияние на организацию и функционирование банковской системы России. Применительно к банковской системе необходимо упомянуть международные договоры о сотрудничестве в денежно-кредитной сфере; международные договоры о борьбе с финансированием терроризма, с отмыванием денежных средств, нажитых преступным путем ; международные договоры, закрепляющие особенности осуществления некоторых банковских операций, осуществления банковского регулирования и банковского надзора; международные договоры, на основе которых создаются и функционируют учреждения Банка России на территории иностранных государств, например полевые учреждения Банка России, обеспечивающие банковским обслуживанием российские военные базы, дислоцированные за ее пределами.
Для реализации внешней экономической политики, нацеленной на обеспечение стабильности собственной национальной валюты, банковской системы и денежно-кредитной сферы в целом, Конституция России и федеральное законодательство устанавливают специальные правовые формы и порядок международного сотрудничества, наделяя соответствующими полномочиями органы государственной власти, включая Банк России (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" ).
Международные договоры Российской Федерации являются источниками правового регулирования банковской системы и банковской деятельности в России.
В соответствии с Конституцией России Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.
Под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (ст. 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации").
В этой связи представляют интерес международная и внешнеэкономическая функция Банка России, его международные полномочия, в особенности в части, касающейся заключения соглашений.
В рамках этой функции Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях; устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю; регулирует особенности иностранных инвестиций в банковскую сферу России (ст. ст. 51, 52, 53 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Банк России может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств.
Для осуществления своих функций Банк России может открывать представительства на территориях иностранных государств. В соответствии с действующим законодательством представительства Банка России не вправе самостоятельно осуществлять банковские операции. Что же касается филиалов Банка России, то действующее законодательство их создание в иностранных государствах не предусматривает (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями иностранных государств осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также с межбанковскими соглашениями (ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").
Осуществляя полномочия в международной сфере, Банк России выступает не от своего имени, а от имени представляемой стороны - Российской Федерации, являющейся субъектом международного права. Поэтому деятельность Банка России при осуществлении полномочий в международно-правовой сфере, несомненно, должна регулироваться Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Вместе с тем согласно этому Федеральному закону Банк России не имеет права на самостоятельное заключение, прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации. Таким образом, имеется несогласованность между законодательством о международных договорах и банковским законодательством России. То, что Банк России не вправе подписывать межгосударственные или межправительственные договоры, еще можно объяснить, но подписываемые им соглашения и договоры с центральными банками других стран, имеющие межведомственный характер, также по формальным основаниям не признаются международными договорами России. Это связано с тем, что Банк России не является федеральным органом исполнительной власти. С такой ситуацией согласиться нельзя. Но наряду с этим невозможно игнорировать федеральное законодательство о международных договорах, закрепляющее за Банком России лишь право представлять на рассмотрение Президента России и Правительства РФ рекомендации о заключении, прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к его ведению. Например, по вопросам международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере, сфере функционирования банковской системы (ст. ст. 8, 35 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Имеющиеся противоречия, содержащиеся в федеральном законодательстве в части, касающейся формальных прав Банка России заключать международные соглашения и его фактической регулирующей деятельности, целесообразно устранить и привести в соответствие с конституционным статусом, функциями и полномочиями Банка России.
В соответствии с установленным порядком свои предложения о заключении, прекращении или приостановлении международных договоров Банк России представляет Президенту России и Правительству России совместно или по согласованию с Министерством иностранных дел РФ (ст. 9 Федерального закона "О международных договорах РФ"). Банк России по согласованию с МИД России вправе проводить консультации с соответствующими органами иностранных государств и международных организаций в целях подготовки проектов международных договоров.
Анализ международных правовых документов, регулирующих интеграцию в денежно-кредитной сфере, позволяет прийти к выводу, что международное сотрудничество в этой сфере имеет несколько направлений или уровней.
Во-первых, международное сотрудничество в денежно-кредитной сфере реализуется в процессе создания международных институтов, обеспечивающих функционирование единого межнационального (межгосударственного) механизма денежно-кредитных отношений (включая валютные отношения).
Участие государства в международных валютно-финансовых отношениях не означает создания каких-либо политических или экономических союзов и не предполагает интеграцию экономик стран-участниц. Международное сотрудничество в валютно-финансовой сфере позволяет государствам договориться о формах и методах относительно устойчивого функционирования мировой системы валютно-финансовых отношений. Результатом такого сотрудничества является создание специальных международных институтов, членство в которых обусловлено совместным решением государств-участников и принятием ими определенных обязательств. К такому направлению международного сотрудничества можно отнести создание группы соглашений, регулирующих глобальные основы организации и функционирования валютно-финансовой системы в мировом масштабе, включая признание национальных валют некоторых государств мировыми деньгами. Институциональными формами подобного международного сотрудничества являются такие международные финансовые организации, созданные под эгидой ООН, как Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и т.п.
Участником такого рода денежно-кредитных союзов и соглашений Российская Федерация может стать при соблюдении определенной процедуры ее принятия в члены соответствующей политико-экономической организации. Например, в члены Международного валютного фонда (МВФ) Россия была принята в 1992 г. При этом Россия приняла на себя дополнительные обязательства по реформированию экономики и денежно-кредитной сферы. Например, в соответствии со ст. 2 Статей Соглашения МВФ предусматривается существование двух видов государств - участников МВФ: первоначальные государства - члены Фонда и прочие государства. Первоначальными государствами - членами Фонда являются страны, представленные на Валютно-финансовой конференции Организаций Объединенных Наций, правительства которых приняли членство до 31 декабря 1945 г. Другие страны - это те, которые имеют право на вступление в число членов Фонда в такое время и на таких условиях, какие могут быть определены Советом управляющих. Указанные условия, включая условия выплаты взносов в Фонд, базируются на принципах, не противоречащих тем, которые применяются в отношении государств, уже являющихся членами.
Во-вторых, имеется группа международных договоров, устанавливающих денежно-кредитные отношения и валютно-финансовые системы между ограниченным числом государств, объединившихся в политико-экономические союзы и установивших единые требования к денежно-кредитной сфере на своих территориях. Наиболее ярким примером такого союза являются единый валютный союз в рамках большинства государств Европейского Союза; денежно-кредитный союз России и Белоруссии; некоторые международные договора стран СНГ и т.п.
Третья группа существующих международных институтов и договоров в денежно-кредитной сфере характеризуется тем, что, в отличие от документов Евросоюза или других межгосударственных политико-экономических союзов, они открыты для присоединения к ним других государств без каких-либо дополнительных условий и обязательств или каких-либо дополнительных требований к изменению экономического, политического, государственного или социального устройства. Речь идет о группе международных договоров (соглашений), устанавливающих некоторые общие требования к отдельным направлениям деятельности в денежно-кредитной сфере (порядок осуществления международных расчетов, использование векселей и т.п.) и открытых для присоединения к ним любых государств.
Например, Конвенция УНИДРУА  о международном финансовом лизинге от 28 мая 1988 г., которая - для России - вступила в силу с 1 января 1999 г. . В Федеральном законе от 8 февраля 1998 г. "О присоединении Российской Федерации к Конвенции УНИДРУА о международном финансовом лизинге"  Россия заявила о своем присоединении к Конвенции и упомянула случаи, когда будет применять нормы своего гражданского законодательства.
7 июня 1930 г. в Женеве была принята Конвенция, устанавливающая единообразный закон о переводном и простом векселях , которая была подписана от имени таких стран, как Германия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Колумбия, Дания, Франция, Испания и др. Вышеназванная Конвенция вступила в силу 1 января 1934 г., а 25 ноября 1936 г. к этому международному правовому акту, с оговоркой, присоединился СССР, правопреемницей которого является Россия. Тогда же СССР присоединился к Конвенции о гербовом сборе в отношении переводного и простого векселей от 7 июня 1930 г. и к Конвенции, имеющей целью разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях, от 7 июня 1930 г. С учетом современной геополитической ситуации в мире наиболее яркими и актуальными примерами межгосударственных соглашений, образующих вышеупомянутую третью группу международных договоров, являются соглашения о борьбе с отмыванием денег, нажитых преступным путем, и о борьбе с финансированием терроризма.
Помимо рассмотренных выше международных договоров существует четвертое направление международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере. Речь идет о двустороннем или многостороннем сотрудничестве государств, предполагающем подписание договоров или соглашений, касающихся организации банковского надзора, координации денежно-кредитной политики между двумя или несколькими не включенными в экономический или иной международный союз государствами.
В связи с этим представляют интерес проблемы, касающиеся правовой природы и содержания межбанковских соглашений, о которых идет речь в ч. 2 ст. 9 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Остается открытым вопрос о круге должностных лиц Банка России, полномочных заключать такие соглашения, и многие другие особенности вышеупомянутых юридических документов.
Действующее законодательство не позволяет однозначно ответить на поставленные вопросы. Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" только упоминает межбанковские соглашения в качестве одного из источников, регулирующих взаимоотношения Банка России лишь с кредитными организациями иностранных государств, но не с центральными (национальными) банками этих государств. Не определяет федеральное законодательство содержание и форму этих соглашений, а также порядок их заключения. Отсутствует в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и перечень должностных лиц, уполномоченных подписывать межбанковские соглашения. Для ответа на поставленные вопросы необходимо учитывать, что Федеральный закон "О международных договорах РФ" применяется в отношении международных договоров РФ (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и пр.). В приведенную схему межбанковские соглашения не вписываются. Исходя из общих требований федерального законодательства о международных договорах, Банк России не может самостоятельно заключать международные договоры ни в форме межбанковских соглашений, ни в какой-либо иной форме. Исключение составляют те случаи, когда право и обязанность на заключение конкретного межбанковского соглашения в интересах РФ или Банка России вытекает из федерального законодательства о международных договорах или международного договора Российской Федерации. В этой связи самостоятельное право Председателя Банка России подписывать соглашения, заключаемые Банком России по общему правилу, также формально ограничивается соглашениями, заключаемыми в интересах и от имени самого Банка России, действующего как самостоятельное юридическое лицо.
При подписании межбанковских соглашений с национальными банками и регулирующими органами иностранных государств Банк России берет на себя определенные обязательства, выступая не от своего частного имени и не в своем частном интересе (как юридического лица), а от имени России и в интересах всего общества. Например, при взаимодействии с органами денежно-кредитного регулирования иностранных государств в организации банковского надзора. В подобного рода случаях необходимо обеспечить соблюдение условий, предусмотренных Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".
Согласно действующему законодательству Банк России вправе запросить центральный банк и орган банковского надзора иностранного государства о предоставлении информации или документов, которые получены от кредитных организаций в ходе исполнения надзорных функций, а также вправе предоставить органу банковского надзора иностранного государства указанные информацию или документы, которые не содержат сведений об операциях кредитных организаций и их клиентов, при условии обеспечения указанным органом банковского надзора режима сохранности информации, соответствующего установленным законодательством Российской Федерации требованиям обеспечения сохранности информации, предъявляемым к Банку России. При этом в отношении информации и документов, которые получены от центральных банков и органов банковского надзора иностранных государств, Банк России обязан соблюдать требования по раскрытию информации и предоставлению документов, установленные законодательством Российской Федерации, с учетом требований, установленных законодательствами иностранных государств (ч. 2 ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Однако без соответствующих двусторонних или многосторонних соглашений, имеющих статус международных правовых актов, обмен информацией между надзорными и регулирующими органами различных государств просто невозможен или крайне затруднителен.
Надзор за зарубежными филиалами российских кредитных организаций и филиалами иностранных банков в России осуществляется с учетом международных соглашений о сотрудничестве в области банковского надзора или иного подобного документа, определяющего порядок взаимодействия Банка России с органами банковского надзора страны местонахождения зарубежного филиала. Соответствующие соглашения действуют с Грузией , Казахстаном , Белоруссией  и некоторыми другими государствами.
Таким образом, федеральное законодательство должно учитывать фактически осуществляемые Банком России функции и устанавливать саму юридическую возможность заключения Банком России соответствующих международных правовых актов, а также их содержание, форму и порядок выражения согласия Российской Федерации на обязательность для неё международного договора, заключаемого Банком России в сфере денежно-кредитного регулирования.
Нельзя не упомянуть о том, что существует группа международно-правовых документов, потенциально имеющих статус международных договоров, но не вступивших в силу, а, следовательно, формально не действующих. В качестве примера можно привести Конвенцию ООН "О международных переводных векселях и международных простых векселях" от 9 декабря 1988 г., которую подписали три государства (Канада, США и Россия). Позднее к Конвенции присоединились Гвинея, Мексика и Гондурас. Однако согласно ст. 89 упомянутой Конвенции она вступает в силу в первый день месяца, следующего за истечением 12 месяцев после даты сдачи на хранение десятой ратификационной грамоты или документа о принятии, утверждении или присоединении, чего пока не произошло.
Существуют действующие, но не вступившие в силу для России международные договора, если Россия не присоединялась к ним либо не ратифицировала их. Например, УНИДРУА принята Конвенция о международном факторинге 28 мая 1988 г. Но эта Конвенция не является для Российской Федерации международным договором, поскольку наша страна к вышеназванному правовому акту не присоединялась.
К категории международно-правовых документов, имеющих прямое отношение к банковской сфере, можно отнести группу документов функционального характера, обеспечивающих унификацию правил международных расчетов. Речь идет не только о международных договорах, но и о документах методического характера, подготовленных в рамках соответствующих международных организаций и имеющих для государств рекомендательный характер.
Например, секретариатом Комиссии ООН по праву международной торговли в 1987 г. было подготовлено Правовое руководство ЮНСИТРАЛ по электронному переводу средств. Цель этого документа - содействие использованию в банковской практике различных государств единых правовых подходов для электронного перевода средств, а именно: в соответствии с требованиями электронных методов облегчить процесс изменения и совершенствования правовых норм, регулирующих перевод денежных средств, и оказать помощь законодателям и юристам, рассматривающим правовые нормы для тех или иных систем. По мнению разработчиков, несмотря на то что электронные методы перевода средств в настоящее время наиболее широко распространены в экономически развитых странах, данное руководство может иметь исключительно большое значение в развивающихся странах, где ощущается необходимость в модернизации их системы перевода средств как внутри страны, так и в международном плане. ЮНСИТРАЛ в 1992 г. принят Типовой закон о международных кредитовых переводах, предлагаемый в качестве варианта, который они могли бы принять во внутреннем законодательстве или на уровне международных соглашений.
Существует группа унифицированных правил Международной торговой палаты, используемых в банковской практике (например, Унифицированные правила и обычаи МТП для документарных аккредитивов 1993 г., Унифицированные правила по инкассо в редакции 1995 г.), которые, конечно же, не имеют характера международного договора, а их применение имеет добровольный характер. Подобного рода документы в большей мере следует расценивать как предусмотренные в ст. 5 ГК РФ обычаи делового оборота, т.е. сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи делового оборота, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются. В связи с этим нельзя согласиться с встречающимся мнением, будто обычаи делового оборота являются правовыми нормами, в том числе применительно к международному частному праву. Такой вывод опровергается самой ст. 5 ГК РФ, подчеркивающей, что обычай делового оборота - это "правило, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе".
Следование сторонами такого рода правилам обусловлено исключительно их добровольным соглашением. Но и в части добровольности использования обычаев делового оборота имеются существенные ограничения: они не могут противоречить обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, ибо в этом случае они не применяются. Аналогичный подход применяется и в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц либо в гражданско-правовых отношениях, осложненных иным иностранным элементом, в том числе в случаях, когда объект гражданских прав находится за границей. В упомянутых случаях согласно ст. 1186 ГК РФ право, подлежащее применению, определяется на основании международных договоров Российской Федерации, ГК РФ, других законов (п. 2 ст. 3 ГК РФ) и обычаев, признаваемых в Российской Федерации. Применяемые в частноправовых отношениях те или иные обычаи являются не столько правовой нормой, сколько добровольным выбором сторон, согласившихся использовать эти обычаи в собственных частных правоотношениях, но лишь при условии соблюдения положений ст. 3 и ст. 5 ГК РФ. В таком случае, если в договоре использованы принятые в международном обороте торговые термины, при отсутствии в договоре иных указаний считается, что сторонами согласовано применение к их отношениям обычаев делового оборота, обозначаемых соответствующими торговыми терминами (ст. 1211 ГК РФ).
Для понимания международно-правовых аспектов денежно-кредитного регулирования немаловажное значение имеет уяснение сущности и значения для РФ так называемых международных стандартов банковской деятельности, или международных стандартов банковского регулирования и банковского надзора. Тем более что таких стандартов может быть несколько, в зависимости от группы государств, их принявших. Статья 73 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 года предоставляет Банку России право устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов. В соответствии со ст. 72 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)" от 10 июля 2002 года Банк России устанавливает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами.
В международной банковской практике существуют банковские организации, рекомендации которых приобретают значение порою большее, чем решения соответствующих межгосударственных и наднациональных органов, организаций или международных соглашений. Такая ситуация сложилась применительно к Банку международных расчетов и функционирующему на его базе Базельскому комитету по банковскому надзору, принимающему так называемые Базельские стандарты банковского надзора, часто именуемые международными стандартами.
Базельский комитет по банковскому надзору является комитетом органов банковского надзора, который был создан управляющими центральных банков стран "большой десятки" в 1975 г. Он состоит из представителей высших должностных лиц органов банковского надзора и центральных банков Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Японии, Люксембурга, Нидерландов, Швеции, Швейцарии, Великобритании и США. Как правило, заседания Комитета проходят в Банке международных расчетов в Базеле, где расположена штаб-квартира постоянного секретариата Комитета. Между тем стандарты банковского надзора и решения Базельского комитета вряд ли можно признать "стандартами" (т.е. обязательными требованиями) в полном смысле слова для всех без исключения государств, как это сделано, например, в ст. 25 Договора "О создании Союзного государства" от 8 декабря 1999 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь.
Создавая Союзное государство, Россия и Белоруссия приняли на себя обязательство завершить "унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам" . Подобного рода норма, прямо указывающая на обязательность для Союзного государства любых определяемых Базельским комитетом принципов, вряд ли оправданна.
Во-первых, принципы и стандарты банковского надзора как основополагающие идеи фактически являются рекомендациями или рекомендуемыми стандартами. Даже для государств Евросоюза или государств, принимавших участие в создании и работе Базельского комитета, его решения не имеют безусловной общеобязательной юридической силы, а являются лишь рекомендациями, позволяющими сформулировать единые подходы к банковскому регулированию и надзору. Базельские стандарты реализуются и адаптируются членами Комитета в их странах самостоятельно с учетом собственных национальных интересов или принятых на себя международных обязательств в рамках образованных ими межгосударственных союзов .
Во-вторых, упомянутые принципы могут изменяться в зависимости от складывающейся в мире, в политической и экономической жизни государств ситуации.
В-третьих, экономическое положение и развитие институциональных основ денежно-кредитной сферы большинства европейских и иных развитых государств значительно опережают Россию и Беларусь. Поэтому любые принимаемые ими стандарты в денежно-кредитной сфере вряд ли могут безоговорочно подходить для России и Беларуси.
В-четвертых, ни Союзное государство, ни Россия, ни Белоруссия не присоединялись к соответствующему Соглашению о создании Комитета по банковскому надзору в Базеле в порядке, предусмотренном федеральным или союзным законодательством о международных договорах.
В-пятых, ни Россия, ни Белоруссия, ни Союзное государство, созданное ими, как субъекты международного права не могут в необходимом объеме влиять на принимаемые в Базеле решения и стандарты банковского надзора для того, чтобы безоговорочно признавать их обязательными для своих государств и для Союзного государства.
В-шестых, соответствующие Базельские стандарты банковской деятельности могли бы использоваться по усмотрению самих коммерческих организаций не вместо, а наряду с государственными стандартами, предусмотренными во внутреннем законодательстве, если это необходимо для их успешного сотрудничества с зарубежными партнерами.
Поэтому, прежде чем признавать рекомендации Базельского комитета обязательными для России, Беларуси или Союзного государства, соответствующие стандарты должны быть приняты во внутреннем законодательстве этих государств.
Вряд ли оправдан избранный в Договоре подход, когда Союзное государство заранее согласилось на обязательность для него любых решений, которые приняты или могут быть приняты Базельским комитетом. Следовало бы уточнить, о каких именно принципах банковского надзора идет речь, и перечислить их либо оговорить, что упомянутые принципы становятся обязательными для России и Белоруссии только после их принятия во внутреннем или в союзном законодательстве.
Между тем официальные документы, свидетельствующие о присоединении России или Белоруссии к любым принимаемым Базельским комитетом по банковскому надзору рекомендациям, равно как и к каким-либо иным международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора, либо об их безусловной обязательности для этих стран, установить не удалось. Не удалось обнаружить и официальные поручения Правительству России или Банку России присоединиться к вышеупомянутым или каким-либо иным международным банковским стандартам от имени Российской Федерации.
Как отмечалось выше, Правительство России или Банк России, реализуя государственную денежно-кредитную политику, представляют в отношениях с субъектами международного права Российскую Федерацию и действуют от ее имени. Такой вывод следует из содержания ст. 51 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)": "Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях". Поэтому взаимоотношения Правительства РФ и Банка России с международными валютно-финансовыми организациями, иностранными государствами и другими лицами по поводу валютно-финансовой деятельности России, ее участия в международном сотрудничестве в денежно-кредитной сфере должны строиться на основе национальных интересов России и ее статуса субъекта международного права.
В течение нескольких лет в России на государственном уровне идет подготовка к переходу на так называемые международные стандарты финансовой отчетности, или международные стандарты бухгалтерского учета. Однако с точки зрения межгосударственных отношений и международного права имеются серьезные основания, позволяющие высказать мнение, что режимы, внедряемые в России на государственном уровне как международные стандарты, на самом деле таковыми могут именоваться с большой натяжкой.
Впервые о необходимости перехода на так называемые международные стандарты в сфере бухгалтерского учета на государственном уровне в России было заявлено в Указе Президента России от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" . 6 марта 1998 г. Правительством РФ было принято Постановление № 283 "Об утверждении Программы реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности" . Была создана Межведомственная комиссия по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности, которой поручалось разработать и представить в Правительство РФ план внедрения положений (стандартов) бухгалтерского учета в практику.
Целью реформирования системы бухгалтерского учета было объявлено приведение национальной системы бухгалтерского учета в соответствие с требованиями рыночной экономики и международными стандартами финансовой отчетности. Задачи упомянутой реформы, по мнению Правительства России, заключаются в следующем:
сформировать систему стандартов учета и отчетности, обеспечивающих полезной информацией пользователей, в первую очередь инвесторов;
обеспечить увязку реформы бухгалтерского учета в России с основными тенденциями гармонизации стандартов на международном уровне;
оказать методическую помощь организациям в понимании и внедрении реформированной модели бухгалтерского учета.
Экономика, как подчеркивается в одном из правительственных документов, не может устойчиво развиваться без наличия мощной и стабильной финансовой системы. В связи с этим Правительство России в 2003 г. объявило о своем намерении обратить особое внимание на развитие фондового рынка, реформирование банковской системы, приведение российских стандартов финансовой отчетности в соответствие с международными стандартами. Для этого был утвержден План действий Правительства России на 2003 г. по реализации основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации. Для стимулирования выхода предприятий на фондовый рынок, предоставления им возможности привлечения заемных средств через акционерный капитал, по мнению Правительства России, необходимо обеспечить прозрачность деятельности компаний, в том числе с помощью использования международных стандартов финансовой отчетности. Эта мера могла бы, по мнению Правительства России, повысить привлекательность портфельных инвестиций для стратегических инвесторов. Поэтому Правительство России намерено определить и закрепить в нормативных правовых актах порядок и сроки перехода российских компаний на международную систему финансовой отчетности .
Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики Российской Федерации на 2003 г., использование международных стандартов финансовой отчетности в банковской системе необходимо в целях повышения прозрачности рынка. Подчеркивается также, что внедрение новых денежно-кредитных инструментов должно сопровождаться разработкой методов адекватного отражения новых операций в финансовой отчетности участников. При этом отмечается, что имеющий ключевое значение переход банков на международные стандарты финансовой отчетности позволит пользователям отчетности объективно интерпретировать проводимые банками операции .
Однако ни в одном официальном документе Президента России, Государственной Думы или Правительства России не удалось обнаружить ответа на вопрос: о каких именно международных стандартах финансовой отчетности, на которые предполагается перевести российскую банковскую систему, идет речь? Лишь в утвержденной Правительством России Программе реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности отмечается, что процесс перехода к международным стандартам бухгалтерского учета невозможен без активного сотрудничества и систематической целенаправленной работы с Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности, Международной федерацией бухгалтеров, секцией по бухгалтерскому учету Комитета по торговле и развитию ООН, Организацией экономического сотрудничества и развития.
Между тем известно несколько различных видов стандартов финансовой отчетности или бухгалтерского учета, принятых и используемых различными группами субъектов экономической деятельности. В научной литературе было обращено внимание, что в России под международными стандартами финансовой отчетности, на которые предполагается перевести отечественную банковскую систему, подразумеваются US GAAP (Generally accepted accounting principles) и европейские стандарты IAS (International Accounting Standards) .
Последние публикации в средствах массовой информации свидетельствуют, что стандарты US GAAP Правительство России намерено использовать при предоставлении сводной отчетности уже за 2004 г. крупными холдингами и компаниями, чьи акции котируются или предполагается котировать на фондовом рынке. При этом предполагается, что сводную отчетность по соответствующим стандартам должна будет предоставлять лишь головная компания, а предприятия, входящие в нее, смогут отчитываться по российским стандартам. В 2007 - 2008 гг. все холдинги должны будут представлять отчетность по МСФО только по европейским стандартам IAS. При этом Правительство России надеется, что требования европейских и американских стандартов к тому времени максимально сблизятся. Что касается кредитных организаций, то с 2004 г. свою отчетность по стандартам IAS они также должны будут направлять Банку России. Начиная с 2006 г. Банк России намерен осуществлять надзор за российскими банками на основе МСФО . Как отмечается в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 г., базовой предпосылкой введения МСФО должно стать принятие нового Федерального закона "О бухгалтерском учете". Соответствующие коррективы должны быть внесены также в налоговое законодательство и нормативные правовые акты Банка России.
Вместе с тем и US GAAP, и IAS, и многие другие применяемые за рубежом финансовые стандарты являются негосударственными и неправительственными стандартами. Большинство из тех стандартов, которые в России именуются международными, приняты общественными организациями стран, в которых они применяются, а их "международный" характер проявляется лишь в добровольном использовании юридическими лицами различных государств, желающими заниматься предпринимательской деятельностью на территории соответствующих государств или сотрудничать с компаниями этих государств.
Так, GAAP - общепринятые принципы и правила бухучета, применяемые в США. Они принимаются независимыми профессиональными объединениями или саморегулируемыми организациями, например Советом по финансовым учетным стандартам, Советом по принципам бухгалтерского учета, Американским институтом дипломированных (сертифицированных) бухгалтеров . То же самое касается Комитета по международным стандартам бухгалтерского учета (IASC) - европейской организации, специализирующейся на стандартизации правил бухгалтерского учета . Как отмечается в финансово-экономической литературе, формирование современной системы регулирования бухгалтерского учета и отчетности в нашей стране происходит под активным влиянием процесса распространения во всем мире международных стандартов финансовой отчетности - МСФО, разрабатываемых именно Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Committee - IASC) . Разработкой стандартов финансовой отчетности в настоящее время занимается и Совет по международным стандартам финансовой отчетности (International Accounting Standard Board - IASB). В различных государствах существуют и другие общественные или негосударственные объединения профессиональных организаций, занятых формированием стандартов финансовой отчетности и пытающихся их унифицировать.
В таком случае непонятно, на каком юридическом основании в течение многих лет использованию российскими юридическими лицами на территории России бухгалтерских (финансовых) стандартов и правил, принятых частными профессиональными объединениями или организациями предпринимателей других государств, придается значение государственной политики федерального масштаба. Если российские коммерческие организации намерены укрепляться и развивать свое присутствие на рынках различных государств, они вправе самостоятельно, добровольно выбирать и использовать те финансовые или бухгалтерские стандарты, которые применяются в соответствующих странах.
Используемые в других государствах или межгосударственных союзах банковские правила (стандарты) могут признаваться обязательными для банковской системы России как международные стандарты при условии присоединения Российской Федерации к соответствующим международным договорам (соглашениям) либо как национальные банковские стандарты, если они установлены в качестве таковых в федеральном законодательстве.
Ссылки на банковские и иные правила, требования, стандарты, применяемые или рекомендуемые к применению в других государствах, группах государств или рекомендуемые к применению общественными организациями специалистов той или иной профессии как на международные стандарты безусловно обязательные для России, вряд ли могут быть безоговорочно приняты.
В процессе государственного регулирования, в том числе при установлении стандартов банковской деятельности или финансовой отчетности в банковской сфере, реализуется государственный суверенитет России. Следовательно, обязательными для Российской Федерации могут быть только прошедшие соответствующую юридическую процедуру международные договора, содержащие те или иные банковские стандарты либо стандарты, основанные на опыте других государств или организаций, но установленные в правовых нормах национального законодательства.
Поэтому с точки зрения Конституции России и ее национального суверенитета рекомендации Международного банковского конгресса от 6 июня 1998 г., обращенные не к РФ, а к Банку России, в части, касающейся присоединения к Базельским принципам эффективного банковского надзора , а также заявления Минфина России о переходе российской банковской системы на финансовые стандарты (МСФО), утверждаемые общественными саморегулируемыми профессиональными организациями иностранных государств, выглядят несколько поспешными.
Во-первых, к международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты (Банк России), а государство в целом, т.е. Российская Федерация.
Во-вторых, при отсутствии международных договоров и соответствующих положений внутреннего законодательства заблаговременное признание обязательными для России и ее резидентов стандартов и правил, утверждаемых общественными или профессиональными организациями иностранных государств (групп государств), не имеющих взаимных обязательств с Россией, представляется преждевременным. Даже если ныне действующие стандарты, установленные упомянутыми выше организациями, вполне соответствуют интересам России, нет гарантии, что через какое-то время они не будут изменены - без учета мнения России, не являющейся членом этих организаций. Признание международными стандартами, обязательными для России, любых стандартов, устанавливаемых общественными или профессиональными организациями, на решения которых юридически Россия не может оказывать какого-либо влияния, могло бы повлечь нарушение Конституции России.
Если возникает необходимость заимствования некоторых стандартов, используемых в США или в странах Европы, тогда речь идет не об использовании международных стандартов, а о совершенствовании собственного национального законодательства России и бухгалтерского учета путем принятия новых правовых норм, устанавливающих новые стандарты финансовой (бухгалтерской) отчетности.
Что же касается кредитных организаций, то при осуществлении ими предпринимательской банковской деятельности в той или иной стране им должно быть предоставлено право самостоятельного выбора тех стандартов, которые применяются именно в этой стране и требуются для эффективного развития бизнеса на ее территории с резидентами данного государства.
Таким образом, сегодня нет юридических оснований для утверждения о существовании неких всеобъемлющих (межгосударственных или международных) стандартов банковской деятельности или деятельности в денежно-кредитной сфере, обязательных для всех или большинства государств. Наиболее реально вести речь о сложившейся международной практике банковской деятельности или такого рода практике в отдельно взятой группе государств. Поэтому стандарты банковской деятельности, используемые или рекомендуемые к использованию в нескольких странах, могут применяться в процессе банковского регулирования в России при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо при условии присоединения России в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, к соответствующим международным договорам (соглашениям).
При несоблюдении вышеуказанных условий рекомендации организаций, объединяющих центральные банки некоторых государств, крупные банковские группы, а также профессиональных бухгалтеров или иных специалистов, касающиеся организации и функционирования банковских систем, могут расцениваться как обычаи делового оборота, принятые в международных денежно-кредитных отношениях и именуемые в банковском законодательстве "правилами, принятыми в международной банковской практике". О существовании такого рода правил упоминает, в частности, федеральное банковское законодательство (ст. ст. 17, 31, 41 Федерального закона "О банках и банковской деятельности").
Банковское законодательство не может игнорировать положения гражданского законодательства по вопросу о правовой природе правил, принятых в международной банковской практике, вполне обоснованно ограничивающие их юридическую силу приоритетом национального законодательства или договора. Однако в отличие от гражданского законодательства федеральное банковское законодательство такого рода юридическое разграничение не проводит, чем существенным образом снижает эффективность функционирования денежно-кредитной сферы России и банковских правоотношений с иностранными партнерами.
Назрела необходимость в учреждении надгосударственных международных институтов, основанных на нормах международного публичного права, на которые можно было бы возложить регулирование международных валютно-финансовых отношений, а также установление действительно международных правовых норм функционирования мировой денежно-кредитной (валютно-финансовой) системы .
Такой международный институт денежно-кредитного регулирования мог бы быть создан, например, в рамках ООН либо как самостоятельная структура, но вне связи с МВФ, созданным по типу акционерного общества, выполняющего операции по кредитованию государств за соответствующее вознаграждение, а следовательно, прямо или косвенно имеющего собственный, частный интерес в отношениях с государствами-членами.
В рамках вышеупомянутого межгосударственного института денежно-кредитного регулирования можно было бы решать многие актуальные для всего мирового сообщества проблемы:
разрабатывать и принимать действительно международные стандарты банковской и иных видов деятельности в денежно-кредитной сфере, включая стандарты бухгалтерского учета и финансовой отчетности, банковского регулирования и банковского надзора;
унифицировать формы и методы надзора и контроля;
налаживать эффективное взаимодействие и координацию между государственными регулирующими органами отдельных государств;
обеспечивать координацию межнациональных и национальных правоохранительных органов в борьбе с использованием мировой валютно-финансовой системы и национальных банковских систем для финансирования терроризма, незаконной торговли оружием, незаконного оборота наркотиков, проституции, легализации денег, нажитых преступным путем.
Такое предложение учитывает реальные интеграционные процессы в сфере международных финансов, когда сама жизнь требует создания международно-правового института, способного на межгосударственном уровне выполнять функции координатора денежно-кредитных отношений в мире. Причем международно-правовой институт, наделенный столь широкими полномочиями, должен быть учрежден не центральными банками нескольких государств, а самими государствами; не в качестве коммерческой или политико-коммерческой организации (международный банк или фонд), а в форме организации, основанной на принципах международного публичного права. Такая организация могла бы координировать международные финансово-кредитные отношения, способствовать принятию приемлемых для большинства государств международных финансово-банковских стандартов без совмещения этой публично-правовой функции с гражданско-правовой деятельностью (предоставление кредитов). Это помогло бы ограничить складывающуюся в последние годы тенденцию, когда вопреки основополагающим принципам международного публичного права, руководствуясь отдельными частноправовыми кредитными договорами, международная финансовая организация-кредитор, созданная группой государств или центральных банков, пытается оказывать политическое давление на одно из таких государств, получившее или претендующее на получение кредита. Речь идет о поиске наиболее эффективных форм межгосударственных отношений в денежно-кредитной сфере. Наряду с сохранением межгосударственных кредитных отношений (предоставление кредитов государствам, правительствам, центральным банкам; отношения государство-должник и государство или международная организация-кредитор) необходимо восстановить в полном объеме реализацию принципов взаимного суверенного равенства, уважения, справедливости, отказа от применения силы, политических или экономических методов давления на государства в международных финансово-кредитных отношениях.

2. Международно-правовое сотрудничество России с Международным валютным фондом и государствами Евросоюза в сфере денежно-кредитного регулирования

Российская Федерация официально присоединилась к действующей мировой валютно-финансовой системе после принятия Верховным Советом РФ Постановления от 22 мая 1992 г. "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития" .
В упомянутом Постановлении выражено согласие с предложением Правительства России и Банка России о вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и Международную ассоциацию развития (MAP) путем принятия: а) статей соглашений МВФ, МБРР и MAP с поправками; б) условий, установленных в резолюциях советов управляющих соответственно МВФ, МБРР и MAP и касающихся членства Российской Федерации в вышеназванных организациях. Принятию вышеназванного Постановления Верховного Совета России предшествовала длительная подготовительная работа, а также голосование Совета управляющих МВФ о приеме России в эту международную организацию.
Подписать от имени Российской Федерации подлинные тексты соглашений, оформить и сдать на хранение депозитариям документы о членстве и другие документы, необходимые для этой цели, было поручено Правительству РФ и Банку России через назначенных ими, по согласованию с Верховным Советом России, уполномоченных лиц.
При вступлении России в МВФ Верховным Советом России было предписано Правительству России и Банку России оформить и сдать на хранение в МВФ документ об участии в Департаменте специальных прав заимствования МВФ, предусмотрев принятие Россией всех обязательств участника.
Вступление в МВФ означало для России не только появление новых возможностей, но и принятие дополнительных обязательств перед МВФ и другими государствами - членами Фонда.
Необходимо заметить, что МВФ как основной элемент мировой валютно-финансовой системы был порожден необходимостью послевоенного устройства мировой экономики. Учреждение МВФ состоялось на международной валютно-финансовой конференции ООН в США (г. Бреттон-Вудс), проходившей с 1 по 22 июля 1944 г., участником которой был и Союз ССР. Однако вступившие в силу 27 декабря 1945 г. Статьи Соглашения МВФ , принятые 22 июля 1944 г. и выполняющие роль устава МВФ, Советским Союзом так и не были ратифицированы.
В Статьи Соглашения несколько раз вносились изменения и поправки . Например, с конца 60-х гг. прошлого столетия в связи с кризисом бреттонвудской валютной системы странами - членами МВФ обсуждались различные варианты ее совершенствования. Так, в 1968 - 1969 гг. был введен стандарт СДР (специальные права заимствований) - новая международная счетная единица, сохранившаяся и используемая до настоящего времени. В январе 1976 г. были приняты Ямайские (г. Кингстон) соглашения, завершившие демонетизацию золота, которое больше не должно было служить мерой стоимости и точкой отсчета валютных курсов.
Нестабильность мировой финансовой и валютной системы продолжалась и в конце XX в., сохраняется она и в начале третьего тысячелетия. Появляются различные прогнозы и предложения - от возможности возвращения мировой валютно-финансовой системы к золотому стандарту или к его различным модификациям до реформирования МВФ и обновления основ мировой валютно-финансовой системы.
Как справедливо отмечается в научной экономической литературе, в нынешнем виде МВФ представляет собой межправительственную специализированную организацию ООН, предназначенную для регулирования валютно-кредитных отношений между государствами-членами и оказания им финансовой помощи при валютных затруднениях, вызываемых дефицитом платежного баланса, и служит институциональной основой мировой валютной системы .
В России создано и функционирует постоянное представительство МВФ. Его деятельность, помимо вышеупомянутых Статей Соглашения МВФ, регулируется Соглашением между Правительством РФ и МВФ о постоянном представительстве МВФ в Российской Федерации от 24 сентября 1997 г.
МБРР, МФК также подписали с Правительством России Соглашение о постоянных представительствах в России, которые в установленном порядке еще не ратифицированы .
Статус МВФ как специализированного учреждения ООН, хоть и устроенного по принципу акционерного общества (наличие индивидуальных квот в уставном капитале для государств-членов), обусловил установление строго определенного круга лиц, с которыми он вправе вступать в правовые и иные отношения, в том числе по поводу операций и сделок, им осуществляемых. Так, установлено, что каждое государство-член поддерживает отношения с МВФ только через свое казначейство, центральный банк, стабилизационный фонд или иное аналогичное фискальное агентство; МВФ также поддерживает отношения только с этими учреждениями или через них.
Как установлено в разд. 2 ст. V Статей Соглашения, если не оговорено иное, то сделки за счет МВФ ограничиваются лишь такими операциями, которые производятся в целях предоставления государству-члену и по инициативе последнего специальных прав заимствования или валют других государств-членов из общих ресурсов МВФ, хранящихся на счете общих ресурсов, в обмен на валюту государства-члена, желающего совершить такую покупку.
При поступлении соответствующих запросов МВФ может принимать решение о предоставлении финансовых и технических услуг, включая управление ресурсами, вносимыми государствами-членами, если это не противоречит целям МВФ. Связанные с предоставлением такого рода услуг операции не проводятся за счет МВФ; упомянутые услуги не налагают на государства-члены никаких обязательств без их согласия.
Не имея возможности и целей проанализировать все особенности правового регулирования МВФ, ограничимся в настоящей работе лишь уточнением основополагающих аспектов, касающихся целей МВФ и обязательств, принятых на себя Россией в связи со вступлением в члены этой организации.
В соответствии с возложенными на него целями (ст. I Статей Соглашения) МВФ призван на постоянной основе:
способствовать развитию международного сотрудничества в валютно-финансовой сфере, обеспечивая механизм для консультаций и совместной работы над международными валютно-финансовыми проблемами;
способствовать процессу расширения и сбалансированного роста международной торговли, добиваясь достижения и поддержания высокого уровня занятости и реальных доходов, а также развития производственных ресурсов всех государств-членов (упомянутые действия рассматриваются как первоочередные задачи экономической политики);
содействовать стабильности валют, поддерживать упорядоченный валютный режим среди государств-членов и избегать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции;
оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов по текущим операциям между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений, препятствующих росту мировой торговли;
создавать у государств-членов уверенность за счет временного предоставления им общих ресурсов МВФ и при соблюдении адекватных гарантий, обеспечивая тем самым возможность исправления диспропорций в их платежных балансах без использования мер, которые могут нанести ущерб благосостоянию на национальном или международном уровне;
сокращать продолжительность нарушений равновесия внешних платежных балансов государств-членов, а также уменьшать масштабы этих нарушений.
Став членом МВФ, Россия, как и другие государства, приняла на себя обязательство: внести свой взнос в размере индивидуально установленной для каждой страны квоты, выраженной в специальных правах заимствования (СДР). Порядок внесения взноса, а также валюта и формы платежа определяются Статьями Соглашения и решениями Совета управляющих МВФ.
Кроме того, любое государство, становясь членом МВФ, принимает на себя определенные общие обязательства и соглашается с тем, что должно:
направлять свою финансово-экономическую политику на стимулирование упорядоченного экономического роста в условиях разумной стабильности цен с учетом существующих обстоятельств;
стремиться содействовать стабильности за счет усилий, направленных на поддержку упорядоченных базисных экономических и финансовых условий, а также такой денежно-кредитной системы, которая не ведет к возникновению непредсказуемых сбоев;
избегать манипулирования обменными курсами или международной валютной системой в целях предотвращения действенной стабилизации платежного баланса или для получения несправедливого преимущества в конкуренции с другими государствами-членами;
проводить валютную политику, не противоречащую приведенным выше обязательствам (ст. IV Статей Соглашения).
Государства-члены берут на себя обязательства и по обеспечению общего валютного режима. Каждое государство-член уведомляет МВФ о валютном режиме, который оно намеревается применять в целях исполнения своих обязательств, и в кратчайший срок извещает МВФ о любых изменениях такого режима.
В рамках международной валютно-финансовой системы валютный режим может включать: а) поддержание государством-членом стоимости своей валюты в специальных правах заимствования (СДР) или по его выбору в другом эталоне стоимости, кроме золота; б) режим сотрудничества, в рамках которого государства-члены поддерживают стоимость своих валют по отношению к стоимости валюты или валют других государств-членов; в) иные формы валютного режима по выбору государства-члена.
Учитывая развитие международной валютной системы, МВФ может принять положение об общем валютном режиме, не ограничивая при этом прав государств-членов на выбор собственных валютных режимов, не противоречащих целям МВФ и обязательствам, предусмотренным в ст. IV Статей Соглашения.
Государства-члены, присоединяясь к уставу МВФ, признают за этой международной организацией право осуществлять контроль над международной валютной системой для обеспечения ее эффективного функционирования, а также право контролировать выполнение каждым государством-членом своих обязательств.
МВФ надзирает за политикой государств-членов в отношении их обменных курсов и устанавливает конкретные принципы, которыми руководствуются все государства-члены в отношении указанной политики.
Каждое государство-член предоставляет МВФ всю необходимую для осуществления эффективного надзора информацию и по его требованию проводит консультации с МВФ по вопросам своей политики в области обменных курсов.
Принимаемые МВФ принципы, касающиеся надзора за валютным режимом, не должны противоречить режиму сотрудничества, на основе которого государства-члены поддерживают стоимость своих валют по отношению к стоимости валюты или валют других государств-членов, а также другим валютным режимам, выбираемым государствами-членами и не противоречащим целям МВФ. Указанные принципы отражают уважение МВФ к мерам, применяемым государствами-членами в социально-политической сфере внутри страны, и при использовании таких принципов МВФ обращает должное внимание на складывающиеся в государствах-членах обстоятельства.
В дополнение к ранее упомянутым Российская Федерация приняла на себя обязательства, изложенные в ст. VIII Статей Соглашения МВФ. Так, согласно Указу Президента России от 16 мая 1996 г. № 721 "О мерах по обеспечению перехода к конвертируемости рубля"  в целях закрепления позитивных тенденций в экономике России и создания условий для перехода к полной конвертируемости рубля Россия приняла на себя обязательства, налагаемые на страны - члены МВФ ст. VIII Устава МВФ и определяющие режим конвертируемости национальной валюты России по всем видам текущих валютных операций.
Речь идет о следующих обязательствах: об обязательстве избегать ограничений по текущим платежам; обязательстве избегать дискриминационной валютной практики; обязательстве по предоставлению информации; обязательстве по проведению консультаций между государствами-членами по существующим международным соглашениям; обязательстве сотрудничать в области политики по отношению к резервным активам; о конвертируемости остатков валюты, хранящихся за границей.
Принятие обязательства избегать ограничений по текущим платежам означает, что ни одно государство-член не налагает ограничений на производство платежей и переводов по текущим международным операциям без утверждения МВФ.
Основанием, дающим любому государству-члену полномочия после консультаций с МВФ временно наложить ограничения на свободу обменных операций в какой-либо иностранной валюте, является официальное объявление МВФ национальной валюты какого-либо государства-члена дефицитной. При соблюдении определенных условий государство-член обладает полной юрисдикцией в определении природы таких ограничений, которые при этом не должны быть более строгими, чем это необходимо для ограничения спроса на дефицитную валюту той ее массой, которая имеется у рассматриваемого государства-члена или предполагается к получению им. Как только позволяют условия, такие ограничения ослабляются или снимаются.
Статьи Соглашения предоставляют МВФ и государствам-членам возможность при наличии фактических оснований и соблюдении установленного порядка определять паритеты валют, выражаемые в специальных правах заимствования или в ином эталоне стоимости по предписанию МВФ. Однако таким эталоном стоимости не может выступать золото или одна отдельная валюта.
Обязательства государств-участников выражаются в том, что исполнение валютных контрактов с использованием валюты любого государства-члена, которые идут вразрез с правилами валютных операций такого государства-члена, сохраняемыми или вводимыми согласно Статей Соглашения МВФ, не может быть обеспечено на территории ни одного государства-члена. Кроме того, государства-члены по взаимному согласию могут сотрудничать в применении мер, направленных на повышение действенности правил валютных операций любого из них, при условии, что такие меры и правила не противоречат статьям Соглашения.
Содержание обязательства избегать дискриминационной валютной практики состоит в том, что ни одно государство-член не участвует и не позволяет никаким из своих фискальных органов (агентств) участвовать в каких-либо дискриминационных валютных соглашениях или использовать практику множественных обменных курсов. Дискриминационные соглашения или практика множественности обменных курсов не допускаются.
Исключение составляют лишь случаи, когда подобные действия санкционированы Статьями Соглашения или одобрены МВФ.
Обязательства, касающиеся конвертируемости остатков валюты, хранящейся за границей, означают, что каждое государство-член обязано произвести покупку остатков своей валюты, имеющейся у другого государства-члена, если последнее, обращаясь с просьбой относительно такой покупки, представляет заявление о том, что остатки валюты, подлежащей покупке, были недавно приобретены в результате проведения текущих операций либо их обмен необходим для производства платежей по текущим операциям.
Государство-член, являющееся покупателем, может произвести платеж по своему выбору либо в специальных правах заимствования при условии выполнения соответствующих положений Статей Соглашения, либо в валюте государства-члена, выступившего с просьбой относительно такой покупки.
Вместе с тем Статьи Соглашения устанавливают исключения из упомянутого выше общего правила, когда конвертируемость рассматриваемых остатков валюты была ограничена (разд. 2 ст. VIII или разд. 3 ст. VI Статей Соглашения МВФ); остатки валюты накопились в результате сделок, осуществленных до устранения государством-членом ограничений, сохраняемых или вводимых на основании Статей Соглашения (ст. XIV, разд. 2); остатки валюты были получены способом, противоречащим правилам валютных операций государства-члена, которому предлагается их купить; валюта государства-члена, которое обращается с просьбой относительно покупки, была объявлена дефицитной; государство-член, которому предлагается произвести запрос на покупку, по какой-либо причине не имеет права покупать у МВФ валюты других государств-членов за свою собственную валюту.
Одним из важнейших обязательств, принимаемых государствами - членами МВФ, является предоставление Фонду информации. МВФ может требовать от государств-членов предоставления ему такой информации, которую он считает необходимой для ведения его дел, включая в качестве минимума, требующегося для действенного выполнения функций МВФ, данные о стране по следующим позициям: официальные авуары (в стране и за рубежом) в золоте, в иностранной валюте; авуары (в стране и за рубежом) банковских и финансовых учреждений, не являющихся официальными учреждениями, в золоте, в иностранной валюте; добыча золота; экспорт и импорт золота по странам назначения и происхождения; общий объем экспорта и импорта товаров, представленный по стоимости в национальной валюте, по странам назначения и происхождения; внешний платежный баланс, включая торговлю товарами и услугами, операции с золотом, отраженные операции с капиталом, прочие статьи; баланс международных инвестиций, т.е. заграничное владение инвестициями на территориях государства-члена и инвестиции за границей, принадлежащие лицам на его территориях, насколько возможно предоставление такой информации; национальный доход; индексы цен, т.е. индексы товарных цен на оптовых и розничных рынках и цен экспорта и импорта; курсы покупки и продажи иностранных валют; правила валютных операций, т.е. всесторонний отчет о правилах валютных операций, действующих на момент вступления в МВФ, и подробное изложение последующих изменений по мере того, как они происходят; при существовании официальных механизмов клиринга - данные о суммах, ожидающих клиринга по торговым и финансовым операциям, а также о сроке, в течение которого такая задолженность по платежам оставалась непогашенной.
В своих запросах на получение информации МВФ принимает во внимание различные возможности государств-членов по предоставлению запрашиваемых данных. На государства-члены не возлагаются обязанности по предоставлению настолько подробной информации, чтобы в ней раскрывалась деятельность отдельных физических лиц и корпораций. При этом государства-члены обязуются предоставлять желаемую информацию в настолько подробной и точной форме, насколько это представляется практически осуществимым, и по возможности избегать использования простых оценок.
Каждое государство-член принимает обязательство сотрудничать с МВФ и другими государствами-членами в том, чтобы политика такого государства-члена по отношению к резервным активам не противоречила задачам совершенствования международного надзора за состоянием международной ликвидности и превращения специальных прав заимствования в основной резервный актив международной валютной системы.
В рамках МВФ между государствами-членами действует правило об обязательности консультаций по существующим международным соглашениям, когда возникает противоречие между полномочиями и обязательствами государства в соответствии со Статьями Соглашения и иными - возникшими раньше - обязательствами между государствами-членами, которые противоречат применению Устава МВФ. В таких случаях проводятся консультации с целью внесения таких взаимоприемлемых поправок, которые могут оказаться необходимыми.
Управляющий от Российской Федерации в Международном валютном фонде и его заместитель назначаются указами Президента России. Ими являются либо Председатель Банка России и министр финансов России, либо соответственно министр финансов России и Председатель Банка России (или его заместитель). Например, Президентом России в 1997 - 1998 гг. управляющим от России в МВФ был назначен Председатель Банка России, а его заместителем был министр финансов России. В 1999 г. управляющим стал министр финансов России, а первый заместитель Председателя Банка России - его заместителем .
В качестве финансового органа в соответствии с требованиями разд. 1 ст. V Статей Соглашения МВФ было назначено Министерство финансов России, осуществляющее от имени Российской Федерации все операции и сделки, предусмотренные различными положениями Статей Соглашения МВФ.
Институциональными структурами ООН и МВФ признаются и Международный банк реконструкции и развития (МБРР, или Всемирный банк), и Международная финансовая корпорация (МФК), и Международная ассоциация развития (MAP).
Каждый член осуществляет сношения с МБРР, а МБРР со своими членами только через свои министерство финансов, центральный банк, стабилизационный фонд и другие аналогичные бюджетные учреждения (ст. 3 Статей Соглашения о МБРР). Каждый член принимает на своей территории все необходимые меры в целях обеспечения принципов, связанных со статусом, иммунитетами и привилегиями МБРР, с точки зрения своих собственных законов и подробно информирует МБРР о принятых им мерах. МБРР является полным юридическим лицом, созданным как акционерное общество. Имущество и авуары Банка, где бы и у кого бы они ни находились, не могут быть подвергнуты обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или какой-либо иной форме ареста по решению исполнительных или законодательных органов. МБРР, его авуары, имущество, доходы, а также его операции и сделки, заключаемые согласно Соглашению о МБРР, освобождаются от любого налогообложения и любых таможенных пошлин. Банк также освобождается от обязанностей сбора или уплаты любых налогов и пошлин. МБРР и его должностным лицам и служащим предоставляются другие иммунитеты и привилегии (ст. 7 Статей Соглашения) .
И МФК, и MAP являются структурами, неразрывно связанными с МБРР. Так, согласно ст. 1 Статей Соглашения Международной финансовой корпорации (с поправками, внесенными резолюциями, вступившими в силу 21 сентября 1961 г. и 1 сентября 1965 г.) деятельность МФК, направленная на содействие экономическому развитию, дополняет деятельность МБРР путем поощрения роста частных производственных предприятий в странах-членах и особенно в менее развитых районах. Членами МФК могут стать лишь члены МБРР, поэтому МФК является самостоятельным членом группы МБРР, имея статус специализированного учреждения ООН. В связи с этим Правительство России приняло и поддержало предложение МИД России о применении Российской Федерацией Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. к МВФ, МБРР, МФК и MAP как к специализированным учреждениям ООН .
Депозитарием средств МВФ, МБРР и MAP в национальной валюте Российской Федерации был назначен Банк России. Кроме того, он был уполномочен выдавать в соответствии с соглашениями МВФ, МБРР и MAP непереводные беспроцентные векселя в случае, если это потребуется в связи с членством Российской Федерации в МВФ, МБРР и MAP.
В отличие от МВФ членом Евросоюза Россия не является, и ее прием в Евросоюз в ближайшей перспективе также не намечается. Следовательно, внутренние требования и обязательные стандарты банковской деятельности в странах Евросоюза не распространяются и не могут распространяться на Российскую Федерацию и ее банковскую систему. Речь идет об обязательствах в связи с созданием валютного союза и введением единой денежной единицы - евро; об учреждении регулирующих банковских институтов (европейская система центральных банков, Европейский центральный банк); об установлении стандартов банковской деятельности .
Вместе с тем Россия тесным образом сотрудничает со странами Евросоюза, и этот факт, конечно же, нашел отражение в соответствующих совместных решениях между Россией и странами Евросоюза.
К сожалению, характер и уровень реального сотрудничества в банковской сфере, в особенности между регулирующими банковскую деятельность органами России и Евросоюза, еще явно недостаточны. Соответствующие соглашения между Россией и Евросоюзом вовсе не предполагают и не учитывают необходимости активного взаимодействия и сотрудничества органов денежно-кредитного регулирования России, Евросоюза и его государств-членов.
Как следует из ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой, от 24 июня 1994 г. , Россия зафиксировала свое стремление к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества, включая регулирование банковской системы. В такой ситуации в отношениях с Евросоюзом и его государствами-членами в денежно-кредитной сфере сохраняется приоритет национального законодательства России и одновременно действует обязательство, направленное на сближение законодательства России и Евросоюза, признаваемое важным условием укрепления экономических связей между Россией и Евросоюзом.
Процесс сближения законодательства распространяется, в частности, на законодательное регулирование предпринимательства; банковской деятельности; бухгалтерского учета и налогообложения предприятий; охраны труда; финансовых услуг; правил конкуренции, защиты прав потребителей.
Провозглашено сотрудничество в сфере финансовых услуг с целью создания и развития в России необходимых стандартов для сферы банковских, страховых и других финансовых услуг, адаптированных к потребностям рыночной экономики.
Применительно к денежно-кредитному рынку России определены следующие основные направления сотрудничества в сфере совершенствования законодательства:
совершенствование стандартов бухгалтерского учета и отчетности, приспособленных для нужд рыночной экономики и совместимых со стандартами, принятыми Европейскими сообществами и их государствами-членами;
структурная перестройка банковской, страховой и финансовой систем;
совершенствование систем контроля и регулирования деятельности секторов банковских, страховых и финансовых услуг;
развитие сопоставимых систем аудита;
обмен информацией о соответствующих законодательных актах, действующих или находящихся в процессе подготовки;
создание современной инфраструктуры коммерческих и частных банков (ст. ст. 55, 72 Соглашения от 24 июня 1994 г.).
Вместе с тем Соглашение от 24 июня 1994 г. о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами - с другой, устанавливает не только намерения государств и основные направления их реализации, но и некоторые вполне определенные обязательства применительно к банкам и банковским услугам .
Соглашение определяет "банковскую услугу" как разновидность услуги финансового характера, предоставляемой поставщиком финансовых услуг одной из Сторон Соглашения от 24 июня 1994 г. Конкретные виды банковских услуг приведены в приложении 6 Соглашения от 24 июня 1994 г. К банковским услугам, в частности, относятся: принятие депозитов и прочих возвратных средств от населения; кредитование всех видов, включая потребительский кредит; залоговый кредит, факторинг и финансирование коммерческих сделок; финансовый лизинг; все виды услуг по переводу платежей и денег, включая выдачу кредитных и дебетовых карт, дорожных чеков и банковских векселей; гарантии и обязательства; участие в выпуске всех видов ценных бумаг, включая гарантирование размещения их выпуска на рынке, их размещение в качестве агента (публичная или закрытая подписка), и оказание услуг, имеющих отношение к выпуску ценных бумаг; операции на денежном рынке; операции по управлению активами, такие как прямые и портфельные инвестиции, все формы управления совместными инвестиционными проектами, управление пенсионными фондами, услуги депозитария и трастовые услуги; услуги по осуществлению платежей и клиринговых расчетов по финансовым активам, включая ценные бумаги, производные продукты и другие оборотные документы; предоставление и передача финансовых данных, их обработка и предоставление соответствующего программного обеспечения поставщиками других финансовых услуг; консультационное посредничество и другие вспомогательные финансовые услуги по всем видам деятельности, перечисленным выше, включая справочные и аналитические материалы по кредитам, исследования и рекомендации по вопросам инвестиций и размещения ценных бумаг, выработку рекомендаций по их приобретению, по корпоративному реструктурированию и стратегии.
Кроме того, банковскими услугами признано осуществление за свой счет и за счет клиентов на валютной бирже, на внебиржевом рынке ценных бумаг или иным образом операций с кредитными обязательствами, обращающимися на денежном рынке (включая чеки, векселя, депозитные сертификаты и пр.); иностранной валютой; производными продуктами, включая, но не исключительно, фьючерсные контракты и опционы; инструментами, связанными с изменением валютных курсов и процентных ставок, включая сделки "своп" и форвардные сделки; переводными ценными бумагами; прочими оборотными документами и финансовыми активами, включая торговлю золотом и серебром в слитках.
Однако Соглашение не ограничивается перечислением видов банковских услуг, оно также устанавливает те виды деятельности, которые в отношениях России с Европейскими сообществами и их государствами-членами исключены из категории банковских и финансовых услуг. Например, не признаются банковскими услугами операции, осуществляемые центральными банками или любыми другими государственными учреждениями по проведению денежно-кредитной политики и политики в области валютного курса; операции, проводимые центральными банками, правительственными органами, или департаментами, или государственными учреждениями за счет или с гарантией правительства, за исключением случаев, когда эти операции могут быть выполнены поставщиками финансовых услуг на основе конкуренции с подобными государственными учреждениями; операции, составляющие часть установленной законом системы социального страхования или пенсионного обеспечения, за исключением случаев, когда подобные операции могут выполняться поставщиком финансовых услуг на основе конкуренции с государственными органами или частными учреждениями.
Россия, Европейские сообщества и их государства-члены договорились применять в отношении банковских услуг взятые на себя обязательства, предусмотренные ст. 28 Соглашения и касающиеся предоставления друг другу режима не менее благоприятного, чем режим, предоставляемый любой третьей стране, в отношении условий, касающихся учреждения компаний на своих территориях.
Такой режим действует в отношениях Сообществ и их государств-членов и России в части, касающейся условий учреждения и деятельности дочерних компаний и филиалов, включая кредитные организации. Так, дочерним компаниям российских компаний в отношении их деятельности в Сообществе Сообщество и его государства-члены при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляют режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется другим компаниям Сообщества, или режим, предоставляемый компаниям Сообщества, являющимся дочерними компаниями компаний любой третьей страны, в зависимости от того, какой из них лучше .
Россия также при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляет дочерним компаниям компаний Сообщества в России в отношении их деятельности режим не менее благоприятный, чем режим, который предоставляется другим российским компаниям, или режим, предоставляемый российским компаниям, являющимся дочерними компаниями компаний любой третьей страны, в зависимости от того, какой из них лучше (п. 3 ст. 28 Соглашения от 24 июня 1994 г.) .
Вышеупомянутые обязательства не могут быть использованы в обход законодательства и иных нормативных актов каждой из Сторон рассматриваемого Соглашения, применяемых в отношении доступа к отдельным секторам или видам деятельности дочерних компаний другой Стороны, учрежденных на территории первой Стороны. В то же время устанавливаемые национальным законодательством Сторон ограничения в отношении компаний другой Стороны распространяются на компании, учрежденные в России и соответственно в Сообществе на дату вступления в силу Соглашения от 24 июня 1994 г. (на 1 декабря 1997 г.), а на компании, учрежденные после этой даты, - с момента их учреждения.
В отношении банковских услуг режим наиболее благоприятствуемой нации, предоставляемый в соответствии с п. 1 ст. 28 Соглашения, в отношении учреждения путем создания только дочерних компаний (исключая филиалы) и национальный режим, предоставляемый Россией в соответствии с п. 3 ст. 28 Соглашения, означают режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется Россией своим собственным компаниям.
Россия, с одной стороны, и Сообщество и государства-члены, с другой стороны, при соблюдении своего законодательства и иных нормативных актов предоставляют филиалам компаний Сообщества и соответственно России в отношении их деятельности режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется филиалам компаний любой третьей страны.
Вместе с тем Соглашение оставляет за Россией право продолжать применять к российским дочерним компаниям и филиалам компаний Сообщества верхний лимит совокупной доли иностранного капитала в российской банковской системе, который действует на дату подписания Соглашения. При этом для целей Соглашения, в том что касается банковской деятельности, компания рассматривается как российская дочерняя компания компании Сообщества, если более пятидесяти процентов (50%) ее уставного капитала принадлежит компании Сообщества (ст. 29 Соглашения от 24 июня 1994 г.).
Кроме того, как зафиксировано в ст. 30 Соглашения, для целей регулирования отношений по поводу банковских услуг понятия "дочерняя компания в России" или "дочерняя компания в Сообществе" означают "российскую компанию" или соответственно "компанию Сообщества", которая также является дочерней компанией "компании Сообществ" или соответственно "российской компании" .
При этом понятия "российская компания" или "компания Сообщества"  относятся к такой компании, которая является банком согласно законам России или соответственно государства-члена.
За Россией сохранено право в отношении российских дочерних компаний Сообщества:
устанавливать минимальный размер капитала больший, чем тот, который устанавливается для ее собственных компаний, при условии что этот минимальный размер капитала не будет увеличен по сравнению с тем, который установлен на дату подписания Соглашения, до тех пор пока в отношении минимального размера капитала не начнет применяться национальный режим;
ограничивать число филиалов российских дочерних компаний Сообщества;
устанавливать минимальный размер остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества;
вводить запрет для российских дочерних компаний компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний;
вводить запрет для российских дочерних компаний компаний Сообщества на проведение операций с российскими резидентами.
Однако право на использование запретов и ограничений в банковской сфере сохранялось за Россией лишь на определенный срок и действовало при определенных условиях, указанных в приложении № 7 к Соглашению от 24 июня 1994 г. Например, запрет на операции с российскими резидентами мог применяться Россией до 1 января 1996 г. и только к российским дочерним компаниям компаний Сообщества, учрежденным после 15 ноября 1993 г. или которые не приступили к обслуживанию российских резидентов до 15 ноября 1993 г. Кроме того, Россия могла устанавливать ограничения, если они применялись к дочерним компаниям компаний любых стран, но не выборочно. Ограничение числа филиалов российских дочерних компаний Сообщества или установление минимального размера остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества могло применяться до истечения самое позднее пяти лет с даты подписания рассматриваемого Соглашения, т.е. не позднее 24 июня 1999 г., либо до истечения трех лет с даты подписания Соглашения в части, касающейся введения запрета для российских дочерних компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний , и т.п.
По истечении пяти лет с даты подписания Соглашения Россия приняла на себя обязательство, учитывая все соответствующие монетарные, налоговые, финансовые соображения, соображения, касающиеся платежного баланса, а также состояние банковской системы, рассмотреть возможность:
увеличения верхнего лимита совокупной доли иностранного капитала в российской банковской системе, действовавшего на дату подписания Соглашения;
сокращения повышенного минимального размера капитала в отношении российских дочерних компаний Сообщества.
По истечении трех лет с даты подписания Соглашения Россия согласилась рассмотреть возможность смягчения ограничений, касающихся установления минимального размера остатка средств на счете для каждого физического лица не выше 55 тыс. ЭКЮ в российских дочерних компаниях компаний Сообщества и запрета для российских дочерних компаний Сообщества на осуществление операций с акциями и ценными бумагами, обратимыми в акции российских акционерных компаний.

3. Международно-правовое сотрудничество, направленное на противодействие использованию банковских систем в преступных целях

Практика международного сотрудничества в денежно-кредитной сфере показывает, что пресечение многих направлений международной преступности невозможно без объединения усилий международного сообщества. В первую очередь это касается борьбы с финансированием терроризма и мероприятий по пресечению отмывания денег, нажитых преступным путем.
Объективная необходимость борьбы с финансированием международного терроризма и международной преступностью, использующих в своей антиобщественной деятельности возможности банковских систем, способствует тому, что даже при отсутствии соответствующих международных соглашений и институтов государства были вынуждены находить различные формы официального и неофициального сотрудничества в этой сфере. При этом используются возможности Совета Безопасности ООН, многостороннего и двустороннего стратегического сотрудничества государств и оперативного взаимодействия правительственных, регулирующих и правоохранительных органов. В организации такого взаимодействия велика роль ООН, а также такой организации, как FATF - Financial Action Task Force, специальной финансовой комиссии (группы по проблемам отмывания денег), с которой активно взаимодействуют российские государственные органы, включая Правительство России и Банк России .
FATF - межправительственный орган, целями которого являются развитие и пропаганда политики борьбы с отмыванием денег, нажитых преступным путем, по двум направлениям (на международном и национальном уровнях). Поэтому FATF не просто пропагандирует, но и формирует международную политику, направленную на предотвращение легализации преступных доходов и финансирования терроризма. FATF проводит работу, направленную на стимулирование политической воли государств к реформированию их национального законодательства в интересах борьбы с отмыванием денег, нажитых преступным путем. В этой работе FATF сотрудничает с другими международными организациями.
FATF была создана в 1989 г. в Париже на встрече на высшем уровне глав правительств семи ведущих индустриальных стран мира (стран "большой семерки" - США, ФРГ, Великобритании, Франции, Японии, Италии, Канады). Признавая угрозы в отношении банковских систем и финансовых институтов, главы государств и правительств стран "большой семерки" и Президент Еврокомиссии созвали соответствующую инициативную целевую группу из представителей государств "большой семерки", Европейской комиссии и девяти других государств. В соответствии с достигнутым соглашением FATF будет продолжать свою работу предположительно до 2004 г., если правительствами соответствующих государств не будет принято решение о необходимости продолжения деятельности FATF.
В течение 1991 и 1992 гг. FATF расширила число государств - членов этой организации с 16 до 28 государств. По данным Банка России, членами FATF являются 29 государств .
О важности обеспечения условий для эффективного противодействия финансово-экономическим преступлениям, носящим международный характер, упоминается в Послании Президента России от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). В Послании Президента России подчеркивалась необходимость вступления России в Международную комиссию по борьбе с отмыванием денег (FATF) и присоединения нашей страны к Страсбургской конвенции Совета Европы от 8 ноября 1990 г. "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности". Президент России потребовал также активизировать совместную работу российского МИД и правоохранительных органов России в этом направлении . Аналогичная позиция выражена в Совместном заявлении Президентов В.В. Путина и Дж. Буша об антитеррористическом сотрудничестве от 24 мая 2002 г. .
Некоторые государства и ранее действовали в непосредственном контакте в борьбе с международной преступностью, используя прямые контакты и различные международные институты. Однако большинством государств реальные меры по пресечению транснациональной преступности в денежно-кредитной сфере начали приниматься именно под давлением наиболее развитых и влиятельных на международных финансовых рынках государств, а также учрежденных ими организаций.
Во многих странах, включая Россию, соответствующие правовые нормы, связанные с реализацией правового режима пресечения использования банковской системы в преступных целях, были приняты лишь под давлением иностранных государств и созданных ими международных институтов (например, FATF).
За непринятие мер по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем на территории того или иного государства, к нему или к его банковским институтам могут быть применены соответствующие санкции как со стороны группы государств, так и от имени какого-либо одного государства, борющегося на своей территории с отмыванием преступных денег. Этот относительно новый подход в межгосударственных отношениях в юридическом смысле разработан еще явно недостаточно, однако он уже активно применяется на практике. Например, 20 декабря 2002 г. FATF рекомендовала своим членам ввести санкции против украинских банков. Минфин США ввел санкции против Украины и против островного государства Науру, причем не только на основе рекомендаций FATF, но и в соответствии с положениями американского законодательного акта (USA Patriot Act), принятого после событий 11 сентября 2001 г.
Так, США применили санкции против банков Украины на основании правовых норм, обязывающих американские банки, в которых имеются счета резидентов стран, уличенных в злостном отмывании денег, сохранять всю документацию о сделках резидентов соответствующих стран; предоставлять в уполномоченные органы сведения о владельцах счетов, открытых подозрительными резидентами или их доверенными лицами; информировать уполномоченные органы о всех пользователях транзитных и корреспондентских счетов, открытых банками из такого рода стран. Кроме того, власти США могут ввести полный запрет на открытие и ведение корреспондентских и транзитных счетов иностранных банков, если соответствующие счета связаны с резидентами стран, подозреваемых в отмывании преступных денег либо не ведущих борьбы с этим негативным явлением на своей территории. Вышеперечисленные ограничительные меры в полном объеме применялись США в отношении Науру, а в отношении банков Украины использовались только первые три ограничения из предусмотренных в ст. 311 Патриотического акта и сроком на 120 дней .
Под давлением FATF во многих странах были созданы уполномоченные государственные институты, контролирующие денежно-кредитный рынок с точки зрения пресечения финансирования терроризма, легализации денег, нажитых преступным путем, и совершения иных преступлений с использованием возможностей банковских систем.
Крупнейшие мировые банковские институты также способствовали сотрудничеству кредитных организаций в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, заключению международно-правовых актов, принятию национальных законодательных актов и корпоративных правил банковского сообщества, направленных на предотвращение преступлений в денежно-кредитной сфере. В качестве примера деятельности крупнейших банковских институтов в сфере интернационализации борьбы с отмыванием преступных денег можно привести инициативу одиннадцати ведущих банков мира. Среди них: Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan. Эти крупнейшие мировые банки инициировали разработку, а 30 октября 2000 г. подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе, получившие известность как Вольфсбергские принципы . Наряду с государственными структурами в самих кредитных организациях также были созданы специальные подразделения, направленные на пресечение преступлений с использованием возможностей соответствующего банка или небанковской кредитной организации.
В Российской Федерации соответствующие активные действия по созданию законодательного механизма противодействия легализации денег, нажитых преступным путем, начались лишь после включения России в 2000 г. в "черный список" FATF и угрозы применения жестких санкций в отношении российских кредитных и иных организаций. После такого давления Россия ратифицировала Конвенцию об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. , были приняты соответствующие законодательные акты, нормативные правовые документы, а также сформирован специальный государственный институт.
С одной стороны, подобного рода давление одних государств на другие можно было бы признать не вполне согласующимся с принципами международного права. В первую очередь речь идет о принципе добровольности участия государств в международных организациях и договорах, основанном на более общем принципе построения всей системы сложившихся межгосударственных отношений - принципе государственного суверенитета. Но, с другой стороны, в условиях глобализации мировых политических, экономических и в первую очередь денежно-кредитных отношений все больше трансформируются геополитические принципы взаимодействия между различными государствами. Большее значение приобретают международные, межгосударственные структуры, наделенные правом устанавливать и распространять новые условия межгосударственных отношений, а также международные объединения, организации самих предпринимателей. Такой подход проявляется, в частности, и в денежно-кредитной сфере, что вполне закономерно, в особенности когда соответствующие требования предъявляются к российским банкам не столько от имени органов государства, сколько от имени их коллег-банкиров, в сотрудничестве с которыми российские банкиры, несомненно, заинтересованы.
Таким образом, складывающаяся в последние годы ситуация подтверждает, что ставшие привычными общие положения и принципы международного права в новом веке могут претерпеть существенные изменения.
В то же время ситуации различного рода прямого или косвенного давления на отдельные государства со стороны другого или группы других государств или международных объединений по поводу пресечения транснациональной преступности в денежно-кредитной сфере вполне поддаются прогнозированию. Такое давление можно пресечь несколькими способами: игнорировать обращения других государств и организаций или противопоставлять им собственную позицию, тем самым провоцируя самоизоляцию от международного сообщества, либо, не дожидаясь политического давления, самостоятельно скорректировать собственную государственную политику, обеспечивая реализацию национальных интересов в условиях международной глобализации. Например, чтобы исключить попытки давления на Россию организаций, подобных FATF, федеральным органам государственной власти России следовало заблаговременно сформулировать официальную государственную позицию России по вопросу борьбы с финансированием терроризма и легализацией преступных доходов и предпринимать в этом направлении определенные действия. Тем более что о подписании Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности было известно с 8 ноября 1990 г., а о вступлении ее в силу - с сентября 1993 г.
России, по праву претендующей на соответствующее влияние в мире, еще до возникновения у FATF или государств, учредивших эту организацию, намерений применить к ней какие-либо санкции или включить ее в какие-либо "черные" списки, следовало заявить о своей позиции в сфере международного сотрудничества в борьбе с преступностью в денежно-кредитной сфере. Тем более что уже много лет Россия участвует в проводимых странами "семерки" встречах на высшем уровне в качестве партнера, в связи с чем "семерка" стала именоваться "восьмеркой".
Однако ни адекватной официальной позиции, ни тем более государственной политики, свидетельствующей о позиции России по поводу наиболее актуальных проблем в международных денежно-кредитных отношениях, уполномоченными государственными органами России вовремя сформулировано не было. Наоборот, будто бы желая подтвердить претензии и действия FATF в отношении России, многие высокие должностные лица России безответственно заявляли, что значительная часть денег, вращающихся в банковской системе России и в ее экономике, имеет преступное происхождение. На самом деле подобные утверждения не соответствуют и не могут соответствовать действительности. Они свидетельствуют лишь об отсутствии элементарного понимания ситуации и государственного мышления у тех государственных должностных лиц, которые в личных или корпоративных политических либо экономических интересах допускают утверждения, причиняющие существенный вред экономике России и ее национальным интересам. Но это отдельная тема. Здесь же ограничимся замечанием следующего свойства: если соответствующее должностное лицо государства располагает сведениями, что кто-либо в России отмывает деньги, нажитые преступным путем, либо финансирует террористов, либо иными способами использует банковскую систему в преступных целях, то такие должностные лица обязаны в каждом конкретном частном случае предпринимать юридические действия, предусмотренные законодательством. Но они не вправе частные случаи, а тем более достоверно не установленные судом, преподносить российской и международной общественности как свидетельство общей ситуации, присущей денежно-кредитной сфере нашей страны.
По опубликованным экспертным оценкам, только в Германии резиденты этой страны укрыли от налогообложения в зарубежных банках примерно 350 млрд. евро . Однако никто из государственных должностных лиц Германии не пытается представить экономику или банковскую систему собственной страны как преступную. На самом деле подобные непродуманные высказывания могут принести обществу не меньше вреда, чем действительно преступная деятельность конкретных уголовников.
Стоит поучиться у государственных должностных лиц других государств (например, США), которые, несмотря на корпоративные скандалы, потрясающие на протяжении последних лет мировое финансовое сообщество, вовсе не увязывают преступления конкретных лиц с качественной характеристикой собственной банковской системы или собственной экономики как преступной. Такой подход вполне адекватен не только с точки зрения общественной психологии, но и с точки зрения реальностей экономических отношений и, самое главное, с точки зрения отношения государственных служащих к обществу, которому они служат.
Согласно ст. 6 Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, каждое подписавшее ее государство приняло на себя определенные обязательства в целях проведения общей политики и борьбы с правонарушениями, связанными с отмыванием денег.
Перечень общественно опасных деяний в денежно-кредитной сфере, признаваемых доходом от преступной деятельности, приведен в Конвенции и включает:
конверсию или передачу имущества, если известно, что это имущество является доходом, полученным преступным путем, с целью скрыть незаконное происхождение такого имущества или помочь любому лицу, замешанному в совершении основного правонарушения, избежать правовых последствий своих деяний ;
утаивание или сокрытие действительной природы, происхождения, местонахождения, размещения или движения имущества или прав на него, если известно, что это имущество представляет собой доход, полученный преступным путем (п. 1 ст. 6 Конвенции).
Кроме того, с учетом вышеуказанных обстоятельств, конституционных принципов государств-участников, основных концепций их правовых систем каждая Сторона Конвенции обязалась квалифицировать в качестве уголовного правонарушения: приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения было известно, что оно является доходом, добытым преступным путем, либо участие или соучастие в любом из вышеприведенных правонарушений, перечисленных в п. 1 ст. 6 Конвенции, или в покушении на его совершение, а также за помощь, подстрекательство, содействие или консультирование в связи с совершением такого преступления. При этом не имеет значения, подпадает ли основное правонарушение  под уголовную юрисдикцию Стороны. Кроме того, согласно Конвенции может быть предусмотрено, что правонарушения, указанные в п. 1 ст. 6 Конвенции, не применяются к лицам, совершившим основное правонарушение, а знание, намерение или мотив как элементы правонарушения могут быть выведены из объективных обстоятельств правонарушения.
Каждая Сторона может принять такие меры, которые она сочтет необходимыми, чтобы квалифицировать в качестве правонарушений, согласно ее внутреннему законодательству, все или некоторые действия, указанные в п. 1 ст. 6 Конвенции, в любом из следующих случаев (или во всех этих случаях), когда правонарушитель: должен был предполагать, что имущество является доходом, полученным преступным путем; действовал с целью получения выгоды; действовал с целью способствовать продолжению преступной деятельности.
Из приведенных положений видно, что для квалификации деяния как преступления, связанного с отмыванием денежных средств, требуется наличие умысла на совершение такого рода преступных действий, которые связаны именно с целью отмывания денег, а не каких-либо иных преступных посягательств.
Каждое государство, участвующее в Конвенции, взяло на себя обязательство принимать законодательные и другие необходимые меры, дающие их судам или другим компетентным органам право затребовать банковские, финансовые либо коммерческие документы или налагать арест на перечисленные документы. Указанные меры применяются в целях реализации действий, связанных с конфискацией орудий, доходов или имущества, стоимость которого соответствует этим доходам, либо осуществлять иные необходимые им меры, предоставляющие возможность идентифицировать и разыскивать имущество, подлежащее конфискации в соответствии Конвенцией, предотвращать любые операции с таким имуществом, его передачу или распоряжение им. Причем ни одно государство - участник Конвенции не может отказаться выполнять взятые на себя обязательства под предлогом банковской тайны.
Каждое государство, участвующее в Конвенции, приняло на себя обязательство рассмотреть вопрос о принятии законодательных и других необходимых мер, позволяющих ему использовать специальные приемы расследования, облегчающие идентификацию и розыск доходов, а также сбор соответствующих доказательств. Эти приемы могут включать постановление о негласном контроле, наблюдение, перехват сообщений по сетям электросвязи, доступ к компьютерным системам и постановления о подготовке определенных документов (ст. 4 Конвенции).
Конвенция устанавливает общие принципы и формы международного сотрудничества, направленного на предотвращение отмывания денег, на выявление, изъятие и конфискацию доходов от преступной деятельности. В связи с этим Конвенция устанавливает особенности применения процессуального порядка, определяет компетентные органы и процедурные особенности международного сотрудничества. Так, Стороны приняли на себя обязательство в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судебных разбирательств в целях конфискации орудий и доходов. Например, государства-участники намерены принимать законодательные и другие основанные на положениях Конвенции меры: по конфискации конкретного имущества, представляющего собой доходы или орудия; по конфискации доходов, состоящей в требовании уплатить денежную сумму, соответствующую стоимости доходов; по оказанию помощи в проведении расследований и по принятию временных мер, имеющих целью одну из вышеуказанных форм конфискации.
Определенные международно-правовые обязательства по вопросу предотвращения отмывания денежных средств Россия приняла на себя в отношениях с Европейскими сообществами и их государствами-членами. Так, согласно ст. 81 уже упоминавшегося Соглашения о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Стороны согласились с необходимостью принятия всех усилий по сотрудничеству с целью предотвращения использования своих финансовых систем для отмывания доходов от преступной деятельности в целом, и в частности от преступлений, связанных с наркотическими веществами. Сотрудничество в этой области включает административное и техническое содействие с целью выработки приемлемых стандартов в предотвращении отмывания денег, эквивалентных стандартам, принятым Сообществом и международными форумами по данным вопросам, включая FATF.
В соответствии с внутренним законодательством России информация по операциям юридических лиц, а также граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц предоставляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Юридические и фактические основания, порядок и объем предоставляемой уполномоченному государственному органу информации предусмотрены в Федеральном законе "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" . Работники уполномоченного государственного органа при исполнении федерального законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов обеспечивают сохранность ставших им известными сведений, связанных с деятельностью уполномоченного органа, составляющих служебную, банковскую, налоговую коммерческую тайну или тайну связи, и несут установленную законодательством РФ ответственность за разглашение этих сведений.
Уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, может раскрыть имеющуюся у него информацию в порядке и в случаях, специально предусмотренных в вышеупомянутом Федеральном законе, в том числе в рамках международного сотрудничества.
При этом под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, понимается придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, за исключением деяний, содержащих признаки преступлений, предусмотренных статьями 193, 194, 198 и 199 УК РФ.
Помимо борьбы с легализацией денег, нажитых преступным путем, Россия и другие государства по мере возникновения такого опасного явления, как международный терроризм, предпринимали и продолжают предпринимать активные действия, направленные на использование возможностей международного сотрудничества по пресечению финансирования терроризма на уровне национальных банковских систем и на уровне мировой денежно-кредитной системы.
Сотрудничество России с международным сообществом основывалось, в частности, на решениях Совета Безопасности ООН и издаваемых в соответствии с ними указах Президента России, а также нормативных правовых актах Банка России.
Например, в Резолюциях Совета Безопасности ООН от 12 июня 1998 г. № 1173 и от 24 июня 1998 г. № 1176 предусматривались меры, направленные на сохранение единства, суверенитета и территориальной целостности Анголы. Для реализации на территории Российской Федерации упомянутых решений Совета Безопасности ООН был принят Указ Президента России от 20 октября 1998 г. № 1271 "О мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН 1173 от 12 июня 1998 г. и 1176 от 24 июня 1998 г. ". Государственным учреждениям, банкам, организациям и физическим лицам, находящимся под юрисдикцией РФ, было предписано исходить из того, что впредь до особого распоряжения блокируются средства и финансовые ресурсы организации УНИТА. Причем блокировались любые средства, полученные от использования или за счет имущества УНИТА как организации или старших должностных лиц УНИТА либо их совершеннолетних ближайших родственников , если физические и юридические лица на территории России располагали такими средствами и финансовыми ресурсами.
Уполномоченным органам государства, включая Банк России, было предписано в соответствии с их компетенцией обеспечить выполнение вышеназванных мер, имея в виду, что изъятия из этих мер допускаются лишь с санкции специального Комитета Совета Безопасности ООН, учрежденного в соответствии с Резолюцией Совета Безопасности ООН № 864 от 15 сентября 1993 г. .
Указом Президента России от 6 марта 2001 г. № 266 "О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1333 от 19 декабря 2000 г."  с 19 января 2001 г. по 19 января 2002 г. заморожены средства и другие финансовые активы У. Бен Ладена, физических и юридических лиц, которые, как установлено специальным Комитетом Совета Безопасности ООН, связаны с ним, включая средства и активы организации "Эль-Кайда" (Аль-Каида), а также средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении либо под прямым или косвенным контролем У. Бен Ладена и связанных с ним физических и юридических лиц .
Аналогичным образом были заблокированы средства и другие финансовые ресурсы, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем движения "Талибан" или любого предприятия, находящегося во владении или под таким контролем движения "Талибан". Гражданам России или любым лицам на ее территории было запрещено предоставлять упомянутые выше и любые другие средства и финансовые ресурсы для использования движением "Талибан" или любым предприятием, находящимся в его владении или под его прямым или косвенным контролем.
Исключения могли быть санкционированы специально созданным комитетом ООН в индивидуальном порядке на основании гуманитарной потребности .
В Резолюции Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. № 1373 (2001), действующего на основании гл. VII Устава ООН, отмечается тесная связь международного терроризма и транснациональной организованной преступности с незаконным оборотом наркотиков, отмыванием денег, незаконным оборотом оружия и незаконными перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов. В этой связи Совет Безопасности ООН обратил внимание международного сообщества на необходимость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях в целях пресечения угроз международной безопасности, исходящих от международного терроризма. Совет Безопасности ООН обязал все государства:
предотвращать и пресекать финансирование террористических актов;
ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств, любыми методами, прямо или косвенно, их гражданам или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - для совершения террористических актов;
безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению;
безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию лиц и организаций, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению, включая средства, полученные или приобретенные с помощью собственности, прямо или косвенно находящейся в их владении или под их контролем или связанных с ними лиц и организаций;
запретить своим гражданам или любым лицам и организациям на своей территории предоставление любых средств, финансовых активов или экономических ресурсов либо финансовых или иных соответствующих услуг, прямо или косвенно, для использования в интересах лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты, или содействуют или участвуют в их совершении, организаций, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких лиц, а также лиц и организаций, действующих от имени или по указанию таких лиц;
не допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали территорию одного государства в террористических целях против других государств или их граждан;
обеспечивать, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов либо в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности, и обеспечивать, чтобы, помимо любых других мер в отношении этих лиц, такие террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы наказание должным образом отражало серьезность таких террористических актов;
стать как можно скорее участниками соответствующих международных конвенций и протоколов о борьбе с терроризмом, включая Конвенцию о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г.
В развитие вышеуказанных документов Банк России принял указание оперативного характера от 20 мая 2002 г. № 67-Т "О нормативных правовых актах, применяемых в целях борьбы с финансированием терроризма", в котором обратил внимание кредитных организаций на необходимость принятия мер, направленных на предотвращение использования банковской системы России в целях финансирования террористической деятельности. В случае обнаружения при совершении банковских операций и других сделок упоминания о лицах, связанных с финансированием терроризма, включаемых в списки, доводимые до сведения кредитных организаций указаниями оперативного характера Банка России, кредитным организациям предписано руководствоваться федеральным антитеррористическим законодательством, федеральным банковским законодательством, законодательством о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также иными нормативными правовыми актами и документами .
В практике международного сотрудничества в борьбе с финансированием международного терроризма возникали ситуации, когда необходимость оперативного реагирования регулирующих органов различных государств на действия террористов приводила к нарушениям процедурного характера. Так, после принятия Советом Безопасности ООН Резолюции от 28 сентября 2001 г. № 1373 (2001) своим указанием оперативного характера от 30 октября 2001 г. № 127-Т "О мерах, принимаемых США по предотвращению финансирования терроризма" Банк России довел до сведения кредитных и иных организаций России информацию о принятом Президентом США 23 сентября 2001 г. Исполнительном Указе № 13224 (далее - Указ). Далее Банк России информирует российские кредитные организации о блокировании имущества террористов и их сторонников на территории США, а также о введении запрета на все деловые и финансовые операции с ними в соответствии с вышеупомянутым Указом. Помимо этого, Банк России обратил внимание российских кредитных организаций на то, что в соответствии с Указом Президента США заморожены находящиеся на территории США активы террористов, террористических организаций, их спонсоров и сторонников, а также наложен запрет на все финансовые операции, включая взносы и безвозмездные пожертвования, адресованные или предназначенные террористам .
Кроме того, Банк России обратил внимание заинтересованных российских лиц, что США могут ввести финансовые санкции (замораживание активов, запрет на проведение операций, ограничение доступа к финансовым услугам и иные меры, отвечающие национальным интересам США) в отношении иностранных физических и юридических лиц, которые поддерживают террористов, имеют связи с ними или отказываются замораживать принадлежащие террористам активы. Как отмечает Банк России, государственные органы США в соответствии с Указом Президента США должны прилагать все необходимые усилия для установления режима сотрудничества и координации с другими странами в целях предотвращения актов терроризма, лишения террористических организаций доступа к источникам финансирования, а также обмена данными о финансовой деятельности, осуществляемой в поддержку терроризма. При этом Банк России предложил довести требования Администрации США до заинтересованных российских организаций не только для сведения, но и для "использования в работе в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации" .
Действуя вполне оперативно, Банк России не учел, что запрет на финансовые операции с террористами был принят официальными органами США, распространялся на граждан США и лиц, имеющих постоянный вид на жительство в США, на любые компании и другие организации в США, включая их зарубежные отделения. Но при этом, даже с учетом самого высокого уровня межгосударственного сотрудничества, запрет Президента США не может автоматически действовать на территории России.
Как представляется, подобная практика "взаимодействия", когда органы одного государства принимают к исполнению решения глав иностранных государств без соблюдения необходимой в таких случаях международно-правовой процедуры и без соблюдения собственного конституционного законодательства, не способствует обеспечению общепринятых международных принципов межгосударственного сотрудничества.
Нельзя не заметить, что Банк России принимал решение в рамках борьбы с финансированием терроризма не на основе международного договора, который в тот период не действовал, и не на основе федерального законодательства или нормативного правового акта Президента России, а в соответствии с указом главы иностранного государства. Конечно же, случаи, когда решения высших органов государственной власти одного государства без надлежащей юридической процедуры, предусмотренной национальным и международным правом, без должных оснований принимаются к исполнению и реализуются на территории другого государства, в том числе и в России, нельзя признать законными и обоснованными. Более того, как представляется, в подобном "исполнении" собственных указаний не нуждаются даже главы соответствующих иностранных государств, которые заинтересованы в соблюдении Россией и его государственными органами собственной конституции и норм международного права.
Например, Банком России и его территориальными учреждениями в кредитные организации официально направлялся "Перечень организаций и физических лиц, признанных Правительством США поддерживающими и финансирующими террористическую деятельность". При этом внимание российских кредитных организаций было обращено на то, что "обновленные списки организаций и физических лиц, связанных с террористической деятельностью и причастных к финансированию терроризма, публикуются в Интернете на официальных страницах Казначейства США" .
Такой подход Банка России и его территориальных учреждений, конечно же, неприемлем не только с точки зрения Конституции России и ее национального законодательства, но и в соответствии с основами международного права. Решения уполномоченных органов иностранных государств, устанавливающие любые обязательные перечни лиц, признаваемых ими связанными с террористической деятельностью, могут применяться в другом государстве после официального обращения властей одного государства к компетентным властям другого государства и при соблюдении соответствующей процедуры. В приведенном примере, учитывая, что ограничительные решения были приняты Администрацией США, речь могла идти об обращении Президента США к Президенту России либо об утверждении соответствующего списка на заседании Совета Безопасности ООН. Но при любых обстоятельствах лишь решение Президента России или иного уполномоченного федеральным законодательством органа государственной власти могло стать основанием для применения в России соответствующих мер к лицам, упомянутым в перечне, - террористам и их пособникам, - утвержденном Администрацией США. Именно на решение федеральных органов государственной власти России следовало ссылаться Банку России при издании вышеупомянутых нормативных правовых актов и иных официальных документов.
Вместе с тем очевидно, что Совет Безопасности ООН не всегда имел и имеет возможность одновременно оперативно решать весь спектр задач, связанных с регулированием общемировых проблем, и проблемы применения санкций за частные террористические проявления отдельных физических или юридических лиц. Вряд ли целесообразно отвлекать высший постоянный орган ООН на борьбу с конкретными террористами.
В связи с этим ООН была реализована задача, связанная с разработкой и принятием единого международно-правового акта, регулирующего основы межгосударственного сотрудничества в борьбе с финансированием терроризма, проведена работа по ратификации и исполнению этого документа многими государствами. Необходимость широкомасштабного взаимодействия всего международного сообщества в борьбе с терроризмом способствовала тому, что Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма была принята Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г. и вступила в силу 10 апреля 2002 г.
Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма не предоставляет какому-либо одному государству исключительное право произвольно признавать кого-либо причастным к террористической деятельности. Более того, в этой Конвенции зафиксировано:
государства-участники выполняют свои обязательства по вышеназванной Конвенции таким образом, чтобы это отвечало принципам суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципу невмешательства во внутренние дела других государств;
ничто в данной Конвенции не наделяет государство-участника правом осуществлять на территории другого государства-участника юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию властей этого другого государства-участника в соответствии с его внутренним законодательством (ст. ст. 20, 22 Международной конвенции).
Кроме того, необходимо заметить, что Конвенция дает ответ и на вопрос о том, что понимать под "официальным каналом" для получения официальной информации о списках организаций и физических лиц, связанных с террористической деятельностью и причастных к финансированию терроризма. Таким официальным каналом является вовсе не официальная страница Казначейства США в Интернете, как информирует кредитные организации Банк России. Один из возможных каналов для официального обмена информацией определен в п. 4 ст. 18 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма, где установлено, что в целях борьбы с финансированием терроризма "государства-участники могут обмениваться информацией через Международную организацию уголовной полиции (Интерпол)". Кроме того, государство-участник, в котором предполагаемый преступник подвергается уголовному преследованию, сообщает в соответствии со своим внутренним законодательством или применимыми процедурами об окончательных результатах разбирательства Генеральному секретарю ООН, который направляет эту информацию другим государствам-участникам (ст. 19 Международной конвенции).
Российская Федерация подписала вышеназванную Конвенцию 3 апреля 2000 г.  и ратифицировала ее Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма" .
Любое лицо в соответствии со ст. 2 Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма совершает преступление, если оно любыми методами, прямо или косвенно, незаконно и умышленно предоставляет средства  или осуществляет их сбор с намерением, чтобы они использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - полностью или частично, для совершения:
а) какого-либо деяния, представляющего собой преступление согласно сфере применения одного из договоров, перечисленных в приложении к Международной конвенции, и содержащемуся в нем определению ;
б) любого другого деяния, направленного на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения (п. 1 ст. 2 Международной конвенции) .
Любое лицо также совершает преступление, если оно пытается совершить какое-либо из вышеуказанных преступлений, участвует в качестве соучастника, организует других лиц или руководит ими с целью совершения какого-либо из вышеназванных преступлений, способствует совершению одного или нескольких преступлений, указанных в п. 1 или п. 4 ст. 2 Международной конвенции, группой лиц, действующих с общей целью.
Содействие должно носить умышленный характер и должно оказываться либо в целях поддержки преступной деятельности или преступных целей группы, когда такая деятельность или цель предполагают совершение одного из преступлений, указанных в п. 1 ст. 2 Международной конвенции, либо при осознании умысла группы совершить одно из преступлений, установленных в вышеназванной статье.
Россия как государство - участник Международной конвенции в соответствии с принципами своего национального права принимает необходимые меры для того, чтобы можно было привлечь юридическое лицо, находящееся на ее территории или учрежденное по ее законам, к ответственности в случае совершения физическим лицом, ответственным за управление этим юридическим лицом (или контроль за ним), которое выступает в своем официальном качестве, преступления, указанного в ст. 2 рассматриваемой Конвенции. Каждое государство-участник приняло обязательство обеспечить, чтобы к такого рода юридическим лицам применялись эффективные, соразмерные и действенные уголовные, гражданско-правовые или административные (включая финансовые) санкции. Поэтому ответственность за финансирование терроризма может носить уголовный, гражданский или административный характер. Причем ответственность юридического лица не исключает уголовной ответственности физических лиц, совершивших те преступления, против которых направлена Конвенция (ст. 5 Международной конвенции).
Международная конвенция предусматривает некоторые специальные методы борьбы с финансированием терроризма. Например, государства-участники в соответствии с принципами своего внутреннего права обязались принять необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные в целях совершения преступлений террористического характера, а также поступления, полученные в результате таких преступлений, для целей возможной конфискации (ст. 8 Международной конвенции).
Государства-участники обязались сотрудничать в предупреждении преступлений, связанных с финансированием терроризма. Международное сотрудничество может выражаться в принятии различных мер, включая, при необходимости, изменение их внутреннего законодательства. Кроме того, предполагается сотрудничество в применении мер регулирующего, надзорного и ограничивающего характера непосредственно в сфере денежно-кредитного обращения. Так, государства-участники согласились принять меры, запрещающие на своих территориях незаконную деятельность лиц или организаций, которые умышленно поощряют, подстрекают, организуют или совершают преступления террористического характера, упомянутые в Международной конвенции. Кроме того, предполагается обязать кредитные и другие организации, участвующие в совершении финансовых операций, принимать меры для идентификации их постоянных или случайных клиентов, а также клиентов, в пользу которых открыты счета, обращать особое внимание на необычные или подозрительные операции и сообщать об операциях, предположительно связанных с преступной деятельностью. Государства-участники намерены изучить возможность:
установления правил, запрещающих открытие счетов, владельцы или бенефициары которых не идентифицированы или не могут быть идентифицированы, и принятия мер для обеспечения проверки кредитными и иными финансовыми организациями личности настоящих участников операций с финансовыми средствами. Аналогичные меры будут приняты в отношении идентификации юридических лиц. От кредитных и иных финансовых организаций государства-участники намерены потребовать, когда это необходимо, проверять юридический статус и структуру организации-клиента. Для этого потребуется получить от государственного регистрационного органа, клиента или от обоих доказательства оформления клиента как юридического лица, включая данные о наименовании клиента, его юридической форме, адресе, руководителях и положениях, регулирующих полномочия по принятию обязательств от имени этого юридического лица.
Согласно Конвенции государства-участники намерены принять правила, налагающие на кредитные и иные финансовые организации обязанность оперативно сообщать компетентным органам обо всех сложных, необычно крупных операциях либо о "необычной динамике операций", не имеющих явной экономической или очевидно законной причины для их осуществления. При этом государства-участники должны обеспечить такую процедуру, которая позволяла бы кредитным и иным финансовым организациям, добросовестно сообщившим о своих подозрениях властям, не опасаться уголовной или гражданской ответственности за нарушение любых ограничений на разглашение информации.
Для реализации упомянутых выше и других мероприятий в связи с международным сотрудничеством в борьбе с финансированием терроризма государства - участники Международной конвенции согласились предъявить к кредитным и иным финансовым организациям требования хранить в течение как минимум пяти лет все необходимые документы по операциям, как внутренним, так и международным.
Межгосударственное сотрудничество стран-участниц выражается и в предупреждении финансирования преступлений террористического характера. Например, предполагается принятие мер по наблюдению за работой всех организаций (агентств), осуществляющих денежные переводы, включая их лицензирование, а также принятие мер по выявлению или отслеживанию физического перемещения наличных средств и оборотных документов на предъявителя через границу. При этом государства-участники намерены строго соблюдать гарантии надлежащего использования информации и не ограничивать в какой бы то ни было форме свободу движения капитала.
Международное сотрудничество в борьбе с финансированием терроризма осуществляется также в форме обмена точными и проверенными данными в соответствии с внутренним законодательством государств-участников и в форме координации административных и других мер, принимаемых, когда это необходимо, в целях предупреждения совершения преступлений, упомянутых в ст. 2 Международной конвенции. Для этого признано целесообразным создать и обеспечить функционирование каналов связи между их компетентными учреждениями и службами с целью содействовать защищенному и оперативному обмену информацией обо всех аспектах террористических преступлений. Будет обеспечиваться сотрудничество при проведении расследований в связи с финансированием терроризма, касающихся личности, местонахождения и рода занятий лиц, в отношении которых существуют обоснованные подозрения в том, что они причастны к преступлениям, связанным с финансированием терроризма, либо к перемещению финансовых средств, имеющих отношение к совершению таких преступлений (ст. 18 Международной конвенции).
В соответствии с принципами своего внутреннего законодательства Россия как участник рассматриваемой Международной конвенции согласилась принимать надлежащие меры для конфискации средств, которые использовались или были выделены для целей совершения упомянутых в Конвенции преступлений, и поступлений, полученных в результате таких преступлений. Причем между государствами-участниками могут быть заключены соглашения о разделе с другими государствами на регулярной основе или в каждом конкретном случае средств, полученных в результате конфискации в связи с Международной конвенцией. Предполагается возможность создания механизмов, с помощью которых средства, полученные в результате конфискации, использовались бы для выплаты компенсации жертвам терроризма или членам их семей. Но применение вышеуказанных положений может осуществляться при условии соблюдения прав добросовестных третьих лиц (ст. 8 Международной конвенции).
Согласно Международной конвенции государства-участники обязаны оказывать друг другу максимальную помощь при проведении уголовного расследования, уголовного преследования или в связи с процедурами выдачи в связи с совершением преступлений, указанных в ст. 2 Международной конвенции, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для судебного разбирательства. При этом ссылки на банковскую тайну не могут быть основанием для отклонения просьбы о взаимной правовой помощи. В то же время взаимная правовая помощь обусловлена некоторыми формально-правовыми обязательствами государств, применяемыми в ходе уголовно-процессуального производства. Так, запрашивающая сторона не вправе передавать и использовать информацию или доказательства, представленные запрашиваемой стороной, для проведения расследований, уголовного преследования или судебного разбирательства, иные, чем те, которые указаны в просьбе, без предварительного согласия на это запрашиваемой стороны (ст. 12 Международной конвенции).
Необходимо заметить, что процедура реализации предусмотренных в Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма положений могла бы быть урегулирована более подробно, в особенности в части, касающейся обеспечения прав человека.
Итак, в основе международного сотрудничества по предотвращению легализации денег, нажитых преступным путем, и в борьбе с финансированием терроризма лежат международные договоры и правовые нормы, установленные в национальном законодательстве. Для их реализации созданы специальные внутригосударственные и межгосударственные институты, основной задачей которых является получение, обобщение и анализ информации о движении финансовых ресурсов в любых формах, любыми способами на региональном, межрегиональном, межгосударственном и международном уровнях. Цель столь масштабного контроля за денежными потоками, как представляется, не должна быть ограничена лишь противодействием легализации преступных доходов или борьбой с финансированием международного терроризма. Имеющиеся межгосударственные и внутригосударственные возможности следовало бы направить на создание и использование специальных банковских методов пресечения и других особо тяжких преступлений не только международного, но и внутреннего характера (например, похищение людей с последующим требованием выкупа, незаконная торговля оружием, наркоторговля и пр.).
Международное сотрудничество, так же как усилия отдельных государств, в борьбе с терроризмом и иными антиобщественными явлениями современного мира - объективная необходимость, но из этого вовсе не может и не должно следовать, что ради борьбы с одним негативным явлением можно допускать другие - нарушения прав человека по подозрению. Поэтому национальное законодательство государств и заключаемые ими международные правовые акты должны обеспечить неукоснительное соблюдение прав и законных интересов лиц, подозреваемых (обвиняемых) в легализации денег, нажитых преступным путем, или финансировании международного терроризма. Для этого должны быть созданы не только внутренние, но и международно-правовые режимы и процессуальные гарантии, основанные на праве на судебную защиту и обеспечивающие права подозреваемого, обвиняемого, подсудимого или осужденного. Преступления в денежно-кредитной сфере, в том числе связанные с финансированием терроризма, а также дела о возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции, должны рассматриваться с соблюдением всех правил судопроизводства.
Что касается организаций, то согласно ст. 25 Федерального закона от 25 июля 1998 г. "О борьбе с терроризмом" организация признается террористической и подлежит ликвидации на основании решения суда. При ликвидации организации, признанной террористической, принадлежащее ей имущество конфискуется и обращается в доход государства. В случае признания судом РФ международной организации (ее отделения, филиала, представительства), зарегистрированной за пределами Российской Федерации, террористической, запрещается деятельность данной организации на территории России, ее российское отделение (филиал, представительство) ликвидируется, а принадлежащее ему имущество и имущество указанной международной организации, находящиеся на территории Российской Федерации, конфискуются и обращаются в доход государства. Заявление о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность направляется в суд Генеральным прокурором РФ или подчиненными ему прокурорами.
Согласно ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" основаниями для включения организации или физического лица в перечень лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, являются:
вступившее в законную силу решение суда Российской Федерации о ликвидации или запрете деятельности организации в связи с осуществлением ею экстремистской деятельности;
вступивший в законную силу приговор суда Российской Федерации о признании физического лица виновным в совершении преступления террористического характера;
решение Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора о приостановлении деятельности организации в связи с его обращением в суд с заявлением о привлечении организации к ответственности за террористическую деятельность;
постановление следователя или прокурора о возбуждении уголовного дела в отношении лица, совершившего преступление террористического характера;
составляемые международными организациями, осуществляющими борьбу с терроризмом, или уполномоченными ими органами и признанные Российской Федерацией перечни организаций и физических лиц, связанных с террористическими организациями или террористами;
признаваемые в Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами приговоры (решения) судов и решения иных компетентных органов иностранных государств в отношении организаций или физических лиц, осуществляющих террористическую деятельность.
Порядок определения и доведения до сведения организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, перечня таких организаций и лиц устанавливается Правительством Российской Федерации .
Банковская система любого государства не может функционировать лишь в национальных рамках. Через национальную банковскую систему клиенты кредитных организаций и сами кредитные организации имеют возможность участвовать в международном разделении труда, осуществлять международные расчетные и иные банковские операции и сделки. При таких обстоятельствах организация и функционирование банковской системы, конечно же, обусловлены международными политическими, экономическими и юридическими обязательствами, принятыми на себя Россией и многими другими государствами.
Современная национальная банковская система любого государства вряд ли способна функционировать вне единой мировой денежно-кредитной системы и единых общемировых банковских связей. Сложившаяся после Второй мировой войны и принятая всеми государствами международная валютно-финансовая система с долларом США в качестве мировой валюты тоже основана не только на экономике, но и на политических соглашениях наиболее развитых государств мира .
Чтобы обеспечить сбалансированное развитие своей экономики, России потребуется активизировать собственные позиции на международном денежно-кредитном рынке и одновременно упрочить национальный суверенитет и защитить национальные интересы в сфере государственного денежно-кредитного регулирования.