Я.А. Гейвандов. К вопросу о недостатках законодательства о надзорно-контрольной деятельности Банка России

(Статья основана на выступлении автора на III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» и опубликована в сборнике Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства: материалы III Всероссийской научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 29–30.06 2017 г.) / Отв. ред. доктор юридических наук, доцент А.В. Мартынов. – Н. Новгород: Изд-во ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2017. – С. 191-197).

Действующее федеральное законодательство, регулирующее надзорно-контрольную деятельность, содержит ряд проблем и противоречий. Их наличие обусловило проведение реформы, объявленной Советом при Президенте РФ[1] и Правительством РФ[2]. Надзорно-контрольной деятельности присущи ряд общих принципов, форм и методов воздействия на поднадзорные и подконтрольные объекты. Однако этот вид деятельности имеет многоотраслевой характер и реализуется в различных сферах единого социального организма. В связи с этим в процессе предстоящей реформы важно учитывать все то общее, что присуще надзору и контролю, а также те отличительные особенности, которые присущи надзорно-контрольной деятельности в зависимости от влияния отдельных отраслей общественно-полезной деятельности на стабильность в обществе. При этом законодательство могло бы учитывать особенности отдельных видов надзорноконтрольной деятельности в зависимости от влияния потенциальных рисков[3] и их последствий на национальные интересы (права и законные интересы личности, общества и государства). Тем более, что не всегда действующее отраслевое законодательство адекватно регулирует правовые отношения по поводу надзора и контроля. Причем имеющиеся недостатки часто обусловлены пренебрежением основными законами логики, элементарными основами законодательной техники и устоявшимися требованиями к языку закона. В частности, речь идет о недопустимости синонимии при определении и использовании юридических понятий в правовых нормах. В качестве примера рассмотрим некоторые правовые нормы федерального банковского законодательства в части регулирования надзорно-контрольных функций Банка России. Так, в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)»[4] установлено, что за деятельностью кредитных организаций и банковских групп Банк России осуществляет только надзор, именуемый банковским надзором (п. 9 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В то же время в отношении некредитных финансовых организаций упоминаются уже обе формы надзорно-контрольной деятельности, т.е. надзор и контроль как самостоятельные функции Банка России (п. 9.1 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). В отношении национальной платежной системы, наряду с «надзором» упоминается вовсе новая правовая форма – «наблюдение» (п. 4.1 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). При этом отсутствуют объективные критерии либо теоретические обоснования причин, на основании которых законодатель ограничил функции Банка России в отношении кредитных организаций только надзором и, наоборот, расширил их в отношении некредитных финансовых организаций, а в отношении национальной платежной системы, помимо «надзора», вводит новую форму надзорно-контрольной деятельность, которую именует «наблюдение». Упомянутые и некоторые другие имеющиеся в правовых нормах банковского законодательства противоречия и неточности при формулировании ключевых терминов свидетельствуют о недостатках законодательной техники, в том числе при использовании правил о недопустимости синонимии при формулировании терминов Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». Тем более, что ряд других правовых норм, вопреки ст. 4 упомянутого Федерального закона, предусматривают наличие у Банка России помимо надзорной еще и контрольной функции в отношении кредитных организаций. Так, согласно ст. 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России, регулируя деятельность кредитных организаций, реализует контрольные и надзорные функции. Например, когда ведет Книгу государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий и отзывает их. Контроль осуществляется Банком России при обработке персональных данных, проведении проверки персональных данных должностных лиц кредитных организаций, учредителей (участников) кредитных организаций, физических лиц – приобретателей акций (долей) кредитных организаций (ст. 61.1 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»). Имеются и другие контрольные функции, предполагающие оценку Банком России деятельности кредитных организаций с точки зрения целесообразности, например антимонопольный или валютный контроль[5]. Допускается прямое вмешательство Банка России в управление кредитной организацией, например при введении в кредитную организацию временной администрации (ст. 61.1, 74 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 16, 20, 23.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). Федеральное банковское законодательство имеет и другие недостатки терминологического свойства. Допускаются случаи, когда законодатель нарушает законы логики, например, подменяя или отождествляя различные понятия, допуская синонимию, например допуская случаи использования в тексте федеральных законов понятий «надзор», «контроль», «наблюдение», «мониторинг» как тождественных. Возникает синонимия, а значит, правовая путаница, которая, несомненно, проявляется в практической деятельности государства и общества, снижая уровень законности в отечественной денежно-кредитной системе. Типичный пример синонимии понятий и терминов в правовых нормах единой правовой системы можно наблюдать в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», которая устанавливает, что в качестве одной из функций Банк России «осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе». В Федеральном законе от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» также упоминаются «надзор»[6] и «наблюдение» как самостоятельные формы реализации Банком России надзорно-контрольных функций.
Однако надзор – это и есть наблюдение. Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[7] и некоторые другие отраслевые законы, регулирующие надзорно-контрольную деятельность, подтверждают данное утверждение. Так, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «государственный контроль (надзор)» определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти «…по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований…» (например, ст. 2). Как видим, термин «наблюдение» в одних правовых нормах определяет содержание «надзора» как формы (способа) обеспечения законности в процессе надзорно-контрольной деятельности. В других правовых нормах этот же термин используется для обозначения самостоятельной, отличной от «надзора», формы надзорно-контрольной деятельности – «наблюдения». Приведенное противоречие, выразившееся в синонимии правовых терминов «надзор» и «наблюдение», дополняется ошибочным, по нашему мнению, определением содержания понятия «наблюдение» через термин «мониторинг» в Федеральном законе от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Статья 32 вышеназванного Федерального закона посвящена осуществлению надзора в национальной платежной системе, а ст. 35 – наблюдению за национальной платежной системой. При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России: анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем; проводит инспекционные проверки поднадзорных организаций; осуществляет действия и применяет меры принуждения в соответствии со ст. 34 Федерального закона «О национальной платежной системе»; определяет формы и сроки предоставления отчетности, в том числе в виде отчетности поднадзорной организации и т.п. В отличие от надзора, содержание наблюдения в национальной платежной системе ограничивается сбором, систематизацией и анализом информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения (мониторинг); оценкой деятельности наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения; подготовкой по результатам указанной оценки предложений по изменению деятельности оцениваемых наблюдаемых организаций и связанных с ними объектов наблюдения (далее – инициирование изменений) (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»). В отличие от «надзора», при осуществлении Банком России «наблюдения» не упоминается наличие у него полномочий по проведению проверок. Кроме того, определяя содержание термина «наблюдение» законодатель использует в качестве синонима понятие «мониторинг». Так, «мониторинг», как элемент «наблюдения», определяется как «сбор, систематизация и анализ информации о деятельности наблюдаемых организаций, других субъектов национальной платежной системы и связанных с ними объектов наблюдения» (ст. 35 Федерального закона «О национальной платежной системе»). Между тем «мониторинг» – есть всего лишь написанное с использованием кириллического алфавита английское слово monitoring, означающее именно «контроль» и «наблюдение».
Таким образом, законодатель, по трудно объяснимым причинам, устанавливает в федеральном законодательстве правовую норму, которая определяет и раскрывает особенности содержания русского юридического термина «наблюдение» используя для этого аналогичное по смыслу иностранное слово, но в русской (кириллической) транскрипции. При этом не учитываются конституционные положения о русском языке как государственном языке Российской Федерации на всей ее территории (ст. 68 Конституции РФ). Игнорируются возложенные на органы государственной власти обязанности, предусмотренные ст. 4 Федерального закона от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»[8]. Например, обязанность обеспечивать функционирование государственного языка Российской Федерации на всей территории страны, осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ о государственном языке РФ, в том числе за использованием слов и выражений, не соответствующих нормам современного русского литературного языка. Вряд ли подобную практику законодательной техники можно признать соответствующей режиму конституционной законности, а также элементарным законам логики и правилам использования русского языка в процессе законотворчества. Отсутствие должного отношения к понятийно-терминологическому аппарату законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность, является одним из условий, способствующих противоречиям в административно-правовом регулировании, в правоприменении и в судебной практике. Достаточно упомянуть противоречия между федеральным банковским законодательством[9] и административным законодательством (ст. 15.26, 23.1, 23.74, п. 81 ст. 28.3 КоАП) по поводу оснований, перечня применяемых наказаний, уполномоченных лиц и порядка привлечения кредитных организаций к юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности[10]. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП, согласно ст. 23.1 КоАП рассматривают судьи (точнее, мировые судьи), а права должностных лиц Банка России ограничены составлением протоколов об административных правонарушениях (п. 81 ст. 28.3 КоАП). В то же время Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» вовсе не упоминает необходимость соблюдения административного законодательства и возлагает только на Банк России применение к кредитным организациям мер юридического воздействия за нарушения установленных нормативов и иных обязательных требований (например, штрафы, ограничения на операции).
В заключение отметим важность решения в процессе надзорно-контрольной деятельности двуединой задачи: обеспечить конституционную законность функционирования национальной экономики и, одновременно, обеспечить повышение её эффективности. Прежние подходы к целеполаганию надзорно-контрольных органов, ограниченные лишь применением наказания к виновным в нарушениях, в современных условиях представляются примитивными. Значит, полезно задуматься над необходимостью взаимного сотрудничества лиц, уполномоченных осуществлять надзор и контроль, с теми, за кем они надзирают и кого контролируют. Такое взаимное сотрудничество должно способствовать целям реального устранения выявляемых нарушений, улучшения качества и безопасности товаров, работ и услуг, а также обеспечения режима конституционной законности во всех сферах экономической, политической, социальной и правовой жизни общества[11].

[1] См.: Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» утверждена 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Срок реализации – до 2025 года. См. официальный сайт: http://контроль-надзор.рф/programm.
[2] См.: 21 декабря 2016 года Президиум Совета по стратегическому развитию утвердил паспорт реформы государственного контроля. Официальный сайт «Открытое правительство» – http://open.gov.ru/events/5515675/?sphrase_id=179621; 27 января 2017 года Проектный комитет одобрил планы по реализации восьми направлений реформы госконтроля – http://open.gov.ru/events/5515773/.
[3] См.: Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 35. Ст. 5326; Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2118 // СПС «КонсультантПлюс».
[4] Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
[5] п. 12 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 32 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» - Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
[6] Собрание законодательства РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.
[7] Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
[8] Российская газета от 7 июня 2005 года, № 120.
[9] ст. 19, 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492; СПС «КонсультантПлюс»; ст. 74, 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» // СПС «КонсультантПлюс»; Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
[10] См. подробнее: Гейвандов Я.А. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства // Государство и право. 2005. № 9. С. 44–52.
[11] См.: Гейвандов Я.А. О целях надзорно-контрольной деятельности в условиях текущего мирового социального кризиса // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2015. № 5–6. С. 187–190.