Сейчас Вы здесь:Главная arrow Библиотека arrow Библиографический справочник arrow Я.А. ГЕЙВАНДОВ. Банковское регулирование в Российской Федерации

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А. ГЕЙВАНДОВ. Банковское регулирование в Российской Федерации Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
Saturday, 28 February 2009
("Глава 4. Банковское регулирование в Российской Федерации" в учебнике "Банковское право Российской Федерации. Особенная часть: В 2 т.: Учебник. М.: Юристъ, 2001. – Т.1. – С. 281-331.)

Работа основана на законодательстве, действовавшем в России до 01.01.2001, вместе с тем, её основные положения сохранили свою актуальность и могут представлять научный и практический интерес для студентов, аспирантов, преподавателей и практических работников.
1. Понятие и виды банковского регулирования

Важнейшим принципом организации и функционирования банковской системы в Российской Федерации является принцип государственного регулирования. Государство не может оставить вне своего суверенного воздействия такую важную сферу, как банковская деятельность.
Одно из направлений деятельности государства в банковской сфере – банковское регулирование как разновидность управляющего воздействия на участников банковских правоотношений. Термин «банковское регулирование» может трактоваться в широком и в узком смысле. В широком смысле «банковское регулирование» характеризует все (государственные и негосударственные) формы управляющего воздействия на банковскую систему.
Речь идет о деятельности органов государства (законотворчество, административные и неадминистративные средства воздействия на банковскую систему, правосудие) и о деятельности кредитных организаций, их союзов и ассоциаций, оказывающих самостоятельное влияние не только на своих клиентов, но и на стабильность всей банковской системы.
Регулирующее государственное воздействие на банковские отношения в пределах своей компетенции оказывают: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Банк России. Не случайно в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» установлено, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.
Сами кредитные организации также могут оказывать влияние на своих клиентов. Например, банки устанавливают лимиты остатка наличных денег в кассах обслуживаемых ими организаций[1], осуществляют безакцептное списание денежных средств клиентов, представляют сведения о своих клиентах уполномоченным органам государства, осуществляют меры по предотвращению легализации денег, полученных незаконным путем[2]. Подобные меры, как правило, применяются не только в соответствии с действующим законодательством, но и на основе заключенных между кредитными организациями и их клиентами договоров.
Вместе с тем, по своему содержанию упомянутые выше действия кредитных организаций, несомненно, имеют публично-правовую природу, т.к. направлены не столько на обеспечение частных интересов кредитных организаций и их клиентов, сколько на обеспечение интересов государства и общества. Именно поэтому соответствующие права и обязанности кредитных организаций основаны на законах и подзаконных нормативных правовых актах, принятых органами государства.
Итак, в широком смысле банковское регулирование - общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений прямого и косвенного (опосредованного) регулирующего воздействия со стороны государства и негосударственных организаций на банковскую систему и банковскую деятельность в Российской Федерации.
В настоящей главе «банковское регулирование» анализируется в узком смысле этого понятия, т.е. с учетом содержания, закрепленного в банковском законодательстве. Направления (виды), субъекты и объекты банковского регулирования закреплены в главе 10 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Так, согласно ст. 55 этого закона, органом банковского регулирования в РФ является Банк России. Действительно, именно этот орган государства непосредственно обеспечивает исполнение банковского законодательства и регулирует банковскую деятельность в Российской Федерации на подзаконном уровне. Следовательно, субъектом банковского регулирования в узком смысле в соответствии с банковским законодательством является Банк России, а объектами такого регулирования – кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, осуществляющие в Российской Федерации банковскую деятельность.
Главной целью банковского регулирования является поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов. Однако, провозглашая упомянутые цели, банковское законодательство не устанавливает их содержание, объективные критерии, позволяющие судить о стабильном или нестабильном состоянии банковской системы либо о степени или уровне защищенности вкладчиков и кредиторов. Более того, не уточняется, о каких именно вкладчиках и кредиторах идет речь. Очевидно, речь в первую очередь идет о вкладчиках и кредиторах - физических лицах, пользующихся услугами кредитных организаций.
Но не менее важно обеспечить защиту законных интересов юридических лиц. Если физические лица, прибегая к услугам кредитных организаций, действуют по своей собственной воле, то юридические лица силой закона обязываются открывать банковские счета в кредитных организациях, хранить на этих счетах свои денежные средства и именно через банковские счета в безналичном порядке осуществлять расчеты с государством и юридическими лицами по своим обязательствам.
Несомненными целями банковского регулирования являются:
- обеспечение соблюдения государственных, общественных и частных интересов в процессе предпринимательской деятельности кредитных организаций;
- обеспечение непрерывного денежного обращения, эффективности платежей и межбанковских расчетов между субъектами экономического оборота, бесперебойного функционирования платежно-расчетной системы в рамках банковской системы.
Анализ действующего банковского законодательства позволяет выделить следующие основные направления (виды) банковского регулирования:
- регулирование порядка осуществления банковской деятельности, установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, в том числе валютных;
- координация, регулирование и лицензирование организации расчетных, в том числе клиринговых, систем в РФ, а также установление правил, форм, сроков и стандартов безналичных расчетов (ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);
- установление специальных государственных стандартов, предъявляемых к кредитным организациям;
- осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.);
- установление порядка ведения кассовых операций, бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для организаций, включенных в банковскую систему;
- установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций; установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций (п.п. 4-6,10 ст. 4 и ст. 56, 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);
- регистрационно-лицензионная деятельность;
- установление порядка осуществления банковского надзора и контроля.
Кроме того, к мерам банковского регулирования следует отнести организацию Банком России денежного обращения, установление порядка и правил наличных и безналичных расчетов. В наиболее общем виде порядок и формы расчетов закреплены в ГК РФ (гл. 46), Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако конкретные вопросы организации, лицензирования, банковской процедуры, форм и стандартов банковских расчетов находятся в компетенции Банка России. К примеру, именно Банк России разрабатывает и внедряет в практику систему, обеспечивающую соблюдение установленных законом общих сроков безналичных расчетов, не превышающих двух операционных дней в пределах субъекта РФ и пяти операционных дней в пределах РФ (ч. 3 ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Реализация всех направлений банковского регулирования в комплексе способствует созданию единых государственных стандартов банковской деятельности, как гарантии устойчивости национальной валюты, стабильности и надежности банковской системы в России.
Направления (виды) банковского регулирования могут быть классифицированы в зависимости от избранного критерия. Так, в зависимости от применяемых в процессе банковского регулирования методов оно может быть либо административным (императивным), либо гражданско-правовым. В зависимости от правовой формы оно может быть нормативно-правовым, индивидуально-правовым, договорным.
Банковское регулирование может осуществляться в интересах обеспечения внутренней экономической политики (стимулировать укрепление национальной валюты, приток иностранных инвестиций и т.п.) либо внешней (ограничивать отток капиталов из страны или стимулировать инвестиции резидентов в экономику иностранных государств).
Направления банковского регулирования могут быть:
- организационными, т.е. способствующими созданию, регистрации, лицензированию кредитных организаций;
- функциональными, т.е. связанными с регулированием банковских операций, функционированием платежно-расчетных систем;
- направленными на создание государственных стандартов, обеспечивающих устойчивость банковской системы и кредитных организаций.
В основе банковского регулирования лежит законность как всеобщий принцип не только российского права, но и принцип функционирования механизма государственной власти в России. Банковское регулирование, несомненно, опирается на конституционные идеи о разделении властей. Однако этот принцип не исключает, а предполагает единство государственной власти России и взаимодействие всех элементов единого государственного механизма. Соответственно, действующее законодательство исходит из единства банковского регулирования на всей территории России.
Отличительным признаком банковского регулирования является невмешательство государства в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением особых случаев, предусмотренных федеральными законами.
Кроме того, по общему правилу, закрепленному в федеральном законодательстве, банковское регулирование основано на равном отношении государства ко всем кредитным организациям. Это означает, что банковское регулирование:
- осуществляется только в порядке и в соответствии с федеральным законодательством;
- основывается на принципе юридического равенства кредитных организаций, как субъектов предпринимательской деятельности;
- осуществляется в едином для всех кредитных организаций порядке, т.е. все они создаются, регистрируются, лицензируются и осуществляют банковскую деятельность на основе единых правил и единых государственных стандартов, к ним предъявляемым.
В то же время законодательство предоставляет Банку России право устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета «по видам банков и иных кредитных организаций» (ст. 73 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[3].
Применительно к размерам обязательных резервов соответствующие нормативы также могут быть дифференцированы для различных кредитных организаций (ст. 38 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[4].
Возможность дифференцированного подхода к установлению государственных стандартов устойчивости кредитных организаций предусмотрена и ч. 2 ст.15 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ «О финансово-промышленных группах»[5], где за Банком России закреплено право предоставлять банкам - участникам финансово-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестиционную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменение других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.
Вместе с тем без установления в федеральном законодательстве объективных экономических и юридических оснований индивидуальной дифференциации государственных стандартов для кредитных организаций, ее эффективность с точки зрения целей и принципов банковского регулирования вызывает сомнение. Подобная ситуация лишь усиливает фактор личного усмотрения в процессе банковского регулирования, а также нарушает принцип равенства субъектов предпринимательской деятельности.
Более того, единые стандарты устойчивости кредитных организаций нормативно закреплены именно для их унификации, а не дифференциации. В случае сохранения дифференцированных стандартов в отношении конкретных кредитных организаций законодательство должно содержать столь же конкретные основания, обосновывающие выбор подобного рода «исключительных» кредитных организаций из группы других.
Значительное место в процессе банковского регулирования занимает такое направление, как валютное регулирование. Банковское законодательство признает валютное регулирование инструментом денежно-кредитной политики. Однако на практике валютное регулирование имеет такое широкое содержание, что само по себе образует самостоятельное комплексное направление государственного регулирования, включающее как административные, так и гражданско-правовые методы регулирования. Поэтому правовые основы валютного регулирования в России закреплены не столько в банковском законодательстве, сколько в Законе Российской Федерации от 9 октября 1992 г. «О валютном регулировании и валютном контроле».
Согласно ст. 9 этого закона, Банк России является основным органом валютного регулирования в Российской Федерации. В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» этот Банк также признается органом государственного валютного регулирования, осуществляющим данную функцию в соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и другими федеральными законами (ст. 53).
Валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определение порядка осуществления расчетов с иностранными государствами, признается одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России (п. 4 ст. 10, ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»)[6].
В основе банковского регулирования лежат цели, связанные с обеспечением государственных и общественных интересов, поэтому основным его методом является императивный метод, основанный на отношениях власти и подчинения. Но банковское регулирование может осуществляться и с применением косвенных, договорных, гражданско-правовых методов государственного регулирования, которые должны способствовать укреплению банковской системы и повышению устойчивости национальной валюты России.
К примеру, валютное регулирование помимо нормотворчества и лицензирования банковских операций в иностранной валюте, включает операции Банка России по покупке и продаже иностранной валюты (валютные интервенции), платежных документов и обязательств в иностранной валюте, покупку, хранение и продажу драгоценных металлов и иных видов валютных ценностей. В рамках валютного регулирования Банк России может выставлять чеки и векселя в любой валюте. На законодательном уровне подобного рода гражданско-правовые сделки, осуществляемые Банком России, признаются формой государственного управляющего воздействия на банковскую деятельность в стране.
Для правильного понимания банковского регулирования немаловажное значение имеет уяснение сущности и значения для России международных стандартов банковской деятельности. Тем более что таких стандартов может быть несколько, в зависимости от группы государств, их принявших.
Статья 73 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», предоставляет Банку России право устанавливать методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов.
Но международные стандарты в банковской системе России могут применяться при условии присоединения РФ к соответствующим международным договорам (соглашениям). Без установления четкого соотношения международных стандартов банковской деятельности и внутреннего законодательства суверенного государства (России) ссылки на них, а тем более их использование в практической деятельности не может быть признано обоснованным.
Такой вывод основан на том, что в процессе государственного регулирования, установления стандартов банковской деятельности реализуется государственный суверенитет России в банковской сфере. Поэтому, например, рекомендации Международного банковского конгресса от 6 июня 1998 г., обращенные не к Российской Федерации, а к Банку России, в части, касающейся присоединения к Базельским принципам эффективного банковского надзора[7], выглядят, по меньшей мере, странными. К международным стандартам, распространяемым на территории России, присоединяются не отдельные государственные институты, а государство в целом, т.е. Российская Федерация.
Как следует из ст. 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами – с другой[8], ратифицированного Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ[9], Россия взяла на себя обязательство лишь стремиться к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества. Причем, процесс сближения законодательств распространяется и на банковскую деятельность.
Но из упомянутой статьи Соглашения вовсе не следует, что РФ присоединилась к Рекомендациям Базельского комитета по банковскому надзору, равно как и к каким-либо иным международным стандартам банковской деятельности. Не содержится в Соглашении и какого-либо поручения Банку России присоединиться к международным стандартам банковской деятельности или банковского надзора от имени Российской Федерации.
Таким образом, реализуя государственную политику, Банк России вправе представлять в отношениях с субъектами международного права Российскую Федерацию. Кстати, именно такой вывод следует из содержания ст. 50 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России), согласно которой «Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях». Поэтому Банк России, конечно же, обязан строить свои взаимоотношения с упомянутыми выше лицами, руководствуясь государственными решениями РФ, как субъекта международного права.
Таким образом, международные стандарты банковской деятельности могут использоваться в процессе банковского регулирования в России при условии их закрепления в федеральном законодательстве либо присоединения России к соответствующим международным стандартам в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
Так, согласно ст. 25 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь «О создании союзного государства» от 8 декабря 1999 г. [10], государства-участники приняли на себя обязательство завершить «унификацию требований к организации надзора за банками и иными кредитными учреждениями, исходя из основных принципов эффективного банковского надзора, определенных Базельским комитетом по банковскому надзору, и будут применять единые ставки рефинансирования и общие нормы резервных требований к банкам»[11].
Банковское регулирование (как впрочем, и банковский надзор) реализуется Банком России в виде соответствующих правовых решений. Правовым решениям Банка России присущи особые признаки:
- они принимаются государственным органом, на который Конституцией РФ и федеральными законами возложены соответствующие функции;
- решения Банка России, принимаемые в процессе банковского регулирования, могут иметь государственно-властный или гражданско-правовой характер, но при всех обстоятельствах они выражают государственную волю и носят государственный регулирующий характер;
- решения Банка России принимаются в установленном законом порядке, порождают, изменяют или прекращают общественные отношения в банковской сфере и должны быть выражены в определенной законом форме.
Основными правовыми формами банковского регулирования в России являются:
- издание нормативных правовых актов;
- издание индивидуальных правовых актов (в процессе регистрации и лицензирования банковской деятельности);
- заключение договоров гражданско-правового характера (в процессе регулирования банковской деятельности неадминистративными экономическими методами).
2. Нормотворчество как правовая форма банковского регулирования
Нормотворчество в банковской сфере — это процесс, включающий совокупность последовательно совершаемых действий по формированию банковского права, составной частью которого являются решения Банка России, содержащие правовые нормы.
Нормативные акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом[12].
В результате нормотворчества устанавливаемые в процессе банковского регулирования положения приобретают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права. При этом нормотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, необходимость правовых нововведений назрела, нормотворческая функция соответствующего органа закреплена в законодательном порядке и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы[13].
Применительно к регулированию банковской деятельности на подзаконном уровне федеральное законодательство ограничивается упоминанием о нормативных правовых актах Банка России. Нормотворческие полномочия Президента РФ, Правительства РФ в сфере банковского регулирования в федеральном банковском законодательстве не упоминаются.
Особая роль Банка России в нормативном регулировании банковских правоотношений обусловила придание его нормотворчеству характера самостоятельного направления банковского регулирования. Проблемы подготовки, издания и вступления в силу нормативных актов Банка России необходимо анализировать, опираясь на юридические нормы, закрепленные в Конституции РФ, в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 6).
Компетенция Банка России при осуществлении нормотворческой деятельности ограничена предусмотренными законом пределами (предметом нормотворческой деятельности Банка России).
В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» прямо предусмотрено принятие Банком России нормативных актов:
- о территориальных учреждениях Банка России (ст. 84);
- о порядке проведения проверок кредитных организаций (ст. 74);
- о правилах наличного денежного обращения, правилах ведения кассовых операций для кредитных организаций (ст. 34);
- о правилах проведения банковских операций (ст. 56);
- положения о полевых учреждениях (совместно с Минобороны России) и т.п.
В соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования (п. 2 ст. 2; п. 3 и 7 ст. 6 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле»).
Статья 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» сформулирована таким образом, что предполагает обязательность нормативных актов Банка России для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом действующее законодательство устанавливает существенное требование: нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральному законодательству.
Как правило, нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их опубликования в официальном издании – «Вестнике Банка России». Вместе с тем время вступления в силу некоторых нормативных актов Банка России может определяться его Советом директоров. Но во всех случаях нормативные акты Банка России не могут иметь обратной силы.
Нормотворческие полномочия предоставлены федеральным законодательством исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Нормативные правовые решения территориальных учреждений не могут быть признаны действующими и подлежат отмене. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия.
Права и обязанности Банка России, связанные с установлением в сфере банковской деятельности правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом, образуют его нормотворческие полномочия.
С учетом повышенных требований к законности нормативных актов Банка России необходимо установить в законодательстве конкретные формы нормативных правовых актов, принимаемых им, порядок их издания и содержание.
Отсутствие детального правового регулирования нормотворческих полномочий Банка России в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России») способствовало тому, что их реализация на практике не всегда соответствовала требованиям законности. Так, в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» нет указания о видах издаваемых Банком актов, порядке их издания или утверждения. Не учитывается также, что Банк России является органом, основанным на сочетании коллегиальной и единоличной формы государственного управления.
Принятие коллегиальных решений в Банке России возложено на его высший орган – Совет директоров. Принятие решений по вопросам, не отнесенным к ведению Совета директоров, возложено на Председателя Банка России. В то же время Совет директоров вполне может принимать любые решения в рамках возложенных на него функций (ст. 6, 11, 16 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Так, именно Совет директоров Банка России принимает решения:
- об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций;
- об определении величины резервных требований;
- об изменении процентных ставок Банка России;
- об определении лимитов операций на открытом рынке;
- о применении прямых количественных ограничений;
- о выпуске и изъятии банкнот и монеты из обращения;
- об общем объеме выпуска наличных денег;
- о порядке формирования резервов кредитными организациями;
- об условиях допуска иностранного капитала в банковскую систему
Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;
- об установлении размера обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядке их депонирования в Банке России;
- об утверждении лимита операций на открытом рынке;
- об определении списков векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также устанавливает случаи, когда обеспечением могут выступать другие ценности, гарантии и поручительства и т.п.
Приведенный перечень не является исчерпывающим, но позволяет сделать вывод, что такого рода нормативные решения подлежат изданию (утверждению) в нормативных правовых актах коллегиальных органов.
Необходимость издания (утверждения) правовых актов, в т.ч. нормативных правовых актов, предусматривается в государственных стандартах оформления документов, а именно в «Унифицированной системе организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. ГОСТ Р 6.30-97», утвержденной постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1997 г. № 273[14].
Государственный стандарт распространяется на постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и прочие документы, которые фиксируют решения административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулирования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т.п.
ГОСТ Р 6.30-97 устанавливает обязательное правило, согласно которому «документ утверждается должностным лицом (должностными лицами) или специально издаваемым документом” (п.3.15).
При этом необходимо отметить, что:
- нормативные правовые акты государственного органа, действующего на принципах единоначалия, могут быть утверждены в форме «приказа», «распоряжения»,
- а нормативные правовые акты коллегиальных органов утверждаются (издаются) в форме «постановления» или «решения».
В связи с этим представляется полезным сопоставить практику правотворческой деятельности Банка России и Правительства РФ, т.к. и Правительство РФ, и Совет директоров Банка России являются коллегиальными органами государственного управления.
Оба эти органа проводят заседания для принятия решений, отнесенных законом к их компетенции. И Правительство РФ, и Совет директоров Банка России ведут протоколы своих заседаний. Однако в отличие от Банка России решения Правительства РФ, как коллегиального органа управления, порождающие юридические последствия, издаются исключительно в виде правовых актов (постановлений или распоряжений), порядок издания которых тщательно урегулирован.
Например, актам, издаваемым Правительством РФ (постановлениям и распоряжениям), посвящены ст. 115 Конституции РФ, ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[15], раздел первый Регламента Правительства РФ[16].
В отличие от Правительства РФ в Банке России сложилась иная традиция, когда протоколам заседаний Совета директоров, выпискам из протоколов, приказам, указаниям, письмам, телеграммам придается статус правовых актов, выражающих юридически значимые решения Совета директоров и влекущих возникновение юридически значимых последствий.
Между тем, ни один из перечисленных выше документов не относится к правовым актам, издаваемым коллегиальным государственным органом. Любой протокол, включая протокол заседания Совета директоров, является лишь фиксирующим документом. Он представляет собой письменную форму, удостоверяющую факт проведения заседания, обстоятельства проведения заседания (место, время, наличие кворума, повестку дня, порядок и характер обсуждения, принимавших участие в обсуждении лиц, результаты обсуждения, характер и итоги голосования), а также конкретную формулировку принятого решения.
Практика применения телеграмм и писем в качестве актов государственного органа противоречит п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» ( с изм. и доп., включая от 11 февраля 1999 г.)[17], в котором устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается». Эти Правила формально не распространяются на Банк России, который не является федеральным органом исполнительной власти. Но, реализуя государственные нормотворческие полномочия он, безусловно, должен учитывать общие требования к нормотворческой деятельности, существующие в России.
Несмотря на то что Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» подробно не устанавливает виды издаваемых Банком правовых актов, в нем упоминаются такие особые юридические документы, как «решения Совета директоров». Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров ...». Из анализа приведенного положения можно сделать некоторые выводы, касающиеся нормотворческой деятельности Банка России:
- «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» - это различные документы;
- Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» не может предусматривать существование двух видов документов, фиксирующих факт и обстоятельства проведения заседания Совета директоров.
Поэтому один из этих документов – «решение Совета директоров», упоминается в законе именно как правовой акт, издаваемый Советом директоров, а другой документ – «протокол заседаний Совета директоров» является техническим документом, фиксирующим факт проведения заседания и принятия в ходе него решения.
Таким образом, если «решение Совета директоров» - акт правовой и порождающий юридические последствия, то «протокол заседания Совета директоров» документ оформительский, технический, не порождающий упомянутых последствий.
Не случайно п. 19 Регламента Совета директоров Банка России устанавливает, что «решения Совета директоров оформляются протоколами заседания Совета директоров», а п. 67 Регламента Правительства РФ предусматривает, что «решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом». Качественные характеристики протоколов в обоих регламентах сформулированы практически одинаково.
Именно потому, что «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» – два абсолютно разных по своему содержанию и последствиям документа, на Председателя Банка России возложена обязанность подписывать их раздельно, как самостоятельные документы.
В сложившейся ситуации интересам законности соответствовало бы издание Советом директоров Банка России таких правовых актов, которые предусмотрены в действующем банковском законодательстве, а именно: «решений Совета директоров Банка России». Нельзя исключать возможность издания Советом директоров и «постановлений», но для этого потребуется внести соответствующие дополнения в федеральное законодательство.
Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»[18] регулирует вопросы именно их подготовки и вступления в силу.
Между тем, в ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» речь идет об издании нормативных актов Банка России. Но издание нормативных актов, как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается упомянутым Положением, а следовательно, вопреки существующим требованиям не является для Банка России обязательным.
Представляет интерес для обсуждения вопрос о подписании принятых нормативных актов должностными лицами Банка России. Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»  нормативные акты Банка России подписывает именно Председатель Банка России, а не какое-либо иное должностное лицо. Следовательно, закон не возлагает полномочия по подписанию нормативных актов Банка России ни на кого, кроме Председателя Банка России. А самого Председателя Банка России Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)»  не наделяет правом делегировать эти обязанности на неопределенный срок своим заместителям.
Аналогичное правило установлено этим Федеральным законом и в отношении приказов и указаний Банка России. Вместе с тем в Указании Банка России от 24 июня 1998 г. № 262-У[19], которым дополнено Положение Банка России № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России», предусмотрена возможность предоставления (делегирования) Председателем Банка России полномочий подписывать нормативные акты Банка России своим первым заместителям на неопределенный срок (п. 1.1. Указания).
В процессе обсуждения изменений, которые необходимо внести в законодательство о Банке России, следует сформулировать виды издаваемых Советом директоров Банка России и Председателем Банка России правовых актов, порядок их издания, а также порядок их экспертизы и регистрации.
Было бы полезно систематизировать и тщательно проанализировать уже принятые и действующие нормативные правовые акты, как бывшего Госбанка СССР, так и Банка России с целью обеспечить их согласованность не только с действующим федеральным законодательством, но и между собой. Реализация указанных предложений будет способствовать укреплению режима законности в денежно-кредитной сфере, а также позволит физическим и юридическим лицам полнее реализовать свои права и законные интересы.
При совершенствовании законодательных основ нормотворческой деятельности Банка России нужно уточнить процедуру обязательного обсуждения и согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также проектов нормативных актов других государственных органов, если они связаны с возложенными на Банк России функциями (ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).
Необходимо закрепить в законе порядок такого согласования и юридическое значение заключений Банка России. Было бы полезно наделить его правом законодательной инициативы.
Кроме того, нужна ревизия действующих нормативных актов Банка России с тем, чтобы привести их содержание и используемую в них терминологию в соответствие с действующим законодательством.
Следует исключить всевозможные противоречия, нестыковки и несогласованность терминов в подзаконных актах Банка России. Упомянутые выше недостатки в правовом регулировании нормотворческой деятельности Банка России могут затруднить привлечение к ответственности лиц, нарушающих банковское законодательство, либо при определенных условиях могут привести к обжалованию в суд санкций, применяемых к ним Банком России.
3. Государственные стандарты, обеспечивающие устойчивость банковской системы и кредитных организаций
Важнейшим направлением банковского регулирования является установление государством специальных банковских стандартов, призванных обеспечить устойчивость кредитных организаций.
Предъявление к кредитным организациям особых требований основано на обязанности государства, действующего в интересах всего общества, предпринимать меры, способствующие стабильности банковской системы и предсказуемости банковской деятельности кредитных организаций.
Юридическим основанием применения в процессе банковского регулирования упомянутых требований являются правовые нормы банковского законодательства, а также соответствующие полномочия, предоставленные Банку России.
Соблюдение государственных стандартов (требований) к кредитным организациям обеспечивается Банком России. На основании банковского законодательства он устанавливает конкретные значения обязательных для кредитных организаций экономических нормативов (ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”)  и надзирает за их соблюдением.
Однако помимо обязательных экономических нормативов Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” предусматривает еще одну группу средств, используемых Банком России для регулирования устойчивости кредитных организаций. Они закреплены в ст. 35 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” и именуются инструментами и методами денежно-кредитной политики.
Сама денежно-кредитная политика, осуществляемая Банком России, направлена в первую очередь на поддержание устойчивости национальной валюты и банковской системы. К числу инструментов и методов денежно-кредитной политики федеральный закон относит:
- процентные ставки по операциям Банка России;
- нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);
- операции на открытом рынке;
- рефинансирование банков;
- валютное регулирование;
- установление ориентиров роста денежной массы;
- прямые количественные ограничения;
- выпуск от своего имени облигаций.
При этом в Федеральном законе “О Центральном банке РФ (Банке России)” не раскрывается, какие из перечисленных выше средств воздействия на банковскую деятельность являются “методами”, а какие “инструментами” государственной денежно-кредитной политики. Это вполне закономерно, поскольку термины “методы” и “инструменты” в контексте ст. 35 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” используются как синонимы.
Однако к государственным стандартам устойчивости кредитных организаций могут быть отнесены не все инструменты денежно-кредитной политики, а в первую очередь нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования) и прямые количественные ограничения.
К сожалению, банковское законодательство сформулировано таким образом, что может породить некоторые затруднения в понимании сущности и особенностей соотношения между различными экономическими нормативами и инструментами денежно-кредитной политики. Например, в качестве обязательных нормативов упоминаются “минимальный размер резервов” (п. 10 ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”), “резервы (фонды) на возможные потери” (ст. 71 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”) и “резервные требования”, как инструменты денежно-кредитной политики (п. 2 ст. 35 упомянутого Федерального закона). Но в законодательстве нет необходимой ясности по поводу сущности и особенностей столь разнообразных видов “резервов”, применяемых в процессе банковского регулирования.
Можно привести и другие примеры, характеризующие не только недостатки юридической техники при создании соответствующих правовых норм, но и недостатки, порождающие конкретные трудности в их теоретическом понимании и практической реализации. Например, встречаются случаи, когда обязательные нормативы, перечисленные в ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” (п. 9, 10) в последующих нормах закона не упоминаются, а при определении их содержания используются иные юридические термины. В результате остается только догадываться о содержании отдельных обязательных нормативов либо ориентироваться на документы Банка России.
Установление государственных стандартов устойчивости кредитных организаций следует отнести к административно-правовому направлению банковского регулирования, поскольку в его основе лежат государственно-властные полномочия Банка России и обязанность кредитных организаций подчиняться его законным требованиям. В соответствии со ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” кредитная организация обязана соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Численные значения обязательных нормативов определяются Банком России в соответствии с указанным Федеральным законом.
Конкретный перечень обязательных нормативов, применяемых в процессе банковского регулирования, закреплен в п. 2, 7 ст. 35 и ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. Юридическое содержание обязательных нормативов закреплено в других статьях этого закона (ст. 38, 42, 62 - 73 Федерального закона).
Конкретные значения нормативов стандартов банковской деятельности, обязательные для всех кредитных организаций, и методики их исчисления устанавливаются Банком России. Этот вид его деятельности является важным направлением регулирующей деятельности государства в банковской сфере.
Стандарты, обеспечивающие устойчивость кредитных организаций, имеют экономический характер. Например, в основе обязательных экономических нормативов, безусловно, лежат экономические категории, методики, математические расчеты и формулы. Однако юридическая обязательность экономических нормативов и закрепление их основного содержания в нормах банковского законодательства придают им юридическое, правовое значение. В юридическом смысле обязательные нормативы - это закрепленные в действующем законодательстве и подзаконных нормативных актах Банка России правовые средства, применение которых позволяет государству создавать экономические и правовые режимы (стандарты) функционирования кредитных организаций, обеспечивающие достижение устойчивости национальной валюты России, надежности и стабильности банковской системы в целом и каждой кредитной организации в отдельности.
Необходимо отметить, что стандарты, предъявляемые к кредитным организациям в России в значительной степени, восприняли зарубежный опыт банковского регулирования, и, в частности, документы Базельского комитета по банковскому регулированию и надзору. Это обстоятельство, видимо, и обусловило то, что в нормативных правовых актах Банка России упомянутые выше стандарты банковской деятельности, как правило, именуются пруденциальными нормами банковского регулирования.
Федеральным законом “О Центральном банке РФ (Банке России)” предусмотрен исчерпывающий перечень обязательных нормативов (12 групп). Однако бывают случаи, когда в пределах одной группы нормативов Банк России устанавливает несколько различных значений.
Обязательные нормативы характеризуются, с одной стороны, постоянством, а с другой – временным характером. В таком утверждении нет серьезного противоречия: постоянство обязательных нормативов обусловлено закреплением их перечня, основного содержания, минимальных и максимальных предельных значений в федеральном законодательстве. Но в соответствии с федеральным законодательством конкретные величины (значения) обязательных нормативов определяются Банком России. Поэтому упомянутые величины не являются постоянными, могут изменяться в зависимости от экономической ситуации в стране и в этом смысле имеют временный характер. Анализ государственных стандартов, обеспечивающих устойчивость кредитных организаций, был бы не полным без их краткой правовой характеристики.
Минимальный размер уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций. В соответствии с Указанием Банка России от 24 июня 1999 г. № 586-У "О минимальном размере уставного капитала для вновь создаваемых кредитных организаций и минимальном размере собственных средств (капитала) для банков, ходатайствующих о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций"[20] минимальный размер уставного капитала создаваемого банка (за исключением дочернего банка иностранного банка) должен быть не менее суммы, эквивалентной 1 млн. евро. Минимальный размер уставного капитала создаваемой небанковской кредитной организации (за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка) должен быть не менее суммы, эквивалентной 100 тыс. евро, а минимальный размер уставного капитала создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка – не менее суммы, эквивалентной 10 млн. евро.
Минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций. В соответствии с федеральным законодательством минимальный размер собственных средств (капитала) устанавливается как сумма уставного капитала, фондов кредитной организации и нераспределенной прибыли.
Об увеличении минимального размера собственных средств (капитала) кредитной организации Банк России официально объявляет не позднее, чем за три года до момента его введения (ст. 62 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Минимальный размер собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении генеральной лицензии на осуществление банковских операций, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. евро (п. 1.4 Указания Банка России от 24 июня 1999 г. № 586-У).
Рублевый эквивалент минимального размера уставного капитала, необходимого для создания кредитной организации, и минимального размера собственных средств (капитала) действующего банка, ходатайствующего о получении генеральной лицензии на осуществление банковских операций, определяется Банком России ежеквартально, до 5-го числа первого месяца квартала. Соответствующая сумма рассчитывается на основании курса евро по отношению к российскому рублю, установленного Банком России по состоянию на последний рабочий день последнего месяца предшествующего квартала.
В уставный капитал может быть включена не только денежная, но и неденежная часть. Предельный размер неденежной части уставного капитала, создаваемой кредитной организации не должен превышать 20 процентов. В то же время, в Указании Банка России от 8 июня 1999 г. № 571-У "О порядке оплаты долей (акций) кредитных организаций облигациями федерального займа с постоянным купонным доходом" установлено, что предельный размер части уставного капитала кредитной организации, оплаченной такими облигациями, может составлять не более 25% общего размера уставного капитала кредитной организации. Облигации, принимаемые в оплату долей (акций), должны принадлежать владельцу облигаций на праве собственности и не быть обремененными какими-либо обязательствами (п. 1 Указания)[21].
В соответствии со ст. 73 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” Банк устанавливает методики определения собственных средств, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого из нормативов с учетом международных стандартов и консультаций с банками, банковскими ассоциациями и союзами. К примеру, методика определения собственных средств кредитных организаций установлена в Положении Банка России от 1 июня 1998 г. № 31-П "О методике расчета собственных средств (капитала) кредитных организаций"[22]. О предстоящем изменении нормативов и методик их расчета Банк России официально объявляет не позднее, чем за месяц до их введения в действие.
Согласно ст. 63 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (Н6), являющихся по отношению друг к другу зависимыми или основными и дочерними, устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации.
При определении размера риска учитываются вся сумма кредитов кредитной организации данному заемщику или группе связанных заемщиков, а также гарантии и поручительства, предоставленные кредитной организацией заемщику или группе связанных заемщиков.
Расчет данного норматива осуществляется в соответствии с п. 4 Инструкция Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 "О порядке регулирования деятельности банков". Норматив Н6 рассчитывается по каждому эмитенту, в долговые обязательства которого банком произведены вложения, включая государство - эмитента государственных долговых обязательств. При этом норматив Н6 рассчитывается отдельно в отношении федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов самоуправления при наличии у последних обособленного бюджета.
Рассматриваемый норматив (Н6) применяется в отношении заимствований акционеров (участников) банка (как юридических, так и физических лиц) в случае, если вклад (доля) акционера (участника) в уставный капитал банка, зарегистрированный Банком России, не превышает 5% его величины. В отношении заимствований акционеров (участников) банка, вклад (доля) которых в уставный капитал превышает 5% от его величины, применяется норматив Н 9, а в отношении инсайдеров норматив Н10.
Максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (ст. 72 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Банком России в рамках данной группы устанавливаются следующие нормативы:
- максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам) (Н 9), который определяется в процентах от собственных средств банка (этот норматив не может превышать 20 процентов);
- максимальный размер кредитов, займов, предоставленных своим инсайдерам (Н10), а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу;
- совокупная величина кредитов и займов, предоставленных своим инсайдерам, а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу (Н10.1).
Для целей банковского регулирования к категории инсайдеров относятся физические лица:
- члены совета директоров банка (наблюдательного совета);
- лица, выполняющие функции единоличного исполнительного органа (директора, президенты, председатели), и их заместители;
- члены коллегиального исполнительного органа;
- члены кредитного совета (комитета);
- другие лица, которые могут повлиять на решение о выдаче кредита (сотрудники банка, обладающие реальными возможностями воздействовать на характер принимаемого решения, например, лица, в функциональные обязанности которых входит подготовка предложений о выдаче кредитов, подготовка и оформление договоров о выдаче кредитов и т.д.);
- руководители материнских обществ;
- руководители дочерних обществ;
- родственники инсайдеров (к родственникам инсайдеров относятся лица, перечисленные в ст. 20 КЗоТ РФ);
- лица, ранее соответствовавшие критериям, определенным для инсайдеров.
Максимально допустимое значение Н 10 на одного инсайдера и связанных с ним лиц устанавливается в размере 2%. Совокупная величина кредитов и займов, предоставленных своим инсайдерам, а также гарантий и поручительств, выданных в их пользу (Н 10.1), не может превышать 3% собственных средств (капитала) банка.
В соответствии со ст. 64 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” максимальный размер крупных кредитных рисков устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных рисков и собственных средств кредитной организации. Крупным кредитным риском является объем кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5 процентов собственных средств кредитной организации.
Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25 процентов собственных средств кредитной организации. В то же время, в отношении кредитных организаций, действовавших до 4 мая 1995 года, упомянутые ограничения вступили в силу только с 1 января 2000 года (ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)").
Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций. Максимальный размер крупных кредитных рисков, согласно Инструкции Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 "О порядке регулирования деятельности банков" имеет код - Н 7.
Формула для расчета крупного кредитного риска устанавливается в п. 5 упомянутой Инструкции. Крупным кредитным риском является превышение величины совокупной суммы требований банка к заемщику или группе взаимосвязанных заемщиков по кредитам (в том числе по межбанковским), размещенным депозитам (в том числе по межбанковским), учтенным векселям, займам, по кредитам и депозитам в драгоценных металлах и суммы, не взысканные банком по своим гарантиям.
В соответствии с требованиями Банка России решение о выдаче крупных кредитов и займов должно приниматься коллегиальным исполнительным органом банка либо кредитным советом (комитетом) с учетом заключения кредитного подразделение банка. Решение о выдаче должно быть оформлено соответствующими документами.
Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика) кредитной организации (Н8) в соответствии со ст. 65 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” устанавливается как процентное соотношение величины вклада или полученного кредита, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной организации. В Инструкции Банка России приведенные выше величины, используемые для расчета максимального размера риска на одного кредитора (вкладчика) (Н 8), помимо величины вкладов дополнены указанием на депозиты. Расчеты проводятся по формуле, уставленной в уже упоминавшейся Инструкции Банка России № 1.
В отношении обязательств банка перед организацией-нерезидентом, которая, согласно законодательству Российской Федерации и (или) нормам права страны местонахождения нерезидента, является основным (материнским) обществом в отношении банка, норматив Н 8 не рассчитывается. Кроме того, существует ряд особенностей расчета норматива Н 8 в отношении обязательств банка перед резидентами оффшорных зон. Максимально допустимое значение норматива Н 8 устанавливается в размере 25%.
Нормативы ликвидности кредитной организации определяются как соотношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов; соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов (ст. 66 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Под ликвидностью банка понимается способность банка обеспечивать своевременное выполнение своих обязательств. В целях регулирования банковской деятельности и контроля за состоянием ликвидности банков Банком России установлено несколько нормативов ликвидности:
- норматив мгновенной ликвидности (Н 2);
- норматив текущей ликвидности (Н 3);
- норматив долгосрочной ликвидности (Н 4);
- норматив общей ликвидности (Н 5);
- норматив ликвидности по операциям с драгоценными металлами (Н14).
Норматив мгновенной ликвидности (Н2) определяется как отношение суммы высоколиквидных активов банка к сумме обязательств банка по счетам до востребования. Минимально допустимое значение норматива Н2 устанавливается в размере 20%.
Норматив текущей ликвидности банка (Н 3) – это отношение суммы ликвидных активов банка к сумме его обязательств по счетам до востребования и на срок до 30 дней. Минимально допустимое значение норматива Н 3 устанавливается в размере 70%.
Норматив долгосрочной ликвидности банка (Н4) – это отношение всей задолженности банку свыше года к собственным средствам (капиталу) банка, а также его обязательствам по депозитным счетам, полученным кредитам и другим долговым обязательствам сроком погашения свыше года. Максимально допустимое значение норматива Н 4 устанавливается в размере 120%.
Норматив общей ликвидности (Н 5) – это  процентное соотношение ликвидных активов и суммарных активов банка. Минимально допустимое значение норматива Н 5 устанавливается в размере 20%.
Норматив ликвидности по операциям с драгоценными металлами (Н14) – соотношение между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и видов активов и пассивов, а также других факторов. Этот норматив рассчитывается по формуле, как отношение высоколиквидных активов в драгоценных металлах в физической форме к обязательствам в драгоценных металлах до востребования и со сроком востребования в ближайшие 30 дней, помноженное на 100%. Минимально допустимое значение норматива Н 14 устанавливается в размере 10%.
Нормативы достаточности капитала определяются как предельное соотношение общей суммы собственных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска (ст. 67 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
В Инструкции Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 норматив достаточности собственных средств (капитала) банка (Н1) определяется более подробно – как отношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска, за вычетом суммы созданных резервов под обесценение ценных бумаг и на возможные потери по ссудам 2-4-й групп риска (группы риска приведены в Инструкции Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 и в Инструкции Банка России от 30 июня 1997 г. № 62а “О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам”[23]).
В расчет норматива включаются величина кредитного риска по инструментам, отражаемым на внебалансовых счетах бухгалтерского учета, а также величина кредитного риска по срочным сделкам. Соответствующая формула расчетов установлена в п. 2.2. Инструкции Банка России от 1 октября 1997 г. № 1 "О порядке регулирования деятельности банков".
Минимально допустимое значение норматива Н1 установлено Банком России в следующих размерах:
- при размере собственных средств (капитала) банка от 5 млн. евро и выше (8 % с 1 февраля 1999 г. и 10% с 1 января 2000 г.);
- при размере собственных средств (капитала) банка менее 5 млн. евро (с 1 февраля 1999 г. - 9 % и с 1 января 2000 г. - 11 %).
Максимальный размер привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения (граждан) (Н11) определяется как предельное соотношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка (ст. 68 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Банком России при установлении норматива Н 11 применяется более широкий термин «денежные вклады (депозиты) населения», а не только граждан. Максимально допустимое значение норматива Н11 устанавливается в размере 100%.
Размеры валютного, процентного[24] и иных рисков (п.9 ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Под рыночным риском понимается риск возникновения у кредитной организации финансовых потерь (убытков) вследствие изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля, а также курсов иностранных валют.
В соответствии со ст. 70 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” Банк России регулирует размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному, процентному и иным финансовым рискам[25].
Под валютной позицией понимаются требования и обязательства уполномоченного банка в соответствующих валютах. Открытая валютная позиция определяется Банком России как разница сумм требований и обязательств уполномоченного банка в отдельных иностранных валютах, создающая риск потерь (убытков) при неблагоприятных изменениях обменных курсов валют.
Указанная разница определяется по данным бухгалтерского учета, отражающим требования получить и обязательства поставить средства в указанных валютах, как по операциям, завершенным расчетами в настоящем (т.е. на отчетную дату), так и по операциям, расчеты по которым будут завершены после отчетной даты.
Банком России установлены:
- короткая открытая валютная позиция;
- длинная открытая валютная позиция;
- закрытая валютная позиция.
Короткая открытая валютная позиция определяется как открытая валютная позиция в отдельной иностранной валюте, пассивы и внебалансовые обязательства, в которой количественно превышают активы и внебалансовые требования к этой иностранной валюте.
Длинная открытая валютная позиция - это открытая валютная позиция в отдельной иностранной валюте, активы и внебалансовые требования, в которой количественно превышают пассивы и внебалансовые обязательства в этой иностранной валюте.
Закрытая валютная позиция означает валютную позицию в отдельной иностранной валюте, активы и пассивы (с учетом внебалансовых требований и обязательств по незавершенным операциям) в которой количественно совпадают.
Лимиты открытых валютных позиций согласно п. 1.11. Инструкции Банка России от 22 мая 1996 г. № 41 "Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации" – это устанавливаемые Банком России количественные ограничения соотношений суммарных открытых валютных позиций и собственных средств (капитала) уполномоченных банков.
В соответствии с п. 9 ст. 61 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк установил порядок расчета кредитной организацией размера рыночных рисков для включения в расчет показателя достаточности собственных средств (капитала) (норматив Н1)[26]. Упомянутое Положение было введено в действие, начиная с отчетности на 1 апреля 2000 года.
Минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы (п. 10 ст. 61 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
В соответствии с банковским законодательством Банк России определяет порядок формирования и размер образуемых до налогообложения резервов (фондов) кредитных организаций на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и иных финансовых рисков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами (ст. 71 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”)[27].
Именно в целях обеспечения финансовой надежности кредитных организаций ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” предписывает самим кредитным организациям создавать резервы (фонды), в том числе, под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливается Банком России. Минимальные размеры резервов (фондов) устанавливаются Банком России. Размеры отчислений в резервы (фонды) из прибыли до налогообложения устанавливаются федеральными законами о налогах. Кредитная организация обязана осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России.
Нормативы использования собственных средств кредитных организаций для приобретения долей (акций) других юридических лиц устанавливаются в форме процентного соотношения размеров инвестируемых и собственных средств кредитной организации (ст. 69 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Размер норматива использования собственных средств для приобретения долей (акций) не может превышать 25 процентов собственных средств кредитной организации. Норматив использования собственных средств имеет код Н12. Максимально допустимое значение норматива Н 12 устанавливается в размере 25%. При этом банк вправе инвестировать на приобретение акций (долей) одного юридического лица (Н12.1) не более 5% собственных средств (капитала) банка.
В качестве стандартов устойчивости кредитных организаций и банковской системы в целом среди административных инструментов государственной денежно-кредитной политики используются также нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования). Они являются важнейшим административно-правовым инструментом денежно-кредитной политики. Банк обязан выполнять норматив обязательных резервов, депонируемых в Банке России, в частности, по срокам, объемам и видам привлеченных денежных средств (ст. 25 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).
Порядок депонирования обязательных резервов определяется Банком России в соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Кредитная организация обязана иметь в Банке России счет для хранения обязательных резервов. Порядок открытия этого счета и осуществления операций по нему устанавливается Банком России.
Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России, согласно ст. 38 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” устанавливаются Советом директоров. Порядок использования рассматриваемого инструмента денежно-кредитной политики закреплен в Положении Банка России от 30 марта 1996 г. № 37 "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации” (утв. Приказом Банка России от 30 марта 1996 г. № 02-77)[28].
Согласно п. 1.1. этого Положения, обязательные резервы (резервные требования) – один из основных инструментов осуществления денежно-кредитной политики Банка России – представляют собой механизм регулирования общей ликвидности банковской системы, используемый для контроля денежных агрегатов посредством снижения денежного мультипликатора.
Резервные требования устанавливаются в целях ограничения кредитных возможностей кредитных организаций и поддержания на определенном уровне денежной массы в обращении. Особенности установления обязательных резервов в Сбербанке России определены в Положении Банка России от 4 ноября 1996 г. "Об обязательных резервах Сберегательного банка Российской Федерации, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации" (утв. Приказом Банка России от 4 ноября 1996 г. № 02-401)[29] .
Нормативы обязательных резервов не могут превышать 20 процентов обязательств кредитной организации и могут быть дифференцированными для различных кредитных организаций. Нормативы обязательных резервов не могут быть единовременно изменены более чем на пять пунктов.
При нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право взыскать в бесспорном порядке с кредитной организации сумму недовнесенных средств, а также штраф в установленном им размере, но не более двойной ставки рефинансирования. На обязательные резервы, депонируемые кредитной организацией в Банке России, взыскания не обращаются.
После отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций средства обязательных резервов, депонированные ею в Банке России, перечисляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или конкурсного управляющего и используются в порядке, установленном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России.
При реорганизации кредитной организации порядок переоформления ее обязательных резервов, ранее депонированных в Банке России, устанавливается нормативными актами Банка России.
В соответствии с п. 3 Приказа Банка России от 30 марта 1996 г. № 02-77  «Об утверждении Положения «Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации»[30] были установлены нормативы обязательных резервов кредитных организаций в зависимости от сроков и видов привлеченных денежных средств юридических и физических лиц:
- по счетам до востребования и срочным обязательствам до 30 дней включительно - 18 процентов;
- по срочным обязательствам от 31 дня до 90 дней включительно - 14 процентов;
- по срочным обязательствам от 91 дня и более - 10 процентов;
- по средствам на счетах в иностранной валюте - 1,25 процента.
В соответствии с решением Совета директоров Банка России (Протокол № 1 от 11 января 2000 г.) начиная с регулирования размера обязательных резервов на 1 января 2000 г. для кредитных организаций и Сберегательного банка РФ были установлены следующие нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России:
- по привлеченным средствам юридических лиц в валюте Российской Федерации и привлеченным средствам юридических и физических лиц в иностранной валюте - в размере 10 процентов;
- по денежным средствам физических лиц, привлеченным во вклады (депозиты), в валюте Российской Федерации - в размере 7 процентов[31].
Еще одним инструментом денежно-кредитной политики, имеющим административно-правовую природу, являются прямые количественные ограничения, под которыми понимаются установление лимитов на рефинансирование банков, проведение кредитными организациями отдельных банковских операций. Банк России вправе применять прямые количественные ограничения в исключительных случаях в целях проведения единой государственной денежно-кредитной политики только после консультаций с Правительством Российской Федерации (ст. 42 Федерального закона “ О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Необходимо обратить внимание на то, что обязательные экономические нормативы и административные инструменты денежно-кредитной политики применяются комплексно. Более того, в процессе применения упомянутых инструментов денежно-кредитной политики одновременно могут быть реализованы некоторые обязательные экономические нормативы, например, размеры и порядок учета открытой позиции кредитных организаций по валютному и иным финансовым рискам.
Так, лимиты открытых позиций в драгоценных металлах, по смыслу Письма Банка России от 14 марта 1997 г. № 424 "О порядке регулирования открытых позиций по операциям с драгоценными металлами банками Российской Федерации"[32], представляют собой количественные ограничения соотношений суммарных открытых позиций в драгоценных металлах и собственных средств (капитала) банков (п. 1.7.). Количественными ограничениями признаются и лимиты открытых валютных позиций.
Обеспечению устойчивости кредитных организаций, несомненно, способствуют квалификационные требования, установленные в банковском законодательстве и предъявляемые Банком России к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредитной организации (ст. 59 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). В этом смысле, такие квалификационные требования могут быть признаны составной частью государственных стандартов, призванных обеспечить устойчивость кредитных организаций.
В то же время, нельзя не отметить, что сами по себе государственные стандарты, предъявляемые к кредитным организациям, не способны гарантировать их от возможных финансовых и иных потрясений. Государственные стандарты сами по себе не могут обеспечить устойчивость кредитных организаций, предотвратить возникновение проблем в их деятельности или спасти их от кризисных процессов.
Яркий тому пример – банковский кризис 1998 года. Поэтому относительная устойчивость кредитных организаций и банковской системы в целом может быть достигнута только при эффективной реализации всех направлений государственного и негосударственного регулирования банковской деятельности в России. В связи с этим ст. 24 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” обязывает кредитные организации самим организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций.

4. Регистрация и лицензирование кредитных организаций

Среди императивных (административно-правовых) направлений банковского регулирования значительное место занимает регистрация и лицензирование деятельности кредитных организаций.
Регистрация и лицензирование деятельности кредитных организаций осуществляется в соответствии с действующим банковским законодательством. Так, согласно ст. 58 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, Банк России регистрирует кредитные организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их.
В соответствии с Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” кредитные организации подлежат государственной регистрации в Банке России, который в процессе осуществления этих функций уполномочен вести Книгу государственной регистрации (ст. 12).
Под регистрацией кредитной организации понимается соответствующая запись уполномоченного государственного органа (Банка России) о создании юридического лица и включении его в государственный реестр специализированных организаций, имеющих право на получение лицензии на осуществление банковских операций.
Регистрация придает законность будущей банковской деятельности кредитных организаций и позволяет вести учет, осуществлять постоянный банковский надзор и контроль за их деятельностью. Кроме того, статус юридического лица кредитные организации получают с момента их государственной регистрации в Банке России.
Сообщение о регистрации кредитной организации публикуется в “Вестнике Банка России”. О государственной регистрации кредитной организации выдается свидетельство в двух экземплярах.
Анализируя особенности регистрации кредитных организаций как разновидности коммерческих организаций, необходимо обратить внимание на некоторые противоречия между нормами банковского и гражданского законодательства.
В отличие от банковского гражданское законодательство устанавливает иные правила регистрации юридических лиц в РФ независимо от сферы их коммерческой деятельности. Причем от законности регистрации юридического лица зависит его правовое положение как участника гражданских правоотношений. Так, согласно ст. 51 ГК РФ, юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц.
Существование каких-либо особенностей для регистрации кредитных организаций в качестве юридических лиц или юридических возможностей для закрепления в банковском законодательстве иных правил, чем те, которые установлены в гражданском законодательстве, ГК РФ не предусматривает.
Более того, согласно ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (например, в банковском законодательстве), должны соответствовать ГК РФ. Банковское законодательство не может противоречить гражданскому законодательству по вопросу о порядке регистрации кредитных организаций как юридических лиц.
Однако такое противоречие существует, и это весьма опасно с точки зрения соблюдения законности и согласованности банковского и гражданского законодательства в обеспечении стабильности банковской системы России.
С учетом изложенного особенности регистрации кредитных организаций, как юридических лиц, закрепленные в банковском законодательстве, должны быть согласованы с ГК РФ либо в ГК надлежит внести изменения, учитывающие особенности регистрации кредитных организаций, предусмотренные банковским законодательством.
Характерно, что сам факт регистрации кредитной организации еще недостаточен для осуществления банковских операций. Соответствующее право кредитные организации приобретают только при получении лицензии на осуществление банковских операций, выдаваемой Банком России, после регистрации (ст. 12, 13 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”)[33].
Выданные кредитным организациям лицензии учитываются в специальном реестре, ведущемся в Банке России. Порядок регистрации и лицензирования Банком России кредитных организаций, в том числе с иностранными инвестициями, регулируется не только банковским законодательством, но и многочисленными нормативными правовыми актами Банка России[34].
С учетом статуса кредитной организации предусмотрены лицензии, выдаваемые банкам, и лицензии, выдаваемые небанковским кредитным организациям. В зависимости от времени, прошедшего с начала банковской деятельности кредитных организаций, могут выдаваться два вида лицензий:
- лицензии вновь создаваемым кредитным организациям;
- лицензии действующим кредитным организациям в случае расширения перечня осуществляемых ими операций.
Согласно Инструкции Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности", вновь созданному банку могут быть выданы:
- лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц);
- лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц). При наличии указанной лицензии банк вправе устанавливать корреспондентские отношения с неограниченным числом иностранных банков;
- лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.
Между тем вышеупомянутая Инструкция не учитывает, что вновь создаваемые кредитные организации не могут именоваться банком, а являются небанковскими кредитными организациями. Такой вывод основывается на положениях Федерального закона “О банках и банковской деятельности”.
Банком признается кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:
- привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;
- размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности;
- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц (ст. 1 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).
При определении содержания термина “банк” необходимо также учитывать требования ст. 36 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”. Право привлекать во вклады денежные средства физических лиц предоставляется кредитным организациям только по истечении не менее двух лет с даты их государственной регистрации. Следовательно, до истечения этого срока и получения соответствующей лицензии организация может осуществлять лишь отдельные банковские операции, т.е. является небанковской кредитной организацией. Такого рода кредитная организация юридически не может именоваться банком.
Итак, право называться банком получает только та кредитная организация, которая по истечении двух лет со дня регистрации в Банке России получила лицензию Банка России на осуществление совокупности банковских операций упомянутых в части 2 ст. 1 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”. Такой вывод опирается также на положения ст. 7 упомянутого федерального закона. Следовательно, вновь созданная кредитная организация не может именоваться банком. Однако приведенные выше положения федерального законодательства не учитываются в Инструкции Банка России от 23 июля 1998 г. № 75 - И.
В случае если действующий банк имеет лицензии на осуществление всех банковских операций со средствами в рублях и в иностранной валюте и выполняет установленные Банком России требования к размеру капитала, ему для расширения деятельности может быть выдана генеральная лицензия. Наличие лицензии на осуществление банковских операций с драгоценными металлами не является обязательным условием для получения генеральной лицензии. Банк, имеющий генеральную лицензию, имеет право в установленном порядке создавать филиалы за границей Российской Федерации и (или) приобретать доли (акции) в уставном капитале кредитных организаций - нерезидентов.
Действующее законодательство не связывает принятие решения о государственной регистрации или выдаче лицензии с изданием какого-либо правового акта. Однако в подобных случаях устанавливаются, изменяются или отменяются права и обязанности конкретных лиц: они либо приобретают новые права и обязанности, либо изменяют ранее предоставленные полномочия на осуществление банковской деятельности, либо лишаются таких прав. Такие решения не могут быть выражены иначе, как в правовой форме. Но действующее законодательство не требует издания специальных правовых актов по рассматриваемым вопросам. На практике индивидуально правовыми актами в случае регистрации кредитной организации и выдачи им лицензий признаются соответствующие письма Банка России, отметки о регистрации на учредительных документах кредитных организаций, а также сами лицензии, подписанные руководителем Банка России (или его заместителем) и заверенные печатью. Предполагается, что сам факт внесения кредитной организации в Книгу регистрации и выдачи соответствующей лицензии являются достаточной правовой формой выражения принятого Банком России индивидуально-правового решения.
Вместе с тем, такая практика представляется не вполне приемлемой. Факт регистрации и лицензирования является лишь следствием принятого Банком России юридического решения, а само это решение все же должно быть сформулировано в надлежащей правовой письменной форме. Такой формой являются не нормативные, а индивидуальные правовые акты, издаваемые Банком России. Решение о регистрации кредитной организации и выдаче ей соответствующей лицензии целесообразно оформлять в форме приказа Банка России с последующим его опубликованием.
К разновидности банковского регулирования следует отнести полномочия Банка России по регистрации и лицензированию в других установленных законом случаях. Например, при согласовании приобретения юридическим или физическим лицом более 20% долей (акций) кредитной организации; при открытии подразделений кредитной организации (представительств, филиалов, дополнительных офисов); при регистрации изменений и дополнений, вносимых в учредительные документы кредитной организации и ее реорганизации. Такой вывод подтверждается содержанием ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и ст. 20 Федерального закона от 8 июля 1999 г. "О реструктуризации кредитных организаций"[35].
Из анализа этих статьи следует, что регистрационно-лицензионные и надзорные функции Банка России являются самостоятельными направлениями государственной регулирующей деятельности банка России.
Еще одно направление банковского регулирования - лицензирование деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг. Помимо регистрации кредитных организаций, лицензирования банковской деятельности и банковского аудита, на Банк России возложены полномочия по лицензированию деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг.
Согласно ст. 6 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” только банки могут осуществлять выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа, с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денежных средств во вклады и на банковские счета, с иными ценными бумагами, осуществление операций, с которыми не требует получения специальной лицензии, а также доверительное управление указанными ценными бумагами по договору с физическими и юридическими лицами. Причем для этого им достаточно иметь лицензии Банка России на осуществление банковских операций.
Что же касается лицензирования профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг, то в России сложилась труднообъяснимая ситуация, когда государственному органу (Банку России) для выполнения возложенных на него Конституцией РФ и федеральным законодательством функций требовалось получение лицензии в федеральном органе исполнительной власти - Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, от которой он обязан, согласно Конституции РФ, оставаться независимым.
Так, 11 июня 1997 г. Банку России была предоставлена от ФКЦБ России Генеральная лицензия № 90-000-2-00001, а 30 ноября 1998 г. распоряжением ФКЦБ России № 1265-р ее действие было приостановлено до обеспечения выполнения Банком России требований постановления ФКЦБ России от 14 июля 1998 года № 29 "О внесении дополнений в Положение о генеральных лицензиях на осуществление лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг”[36], а также устранения допущенных при эмиссии и обращении облигаций Банка России нарушений законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.
Все это свидетельствует не только о нарушении принципа независимости Банка России, как государственного органа, регулирующего банковскую деятельность в РФ, но и способствует нарушению единства государственного управления денежно-кредитной сферой в стране. Тем более что во многих случаях профессиональная деятельность кредитных организаций на рынке ценных бумаг непосредственным образом связана с осуществлением межбанковских расчетов (например, клиринговая деятельность).
Свидетельством спорности практики предоставления полномочий Банку России в зависимости от наличия или отсутствия выдаваемой ФКЦБ России лицензии являются разногласия, возникшие между Банком России, Минфином России и ФКЦБ России задолго до изъятия у Банка России генеральной лицензии[37].
Значительный интерес с точки зрения регистрационно-лицензионных функций, представляет анализ антимонопольного направления в сфере банковского регулирования. Действующее законодательство применительно к антимонопольной деятельности в банковской сфере использует термин контроль. Между тем, с учетом методов антимонопольной деятельности (согласование, выдача разрешений) эти полномочия в большей мере относятся к сфере банковского регулирования, чем к банковскому контролю. Соблюдение антимонопольных правил в сфере банковских услуг, помимо Банка России, обеспечивается также Государственным комитетом РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (в переименован в Министерство по антимонопольной политике (ГКАП, МАП) (ст. 32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”).
Однако издание МАП России (ГКАП России) и Банком России разрозненных самостоятельных нормативных актов по вопросам антимонопольного контроля не способствует унификации государственного регулирующего воздействия на банковскую деятельность в РФ. Кроме того, в ст. 32 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” подчеркивается, что антимонопольные полномочия упомянутые органы осуществляют совместно. Поэтому наиболее приемлемым, с точки зрения государственного управления явилось бы издание МАП России и Банком России совместных нормативных правовых актов по антимонопольной политике в банковской сфере.
Порядок согласования с МАП России антимонопольных правил в процессе создания и функционирования кредитных организаций закреплен в Положении о порядке представления в антимонопольные органы ходатайств о согласовании проведения операций на рынке банковских услуг в соответствии со ст. 32 Закона Российской Федерации "О банках и банковской деятельности", утвержденном приказом ГКАП РФ от 22 июля 1997 г. № 100[38].
Этим Положением определены обстоятельства, при которых в антимонопольные органы заинтересованными лицами подаются ходатайства об участии в операциях на рынке банковских услуг. В случае, если уставный капитал кредитной организации, а при слиянии или присоединении - вновь образуемой кредитной организации превышает 2 млрд. рублей, ходатайства направляются в МАП России. В остальных случаях ходатайства направляются в территориальные органы МАП России по месту нахождения кредитных организаций.
Регулирующее воздействие Банка России при реализации антимонопольных полномочий выражается в его праве при поступлении от заинтересованных лиц ходатайства о приобретении более 5% акций кредитной организации не позднее чем через 30 дней сообщить заявителю о своем решении — согласии или отказе. При этом отказ Банка России должен быть мотивированным. Если в указанный срок Банк России не сообщит заявителю о принятом решении, то сделка купли-продажи долей (акций) считается разрешенной (ч. 2 ст. 60 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Банк России также вправе отказать в даче согласия на совершение сделки купли-продажи более 20 процентов акций (долей) кредитной организации при установлении неудовлетворительного финансового положения приобретателей акций (долей), нарушении антимонопольных правил и в других случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 11 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”)[39].
При дополнительном выпуске акций кредитных организаций в форме закрытого акционерного общества согласие Банка России должно быть получено до регистрации проспекта эмиссии акций; применительно к открытым акционерным обществам и в случае приобретения акций на вторичном рынке согласие Банка России должно быть получено до заключения договора купли-продажи акций[40].
Банком России установлено, что сделка по приобретению 20 % долей (акций) кредитной организации без получения предварительного согласия Банка России является недействительной. Поэтому такая сделка в последующем влечет за собой отказ Банка России в регистрации кредитной организации либо отказ в регистрации изменений размера ее уставного капитала, состава участников (акционеров), размера их долей в уставном капитале, а также отказ в регистрации итогов выпуска акций кредитной организации и в ее реорганизации. Обнаружение Банком России вышеупомянутых нарушений в процессе надзора может повлечь аннулирование ранее принятых решений о регистрации кредитной организации в установленном порядке либо аннулирование решений Банка России, связанных с недействительной сделкой.

5. Гражданско-правовые и иные неадминистративные средства банковского регулирования

В процессе банковского регулирования Банком России применяются и неадминистративные (договорные) инструменты государственного воздействия на функционирование кредитных организаций.
К этой группе относятся:
- валютные интервенции (разновидность валютного регулирования);
- операции на открытом рынке;
- рефинансирование банков;
- выпуск Банком России от своего имени облигаций.
Несмотря на то что упомянутые инструменты денежно-кредитной политики реализуются в гражданско-правовой форме, их содержание, цели и задачи имеют публично-правовое значение.
К наиболее важным инструментам денежно-кредитной политики следует отнести рефинансирование. Под рефинансированием понимается кредитование Банком России банков, а также учет и переучет векселей. Формы, порядок и условия рефинансирования устанавливаются Банком России (ст. 40 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Из содержания ст. 40 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” следует, что согласно федеральному законодательству, в процессе рефинансирования Банк России может кредитовать только банки. Небанковские кредитные организации в качестве получателей от Банка России кредитов в порядке рефинансирования не упоминаются.
В то же время ст. 45 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” позволяет ему осуществлять с российскими и иностранными кредитными организациями операции по предоставлению кредитов на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете.
В Положении Банка России от 6 марта 1998 г. № 19-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг" также предусматривается возможность предоставления Банком России кредитов, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг, не только банкам, но и расчетным небанковским кредитным организациям (п. 1.1.)[41].
При таких обстоятельствах возможны два вывода:
- либо кредитование в порядке рефинансирования банков (ст. 40 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”) и кредитование кредитных операций под обеспечение ценных бумаг и других активов (ст. 45 упомянутого федерального закона) – различные направления регулирующей деятельности Банка России;
- либо налицо несовершенство действующего законодательства.
В то же время, как следует из содержания Положения Банка России от 6 марта 1998 г. № 19-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг", подобного рода кредиты признаются рефинансированием. Следовательно, банковская практика расширительно толкует ст. 40 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” и к числу получателей кредитов в порядке рефинансирования относит не только банки, но и расчетные небанковские кредитные организации.
В такой ситуации необходимо совершенствование федерального законодательства или корректировка практики банковского регулирования, в части касающейся рефинансирования.
Кредитование банков и установление специальных процентных ставок рефинансирования относительно широко используется в практической деятельности Банка России.
В отличие от вышеназванных инструментов денежно-кредитной политики учет и переучет векселей Банком России в настоящее время, по сути, не применяется. Основы учетных и переучетных операций Банка России закрепляются не только в банковском законодательстве, но и в нормативных правовых актах Банка России.
Так, в соответствии с Положением Банка России от 30 декабря 1998 г. № 65-П "О проведении Банком России переучетных операций"[42] под учетом векселя понимается финансирование учетным банком организации-экспортера под выдачу последним простого векселя на имя учетного банка.
Переучет векселя означает покупку Банком России векселя организации-экспортера у учетного банка. Процентная ставка, установленная для проведения операций по переучету векселей организаций-экспортеров, на основании которой рассчитывается сумма (цена) договора по переучету векселей, именуется ставкой переучета Банка России. Конкретный порядок переучета установлен в Указании Банка России от 30 декабря 1998 г. № 472-У "О порядке переучета векселей Банком России"[43].
Итак, одной из форм рефинансирования является кредитование Банком России кредитных организаций в целях регулирования их ликвидности. Кредитование осуществляется в валюте РФ. Для кредитных организаций Банк России является кредитором последней инстанции.
Порядок предоставления Банком России кредита банкам регулируется в Положении Банка России от 6 марта 1998 г. № 19-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг", а также в Положении Банка России от 13 марта 1996 г. “О порядке предоставления Банком России ломбардного кредита” (утв. Приказом Банка России от 13 марта 1996 г. № 02-63)[44].
В соответствии с п. 1.4. Положения от 6 марта 1998 г. № 19-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом государственных ценных бумаг" Банк России предоставляет банкам следующие виды кредитов:
- внутридневные кредиты;
- однодневные расчетные кредиты (кредиты овернайт);
- ломбардные кредиты (на сроки, устанавливаемые Банком России).
Кредиты Банка России предоставляются кредитным организациям на условиях обеспеченности, срочности, возвратности и платности. Обеспечением для кредитов Банка России могут выступать:
- золото и другие драгоценные металлы в различной форме;
- иностранная валюта;
- векселя в российской и иностранной валюте со сроками погашения до шести месяцев;
- государственные ценные бумаги.
Списки векселей и государственных ценных бумаг пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяются Советом директоров. В случаях, им установленных, в качестве обеспечения могут выступать и другие ценности, а также гарантии и поручительства (ст. 46 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
В соответствии с требованиями Банка России обеспечением его кредитов является залог (блокировка) государственных ценных бумаг, включенных в Ломбардный список Банка России. Этот список утверждается Советом директоров Банка России по представлению Кредитного комитета Банка России и официально публикуется в "Вестнике Банка России".
Указанием Банка России от 15 апреля 1999 г. № 544-У “О списке ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России”[45] установлен следующий список ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Банка России (Ломбардный список):
- государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), выпущенные в обращение после 14 декабря 1998 года в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4526-1[46] и Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1993 г. № 107[47];
- облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) со сроками погашения после 31 декабря 1999 года, выпущенные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 года № 458[48] и Условиями выпуска ОФЗ-ПД, утвержденными Министерством финансов РФ 28 июня 1996 г. № 60[49];
- облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД), выпущенные в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 года № 458 и Условиями выпуска ОФЗ-ФД, утвержденными Приказом Министерства финансов РФ от 18 августа 1998 года № 37н[50].
В то же время по решению Совета директоров Банка России в обеспечение могут приниматься государственные ценные бумаги, не входящие в Ломбардный список. Предоставление кредитов Банка России, обеспеченных залогом таких ценных бумаг, осуществляется в соответствии с требованиями упомянутого выше Положения № 19-П, но при этом должно быть заключено дополнительное соглашение к генеральному кредитному договору на предоставление кредитов Банка России, обеспеченных залогом (блокировкой) государственных ценных бумаг.
Согласно Положению от 13 марта 1996 г. № 02-63 установлены две основные формы предоставления ломбардного кредита:
- путем удовлетворения заявок банков по фиксированной ломбардной процентной ставке, устанавливаемой Советом директоров Банка России;
- через проведение аукциона заявок банков по сложившейся на аукционе ставке отсечения.
Непосредственно перед банковским кризисом августа 1998 г. решением Совета директоров Банка России с 8 июля 1998 года ломбардные кредиты предоставлялись только на сроки до 7 календарных дней включительно посредством кредитных аукционов. Предоставление банкам ломбардных кредитов по фиксированной процентной ставке было приостановлено до особых указаний (Телеграмма Банка России от 8 июля 1998 г. № 282-Т).
Однако начиная с 27 июля 1998 г. предоставление ломбардных кредитов банкам было продлено до конца 1998 г. и осуществляется посредством кредитных ломбардных аукционов, проводимых Банком России два раза в неделю – по понедельникам и четвергам (Телеграмма ЦБР от 24 июля 1998 г. № 162-Т).
После кризиса 1998 г. в соответствии с Программой "О мерах по реструктуризации банковской системы Российской Федерации", одобренной Советом директоров Банка России и Президиумом Правительства РФ 17 и 21 ноября 1998 г.[51], ведется “отработка порядка предоставления стабилизационных кредитов Банка России”. Между тем о начале подготовки проекта Положения о порядке предоставления стабилизационного кредита кредитным организациям упоминалось еще в 1996 г. в телеграмме Банка России от 16 января 1996 г. № 9-96.
Банк России широко применяет и иные экономические инструменты денежно-кредитной политики гражданско-правового характера, закрепленные Федеральным законом “О Центральном банке РФ (Банке России)”. Это операции на открытом рынке и валютные интервенции.
Реализуя свои полномочия при применении упомянутых инструментов денежно-кредитной политики, Банк России опирается не только на банковское законодательство, но и в большей мере на гражданское законодательство, предполагающее юридическое равенство сторон.
Под операциями на открытом рынке понимается купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг, краткосрочные операции с ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки. Лимит операций на открытом рынке утверждается Советом директоров (ст. 39 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Операции на открытом рынке совершаются с учетом ограничений, установленных в банковском законодательстве. Так, согласно ст. 22 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”, Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.
Банк России не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В гражданско-правовой форме осуществляются и валютные интервенции. Под валютными интервенциями Банка России понимается купля-продажа Банком России иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.
Официальный курс иностранных валют к рублю устанавливается Банком России в соответствии с:
- Конституцией РФ;
- федеральным законодательством;
- Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 629 "О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин"[52];
- Положением Банка России от 31 декабря 1998 г. № 66-П "О порядке установления Центральным Банком Российской Федерации официальных курсов иностранных валют к рублю Российской Федерации"[53].
Реализацию политики валютного курса Банка России на внутреннем валютном рынке с помощью валютных интервенций обеспечивает специально созданный в Банке России Департамент иностранных операций.
В соответствии с Письмом Банка России от 15 сентября 1998 г. “О справочном рыночном курсе рубля по отношению к доллару США”[54] после 17 августа 1998 г. в условиях временной приостановки традиционных биржевых торгов иностранной валютой на ММВБ получила развитие система электронных лотовых торгов (СЭЛТ) ММВБ, которая наряду с российским межбанковским валютным рынком использовалась основными участниками рынка для определения курса рубля к доллару США.
В этом документе торги через систему СЭЛТ были признаны основной формой определения валютного курса на ММВБ. В связи с этим для определения справочного рыночного обменного курса рубля к доллару США Банк России посчитал возможным рассматривать средневзвешенный курс по сделкам "today" в системе электронных лотовых торгов (СЭЛТ) ММВБ в качестве справочного для закрытия форвардных, фьючерсных, опционных и других подобных им контрактов.
В принятом позже Положении Банка России от 16 июня 1999 г. № 77-П "О порядке и условиях проведения торгов иностранной валютой за российские рубли на единой торговой сессии межбанковских валютных бирж" было определено, что Банк России устанавливает значения предельно возможных отклонений валютного курса на единой торговой сессии межбанковских валютных бирж (ЕТС).
В гражданско-правовой форме реализуются и некоторые другие направления банковского регулирования. Так, банковское регулирование проявляется при функционировании платежно-расчетной системы в России, при установлении стандартов безналичных и наличных расчетов и т.п.
Банковское регулирование в рамках упомянутых направлений имеет довольно сложный с точки зрения юридического содержания и формы характер.
С одной стороны, система наличных и безналичных расчетов в России, правила, касающиеся банковских и корреспондентских счетов и т.п. упоминаются в гражданском законодательстве как институты гражданского права. Они облекаются в гражданско-правовую форму. Но, с другой стороны, расчетные правоотношения в некоторых случаях имеют существенные особенности, выражающиеся в их публично-правовом содержании, а также в юридическом неравенстве их участников.
Возможно, в этом проявляются некоторые особенности правоотношений в банковской сфере и особенности банковского законодательства. Банковскому законодательству приходится “балансировать”, обеспечивая соблюдение в процессе банковской деятельности не только частно-правовых интересов кредитных организаций и их клиентов, но и интересов общественных, интересов государства.
Поэтому гражданско-правовые отношения в банковской сфере имеют выраженный публично-правовой оттенок, отличаются значительными императивными, властными полномочиями государства, а в некоторых случаях контрольными правами кредитных организаций в отношении своих клиентов. В результате возникает качественно новое общественное отношение, именуемое банковским правоотношением.
Однако особенности некоторых банковских правоотношений, реализуемых в гражданско-правовой форме, но осуществляемых в интересах всего общества и основанных на власти и подчинении, к сожалению, не учитываются в действующем законодательстве.
В связи с этим представляют интерес правоотношения, возникающие по поводу межбанковских расчетов (ст. 81 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”), в основе которых лежат корреспондентские отношения кредитных организаций и Банка России.
Межбанковские расчеты, как известно, обеспечивают не только частные интересы, но и решение важнейших общественных и государственных задач. Именно они обеспечивают непрерывность денежного обращения и являются содержанием платежно-расчетной системы в стране. Ясно, что такие отношения имеют больше публичный, нежели гражданско-правовой характер.
Хотя следует подчеркнуть, что подобные отношения могут быть следствием возникших ранее гражданских правоотношений. Но от этого банковские правоотношения по поводу обеспечения бесперебойных расчетов не перестают быть публично-правовыми.
Примером может служить деятельность кредитных организаций, принимающих от своих клиентов платежные поручения на перечисление денег в бюджет, списывающих соответствующие средства со счета клиента, но не обеспечивающих их поступление и зачисление на бюджетные счета по каналам банковской системы, т.е. с использованием корреспондентских счетов и возможностей межбанковских расчетов[55].
Видимо, с учетом подобных ситуаций ст. 30 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” устанавливает, что отношения между Банком России, кредитными организациями и их клиентами осуществляются на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Однако федеральное законодательство каких-либо гарантий, обеспечивающих общественные и государственные интересы в процессе межбанковских расчетов, не устанавливает. Более того, ст. 28 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” предусматривает, что корреспондентские отношения между кредитной организацией и Банком России осуществляются на договорных началах (ст. 860 ГК РФ)[56].
В результате все банковские правоотношения, возникающие в процессе межбанковских расчетов, в том числе правоотношения публично-правового характера, федеральным законодательством признаются гражданскими.
Несовершенство действующего законодательства в части, касающейся регулирования особых правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями при открытии и использовании корреспондентских счетов для межбанковских расчетов, на практике приводит к спорам между ними и их клиентами, а в широком смысле создает неустойчивость функционирования всей системы безналичных расчетов.
Особенности возникающих в процессе осуществления межбанковских расчетов правоотношений нуждаются в закреплении в действующем законодательстве, с учетом наличия у Банка России с кредитными организациями и их клиентами не только договорных отношений, но и отношений власти и подчинения.
При совершенствовании правового регулирования отношений по корреспондентским счетам следует более детально рассмотреть вопрос о том, какие денежные средства могут концентрироваться на этих счетах.
В настоящее время на корреспондентском счете могут храниться все деньги, которыми владеет кредитная организация:
- ее собственные;
- принадлежащие клиентам;
- взятые в кредит.
Такая практика представляется опасной, поскольку не дает возможности дифференцировать денежные средства, хранящиеся в кредитных организациях.
Между тем такая дифференциация важна, поскольку может способствовать прекращению практики использования любых средств, находящихся на корреспондентских счетах кредитных организаций, на их собственные нужды либо списания денежных средств в качестве применяемых к ним санкций. Поэтому во многих случаях за собственные нарушения кредитные организации выплачивают денежные санкции не только из собственных средств, но и из средств своих клиентов или кредиторов.
Таким образом, несовершенство бухгалтерского учета денежных средств на корреспондентских счетах способствует тому, что при применении к кредитной организации имущественной ответственности за допущенные нарушения (денежные штрафы, пени и т.п.) ответственности, своими денежными средствами могут расплачиваться ее клиенты или кредиторы.
Приведенная ситуация не способствует устойчивости банковской системы, снижает эффективность платежно-расчетной дисциплины, способствует росту неплатежей в народном хозяйстве. Блокируются система платежей и расчетов не только в интересах клиентов кредитных организаций, но и государства.
Важным направлением банковского регулирования является установление Банком России порядка ведения кассовых операций. До 28 апреля 1997 года в ст. 34 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” непосредственно указывалось лишь на обязанность Банка России определять порядок ведения кредитными организациями кассовых операций.
Федеральным законом от 28 апреля 1997 г. “О внесении изменений в статью 34 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”[57] абзац 5 ст. 34 изменен и изложен в новой редакции. Теперь Банк России определяет порядок ведения кассовых операций, не ограничиваясь только кредитными организациями.
До настоящего времени в РФ действует утвержденный Советом директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40 “Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации”[58].
Этот нормативный акт требует нуждается в уточнении с учетом действующего гражданского, банковского и налогового законодательства. Например, более детально необходимо урегулировать порядок и основания выбора банком по согласованию с руководителями организаций (а не только предприятий, как это закреплено ныне) предельных размеров наличных денег, хранящихся в кассах организаций.
В процессе регулирования банковской деятельности Банк России устанавливает порядок совершения кредитными организациями кассовых операций, а также инкассации денежных средств и других ценностей (Положение Банка России от 25 марта 1997 г. № 56 “О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации”[59]).
В целях обеспечения устойчивости банковской системы России и бесперебойного функционирования её платежно-расчетной системы было бы полезно ограничить возможности кредитных организаций по использованию денежных средств юридических и физических лиц при их размещении от своего имени и за свой счет.
Согласно ст. 1 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” только банки вправе размещать денежные средства юридических и физических лиц от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности. Более того, даже для банков возможность от своего имени и за свой счет размещать денежные средства юридических и физических лиц ограничена строго определенными условиями, предусмотренными правовыми нормами (ст. 1, 5 упомянутого закона).
В банковском законодательстве указывается не только источник (физические и юридические лица), но и форма поступления в банки денежных средств, которые они вправе размещать от своего имени и за свой счет, - это денежные средства, привлеченные во вклады (до востребования и на определенный срок).
При этом под вкладом (депозитом) понимаются не любые денежные средства клиентов, хранящиеся в банках, а лишь те денежные средства, которые размещаются в целях хранения и получения дохода (получения процентов на сумму вклада), оцениваемого и выплачиваемого в денежной форме в виде процентов (ст. 36 Федерального закона “О банках и банковской деятельности”, ст. 834 ГК РФ).
Следовательно, учитывая необходимость обеспечения бесперебойного функционирования платежей и расчетов в процессе экономического воспроизводства, законодатель ограничил не только субъектный состав кредитных организаций, имеющих право от своего имени и за свой счет размещать денежные средства клиентов (только банки), но и сами денежные средства клиентов банков (только вклады, депозиты).
При этом предполагается, что иные денежные средства хранятся клиентами кредитных организаций (юридические и физические лица) вовсе не для получения дохода, а в целях обеспечения их (клиентов) обязательств в платежно-расчетных отношениях с государством, кредиторами и должниками. Однако эта особенность денег, хранящихся не во вкладах (депозитах), а на банковских счетах в кредитных организациях, не учитывается в действующем гражданском законодательстве.
Так, согласно ст. 845 ГК РФ, банк может использовать имеющиеся на счете денежные средства, гарантируя право клиента беспрепятственно распоряжаться этими средствами. Это положение не соответствует требованиям банковского законодательства.
Однако приоритет гражданско-правовых норм над нормами банковского законодательства в данном случае в значительной мере способствует повсеместному использованию кредитными организациями денежных средств клиентов, хранящихся на банковских счетах, для получения собственной прибыли. В результате упомянутые денежные средства клиентов не только используются не по назначению, т.е. для обеспечения платежно-расчетных операций, но и подвергаются значительным рискам.
При реальном наступлении неблагоприятных последствий, используемые банками деньги с банковских счетов клиентов могут быть утрачены. Поэтому положения ГК РФ, на основе которых совершаются подобного рода банковские операции, становятся объективными институциональными предпосылками, порождающими кризис платежно-расчетной системы в экономике России.
На основании изложенного гражданское законодательство, предоставляющее банкам право использовать текущие денежные средства с банковских счетов клиентов в целях, не связанных с обеспечением их (клиентов) платежно-расчетных отношений, подлежит приведению в соответствие с публично-правовыми и частными интересами государства, общества и участников платежно-расчетных отношений. Полагаем, что Банк России тоже не должен оставаться в стороне от решения этой проблемы.
В действующем законодательстве закреплена еще одна специфическая группа правовых средств банковского регулирования (инструменты денежно-кредитной политики), которые не могут быть в полной мере отнесены ни к административным, ни к гражданско-правовым средствам регулирования.
Эти правовые средства имеют в основном экономически ориентирующее значение для участников банковских правоотношений и позволяют им прогнозировать перспективы экономического развития и состояния рынка банковских услуг (процентные ставки по операциям Банка России, установление ориентиров роста денежной массы, валютный курс).
Наиболее концентрированно ориентирующие инструменты денежно-кредитной политики проявляются в принимаемых Банком России совместно с Правительством РФ ориентирах единой государственной денежно-кредитной политики. Опираясь на принятые ориентиры, Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов (ст. 36 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”).
Кроме того, валютный курс, а также процентные ставки (учетная ставка, ставка рефинансирования), устанавливаемые Банком России, используются в действующем законодательстве в качестве критерия для расчетов:
- по денежным обязательствам при привлечении к имущественной ответственности за нарушения денежно-кредитных, бюджетных, налоговых отношений, правил банковских операций и гражданско-правовых сделок (например, ст. 67 Налогового кодекса РФ, ст. 84 Таможенного кодекса РФ, ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"[60], ст. 395, 809 ГК РФ, ст. 284, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ);
- по доходам, подлежащим налогообложению;
- по расчетам пенсий и т.п.
В соответствии со ст. 37 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки.
Процентные ставки – это минимальные ставки, по которым Банк России осуществляет свои операции. Основная цель используемого Банком России инструмента процентных ставок по своим операциям — укрепление (или ослабление) рубля путем воздействия на рыночные процентные ставки.
Процентная ставка Банка России является универсальным средством регулирования финансовых и кредитно-денежных отношений. Она едина на всей территории РФ и применяется Банком России, органами государственной власти, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами. Действующее законодательство не ограничивает Банк России в возможностях применения процентных ставок: они могут быть нескольких видов и применяться по различным операциям.
Впервые за годы экономических реформ процентная ставка была установлена с 1 января 1992 г. (телеграмма Банка России № 216-91 от 29 декабря 1991 г.) и именовалась учетной ставкой по кредитам Банка России. Она составляла 20 % годовых при предоставлении кредитов коммерческим банкам. В дальнейшем учетная ставка стала именоваться процентной ставкой рефинансирования.
В заключение необходимо отметить, что банковское регулирование – это новое направление государственного регулирования в России. Закрепление основных направлений, форм, методов банковского регулирования в банковском законодательстве, безусловно, способствует усилению роли права в сфере денежно-кредитных отношений. Поэтому нормы банковского законодательства, наряду с экономико-юридическими аспектами практики банковского регулирования в России, нуждаются в обстоятельном научном анализе, теоретическом, юридическом и экономическом осмыслении.
Одна из основных задач настоящей главы состояла именно в том, чтобы способствовать формированию систематизированного понимания правовых основ банковского регулирования как основной части банковского права.
 
[1] п.2.5 Положения Банка России от 5 января 1998 г. № 14-П «О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации» //Вестник Банка России. 1998. № 7.
[2] Указание Банка России от 7 июля 1999 г. № 603-У «О порядке осуществления внутреннего контроля за соответствием деятельности на финансовых рынках законодательству о финансовых рынках в кредитных организациях» // Вестник Банка России. 1999. № 41.
[3] См. например: Инструкция Банка России от 1 октября 1997 № 1 "О порядке регулирования деятельности банков"; Положение Банка России от 8 сентября 1997 № 516 "О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации”.
[4] См. например: Приказ Банка России от 4 ноября 1996 г. № 02-401 «Об утверждении Положения «Об обязательных резервах Сберегательного банка Российской Федерации, депонируемых в Центральном банке Российской Федерации», Указание Банка России от 25 августа 1998 г. № 326-У «Об изменении порядка формирования обязательных резервов Сберегательным банком Российской Федерации», Письмо Банка России от 23 декабря 1996 г. № 383 «О порядке осуществления пруденциального банковского надзора за Сберегательным банком Российской Федерации».
[5] СЗ РФ. 1999. № 49. Ст.4697.
[6] Более подробно о валютном регулировании см. гл. 6 настоящего учебника.
[7] Вестник Банка России от 17 июня 1998 г., № 41.
[8] Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 1996 г., № 49, ст. 5494; Бюллетень международных договоров, август 1998 г., № 8
[9] СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5494.
[10] СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.
[11] Ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 25-ФЗ «О ратификации Договора о создании Союзного государства». //СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 146.
[12] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» //Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. 4-е изд. М.: “СПАРК”, 1996, с. 331.
[13] Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1995, с. 109.
[14] Аналогичные правила оформления документов коллегиальных и единоличных органов управления закреплялись и в ранее действовавшем с 1991 г. ГОСТе 6.38-90.
[15] СЗ РФ. 1997. № 52. Ст. 5712.
[16] Постановление Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации» //СЗ РФ. 1999. №14. Ст. 1730; № 44. Ст. 5319.
[17] СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689; 1998. № 47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026.
[18] Экономика и жизнь № 42, 1997.
[19] Нормативные акты по банковской деятельности. 1998. № 10.
[20] Вестник Банка России от 30 июня 1999 г., № 38.
[21] Вестник Банка России от 17 июня 1999 г., № 36.
[22] Вестник Банка России. 1998 г., № 38.
[23] Вестник Банка России. 1997. № 91.-92.
[24] Процентный риск и фондовый риск определяется в соответствии с Положением Банка России от 24 сентября 1999 № 89-П "О порядке расчета кредитными организациями размера рыночных рисков" Вестник Банка России. 1999. № 60.
[25] Инструкция Банка России от 22 мая 1996 г. № 41 "Об установлении лимитов открытой валютной позиции и контроле за их соблюдением уполномоченными банками Российской Федерации"//Вестник Банка России. 1996. № 24.
[26] Положение от 24 сентября 1999 г. № 89-П "О порядке расчета кредитными организациями размера рыночных рисков"//Вестник Банка России" от 29 сентября 1999 г., № 60.
[27] См.: Инструкция Банка России от 30 июня 1997 г. № 62а О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам; Указание Банка России от 13 июля 1999 г. № 606-У "О формировании резерва под операции кредитных организаций Российской Федерации с резидентами оффшорных зон"; Приказ Банка России от 30 марта 1996 г. № 02-77 Об утверждении Положения "Об обязательных резервах кредитных организаций, депонируемых в Центральном банке РФ"; Положение Банка России от 23 декабря 1997 г. № 9-П "О порядке формирования и использования резервного фонда кредитной организации" (признано незаконным (недействительным) в редакции Указания Банка России от 1 июля 1998 г. № 273-У Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. № КАС 99-194).
[28] Вестник Банка России. 1996. № 16.
[29] Вестник Банка России. 1999. № 80-81.
[30] Вестник Банка России. 1996. № 16.
[31] Указание Банка России от 11 января 2000 г. № 731-У "Об изменении нормативов обязательных резервов кредитных организаций и Сберегательного банка Российской Федерации и проведении внеочередного регулирования размера обязательных резервов по состоянию на 1 января 2000 года".
[32] Вестник Банка России. 1997. № 16.
[33] Лицензирование операций кредитных организаций с драгоценными металлами и драгоценными камнями закреплено в п. 14 ст. 17 Федерального закона от 26 марта 1998 г. “О драгоценных металлах и драгоценных камнях” (Собрание законодательства РФ. – 1998.- Ст. 1463; 1999. № 14. Ст. 1664.
[34] См.: Инструкция Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" //Вестник Банка России. 1998. № 55; 1999. № 32, 38; Положение Банка России от 23 апреля 1997 г. № 437 "Об особенностях регистрации кредитных организаций с иностранными инвестициями и о порядке получения предварительного разрешения Банка России на увеличение уставного капитала зарегистрированной кредитной организации за счет средств нерезидентов", утв. Приказом Банка России от 23 апреля 1997 г. № 02-195 //Вестник Банка России. 1997. № 25 и др.
[35] Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3477.
[36] Вестник ФКЦБ России. 1998. № 6.
[37] См. например: Протокол согласования разногласий по вопросам регулирования рынка ценных бумаг от 29 мая 1997 г. (утвержденный Правительством РФ от 30 мая 1997 г. № АЧ-П13-19ПР) // Вестник Банка России. 1997. № 36.
[38] Финансовая газета. 1997. 21 августа.
[39] Об особенностях приобретения долей (акций) кредитных организаций см. также: Положение Банка России от 26 марта 1999 г. № 72-П "О приобретении физическими лицами долей (акций) в уставном капитале кредитной организации", Инструкцию Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности".
[40] Порядок выпуска и регистрации ценных бумаг определен Инструкцией Банка России от 17 сентября 1996 г. № 8 “О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории РФ”//Вестник Банка России. 1996. № 46.
[41] Вестник Банка России. 1998. № 15.
[42] Вестник Банка России. 1999. № 1.
[43] Информационно-правовая система «Консультант плюс».
[44] Вестник Банка России, 1996, № 13.
[45] Вестник Банка России. 1999. № 24.
[46] Ведомости РФ. 1993. № 9. Ст. 336.
[47] Собрание актов Президента России и Правительства России. 1993. № 7.
[48] Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. Ст.1967.
[49] Российские вести. 1996. 6 августа.
[50] Бюллетень нормативных актов. 1998. № 22.
[51] Деньги и кредит. 19987. № 11.
[52] Российская газета. 1992э 18 июня.
[53] Нормативные акты для бухг-ра.1999. № 3.
[54] Бизнес и банки. 1998. № 38.
[55] См. например: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ. 1998. № 42. Ст. 9211.
[56] Более подробно о публично-правовых особенностях отношений между Банком России и кредитной организацией по поводу корреспондентского счета см.: Гейвандов Я.А. Центральный банк РФ: юридический статус, организация, функции, полномочия. – М., 1997. – С. 147-150; Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. – СПб., 1997. - С. 180-185.
[57] Российская газета от 30 апреля 1997 г.
[58] О банках и банковской деятельности. Сборник нормативных актов. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995, с. 204—223.
[59] Вестник Банка России. 1997. № 26.
[60] Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
 
< Пред.
[Назад]

Свежие публикации