Г л а в а 1. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БАНКА РОССИИ
1. Источники правового регулирования организации
и деятельности Банка России

В ходе проводимых в стране политических, экономических и правовых преобразований серьезное внимание уделяется улучшению функционирования денежно-кредитной системы РФ.

Реформирование денежно-кредитных отношений вызвало необходимость усовершенствования банковской системы, которая представляет собой строго определенную законом структуру специализированных организаций особого рода, действующих в сфере финансов и денежно-кредитных отношений, имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности[1]. Законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие основы организации и функционирования системы Банка России, являются источниками ее правового регулирования. В совокупности с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в денежно-кредитной и банковской сферах, они образуют банковское право РФ. Согласно ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[2] статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией РФ, упомянутым Федеральным законом и другими федеральными законами. В предусмотренных федеральными законами случаях вопросы организации и функционирования системы Банка России могут быть урегулированы нормативными актами Президента РФ и Банка России.

Ведущее место в правовом регулировании банковской системы принадлежит Конституции РФ, определяющей основы политической и экономической системы, принципы построения системы органов государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между ними. По вопросам организации и функционирования банковской системы принимаются федеральные законы (ст.76 Конституции РФ). Федеральные законы принимаются и одобряются палатами Федерального Собрания, соответственно — Государственной Думой и Советом Федерации, и подписываются Президентом РФ (ст. 95, 105, 107 Конституции РФ). Никакие иные законодательные органы государственной власти РФ (например, законодательные органы субъектов РФ) не вправе осуществлять правовое регулирование банковской системы и банковской деятельности.

Основные вопросы, касающиеся регулирования правового статуса Банка России, целей и задач его деятельности, взаимоотношений Банка России с органами государственной власти и местного самоуправления, а также вопросы денежно-кредитной политики, организации наличного и безналичного денежного обращения закреплены в Федеральном законе.

В Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. определены элементы банковской системы РФ, раскрываются наиболее общие понятия о субъектах банковской деятельности, порядке их создания, регистрации и лицензирования. Кроме того, в упомянутом Федеральном законе установлены виды осуществляемых в РФ банковских операций, а также правовые гарантии обеспечения стабильности банковской системы и т.п.[3]

Гражданский кодекс РФ[4] определяет общие правила создания и функционирования юридических лиц, их виды и правовое положение (особенности создания и правового положения акционерных обществ конкретизируются Федеральным законом «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г.)[5]. Кроме того, ГК РФ определяет содержание, основания приобретения, реализации и прекращения права собственности, хозяйственного ведения и оперативного управления, регулирует обязательственные и иные правоотношения гражданско-правового характера.

В ГК РФ устанавливаются также особенности правового регулирования отдельных видов обязательств, имеющих непосредственное отношение к банковской деятельности (заем и кредит, уступка денежного требования, банковский вклад и банковский счет, расчеты, порядок предоставления банковской гарантии и др.).

Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г.[6] определяет принципы осуществления валютных операций в РФ, функции и полномочия Банка России как органа валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности резидентов, включая уполномоченные банки, и нерезидентов при осуществлении валютных операций, ответственность за нарушения валютного законодательства.

Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г.[7] закрепляет особенности бюджетного устройства и бюджетного процесса и, в частности, применительно к Банку России устанавливает банковскую систему кассового исполнения бюджета.

Вопросы осуществления контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и внебюджетных фондов закреплены в Федеральном законе «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г.[8]

Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, кредитных организаций в части обслуживания ими государственного бюджета, а также за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ (ст. 19 Федерального закона).

Полномочия Банка России по обслуживанию государственного долга урегулированы также в Законе РФ от 13 февраля 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»[9], который закрепляет понятие, формы и состав государственного долга РФ, порядок его обслуживания Банком России.

Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»[10] регулирует организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, правовое положение, функции и полномочия федерального антимонопольного органа и иные вопросы.

Среди источников правового регулирования системы Банка России важное место занимает Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г.[11], который определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, особенности формирования и использования их имущества и т.п.

К источникам правового регулирования системы Центрального банка РФ, безусловно, относятся международные договоры Российской Федерации. В особенности это касается международных договоров, на основе которых создаются и функционируют представительства и учреждения Банка России на территории иностранных государств. Так, в соответствии с Конституцией РФ и ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации»[12] международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Упомянутый закон регулирует порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров, порядок представления рекомендаций Банка России при заключении международных договоров, а также иные полномочия Банка России в сфере международно-правового регулирования.

Источники правового регулирования системы Банка России содержатся и в некоторых других законодательных актах РФ. Например, особенности организации и деятельности полевых учреждений Банка России, не связанные с банковской деятельностью, определяются федеральными законодательными актами по вопросам обороны, безопасности и прохождения военной службы в Российской Федерации (военным законодательством), а также нормативными актами Президента РФ и высших органов военного управления.

Закрепленные в федеральных законах правовые нормы, касающиеся организации и функционирования системы Банка России, осуществления банковской деятельности в Российской Федерации, свое развитие и конкретизацию получают в нормативных актах Центрального банка РФ.

Правильное понимание статуса Банка России, его места в банковской системе и системе органов государственной власти возможно при комплексном изучении регулирующих организацию и деятельность Банка России законодательных актов.

Основными задачами Банка России, возглавляющего банковскую систему России, являются: защита и обеспечение устойчивости денежной единицы РФ (ст.75 Конституции РФ); обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения финансовых средств в РФ (п.1 ст. 8 Конституции РФ); обеспечение эффективности денежно-кредитного, инвестиционного процесса в народном хозяйстве (ст.74 Конституции РФ); банковское обеспечение внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов, создание надежных правовых условий вхождения российских кредитных организаций в международную банковскую систему; обеспечение надежного банковского обслуживания государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, общественных объединений и физических лиц; денежная эмиссия, обеспечение государственного регулирования, контроля и надзора за банковской деятельностью.

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности представляют собой систему, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения единым правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими деятельность системы[13].

В банковской системе условно можно выделить несколько уровней, поскольку составляющие ее элементы имеют различные, в рамках данной системы, цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений — сфере финансов и денежно-кредитного обращения, имеют единый предмет и метод правового регулирования. Существование в банковской системе нескольких уровней обусловлено тем, что в единую систему включены Центральный банк РФ, являющийся федеральным банком и главным банком России, иные кредитные организации (банковские и небанковские), создающиеся по законодательству России, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст.2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). В связи с этим многими учеными высказывается вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк Российской Федерации, а второй – кредитные организации[14]. Но с учетом особенностей правового статуса банковских и небанковских организаций, представительств и филиалов иностранных банков уровней банковской системы оказывается несколько больше.

Центральное место в банковской системе занимает Банк России, который, помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций, выполняет ряд не свойственных им функций: является главным банком страны, реализующим наряду с другими органами России государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах, в связи с чем наделен соответствующими государственно-властными полномочиями. Поэтому важно определить и четко сформулировать в федеральном законодательстве правовой статус Банка России, его место в системе органов РФ, осуществляющих управление денежно-кредитной и всей экономической жизнью России.

Юридической науке известны две макросистемные модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти:

1) центральный банк может являться агентом министерства финансов, для того чтобы проводить на практике финансовую политику политической группы, находящейся у власти;

2) центральный банк может быть независим от правительства, чтобы гарантировать стабильность финансовой политики вне зависимости от настроений политических властных структур[15].

Однако определение правового положения Центрального банка РФ и его места в системе государственных органов осложнено противоречиями, содержащимися в действующем законодательстве, которые после внесения изменений в Закон РСФСР «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в 1995 году не были устранены. Первый вариант Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)», принятый Государственной Думой 27 января 1995 г. вызвал нарекания Президента РФ и был им отклонен в связи с неопределенностью правового положения Банка России как «юридического лица с особым статусом». Внимание законодателей было обращено на то, что действующее законодательство не предусматривает введения «особого статуса» для юридических лиц.

В последующем этот недостаток был устранен, но формальное исключение из текста закона термина «особый статус», против которого возражал Президент России, не устранило тех реальных противоречий, которые заложены в содержании Конституции РФ, Федеральных законов «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности».

К примеру, в соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ находятся «федеральные экономические службы, включая федеральные банки», т.е. федеральных банков по смыслу этой нормы может быть несколько. Согласно Указу Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. № 1184[16], Центральный банк РФ является федеральным банком (п. 5). Какие-либо иные федеральные банки в банковской системе Российской Федерации в настоящее время не существуют. Это означает, что именно Центральный банк РФ включен в систему федеральных экономических служб (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. При этом руководители этих органов не входят по должности в состав Правительства РФ (Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 30 сентября 1992 г. № 1147)[17]. Учитывая, что все федеральные экономические службы являются федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, Банк России по смыслу п. «ж» ст. 71 Конституции РФ также включен в систему исполнительной власти РФ. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Действующий Закон РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров—Правительстве Российской Федерации»[18] позволяет Президенту РФ ввести в состав Правительства РФ по представлению его Председателя руководителей других центральных органов управления, при условии, что эти органы подведомственны Правительству РФ. Между тем, как следует из содержания Указов Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 и от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[19], Банк России в качестве органа, подведомственного Правительству РФ, не упоминается. Более того, согласно банковскому законодательству Банк России включен в иную — банковскую систему Российской Федерации и, в пределах возложенных на него функций и полномочий, независим в своей деятельности от органов государственной власти (ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст.5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Из другого конституционного положения следует, что основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля, а также осуществление денежной эмиссии (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). По смыслу этой нормы Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти РФ, т.е. предполагается, что в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной власти в качестве самостоятельного звена. Иначе незачем было бы использовать в данной правовой норме словосочетание «независимо от других органов государственной власти». Вместе с тем, в исчерпывающем перечне федеральных органов государственной власти РФ, также закрепленном в Конституции РФ, упоминаются только Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (п. 1 ст. 11).

В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации» в редакции 1995 г. Банк России является юридическим лицом, уставный капитал и иное имущество которого являются федеральной собственностью (ст. 2). Под федеральной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (п. 1 ст. 214 ГК РФ). Согласно Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. 1 ст. 114). В то же время согласно гражданскому законодательству права собственника федеральной собственности от имени РФ осуществляют органы государственной власти и лица в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренном федеральными законами по специальному поручению в них содержащемуся, от имени Российской Федерации могут выступать не только государственные органы, но и юридические лица (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению находящейся в его ведении федеральной собственностью установлены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Однако этот закон не определяет, в какой форме за Банком России закреплено имущество РФ (ст. 2 Федерального закона). Между тем, действующее законодательство предусматривает, что за юридическими лицами имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепляется в двух формах: на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 126 ГК РФ).

Устанавливая правовые формы закрепления федерального имущества за юридическими лицами, действующее законодательство регулирует также объем и особенности ответственности РФ и соответствующего юридического лица, за которым закреплено имущество РФ. В отношении Банка России эти вопросы в законодательстве не определены, что затрудняет не только понимание, но и применение заинтересованными лицами норм, регулирующих правовой статус Банка России, его права и обязанности, а также ответственность, которая может быть возложена на Банк России и на закрепленное за ним имущество.

Таким образом, Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе органов государственной власти и его статус как юридического лица, но содержат нормы, противоположные друг другу и характеризующие Банк России, во-первых, как орган государственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономических служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осуществлении своих полномочий, но имущество которого является федеральной собственностью.

2. Особенности правового статуса Банка России

Проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии в банковской сфере потребовали изменения правового положения, функций и полномочий главного банка Российской Федерации. Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только административными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с использованием Банком России таких, далеко не административных инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как: процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.

В результате преобразований Банк России приобрел функции государственного органа, осуществляющего банковское регулирование, банковский надзор и контроль от имени РФ. Для реализации указанных функций на Банк России возложены государственно-властные полномочия. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание юридических и физических лиц, осуществляет кассовое исполнение бюджета, операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ч. 2 ст. 23 Федерального закона) и т.п. Приведенные особенности правового положения Банка России представляют интерес с точки зрения банковского права. Но Банк России в установленных Федеральным законом случаях может также участвовать в гражданских и иных (например, трудовых) правоотношениях в своих интересах или в интересах своих служащих, может осуществлять управленческие функции в отношении подчиненных предприятий, учреждений и организаций.

Вместе с тем, несмотря на такое разнообразие возложенных на Банк России функций, его правовое положение, в том числе организационно-правовая форма как юридического лица в действующем законодательстве должным образом не определено. Поэтому исследование правового положения Банка России представляется весьма актуальным для российской юридической науки и практики.

Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является приданный ему статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. Поэтому закрепленный в Федеральном законе статус Банка России, как и статус других юридических лиц, должен соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим общие положения о юридических лицах (гл. 4 ГК РФ).

Согласно ст. 2 Федерального закона Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления РФ. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность. Придумывать нечто не предусмотренное законом их создатели (учредители) не вправе[20]. Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).

Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, являются цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.

Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями[21]. Именно в связи с некоммерческим статусом Банка России ст. 2 Федерального закона предусматривает, что Банк России в налоговых органах не регистрируется.

Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона). Указанные цели Банка России связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они несомненно нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116—123 ГК РФ, ст. 6—12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником — Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник — Российская Федерация — наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник — Российская Федерация — финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.

Имущество любого юридического лица на основании ГК РФ может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления. Учитывая, что в Федеральном законе прямо установлено, что собственником имущества Банка России является РФ, Банк России собственником имеющегося у него имущества не является. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что «субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113—114 ГК РФ), как разновидность коммерческих организаций»[22]. Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного управления, как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п.1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).

Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собственностью, Федеральный закон определил, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных Федеральным законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полномочиями, закрепленными в Федеральном законе (ст. 1, 2 Федерального закона). В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), Федеральным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России. Так, определено, что изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается (ст. 2 Федерального закона). Данная норма, как представляется, является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного Федеральным законом запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете[23], а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Федерального закона). Вместе с тем, как видно из анализа некоторых решений Правительства РФ оно не исключает возможности получения от Банка России соответствующих кредитов[24]. Поэтому законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции РФ). Таким образом, предусмотренный ст. 2 Федерального закона особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России объективно обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации, при необходимости, осуществляется на основании, принимаемых в установленном порядке федеральных законов. Например, Федеральным законом от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка РФ в федеральный бюджет» Банку России предписано перечислить в федеральный бюджет прибыль по отчету за 1994 г. в сумме 5 трлн. рублей[25].

Некоторые особенности присущи Банку России и в части касающейся распоряжения им своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Но из этого общего правила применительно к Банку России также имеются исключения. Так, Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года[26]. Согласно ст. 10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» прибыль Банка России является одним из источников формирования доходов федерального бюджета на 1997 г.[27]

С момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона).

Федеральным законом право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено. Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами Банк России может получать собственные доходы. Однако Федеральным законом предусмотрены значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами — некоммерческими организациями (ст. 7, 48 Федерального закона).

Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом (п. 3, 4 ст. 4 Федерального закона). Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной и банковской системами. Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере (ст. 35 Федерального закона). Полученные в процессе установленной Федеральным законом деятельности Банка России доходы (балансовая прибыль) по итогам года, как уже отмечалось, используются на 50 % для пополнения доходов федерального бюджета, на 50 % для пополнения соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п. Из упомянутых резервов и фондов Банк России осуществляет свои расходы, в основном связанные с использованием гражданско-правовых, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного управления (регулирования) экономикой. Тем самым обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств.

Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволяют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ, и в частности органов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не определяют. Между тем, именно в этих законодательных актах было бы логичнее закрепить особенности, присущие государственным учреждениям[28].

Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления в кредитно-денежной и банковской сферах. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного управления.

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов вполне обоснованно отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти»[29]. Органом, осуществляющим функции государственного управления в кредитно-денежной сфере, но не относящимся к субъектам исполнительной власти, является Банк России. Осуществляемые Банком России функции государственного управления отличаются от деятельности многих других органов государственного управления тем, что такое управление носит не непосредственный характер, предполагающий право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных объектов. Государственное управление денежно-кредитной и банковской деятельностью осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля, регулирования Банком России банковской деятельности (банковское регулирование), а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему не подчиненных.

Следовательно, Банк России безусловно является органом государственного управления РФ, наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности. Но при этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и, по общему правилу, не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность. Одновременно с этим в отличие от других государственных органов Банк России при осуществлении функций по регулированию банковской деятельности полностью независим от всех органов государственной власти, действующих в России.

Центральный банк РФ в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ. Банк России является особым государственным органом РФ. Правовое положение Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность, связанную с государственным управлением, в соответствии с действующим законодательством и целями его деятельности, вполне согласуется с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Все особенности юридического статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учреждения, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегулировать в Федеральном законе.

Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой государственный орган управления с возложенными на него особыми функциями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности. Для реализации упомянутых функций Банк России наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями. Его особый статус выражается в том, что Центральный банк РФ не включен в систему органов государственной власти РФ (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих государственное управление в денежно-кредитной и банковской сферах РФ[30]. В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов. Например, по мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, высказанному применительно к органам прокуратуры, они также составляют особую группу государственных органов и при этом не относятся к органам законодательной, исполнительной и судебной власти[31].

Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса Банка России как государственного органа и юридического лица.

3. Функции Банка России: их понятие, виды и содержание

Под функциями в юридической науке понимаются основные направления деятельности органов государственной власти или иных юридических лиц, определенная работа, круг их деятельности, осуществляемый в порядке, установленном законом или иным правовым актом. Функции характеризуют общие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще[32]. Любые государственные органы или организации создаются для выполнения специальных, только им присущих функций. При этом все структурные подразделения органа (организации), осуществляя возложенные на них функции, обеспечивают реализацию общих функциональных задач этого органа (организации).

Функции Банка России определены в действующем законодательстве (ст. 4 Федерального закона). Причем приведенный в упомянутой статье перечень не является исчерпывающим. Для классификации функций центральных банков используются различные критерии.

Так, в зависимости от направлений деятельности Банка России Л.Г. Ефимова выделяет функцию хозяйственной деятельности и административные функции Банка России, которые, в свою очередь, подразделяются на организаторскую (организация и управление денежным обращением) функцию и функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и других кредиторов коммерческих банков[33].

По мнению В.П. Полякова и Л.А. Московкиной, функции центральных банков могут быть классифицированы на основные, без которых невозможно выполнение главной задачи центрального банка — сохранение стабильности национальной денежной единицы, и дополнительные, соответствующие решению этой задачи. При этом основные функции, в свою очередь, подразделяются на регулирующие, контрольные и обслуживающие[34].

Если для классификации функций Банка России использовать признак закрепления их в Федеральном законе, то можно предложить такую систему функций: 1) функция банковского регулирования; 2) функция банковского надзора и контроля; 3) функция осуществления эмиссии наличных денег и организации их обращения; 4) функция взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления (пп.12, 13 ст. 4); 5) международно-правовая функция (глава 1Х); 6) аналитическая, научная и прогностическая функция; 7) функция банковского обслуживания; 8) функции Банка России как самостоятельного юридического лица-участника гражданских, трудовых, административных и иных правоотношений; 9) иные функции, возложенные на Банк России федеральным законодательством. К иным функциям Банка России могут быть отнесены функция регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами (п. 8 ст. 4 Федерального закона), функция хранения и осуществления операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ст. 23 Федерального закона) и т.п.

В зависимости от того, в чьих интересах Банком России осуществляются конкретные функции, условно можно выделить: а) функции, осуществляемые Банком России от имени и в интересах РФ б) функции, осуществляемые Банком России от своего имени, но в интересах всего общества; в) функции, осуществляемые Банком России от своего имени и в своих интересах как юридическим лицом.

Кроме того, функции Банка России могут быть как внутренними, осуществляемыми с резидентами в пределах РФ, так и внешними, т.е. осуществляемыми при представлении интересов РФ и Банка России во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, международными и иными организациями.

По признаку отношения к банковской деятельности функции Банка России могут быть классифицированы на: а) функции, осуществляемые в интересах экономической политики государства в целом; б) функции в сфере денежно-кредитной политики; в) функции в сфере управления банковской системой; г) функции в сфере непосредственно банковской деятельности (осуществление банковских операций).

Основополагающей для Банка России является закрепленная в Конституции РФ функция Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля (п.2 ст. 75 Конституции РФ). Защита и обеспечение устойчивости рубля по сути является задачей, на достижение которой направлена вся деятельность Банка России, все возложенные на него функции и предоставленные полномочия.

Важное значение имеет возложенная на Банк России функция банковского регулирования. Банковское регулирование — общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений деятельности Банка России. Среди них такие основополагающие, как: установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, в том числе валютных, включающее осуществление расчетных операций в иностранной валюте и с иностранными государствами (регулирование банковских операций), координацию, регулирование и лицензирование организации расчетных, в том числе клиринговых, систем в РФ, а также установление правил, форм, сроков и стандартов осуществления безналичных расчетов (ст. 80 Федерального закона); установление специальных экономических нормативов для кредитных учреждений (обязательные экономические нормативы); осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.); установление порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для организаций, включенных в банковскую систему; установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций; установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций (пп. 4, 5, 6,10 ст. 4 и ст. 56, 59 Федерального закона); а также установление порядка осуществления банковского надзора и контроля.

Банковское регулирование осуществляется Банком России с использованием административно-правового и гражданско-правового методов регулирования. При этом в основе обоих методов правового регулирования лежат экономические отношения, поскольку оба метода правового регулирования используются Банком России в денежно-кредитной и банковской сферах общественных отношений. Экономическое содержание осуществляемого Банком России банковского регулирования наиболее ярко проявляется при установлении в соответствии со ст. 61 Федерального закона кредитным организациям обязательных нормативов, имеющих универсальный и общеобязательный характер. Указанные нормативы имеют безусловно экономический характер, но они облекаются в правовую форму нормативных актов, т.к. в их основе лежат государственно-властные полномочия Банка России.

Можно выделить следующие формы осуществления Банком России функции банковского регулирования методом административно-правового регулирования: а) нормотворчество, в процессе которого Банком России устанавливаются порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в РФ, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций; в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов.

Вместе с тем, Банком России в процессе банковского регулирования используются не только административные методы, но и договорные, рыночные механизмы, регулируемые нормами гражданского законодательства, не связанные с осуществлением государственно-властных полномочий. Например, выполнение функции кредитора для кредитных организаций, совершение иных сделок с кредитными организациями (покупка и продажа ценных бумаг, гарантий, поручительств, валютные интервенции и т.п.), в основе которых находятся договорные, а не административные правоотношения (п. 3 ст. 4; ст. 61 Федерального закона).

Осуществляемое в процессе банковского регулирования нормотворчество Банка России является особого рода деятельностью Банка России как государственного органа, уполномоченного осуществлять функцию государственного управления. Именно нормотворчество позволяет возвести решение Банка России как государственного органа, обусловленное объективными социально-экономическими процессами, в общеобязательные правила поведения путем их закрепления в подзаконных нормативных актах Банка России, принятых в соответствии с федеральным законодательством и влекущих юридические последствия.

Вместе с тем, деятельность Банка России по осуществлению подзаконного регулирования банковских правоотношений, являясь формой (средством) реализации функций банковского регулирования, возложенных на Банк России, ввиду ее особой важности приобретает характер самостоятельной — нормотворческой функции Банка России.

Нормативные акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом[35].

В результате нормотворчества устанавливаемые в процессе банковского регулирования общие положения получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права. При этом нормотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, необходимость правовых нововведений назрела, нормотворческая функция соответствующего органа закреплена в законодательном порядке, и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы[36].

Таким образом, нормотворческая деятельность Банка России — это процесс, включающий совокупность последовательно совершаемых действий, завершающих его государственную управленческую деятельность по формированию банковского права, составной частью которого являются решения Банка России. Вместе с тем, компетенция Банка России при осуществлении нормотворческой деятельности ограничена предусмотренными законом пределами, или предметом нормотворческой деятельности Банка России, включающим любые вопросы, отнесенные к его компетенции. Установлено только одно условие правомерности издания Банком России нормативных актов — обстоятельства, являющиеся предметом нормотворческой деятельности Банка России, должны быть отнесены к его компетенции федеральным законодательством (ст. 6 Федерального закона).

Предметом нормотворческой деятельности Банка России в соответствии с действующим законодательством являются все вопросы, связанные с банковским регулированием, осуществляемым Банком России.

В отличие от нормативных актов других органов государственной власти и управления, ст. 6 Федерального закона сформулирована таким образом, что предполагает обязательность нормативных актов Банка России для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом действующее законодательство устанавливает существенное требование — отсутствие каких-либо противоречий нормативных актов Банка России федеральному законодательству.

Одной из форм банковского регулирования является валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определению порядка осуществления расчетов с иностранными государствами (п. 10 ст. 4 Федерального закона). Осуществляя валютное регулирование, Банк России действует на основании Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и других федеральных законов как основной орган государственного валютного регулирования. В процессе валютного регулирования Банк России определяет сферу и порядок обращения в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте; издает нормативные акты, обязательные к исполнению в РФ резидентами и нерезидентами; устанавливает правила проведения резидентами и нерезидентами в РФ операций в иностранной валюте, а также правила проведения нерезидентами в РФ операций с валютой РФ и ценными бумагами в валюте РФ; устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пересылки в РФ иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках за пределами РФ; устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным организациям на осуществление валютных операций и выдает такие лицензии; устанавливает единые формы учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе уполномоченными банками, а также порядок и сроки их представления; готовит и публикует статистику валютных операций РФ по принятым международным стандартам; выполняет другие функции, предусмотренные вышеупомянутым законом (ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Функции банковского надзора и контроля. Функция банковского надзора представляет собой установленную законом государственную деятельность Банка России по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на обеспечение режима законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему РФ. Банковский надзор осуществляется в целях обеспечения надлежащего соблюдения кредитными организациями действующего банковского законодательства и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок кредитных организаций на предмет соответствия их учредительных документов, финансово-хозяйственной, кредитной деятельности, а также деятельности по осуществлению банковских операций действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативным актам и обязательным нормативам, установленным Банком России (ст. 55 Федерального закона). Упомянутые обстоятельства являются предметом банковского надзора. Основными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, является обеспечение законности создания, организации и деятельности кредитных организаций, обеспечение их надежности и поддержание стабильности, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов (ст. 55 Федерального закона).

Основными принципами банковского надзора являются: законность, постоянность, беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту, а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России либо лицами, действующими по его поручению.

Согласно закону надзорные и регулирующие функции Банка России могут осуществляться не только Банком России, но и создаваемым при Банке России органом банковского надзора. Решение о создании такого органа может принимать Совет директоров Банка России (ст. 55 Федерального закона).

Банком России и уполномоченными банками осуществляется также банковский валютный контроль за соблюдением валютного законодательства при осуществлении валютных операций (ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»). Совместно с Госкомитетом России по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур Банк России осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных правил в сфере банковской деятельности.

Однако в действующем законодательстве и некоторых документах Банка России допускается смешение содержания надзорных и контрольных функций. Например, в Письме Банка России «О некоторых вопросах взаимоотношений Банка России и коммерческих банков, а также коммерческих банков и их клиентов» от 4 июля 1991 г. № 04065[37] отмечается буквально следующее: «Функции надзора Банка России за деятельностью банков, определенные банковским законодательством РСФСР, заключаются в надзоре за соблюдением банками устанавливаемых экономических нормативов и контроле за правильным применением банковского законодательства». По смыслу упомянутого письма контроль является формой надзора, что безусловно не соответствует имеющимся в российском праве и юридической науке представлениям о контроле и надзоре как самостоятельных формах наблюдения за обеспечением законности.

Надзорный орган не имеет отношений подчиненности с поднадзорным объектом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности, но не целесообразности, не вмешиваясь в его оперативную или иную форму деятельности. Надзорная деятельность Банка России предполагает проверку поднадзорного объекта и, при выявлении каких-либо нарушений, направление ему обязательных для исполнения предписаний с требованием устранения выявленных нарушений, а также применение установленных в федеральном законодательстве санкций. В отличие от надзора контроль предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом, а также вмешательство в оперативную деятельность контролируемого лица с целью устранения допущенных нарушений[38].

Банк России, по общему правилу, не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций. Лишь в строго определенных законом случаях, как правило в качестве санкции за неисполнение своих предписаний, а также в случае реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) Банк России вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и назначает временную администрацию по управлению этой организацией на срок до 18 месяцев (ст. 55 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 75 Федерального закона). Все иные меры ответственности, которые Банк России может применить к кредитным организациям, не предполагают вмешательства в их оперативную деятельность.

Более того, в ст. 19 Федерального закона « О банках и банковской деятельности» прямо закреплено, что меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 75), к кредитным организациям могут применяться только в порядке надзора. Применение каких-либо мер ответственности со стороны Банка России к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством не предусматривается. С учетом изложенного, действующее законодательство в части предоставления Банку России контрольных полномочий в процессе банковской деятельности подлежит приведению в соответствие с ГК РФ и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц — клиентов, а также вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 55, 57 Федерального закона). Исключения из этих правил могут устанавливаться только федеральным законодательством.

Вместе с тем, было бы ошибочным утверждение, что Банк России вообще должен быть лишен каких-либо контрольных полномочий, поскольку возложенные на него функции не ограничиваются сугубо банковской деятельностью. Так, некоторые ранее принятые правовые акты, не являясь актами законодательными, предписывают кредитным организациям и Банку России, когда он осуществляет функции банковского обслуживания клиентов, выполнять не свойственные им функции. Например, Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 г. «О безотлагательных мерах по нормализации налично-денежного обращения в Российской Федерации»[39] и утвержденным решением Совета директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40 «Порядком ведения кассовых операций в РФ»[40] на банки возложена обязанность проведения систематических проверок соблюдения предприятиями требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. Однако в нарушение банковского законодательства эти функции Банк России осуществляет не в соответствии с федеральными законами, а на основании подзаконных актов.

Банк России согласно Закону РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. осуществляет кассовое исполнение бюджета РФ. В этой связи ему могут быть предоставлены определенные контрольные полномочия, но их содержание и порядок применения нуждаются в конкретизации и закреплении в федеральном законодательстве. Так, в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, улучшения взаимодействия контрольных органов в Российской Федерации установлен государственный финансовый контроль[41]. Государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ (п. 1 Указа). Государственный финансовый контроль согласно п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. среди прочих государственных органов возложен на Центральный банк РФ, но в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий государственных органов. Однако Федеральный закон не содержит норм, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет функцию финансового контроля. Между тем, необходимость наделения Банка России соответствующими полномочиями имеет объективные основания, в особенности применительно к исполнению Банком России функций по кассовому исполнению государственного бюджета, осуществлению операций с федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, банковскому обслуживанию государственных органов и юридических лиц, использующих средства указанных бюджетов и внебюджетных фондов. Проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, признано необходимым (п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095). В случае внесения необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон Банк России мог бы быть наделен полномочиями по проведению вневедомственного банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств. Банк России мог бы осуществлять предварительный вневедомственный банковский контроль за обоснованностью заключаемых договоров и сделок при расчетах обслуживаемыми им лицами бюджетными денежными средствами. Такое право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Но при этом необходимо иметь в виду, что, согласно гражданскому законодательству, кредитные организации не состоят в отношениях подчиненности со своими клиентами и не вправе вмешиваться в их оперативную или административно-хозяйственную деятельность, в частности банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению (п. 3 ст. 845 ГК РФ). Следовательно, предоставление Банку России функций финансового контроля в отношении своих клиентов потребует изменений в законодательстве.

Функция осуществления денежной эмиссии и организации денежного обращения. Согласно Конституции РФ денежная эмиссия, т.е. выпуск денег в обращение, в РФ осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (п.1 ст. 75 ). Денежной единицей в РФ является рубль. Введение и эмиссия других денег в РФ не допускаются. Конституция РФ, возлагая на Банк России функцию эмиссии денег в обращение, не ограничивает полномочия Банка России какой-либо одной формой эмиссии (наличной и безналичной). Следовательно, предполагается, что Банк России осуществляет эмиссию денег в наличной и безналичной формах. Факт осуществления денежной эмиссии в безналичной форме признается и в юридической литературе. Так, В.П. Поляков и Л.А. Московкина отмечают, что под эмиссионной деятельностью центральных банков в широком смысле понимается пополнение денежного обращения всеми видами денежных средств, т.е. не только наличными, но и безналичными (например, покупка ценных бумаг, иностранной валюты, кредитование банков), влекущее увеличение совокупного денежного оборота. Более того, возможны случаи, когда эмиссия денег в безналичной форме имеет место в процессе осуществления коммерческими банками банковских операций, к примеру, с ценными бумагами («создание депозитов»)[42]. Очевидно, именно с целью ограничения возможностей коммерческих банков на осуществление депозитной эмиссии в Конституции РФ исключительное право на осуществление денежной эмиссии во всех ее формах предоставлено Банку России. Однако в Федеральном законе монопольная функция Банка России по осуществлению денежной эмиссии ограничена только эмиссией наличных денег. Аналогичным образом ограничена и не предусмотрена действующим законодательством функция Банка России по организации их безналичного обращения (ст. 29 Федерального закона). Между тем, известно, что денежное обращение представляет собой движение денег в наличной и безналичной формах для обслуживания кругооборота товаров, а также нетоварных платежей и расчетов в процессе экономических отношений[43].

Безналичное, как и наличное, денежное обращение подлежит регулированию в федеральном законодательстве. Но эта сфера денежного обращения не регулируется банковским или иным законодательством. Порядок осуществления эмиссии безналичных денег и организации их обращения каким-либо органом государственной власти Российской Федерации или Банком России законодательно не определен. Однако если принять во внимание, положения ст. 4, 29 и 34 Федерального закона, то соответствующие полномочия безусловно должны быть предоставлены Банку России.

Определенная нелогичность заложена в содержании ст. 34 Федерального закона, определяющей, что в целях организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации на Банк России возлагаются следующие функции: прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов; установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения; определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона организация наличного денежного обращения является не целью деятельности, а функцией Банка России, поэтому закрепленные в ст. 34 Федерального закона положения по сути являются не функциями, а полномочиями Банка России, являющимися средствами реализации функции организации наличного денежного обращения.

Функция Банка России по банковскому обслуживанию предполагает осуществление им всех видов банковских операций при обслуживании клиентов.

Функцию банковского обслуживания Банк России осуществляет в интересах достижения стоящих перед ним задач, а также в целях удовлетворения потребностей участников экономических отношений, действующих в особых условиях, исключающих возможность осуществления банковских операций через кредитные организации.

Осуществляя рассматриваемую функцию банковского обслуживания, Банк России руководствуется теми же правилами, что при осуществлении других функций, за тем исключением, что Банк России вступает со своими клиентами в договорные отношения, которые строятся не на отношениях власти и подчинения, а на принципе равенства сторон. В этом случае Банк России не имеет каких-либо государственно-властных полномочий в отношении своего клиента, а действует как обычная кредитная организация.

Не менее важной является функция Банка России, направленная на взаимодействие с органами государственной власти и управления РФ и кредитными организациями. Предметом взаимодействия с государственными органами является участие Банка России в разработке экономической политики Правительства РФ, разработке и проведении единой государственной денежно-кредитной политики, составлении платежного баланса РФ; взаимное представительство должностных лиц Банка России и Правительства РФ соответственно на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России, взаимное информирование друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, консультирование и т.п. (пп. 12, 13 ст. 4 Федерального закона).

Банк России взаимодействует также с кредитными организациями и их ассоциациями. Возможны несколько вариантов такого взаимодействия: консультации по вопросам, связанным с принятием решений нормативного характера, имеющих значение для всей банковской системы России; представление кредитным организациям необходимых разъяснений; рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности (ст. 77 Федерального закона).

Международная и внешнеэкономическая функция. В рамках этой функции Банк России представляет интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях (ст.50 Федерального закона), а также устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю (ст. 52 Федерального закона). Банк России вправе участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе взаимодействовать с центральными банками иностранных государств. Взаимоотношения Банка России с международными кредитными организациями осуществляются в соответствии с международными договорами РФ, федеральными законами, а также межбанковскими соглашениями (ст. 8 Федерального закона).

Аналитическая, прогностическая и научная функция состоит в постоянном изучении, анализе, обобщении и выработке научно обоснованных предложений о состоянии, развитии и возможных результатах государственной экономической, в том числе денежно-кредитной, политики, состоянии и перспективах банковской системы; подготовке и представлении Президенту РФ, Правительству РФ и Государственной Думе РФ соответствующих статистических данных. Проведение научных исследований финансово-экономического, юридического, научно-технического характера, имеющих значение для совершенствования и развития денежно-кредитной и банковской систем России, также являются частью указанной функции.

Банк России может исполнять иные функции, если они предусмотрены действующим законодательством. Например, Банк России, как государственная организация, осуществляет кассовое исполнение бюджета, осуществляет операции, предусмотренные ст. 23 Федерального закона. Федеральный закон устанавливает, что изложенный в ст. 4 перечень функций Банка России не является исчерпывающим и эти функции могут быть дополнены федеральными законами (п. 14 ст. 4 Федерального закона).

Реализация функций Банка России в реальных общественных отношениях и достижение стоящих перед ним задач и целей возможны благодаря соответствующей организации Банка России и предоставленным ему законом полномочиям.