Я.А. Гейвандов. Основы правового регулирования банковской системы в Российской Федерации

(статья была написана осенью 1996 г. и опубликована в журнале «Государство и право». -  1997. - № 6. - С. 84-91. Авторский гонорар перечислен на восстановление Храма Христа Спасителя в г. Москве)

Банковская система Российской Федерации и источники ее правового регулирования. Рефор­мирование экономических отношений в России вызвало необходимость усовершенствования банковской системы, которая представляет собой четко определенную законом структуру специали­зированных организаций особого рода, действую­щих в сфере финансов и денежно-кредитных отно­шений, имеющих исключительные полномочия для осуществления банковской деятельности[1].

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что все банки в совокупности есть система, вне которой их деятельность невозможна. Банковская деятельность не может быть реализована вне системы, вне подчинения еди­ным правилам ведения операций, вне опоры на центр с его функциями, объединяющими дея­тельность системы[2].

В банковской системе Российской Федерации условно можно выделить несколько уровней, по­скольку элементы, ее составляющие, имеют раз­личные в рамках данной системы цели, задачи, функции, полномочия и ответственность, т.е. имеют различный правовой статус, но при этом действуют в одной и той же сфере общественных отношений – сфере финансов и денежно-кредит­ного обращения, имеют единые предмет и метод правового регулирования.

Существование в банковской системе несколь­ких уровней обусловлено тем, что в единую сис­тему включены Центральный банк РФ, являю­щийся федеральным банком и главным банком Российской Федерации, кредитные организации (банковские и небанковские), создающиеся по законодательству России, а также филиалы и представительства иностранных банков (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности"). В этой связи высказано вполне обоснованное мнение, что в России сложилась двухуровневая банковская система, первый уровень которой занимает Центральный банк РФ, а второй - банки и иные кредитные организации[3]. Но с учетом особенностей правового статуса бан­ковских и небанковских кредитных организаций, представительств и филиалов иностранных банков уровней банковской системы оказывается больше.

Центральное место в банковской системе за­нимает Банк России, который помимо сходных с кредитными организациями банковских операций выполняет ряд не свойственных им функций, а также наделен государственно-властными полномочиями по организации функционирования системы в целом.

Структурные элементы банковской системы могут быть классифицированы по различным при­знакам. Так, по признаку наличия государствен­но-властных полномочий могут быть выделены: Центральный банк РФ как единственный банк, имеющий государственно-властные и нормотворческие полномочия, и кредитные организации, фи­лиалы и представительства иностранных банков.

Образующие банковскую систему организа­ции могут иметь статус юридического лица (Банк России, кредитные организации, иностранные банки) или не иметь такого статуса (структурные подразделения, территориальные учреждения Банка России; представительства и филиалы ино­странных банков в Российской Федерации). По месту регистрации в банковской системе России действуют организации, созданные и зарегистри­рованные в РФ, а также организации, зарегистри­рованные по законодательству иностранных госу­дарств, расположенные за пределами РФ, и их представительства и филиалы, находящиеся в РФ.

В зависимости от целей, стоящих перед кре­дитными и иными организациями, включенными в банковскую систему России, их можно разде­лить на коммерческие и некоммерческие. Ком­мерческими являются организации, преследую­щие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, т.е. все кредитные организации. При этом по смыслу ст. 50 ГК РФ представительства и филиалы иностранных бан­ков коммерческими организациями по законодательству России признаны быть не могут, по­скольку таковыми являются непосредственно те иностранные банки, которых они представляют. Коммерческие банки бывают универсальными и специальными, региональными и межрегиональ­ными (не ограничивающими свою деятельность определенной территорией), отраслевыми или созданными под реализацию конкретной про­граммы (например, банки развития) и не ограни­чивающими свою деятельность определенной от­раслью или программой. К некоммерческим ор­ганизациям относится Центральный банк РФ, не имеющий цели получения прибыли.

Одним из важнейших критериев, позволяю­щих классифицировать организации, образую­щие банковскую систему, на группы, является форма собственности. По этому признаку могут быть выделены частные, государственные, муни­ципальные и смешанные кредитные организации. Банк России является государственной организа­цией, поскольку его уставный капитал и иное имущество являются федеральной собственностью, а 50% финансовой прибыли перечисляется в федеральный бюджет.

В целях обеспечения экономической реформы в России могут создаваться муниципальные бан­ки. Таковыми признаются коммерческие банки, входящие в банковскую систему РФ и осуществ­ляющие свою деятельность в соответствии с за­конодательством о банках и банковской деятель­ности, одним из учредителей (участников) кото­рых выступает соответствующий орган местного самоуправления (п. 1 постановления Верховного Совета РФ "О создании муниципальных банков в городах" от 22 июля 1993 г.). К частным относятся кредитные организации, уставный капитал и имущество которых находятся в собственности физических или юридических лиц, основанных на частной собственности. Во всех иных случаях кредитные организации могут быть отнесены к смешанному типу. Среди них такие крупнейшие банки, как Сбербанк России и Внешторгбанк России, больше половины акций которых до 1 января 2000 г. принадлежат Банку России. В зависимости от принадлежности юридических и физических лиц, внесших свои средства в уставный капитал кредитных организаций, тому или иному государству эти организации могут быть российскими или с иностранными инвестициями (совместные, иностранные).

Кредитные организации вправе создавать союзы и ассоциации, которые не являются элементами банковской системы России, непосредствен­но не осуществляют банковских операций, и деятельность которых не может преследовать извлечения прибыли. Основными задачами союзов и ассоциаций (например, Ассоциации российских банков) являются защита и представление интересов своих членов, координация их деятель­ности, осуществление межрегиональных и меж­дународных связей, удовлетворение научных, ин­формационных и профессиональных интересов, выработка рекомендаций для осуществления банковской деятельности и решение иных совме­стных задач.

В отличие от союзов и ассоциаций группы кре­дитных организаций и холдинги имеют право осу­ществления банковских операций. При этом статус кредитной организации на группы и холдинги не распространяется, а банковские операции осу­ществляются от имени участвующих в группе или холдинге организаций. Создание групп или хол­дингов осуществляется на основании соответст­вующих договоров, заключаемых между кредитными организациями или путем приобретения контрольного пакета акций. Таким образом, группу кредитных организаций образуют равноправные хозяйственные общества, а холдинги предполагают существование основной и дочер­них кредитных организаций в силу преобладаю­щего участия в их уставном капитале основной организации, которая вследствие этого либо в со­ответствии с заключенным между ними догово­ром может определять решения, принимаемые таким обществом (ст. 105 ГК РФ).

Законодательные акты, устанавливающие ос­новы организации и функционирования россий­ской банковской системы, являются источниками ее правового регулирования и в совокупности с другими нормативно-правовыми актами, регули­рующими отношения в денежно-кредитной (бан­ковской) сфере, образуют банковское право Рос­сийской Федерации. Однако действующее законодательство закрепляет только источники правового регулирования банковской деятельно­сти, среди которых названы Конституция РФ, Фе­деральный закон "О банках и банковской дея­тельности", Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", другие федеральные законы и нормативные акты Банка России. При этом содержание понятия "банковская деятельность", имеющего важное значение для установления пределов компетенции органов государственной власти и Банка Рос­сии в банковской сфере, не раскрывается. Не учи­тывается также, что содержание понятия источ­ников правового регулирования непосредственно банковской деятельности не охватывает всего разнообразия правоотношений в денежно-кре­дитной сфере. Так, понятие "банковская деятель­ность" характеризует в основном особенности функционирования банков при осуществлении банковских операций. Но помимо последних в упомянутых законодательных актах урегулирован более широкий спектр отношений, включающий организацию и функционирование всей банковской системы в целом и каждого из ее элементов в отдельности. Наиболее полно весь комплекс от­ношений в денежно-кредитной сфере определя­ется понятием "банковское право", включающим все правовые нормы, регулирующие упомянутые отношения. Но изложенные обстоятельства не нашли отражения в Федеральном законе "О бан­ках и банковской деятельности" (ст. 2). В резуль­тате по смыслу ст. 2 упомянутого федерального закона банковское законодательство и норматив­ные акты Банка России необоснованно сводятся только к правовому регулированию банковских операций, а возможность регулирования отноше­ний в банковской сфере правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, законами субъ­ектов РФ вообще не предусматривается. Напри­мер, законодательные акты субъектов РФ и решения органа местного самоуправления в соот­ветствии с действующим законодательством вполне обоснованно не могут быть признаны источниками правового регулирования банковской деятельности, но они, безусловно, являются ис­точниками банковского права, ибо на основании таких решений средства бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты, находящиеся в веде­нии упомянутых органов, могут быть использо­ваны для формирования (создания) уставного капитала кредитной организации (ч. 7 ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской дея­тельности").

Президент РФ, являясь главой государства, принимает меры по охране независимости и госу­дарственной целостности РФ, определяет основ­ные направления внутренней политики государ­ства, включающей, в том числе, вопросы регули­рования банковской системы, финансов и кредита, денежного обращения, и, безусловно, принимает по этим вопросам нормативно-право­вые акты[4]. К примеру, в Указе Президента РФ "Об осуществлении комплексных мер по свое­временному и полному внесению в бюджет нало­гов и иных платежей" от 23 мая 1994 г. установлен порядок открытия расчетных счетов юриди­ческими лицами и осуществления расчетов наличными денежными средствами между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. Предельные суммы таких расчетов определены постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г. Между тем осуществление расчетов наличными деньгами является одним из видов денежного обращения, организация кото­рого в соответствии со ст. 29 Федерального зако­на "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" осуществляется исключительно Банком России. Более того, расчеты между юри­дическими лицами, а также расчеты с участием граждан, связанные с осуществлением предпри­нимательской деятельности, могут производить­ся наличными деньгами, если иное не установле­но законом (федеральным законом, законом субъекта РФ). Все иные правила о производстве ими наличных расчетов, включая установление ограничений, также должны быть определены законом (ст. 861 ГК РФ). Согласно ч. 2 ст.2 Федераль­ного закона "О банках и банковской деятельнос­ти" органы исполнительной власти не вправе осу­ществлять правовое регулирование банковской деятельности, а эмиссию наличных денег и орга­низацию их обращения Банк России осуществля­ет монопольно (п. 2 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)"). В то же время на Правительство РФ возложено проведе­ние в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. "б" ст. 114 Конституции РФ), а Банк России, осуществляя разработку и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, обя­зан взаимодействовать с Правительством РФ (п. 1 ст. 4 Федерального закона "О Центральном бан­ке РФ (Банке России)").

Возникает противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, Правительство России обязано обеспечить проведение единой финансовой, кре­дитной и денежной политики, но с другой, - фор­мально, исходя из смысла действующего банков­ского законодательства, оно не имеет для этого реальных полномочий. Подобные правовые ка­зусы только усложняют функционирование сис­темы расчетов в РФ и всей банковской системы в целом. Поэтому необходимо правовыми и организационными мерами обеспечить четкое раз­граничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и Банка России при реа­лизации возложенных на них функций в сфере финансов и денежно-кредитной политики. Это особенно важно для того, чтобы исключить воз­можность правового регулирования либо вмеша­тельства в функционирование банковской систе­мы со стороны федеральных и иных министерств, ведомств и служб. В конце концов, при необходи­мости принятия Правительством РФ каких-либо решений по правовому регулированию кредит­ной или денежной политики такое решение мог­ло бы быть принято совместным решением Правительства РФ и Банка России или по их представлению – Президентом РФ. Для этого требуется выработать критерии, разграничиваю­щие понятия "банковская деятельность", "банковская система", "банковское право", и четко определить в действующем законодательстве источники их правового регулирования с учетом ре­альных полномочий федеральных органов госу­дарственной власти.

Задачи и правовые принципы банковской си­стемы Российской Федерации. Основными зада­чами банковской системы являются: защита и обеспечение устойчивости денежной единицы РФ (ст. 75 Конституции РФ); обеспечение единства эко­номического пространства, свободного перемеще­ния финансовых средств в Российской Федерации (п. 1 ст. 8 Конституции РФ); обеспечение эффек­тивности денежно-кредитного, инвестиционного процесса в народном хозяйстве (ст. 74 Конститу­ции РФ); банковское обеспечение внешнеэконо­мической деятельности хозяйствующих субъек­тов, создание надежных правовых условий вхождения российских кредитных организаций в международную банковскую систему; обеспече­ние надежного банковского обслуживания госу­дарственных органов, коммерческих и некоммер­ческих организаций, общественных объединений и физических лиц, а применительно к Банку Рос­сии - эмитирование денежных знаков, обеспече­ние государственного регулирования, контроля и надзора за банковской деятельностью.

Вышеупомянутым задачам банковской систе­мы соответствуют функции, которыми в порядке, установленном законодательством, наделяются образующие ее организации: осуществление бан­ковского регулирования и надзора, банковских операций и иных предусмотренных действующим законодательством сделок (договоры банковско­го счета, банковского вклада, кредитование и т.п.). Банковская система России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общи­ми правовыми положениями (принципами), при­сущими всем элементам данной системы и объе­диняющими их в единое целое. Принципы банковской системы РФ можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязатель­ные к исполнению всеми и повсеместно, прису­щие всем элементам банковской системы осново­полагающие идеи и положения, наиболее всесто­ронне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функцио­нирования банковской системы в России и возни­кающих в этой сфере правоотношений. Совокупность таких правовых положений образует еди­ную систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для банковской системы Рос­сии имеет конституционный принцип законности. В соответствии с ним банковская система и все образующие ее элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции РФ и федеральных законах. За­крепленные в банковском законодательстве и иных нормативных актах правовые нормы, регули­рующие отношения в денежно-кредитной сфере, должны соответствовать Конституции РФ, быть согласованными друг с другом, исключать нео­пределенность в их толковании и применении. Достаточное количество правовых норм высоко­го качества наряду с высоким уровнем их испол­нения всеми субъектами правоотношений в бан­ковской сфере (государство, кредитные и иные организации, образующие банковскую систему, юридические и физические лица) является осно­вой обеспечения режима подлинной законности при организации и функционировании банков­ской системы и основой обеспечения их прав и за­конных интересов.

Единая банковская система и ее составные ча­сти, порядок их создания, полномочия и взаимо­отношения с государством, в том числе и с Бан­ком России, определяются федеральными орга­нами законодательной власти. Подзаконные нормативно-правовые акты органов государст­венной власти применительно к банковской сис­теме принимаются исключительно на основании и в соответствии с Конституцией РФ и федераль­ными законами. Подзаконные нормативно-пра­вовые акты по вопросам регулирования банков­ской деятельности вправе издавать только Банк России, причем они должны быть официально опубликованы ("Вестник Банка России"), доведе­ны до кредитных организаций, а те из них, кото­рые непосредственно затрагивают права, свобо­ды или обязанности граждан, подлежат регистра­ции в Минюсте России. Органы государственной власти РФ, местного самоуправления, юридичес­кие и физические лица обязаны подчиняться за­конным требованиям Банка России и исполнять нормативные акты, изданные по вопросам, отне­сенным законом к его компетенции.

Принцип законности предполагает установле­ние определенных требований к происхождению капиталов, используемых учредителями при со­здании кредитных организаций. Они должны быть получены законным путем. Кредитные ор­ганизации вправе осуществлять только те бан­ковские операции, исчерпывающий перечень ко­торых дан в ст. 5. Федерального закона "О банках и банковской деятельности", и только по тем пра­вилам, которые определены действующим законодательством и Банком России. Иные сделки гражданско-правового характера кредитные ор­ганизации осуществляют в соответствии с граж­данским законодательством России. Вместе с тем им запрещено заниматься производственной, тор­говой и страховой деятельностью.

Не менее важным для правильного понимания особенностей правового регулирования банков­ской системы является принцип государственно­го регулирования ее создания и деятельности. С 1990 г. Российское государство отказалось от сво­его исключительного права заниматься банков­ским делом (принцип государственной банков­ской монополии), сохранив за собой лишь регули­рующие, надзорные и контрольные функции. Государственное регулирование выражается в принятии федеральными органами государствен­ной власти законодательных актов, устанавлива­ющих основы организации банковской системы, ее структуру и принципы функционирования, и в осуществлении Банком России от имени государ­ства банковского регулирования, надзора и кон­троля за деятельностью кредитных организаций.

Главными целями осуществляемого Банком России от имени государства банковского регули­рования и надзора являются поддержание ста­бильности банковской системы, а также защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковское регулирование предполагает исключительные права Банка России устанавливать обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтер­ской и статистической отчетности; выполнять ре­гистрационные и лицензионные функции; опре­делять требования к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций; устанавливать кредит­ным организациям обязательные нормативы банковской деятельности; осуществлять валютное регулирование на территории Российской Феде­рации.

В целях обеспечения надлежащего соблюде­ния кредитными организациями действующего банковского законодательства и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность, Банком России осуществляется постоянный бан­ковский надзор. Кроме того, Банком России и уполномоченными банками осуществляется бан­ковский валютный контроль (ст. 11 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контро­ле") за соблюдением валютного законодательст­ва при осуществлении валютных операций. По­мимо этого Банк России совместно с Госкомите­том России по антимонопольной политике и защите новых экономических структур осуще­ствляет контроль за соблюдением антимонополь­ных правил в сфере банковских услуг.

Однако в действующем законодательстве и не­которых документах Банка России допускается смешение содержания надзорных и контрольных функций. Например, в письме Банка России "О некоторых вопросах взаимоотношений Банка России и коммерческих банков, а также коммерческих банков и их клиентов" от 4 июля 1991 г. отмечается следующее: "Функции надзора Банка России за деятельностью банков, определенные банковским законодательством РСФСР, заклю­чаются в надзоре за соблюдением банками уста­навливаемых экономических нормативов и кон­троле за правильным применением банковского законодательства". По смыслу упомянутого пись­ма контроль является формой надзора, что, безусловно, не соответствует имеющимся в российском праве и юридической науке представлениям о контроле и надзоре как самостоятельных формах (способах) наблюдения (проверки) за организаци­ей и функционированием соответствующих объ­ектов и обеспечения законности.

Надзорный орган не имеет отношений подчи­ненности с поднадзорным объектом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности, но не целесообразнос­ти, не вмешиваясь в его оперативную или иную форму деятельности. Надзорная деятельность Банка России включает проверку поднадзорного объекта и, при выявлении каких-либо наруше­ний, направление ему обязательных для исполне­ния предписаний с требованием устранения выяв­ленных нарушений, а также применение установ­ленных в федеральном законодательстве санкций. В отличие от надзора контроль предпо­лагает, как правило, наличие отношений подчи­ненности между контролирующим и контролиру­емым лицом, а также вмешательство в оператив­ную деятельность контролируемого лица с целью

устранения допущенных нарушений[5]. Нет сомне­ний в том, что Банк России и кредитные органи­зации вправе контролировать подчиненные им структуры и подразделения, но этим их контроль­ные функции и ограничиваются.

Кредитные организации не состоят в отноше­ниях подчиненности со своими клиентами и не вправе вмешиваться в их оперативную или административно-хозяйственную деятельность (п. 3 ст. 845 ГК РФ). Банк России по общему правилу также не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций. Лишь в строго оп­ределенных законом случаях, как правило, в каче­стве санкции за неисполнение своих предписаний, а также в случае реальной угрозы интересам кре­диторов (вкладчиков), Банк России вмешивается в оперативную деятельность кредитных органи­заций и назначает временную администрацию по управлению этой организацией на срок до 18 ме­сяцев (ст. 55 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 75 Федерального закона "О Центральном банке Российской Феде­рации (Банке России)"). Все иные меры ответст­венности, которые Банк России может применить к кредитным организациям, не предполагают вмешательство в их оперативную деятельность.

Более того, в ст. 19 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" прямо за­креплено, что меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (ст. 75), к кредитным организациям могут приме­няться только в порядке надзора. Применение ка­ких-либо мер ответственности со стороны Банка России к кредитным организациям в порядке кон­троля банковским законодательством не допус­кается. С учетом изложенного действующее за­конодательство в части предоставления Банку России и кредитным организациям контрольных полномочий в процессе банковской деятельности подлежит приведению в соответствие с Феде­ральным законом "О банках и банковской дея­тельности", как не соответствующее их правово­му статусу и правовым принципам организации и функционирования банковской системы.

Важное значение для банковской системы имеет принцип осуществления банковской дея­тельности специализированными организациями, включенными действующим законодательством в банковскую систему России. Право на осуще­ствление банковской деятельности возникает в соответствии с прямым указанием федерального закона о наличии соответствующих полномочий (Банк России) либо после регистрации в Банке России в качестве кредитной организации и получения соответствующей лицензии. Причем виды банковских операций, а также валюта, в которой эти операции могут осуществляться, указывают­ся в выдаваемой Банком России лицензии. Юри­дическим и физическим лицам, не удовлетворяю­щим изложенным требованиям, запрещено осу­ществлять банковские операции. За нарушение этого правила к юридическим лицам применяют­ся штрафные санкции, а физические лица могут быть привлечены к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности (ст. 13 Федерального закона "О банках и банков­ской деятельности"). Уголовная ответственность за осуществление банковской деятельности (бан­ковских операций) без регистрации или без спе­циального разрешения (лицензии) установлена ст. 172 УК РФ, принятого 24 мая 1996 г. При этом ч. 1 ст. 172 УК РФ отождествляет понятия "бан­ковская деятельность" и "банковские операции".

Законом четко определен принцип независи­мости функционирования кредитных организа­ций. В соответствии с этим принципом органы законодательной и исполнительной власти и орга­ны местного самоуправления, юридические и физические лица, за исключением акционеров (учредителей), не вправе в какой-либо форме вмешиваться в деятельность кредитных организаций. В основе данного правила лежит главный в условиях рыночных отношений принцип экономической свободы, согласно которому кредит­ные организации, являясь коммерческими, осуще­ствляют предпринимательскую деятельность са­мостоятельно, на свои или заемные средства и на свой риск (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Принцип экономиче­ской свободы означает: никто не вправе вмеши­ваться в оперативную, административно-хозяйст­венную деятельность кредитных организаций. Кредитные организации самостоятельно отве­чают по обязательствам всем своим имуществом (п. 1 ст. 56 ГК РФ). Принудительное изъятие у них имущества не допускается, кроме случаев, преду­смотренных законом (ст. 235 ГК РФ). Кредитная организация не отвечает по обязательствам госу­дарства и Банка России, равно как государство и Банк России не отвечают по обязательствам кредитной организации, за исключением случаев, когда они сами принимают на себя соответствую­щие обязательства.

Никто не вправе также ограничивать свобод­ное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, осуществляемое в процессе функциони­рования банковской системы, определенной тер­риторией или регионом. Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойствен­ных им функций, включая контроль за расходо­ванием фонда заработной платы юридических лиц-клиентов, а также вмешиваться в оператив­ную деятельность кредитных организаций (ст. 9 Федерального закона "О банках и банковской де­ятельности", ч. 2 ст. 55, ст. 57 Федерального зако­на "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Исключения из этих правил мо­гут устанавливаться только федеральным зако­ном. Вместе с тем некоторые ранее принятые правовые акты, не являясь актами законодатель­ными, предписывают кредитным организациям выполнять не свойственные им функции. Напри­мер, постановлением Президиума Верховного Совета РФ "О безотлагательных мерах по норма­лизации налично-денежного обращения в Россий­ской Федерации" от 13 января 1992 г. и утверж­денным решением Совета директоров Банка Рос­сии Порядком ведения кассовых операций в РФ от 22 сентября 1993 г. на банки необоснованно возложена обязанность проведения систематиче­ских проверок соблюдения предприятиями тре­бований порядка ведения кассовых операций и ус­ловий работы с денежной наличностью.

Банк России в пределах предоставленных ему полномочий также независим в своей деятельно­сти, а федеральные органы государственной вла­сти, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по ре­ализации закрепленных законом функций и пре­доставленных полномочий (ст. 5 Федерального закона). В случае вмешательства в его деятель­ность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. При приня­тии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек­тов РФ и местного самоуправления правовых ак­тов, не соответствующих, по мнению Банка Рос­сии, действующему законодательству и нарушаю­щих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)").

Свое реальное воплощение принцип независи­мости банковской системы получает через реали­зацию принципа договорных отношений, прису­щего российской банковской системе. По общему правилу отношения между Банком России, кре­дитными организациями и их клиентами осуще­ствляются на основании договоров. Исключения из этого правила могут устанавливаться только федеральными законами (ч. 1 ст. 30 Федерально­го закона "О банках и банковской деятельнос­ти"). Свобода договоров (ст. 1, 421 ГК РФ) озна­чает, что кредитные организации и Банк России самостоятельно решают вопросы о заключении договоров с клиентами, выбирают любую из пре­дусмотренных в законодательстве моделей дого­воров, самостоятельно формулируют неизвест­ную действующему законодательству модель, а также включают в договор по взаимному согла­шению любое не противоречащее закону усло­вие. Принуждение к заключению договора по об­щему правилу не допускается.

Вместе с тем федеральное законодательство или указы Президента РФ, принятые в соответст­вии с федеральными законами, могут содержать разрешительные или обязывающие предписания о банковском обслуживании государственных ор­ганов, некоторых юридических и физических лиц в строго определенных банках (ст. 47, 86 Феде­рального закона "О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)"). Так, в соот­ветствии с Указом Президента РФ "О мерах по своевременному финансированию государствен­ных органов и сил обеспечения безопасности" от 16 мая 1996 г. банковское обслуживание некото­рых государственных органов и сил обеспечения безопасности производится Банком России через полевые учреждения или расчетно-кассовые цен­тры, а на территориях, где они отсутствуют, - уч­реждениями Сбербанка России, в связи с чем банковские счета соответствующих организаций в других банках подлежат закрытию (п. 1). Одна­ко указанные особенности не исключают обязанности кредитных организаций и их клиентов оформлять свои отношения в форме договоров.

Рассмотренный принцип неразрывно связан с принципом юридического равенства организа­ций, образующих банковскую систему РФ, кото­рый предполагает, что, несмотря на существую­щие различия в полномочиях по осуществлению банковской деятельности, банковских операций, различный уставной капитал и финансовые воз­можности, все кредитные организации равны пе­ред законом, государственными органами, юри­дическими и физическими лицами, с которыми они вступают в те или иные правоотношения. Кредитные организации обладают одинаковыми юридическими правами, обязанностями и ответственностью и в этом смысле у них нет друг перед другом каких-либо преимуществ. Они имеют рав­ные права на защиту своих интересов, вправе в установленном порядке обжаловать в суд или ар­битражный суд любые решения и действия (без­действие) Банка России или его должностных лиц. Аналогичным образом решаются споры между кредитными организациями и их клиента­ми (ст. 21 Федерального закона "О банках и бан­ковской деятельности"), если они не могут быть решены в ином предусмотренном федеральным законом порядке (добровольно, третейский суд).

Одним из принципов банковской системы яв­ляется соблюдение банковской тайны (ст. 26 Фе­дерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 857 ГК РФ). Принцип банковской тайны означает закрепление в действующем за­конодательстве перечня сведений, составляющих банковскую тайну; право клиента на сохранение в тайне от кого бы то ни было и неразглашение таких сведений; обязанность кредитной организа­ции и Банка России в полной мере обеспечить сохранность сведений, составляющих банковскую тайну, а также ответственность за их разглаше­ние. В соответствии с законом сведениями, составляющими банковскую тайну, являются: све­дения о клиенте и корреспонденте, сведения о заключенных договорах банковского счета и банковского вклада, сведения об операциях по счету. Поступившие в Банк России от кредитных организаций данные по конкретным операциям также не подлежат разглашению без согласия со­ответствующей кредитной организации, за исключением случаев, предусмотренных федераль­ными законами (ч. 4 ст. 56 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)").

Кроме самих клиентов и их представителей справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическо­го лица, могут быть представлены судам, арбит­ражным судам (судьям), Счетной палате РФ, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согла­сия прокурора соответствующие справки выда­ются органам предварительного следствия по де­лам, находящимся в их производстве. Так, в соот­ветствии со ст. 15 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 г. банки и иные кредитные органи­зации обязаны представлять налоговым органам данные о финансово-хозяйственных операциях на­логоплательщиков-клиентов за истекший финан­совый год.

В отношении счетов и вкладов физических лиц справки могут быть выданы только судам или органам предварительного следствия по де­лам, находящимся в их производстве, при наличии согласия прокурора. В соответствии с этим прин­ципом запросы правоохранительных органов в отношении вкладов физических лиц, направляе­мые в кредитные организации в ходе прокурор­ских или иных проверок, оперативных мероприя­тий, проверок на стадии возбуждения уголовного дела (ст. 109 УПК), в порядке протокольной фор­мы досудебной подготовки материалов (гл. 34 УПК РСФСР), а также запросы органов дознания по расследуемым ими делам удовлетворению не подлежат. В целях реализации принципа банков­ской тайны к согласованному с прокурором за­просу следственного органа должны быть при­ложены копии заверенных постановлений о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица и о принятии дела к производ­ству предварительного следствия. Совокупность этих документов является законным основанием для раскрытия сведений о счетах и вкладах физических лиц и приобщается к соответствующим банковским договорам. Несоблюдение кредит­ными организациями принципа банковской тай­ны является нарушением не только договорных отношений с клиентами, но и действующего зако­нодательства и влечет применение к ним соответ­ствующих мер ответственности, предусмотренных гражданским и банковским законодательством. Лица, незаконно получившие и допустившие неза­конное разглашение сведений, составляющих бан­ковскую тайну, с 1 января 1997 г. могут быть привлечены к уголовной ответственности на основа­нии ст. 183 УК РФ, принятого 24 мая 1996 г.

В соответствии с принципом конкуренции и ограничения монополистической деятельности кредитным организациям запрещено заключать соглашения и осуществлять согласованные дей­ствия, направленные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение конку­ренции в банковском деле. Все действия, связан­ные с приобретением акций (долей), заключение соглашений, предусматривающих контроль за де­ятельностью кредитных организаций или их групп, могут осуществляться только в соответствии с антимонопольными правилами (ст. 32 Федераль­ного закона "О банках и банковской деятельнос­ти"). Контроль за соблюдением антимонопольных правил осуществляется Банком России совместно с Госкомитетом РФ по антимонопольной поли­тике и поддержке новых экономических струк­тур. Например, ч. 8 ст. 11 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" устанав­ливает уведомительный порядок приобретения более 5% акций (долей) кредитной организации и разрешительный порядок при приобретении бо­лее 20% таких акций, а ст. 18 упомянутого закона устанавливает дополнительные требования к со­зданию и деятельности кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иност­ранных банков (устанавливается размер (квота) участия иностранного капитала в банковской сис­теме РФ, разрешительный порядок отчуждения ак­ций кредитных организаций нерезидентам и т.п.).

Таким образом, в основе банковской системы лежат принципы, присущие административному и гражданскому праву, специфичный метод право­вого регулирования (метод равенства прав и ме­тод власти и подчинения), а также специальные правовые нормы, установленные банковским за­конодательством и нормативно-правовыми акта­ми Банка России, которые свидетельствуют о появлении в системе российского права качествен­но нового явления - банковского права.

Изложенные в настоящей работе проблемы, бе­зусловно, требуют дальнейшего обсуждения, уточ­нения и не исчерпывают всех особенностей организации и функционирования российской банков­ской системы. Но задача юридической науки состоит именно в том, чтобы уже сейчас на теоре­тическом уровне начать соответствующие иссле­дования для определения правовых основ банков­ской системы, особенностей банковского права, его предмета и метода, взаимосвязи с другими отраслями и институтами российского права.