Сейчас Вы здесь:Главная arrow Статьи arrow Правовые проблемы денежно-кредитного регулирования в государствах с переходной экономикой (российски arrow Я.А.Гейвандов. Гос. регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства России

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А.Гейвандов. Гос. регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства России Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
понедельник, 06 июля 2009
 


Я.А.Гейвандов. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России

(статья была написана осенью 1999 года и опубликована в журнале «Россия и ее субъекты: право и политика». – 2000. - №1. – С.52-62)

 Особенностью государственной экономической политики современной России является поиск оптимальных способов участия государства в экономических процессах, налаживание эффективного государственного регулирования банковской деятельности, использование рыночных механизмов и новых форм опосредованного (косвенного) управления ею[1].

Государственное регулирование банковской деятельности призвано решить триединую задачу: а) повысить эффективность государственного влияния на экономику России, включая денежно-кредитную сферу; б) обеспечить целостность РФ, единство системы ее государственной власти и экономического пространства; способствовать устойчивости экономики России, ее банковской системы и национальной валюты, т.е. способствовать соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности; в) обеспечить свободу предпринимательства, конкуренцию кредитных организаций в банковской сфере, их оперативную (хозяйственную) независимость и, наряду с этим, создать правовые гарантии прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

 Государственное регулирование банковской деятельности осуществляется в нескольких направлениях: а) нормотворчество, в процессе которого устанавливаются правовые нормы, регулирующие организацию и принципы функционирования банковской системы РФ, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций, порядок осуществления банковской деятельности; порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, филиалов и представительств иностранных банков, оформление разрешений на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций в РФ, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций; в) банковское регулирование с использованием инструментов и методов денежно-кредитной политики; г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской системой и банковской деятельностью: контрольная деятельность Государственной Думы РФ за Банком России, контрольная деятельность Счетной палаты РФ; надзорно-контрольная деятельность Банка России, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Агентства по реструктуризации кредитных организаций; д) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

 Ведущее место в правовом регулировании банковской деятельности принадлежит Конституции РФ, определяющей основы экономической системы, системы органов государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между ними. Денежно-кредитная политика находится в ведении РФ, поэтому по вопросам организации и функционирования денежной и кредитной сферы принимаются федеральные законы (ст.76, 95, 105, 107 Конституции РФ). Из анализа действующего федерального законодательства можно сделать вывод, что государственное регулирование банковской деятельности осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, а также Банком России. Обеспечение проведения единой государственной финансовой, кредитной и денежной политики является одним из направлений деятельности Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ). Существенное влияние на банковскую деятельность оказывают Министерство финансов РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Государственный комитет по антимонопольной политике и защите новых экономических структур. Государственные органы действуют на основе принципов взаимного участия в разработке и координации вопросов экономической, в т.ч. финансовой, денежной, кредитной, валютной политики, взаимного информирования о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, а также на основе проведения регулярных консультаций. Важную роль в укреплении банковской системы и обеспечении законности банковской деятельности в России призваны выполнять судебные органы Российской Федерации, формирующие судебную практику, толкующие в соответствии с возложенными на них полномочиями нормы действующего законодательства, а в установленных законом случаях, отменяющие незаконные решения государственных органов.

 В России исторически сложилась и законодательно закреплена централизованная банковская система. “Наиболее упрощенное определение централизованной системы, - отмечено В. Смит, - гласит, что она представляет собой систему, в рамках которой единственный банк обладает полной или частичной монополией на осуществление эмиссионной деятельности. ... Именно монополия эмиссионной деятельности послужила тем источником, из которого современные центральные банки почерпнули свои второстепенные функции и отличительные черты...”, причем “контроль над эмиссией банкнот дает центральному банку власть и над общей кредитной ситуацией”[2]. Однако Российская банковская система имеет некоторые особенности. В России, как, например, и в США, банковская система является двухуровневой. Но двухуровневость банковской системы в России и в США имеет вовсе не тождественное содержание. В США под двухуровневой банковской системой понимается двухуровневая система регистрации и регулирования банков: на федеральном уровне (крупнейшие национальные банки) и на уровне штатов (банки штатов). С учетом традиционного представления о двухуровневой банковской системе в США, государственное регулирование банковской деятельности в этой стране осуществляют помимо федеральных органов, еще и государственные органы на уровне штатов. Для этого созданы банковские департаменты штатов[3]. В отличие от США, в России двухуровневость банковской системы предполагает существование верхнего уровня, наделенного государственно-властными полномочиями (Банк России), и нижнего (предпринимательского) уровня банковской системы. Кроме того, с учетом современного федеративного устройства России централизованная банковская система является федеральной, т.е. ее организация, функционирование и государственное управление ею осуществляется на уровне Российской Федерации, федеральными органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе создавать собственные банковские системы, расчленять единую банковскую систему России на федеральную и региональную, либо наделять собственные государственные органы полномочиями по государственному регулированию банковской деятельности. В федеральном законодательстве закреплен исчерпывающий перечень элементов банковской системы: Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков, которые создаются в соответствии с федеральным законодательством, регистрируются, лицензируются, регулируются и контролируются исключительно федеральными государственными органами. Следовательно федеральное законодательство не содержит правовых норм, позволяющих субъектам РФ создавать и самостоятельно регулировать собственные банковские системы, даже при условии, что они включены в федеральную банковскую систему. В то же время, федеральное законодательство содержит некоторые положения, затрудняющие понимание банковской системы России, как единой общефедеральной системы. Так, недостаточно корректно сформулирован п. “ж” ст. 71 Конституции РФ, закрепляющий, что в ведении РФ находятся “федеральные экономические службы, включая федеральные банки”[4]. Нечеткость такой формулировки может дать повод полагать, что, если в России существуют “федеральные банки”, находящиеся в ведении РФ, то возможно могут существовать и “нефедеральные” банки, организация и функционирование которых может регулироваться субъектами РФ или местным самоуправлением. Тем более, что в юридический оборот уже введены термины “республиканские банки”, “областные банки”, “губернские банки”[5], “муниципальные банки”. Однако эти термины означают вовсе не то, что соответствующие кредитные организации находятся вне единой федеральной банковской системы России, и образуют некий нефедеральный уровень банковской системы, регулируемый субъектами РФ. Например, в соответствии с п. 1 Постановления Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 г. N 5498-1 “О создании муниципальных банков в городах” к муниципальным банкам относятся коммерческие банки, входящие в банковскую систему Российской Федерации и осуществляющие свою деятельность в соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" и другими законодательными актами Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. Кроме того, органы местного самоуправления вправе создавать “иные финансово-кредитные институты” (видимо, речь идет о небанковских кредитных организациях - Я.Г.), которые наряду с муниципальными банками включены в состав муниципальной собственности (ст. 29, 42 Федерального закона от 28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Следовательно, термины “республиканские банки”, “муниципальные банки” или “губернские (областные, краевые) банки” свидетельствуют вовсе не об особом внефедаральном статусе соответствующих кредитных организаций, а лишь характеризуют, что их собственниками являются субъекты РФ или муниципальные образования. Решения о выделении средств для учреждения, приобретения долей (акций) банка и об использовании причитающихся дивидендов принимаются в порядке, установленном законодательными актами Российской Федерации. Согласно ст. 11 Федерального закона “О банках и банковской деятельности” средства бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, свободные денежные средства и иные объекты собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, могут быть использованы для формирования уставного капитала кредитной организации на основании соответственно законодательного акта субъекта Российской Федерации или решения органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном Федеральным законом “О банках и банковской деятельности” и другими федеральными законами.

Итак, термин “федеральные банки” используемый в Конституции РФ вовсе не означает, что в России могут существовать кредитные организации, регулируемые субъектами РФ. Более того, термин “федеральные банки” используется в Конституции РФ в ином контексте, а именно: в качестве элемента, включенного в систему федеральных органов исполнительной власти (федеральные экономические службы), что само по себе не корреспондирует с действующей системой государственной власти в России. Противоречивость положений п. “ж” ст. 71 Конституции РФ, в части использования термина “федеральные банки”, обусловлено практически дословным воспроизведением положений п. “ж” ст. 72 Конституции РСФСР, действовавшей до 1993 г. и положений Федеративного договора 1992 г.[6]

В начале 90-х годов использование термина “федеральные банки”, как представляется, было обусловлено политическими соображениями. Бывшие союзные республики, а чуть позже некоторые республики в составе России пытались создавать атрибуты собственной государственности, параллельные союзным и федеральным, в т.ч. и банковскую систему, государственные (национальные) банки[7]. Подобные действия наряду с другими обстоятельствами свидетельствовали о том, что начавшиеся процессы распада Союза ССР, приведшие в декабре 1991 г. к прекращению его существования[8], стали распространяться и на саму Российскую Федерацию. В нынешней России, после принятия Конституции РФ 1993 г., нет объективных экономических, политических, юридических или иных оснований создавать, помимо федеральных, параллельные банковские системы и обособленные государственные (национальные) банки субъектов РФ. Поэтому серьезные основания для использования в Конституции РФ термина “федеральные банки” отсутствуют. Уже упоминавшийся выше п. “ж” ст. 71 Конституции РФ закрепляет, что в ведении РФ находятся “установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия...”. Следовательно, к ведению РФ относится не только регулирование кредитной деятельности, но и кредитная система в ее организационно-правовом смысле. Причем Конституция РФ закрепляет важнейшие принципы федеративного устройства, принципы государственного управления экономикой и т.п., возведенные в ранг основ конституционного строя, которые не могут не приниматься во внимание в процессе регулирования банковской деятельности. Среди них: принцип единства государственной власти, предполагающий государственную целостность России, четкое распределение компетенции (предметов ведения и полномочий) между федерацией и ее субъектами; единство экономического пространства; принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 5, 8 Конституции РФ)[9]. Согласно ст. 74 Конституции РФ на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. В исключительном ведении Российской Федерации и, в частности, ее федерального государственного органа - Банка России находятся эмиссия денег, защита и обеспечение устойчивости национальной валюты России - рубля (ст. 75 Конституции РФ). Однако несовершенство некоторых конституционных норм и норм федерального законодательства, децентрализация властного управления способствовали тому, что вопреки принципиальным положениям Конституции РФ, некоторыми субъектами РФ государственные полномочия Российской Федерации в денежно-кредитной сфере произвольно были перераспределены в их (субъектов РФ) собственное ведение или в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Даже формальный анализ конституций некоторых субъектов РФ показывает насколько это серьезная проблема. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) провозглашает, что основу банковской системы республики составляют Национальный банк Республики Саха (Якутия) и коммерческие банки. Национальный банк Республики Саха (Якутия) регулирует банковскую деятельность, совершает кредитно-денежные и иные операции (ст. 133 Конституции Саха (Якутия)). Конституция Республики Тыва в ст. 22 также устанавливает: “Банковская система Республики Тыва является составной частью федеральной банковской системы и регулируется соответствующими законами Российской Федерации и Республики Тыва. Национальный банк Республики Тыва и иные банки на территории Республики Тыва образуются в соответствии с законом Республики Тыва”. Статья 63 Конституции Республики Тыва звучит еще более категорично, и возлагает на Верховный Хурал Республики Тыва контроль за денежной эмиссией в республике.

 В Республике Татарстан согласно ее Конституции “активы всех государственных банков” признаются “общенародным достоянием” (ст.9 Конституции РТ). При этом не учитывается, что в упомянутой Республике в составе РФ могут функционировать кредитные организации, активы и имущество которых является государственной федеральной собственностью, т.е. собственностью РФ, а не государственной собственностью или “общенародным достоянием” субъекта РФ. Статья 89 Конституции РТ к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относит учреждение, реорганизацию и ликвидацию банков Республики Татарстан. Очевидно, речь может идти не о собственной банковской системе Республики Татарстан, поскольку федеральное законодательство не предусматривает существование в банковской системе особого элемента - банков субъектов РФ, а об использовании государственного имущества субъекта РФ - Республики Татарстан при их создании.

 Более осторожно сформулированы положения Конституции Республики Алтай, согласно ст. 130 которой Правительство Республики Алтай “содействует укреплению банковской, денежной и кредитной системы”.

 В некоторых субъектах РФ устанавливаются нормы, позволяющие их государственным органам принимать законы по вопросам кредитного регулирования. Например, в ст. 58 Конституции Республики Саха (Якутия) к ведению Палаты Республики относятся: рассмотрение и принятие законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирования, внесенных Палатой Представителей. В Республике Калмыкия ее Президентом принят Указ от 23 марта 1999 г. N 58 “О мерах по усилению борьбы с правонарушениями в сфере внебанковского оборота наличных денежных средств”, которым регулируются особенности наличного денежного обращения, предельные нормы расходования наличных денег в этой Республике, устанавливаются санкции за нарушения правил расчетов наличными денежными средствами и т.п. В то же время, согласно Федеральному закону “О Центральном банке РФ (Банке России)” Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение (ст. 4, 34 Федерального закона; Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 622 "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения”; Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. N 1006 “Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей”; Положение Банка России “О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации” от 5 января 1998 г. N 14-П; Постановление Правительства РФ от 12 октября 1998 г. N 1190 “О мерах по стабилизации потребительского рынка РФ”; Указание Банка России от 7 октября 1998 г. N 375-У “Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами” и т.п.).

 Существенно различается и не всегда соответствует федеральному законодательству устанавливаемый субъектами РФ порядок назначения руководителей территориальных учреждений Банка России. Так, в Республике Саха (Якутия) назначение и освобождение от должности Председателя национального банка осуществляется Президентом Республики Саха (Якутия) после предварительного получения согласия Палаты Республики (ст. 70 Конституции Республики Саха (Якутия)). Госсовету Республики Татарстан предоставлено право утверждать председателя национального банка. Кандидатура на пост Председателя Национального банка Республики Татарстан представляется в Госсовет Президентом Республики Татарстан. В Республике Тыва Президент по представлению соответствующих органов управления Российской Федерации и с согласия Верховного Хурала Республики Тыва назначает либо освобождает от должности руководителя Национального банка Республики Тыва (ст. 73 Конституции Республики Тыва). В Карачаево-Черкесской Республике ее Глава по согласованию с Народным Собранием Карачаево-Черкесской Республики дает согласие Центральному банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности начальника главного управления Центрального банка РФ по Карачаево-Черкесской Республике (ст. 69, 83 Конституции Карачаево-Черкесской Республики). Аналогичным образом сформулирована Конституция Республики Адыгея, в которой к ведению Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея относится в частности дача согласия совместно с Президентом Республики Адыгея Центральному Банку РФ на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Адыгея (ст. 70, 78 Конституции Республики Адыгея). В Северной Осетии назначение и освобождение от должности Председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания отнесено к ведению парламента этой Республики (ст. 71 Конституции Республики Северная Осетия - Алания. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Национального банка Республики Северная Осетия - Алания, а также вопрос об освобождении его от должности представляет парламенту Президент этой Республики в составе РФ (ст. 83 Конституции Республики Северная Осетия - Алания). В ведении Госсовета Республики Дагестан находится право внесения предложения о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка РФ (ст. 91 Конституции Республики Дагестан), а к ведению Народного Собрания относится дача согласия на назначение на должность и освобождение от должности руководителя республиканского управления Центрального банка (ст. 81).

Между тем, согласно Федеральному закону “О Центральном банке РФ (Банке России)” национальные банки включены в единую централизованную систему Банка России с вертикальной структурой управления в качестве его территориальных учреждений, не являются юридическими лицами и действуют от имени Банка России в рамках предоставленных им федеральным законодательством и Банком России полномочий (ст. 83-85 Федерального закона). Правовое положение, структура и компетенция территориальных учреждений Банка России, а также порядок назначения их руководителей определены федеральным законодательством и решениями Банка России о статусе его территориальных учреждений.

Видимо, в целях ограничения возможностей по раздроблению механизма государственного управления банковской деятельностью и единой системы Банка России, Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” закрепляет норму, позволяющую создавать территориальные органы Банка России не по административному, а по территориально-экономическому принципу. Однако это положение федерального закона к сожалению не реализуется, причем скорее всего по соображениям политического, но не экономического, организационного или юридического характера (например, в связи с нежеланием обострять отношения с руководителями некоторых субъектов РФ). Более того, в ряде случаев федеральные государственные органы вопреки Конституции РФ, согласились с перераспределением конституционных полномочий Российской Федерации в денежно-кредитной сфере, подписав с органами государственной власти некоторых субъектов РФ соответствующие договоры и соглашения. Ситуация усугубляется еще и тем, что когда упомянутые договоры и соглашения передают в ведение некоторых субъектов РФ исключительные конституционные полномочия Российской Федерации, они (договоры и соглашения) сами вступают в противоречие с федеральными конституционными нормами.

Так, по Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. в ведении Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством РФ, Уставом Свердловской области, упомянутым Договором и отдельным Соглашением находится создание областного банка (п. “ж” ст. 9 Договора). Но банковское законодательство не содержит правовых норм, закрепляющих за субъектами РФ полномочия в банковской сфере. В федеральном законодательстве не содержится даже упоминания об “областных банках”.

В соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Северная Осетия-Алания от 23 марта 1995 г. в совместном ведении Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания находится банковское дело в соответствии с законодательством Российской Федерации; координация денежно-кредитной политики. Серьезные полномочия в банковской сфере переданы Республики Башкортостан по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан" от 3 августа 1994 г. Так, согласно ст. 3 упомянутого Договора в ведении Республики Башкортостан находятся создание Национального банка в соответствии с отдельным соглашением; координация денежно-кредитной политики. Однако из Конституции РФ и федерального законодательства следует совсем иной вывод: и денежная, и кредитная политика, и банковское дело, и единая система Банка России, включая национальные банки, находятся в ведении РФ (ст. 71, 75, 114 Конституции РФ, Федеральный закон “О банках и банковской деятельности”, Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Перечень направлений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ является исчерпывающим и не упоминает ни банковского дела, ни координации денежно-кредитной политики, ни самостоятельности субъектов РФ в создании национального банка (ст. 72 Конституции РФ).

Из Договора РФ и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г. также следует, что органы государственной власти Республики Татарстан, осуществляя полномочия государственной власти, вправе в соответствии с отдельным Соглашением создавать Национальный банк республики. А полномочия по проведению денежной политики осуществляются ими совместно с органами государственной власти РФ (ст. 2, п. 8 ст. 3 Договора). Помимо вышеназванного Договора с Республикой Татарстан подписано специальное Соглашение от 15 февраля 1994 г. о полномочиях Российской Федерации и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики. В статье 1 этого Соглашения подтверждается, что “в решении вопросов в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики Стороны исходят из того, что валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия и федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации, а Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Центрального банка Российской Федерации”. В то же время, ст. 5 Соглашения закрепляет, что “объем эмиссии наличных денег на территории Республики Татарстан устанавливается Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Кабинетом Министров Республики Татарстан”, что вовсе не следует из положений Конституции РФ и Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”. Соглашением также устанавливается, что в целях создания условий для более оперативного решения вопросов кредитования мероприятий, жизненно важных для экономики Татарстана, Правительство и Центральный банк Российской Федерации выделяют в распоряжение Национального банка Республики Татарстан соответствующие централизованные кредитные ресурсы, которые используются им для предоставления кредитов коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на цели, связанные с осуществлением республиканских программ развития экономики Татарстана и решением неотложных социальных проблем. Так, в соответствии со ст. 3 Соглашения в 1994 году в распоряжение Национального банка Республики Татарстан предполагалось выделить до 50 млрд. рублей централизованных кредитных ресурсов, в т.ч. для предоставления кредитов Правительству Республики Татарстан на покрытие внутригодового (в пределах календарного года) дефицита государственного бюджета Республики Татарстан. На последующие годы размер централизованных кредитных ресурсов, выделяемых в распоряжение Национального банка Республики Татарстан, предполагалось определять ежегодно Центральным банком Российской Федерации по согласованию с Правительством Республики Татарстан. Кредиты за счет централизованных ресурсов Национальным банком Республики Татарстан предоставляются коммерческим банкам и Правительству Республики Татарстан на общих условиях использования таких ресурсов. При этом Национальному банку Республики Татарстан предоставляется право дифференцировать размеры ставок за кредиты, предоставляемые отдельным коммерческим банкам, с таким условием, чтобы в среднем обеспечивалось соблюдение действующей учетной ставки Центрального банка Российской Федерации. Но действующим федеральным законодательством возможность дифференциации размеров ставок по кредитам Банка России либо средневзвешенное определение учетной ставки Банка России не предусмотрены.

Соглашение заключено сроком на пять лет и автоматически продлевается на последующие периоды, если одна из сторон за шесть месяцев до истечения срока действия Соглашения не заявит письменно о своем желании прекратить его действие. Как представляется, Правительство России, заключившее с органами государственной власти одного из субъектов РФ упомянутое Соглашение некоторым образом вышло за рамки, установленные Конституцией РФ. Между тем, основы конституционного строя могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием, при соблюдении соответствующей процедуры, а поправки к главам 3 - 8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Следовательно, ни Президент РФ, ни Правительство РФ, ни какой либо иной федеральный государственный орган не вправе подписывать с субъектами РФ Договоры и Соглашения, произвольно изменяющие положения Конституции РФ, в т.ч. положения о разграничении предметов ведения РФ и ее субъектов. Подписывая упомянутое выше и другие соглашения, вопреки Конституции РФ и федеральному законодательству, расширяющие государственные полномочия субъектов РФ в сфере банковской деятельности, Правительство России не учло содержащиеся в федеральном законодательстве ограничения. Между тем, органам государственной власти запрещено вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие Федеральному закону “О Центральном банке РФ (Банке России)” (ст.5 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)”). Не учло Правительство РФ и другие ограничения, например, на предоставление Банком России кредитов на финансирование бюджетных дефицитов. Но самое опасное, что в подписанном Правительством России с Республикой Татарстан Соглашении о полномочиях в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики фактически признается, что в случае прекращения его действия по инициативе одной из сторон, прекращают действовать положения ст. 1 Соглашения. Между тем, положения ст. 1 Соглашения почти дословно повторяют конституционные нормы и нормы федерального законодательства, которые по своему статусу уже имеют прямое действие на всей территории России и вовсе не требуют какого-либо подтверждения в специальных Соглашениях. Однако, Соглашение сформулировано таким образом, что односторонний отказ от продления Соглашения на следующий пятилетний срок может дать формальный повод полагать, будто с этого момента стороны не связаны обязательствами, закрепленными в ст. 1 Соглашения, и могут не признавать нормы Конституции РФ и федеральных законов. Но Национальный банк Республики Татарстан является составной частью Банка России вовсе не потому, что это закреплено в ст. 1 двустороннего Соглашения, а в связи с тем, что он включен в единую систему Банка России на основании федерального законодательного акта. Именно поэтому кредиты за счет централизованных ресурсов, выделенных Банком России Национальным банком РТ, выдаются им не от своего имени, а от имени Банка России.

Конечно же, в процессе государственного регулирования банковской деятельности федеральные государственные органы, в т.ч. Банк России, должны взаимодействовать с органами государственной власти субъектов РФ. Это один из важнейших принципов государственного управления. Однако порядок, основания, предмет и формы такого взаимодействия должны быть основаны на Конституции РФ и закреплены в федеральном законодательстве. Без этого, как видно из анализа вышеприведенных правовых актов налицо тенденция, провоцирующая неконституционный перевод отношений в сфере государственного регулирования денежно-кредитной сферы с федерального уровня на региональный. Противоречия между Конституцией РФ, федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, а также договорами и соглашениями о разграничении полномочий, подписанными с органами государственной власти некоторых субъектов РФ, не только снижают уровень и качество государственного воздействия на банковскую сферу, но и способствуют нарушению конституционных основ федерализма в России.

Суть этих нарушений в том, что такое перераспределение осуществляется во-первых, - в нарушение принципа равного отношения федеральных органов государственной власти ко всем субъектам РФ (ст. 5 Конституции РФ). В такой ситуации произвольное, не основанное на Конституции РФ, перераспределение федеральных полномочий в ведение одних субъектов РФ и не предоставление подобных полномочий другим неизбежно будет вызывать противоречия не только между центром и регионами, но и между самими субъектами РФ. Во-вторых, - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется, в первую очередь, Конституцией РФ, а затем Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 12 Конституции РФ). Причем Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ст. 4 Конституции РФ). Принимаемые по предметам ведения РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеют прямое действие на всей территории России, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ). Более того, согласно Разделу второму Конституции РФ при несоответствии положений Федеративного договора и других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ Конституции РФ действуют положения Конституции РФ.

Ситуация с не всегда основанным на нормах Конституции РФ перераспределением полномочий в денежно-кредитной сфере между федеральными государственными органами и органами некоторых субъектов РФ приобрела хронический, “тлеющий” характер, который пока пытаются не замечать. Но долго не замечать то, что явно бросается в глаза, не удастся. Например, значительный общественный резонанс получила ситуация с решением Банка России о прекращении деятельности Национального банка Республики Калмыкия.

Таким образом, во-первых, - необходим анализ и оценка сложившейся ситуации в сфере государственного регулирования банковской деятельности. Во-вторых, - следует признать, что фактическое и юридическое перераспределение функций государственного регулирования денежно-кредитной сферы от РФ в ведение субъектов РФ не соответствует действующей Конституции РФ и федеральному законодательству. В-третьих, - требуется привести законодательство субъектов РФ, Договора и Соглашения о разграничении полномочий в соответствие с Конституцией РФ, либо наоборот вносить изменения в действующую Конституцию РФ, изменять систему государственной власти и федеральное законодательство с учетом реальной тенденции, направленной на перераспределение полномочий РФ в денежно-кредитной сфере в пользу субъектов РФ. Второй вариант представляется наименее приемлемым.

Современное состояние и перспективы государственно-правового механизма регулирования банковской деятельности требуют от органов государственной власти скоординированных, продуманных действий. Причем такие действия должны основываться на понимании важности сохранения целостности России, недопустимости очередных экономических, банковских или политических кризисов и обеспечивать приоритет конституционной законности во всех сферах государственного управления.


[1] См. например: Гейвандов Я.А. Банковская деятельность в России: проблемы государственного регулирования. - СПб.: - Санкт-Петербургская Академия МВД России, 1997; Гейвандов Я.А. Некоторые организационные и правовые аспекты государственного управления денежно-кредитной сферой в РФ // Банковское право. - 1999. - № 1-2.

[2] Смит В. Происхождение центральных банков. - М.: Институт национальной модели экономики, 1996. - С. 245-246.

[3] См. например: Синки Дж. Мл. Управление финансами в коммерческих банках М., 1994. - с.56, 170-174,G 3).

[4] Единственным федеральным банком Указом Президента РФ от 10 июня 1994 года N 1184 "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации” признан Банк России, что не соответствует его конституционно-правовому статусу, как государственного института независимого от других органов государственной власти. (см. об этом: Я.А. Гейвандов. Какой Центральный банк нужен РФ //Государство и право. - 1999. - № 8. С. 13-24.

[5] См. например: Закон Свердловской области от 5 декабря 1994 г. "Об уставе Свердловской области”; Закон Курской области от 10 июня 1997 г. N 13-ЗКО "О курском губернском банке" (отменен, как противоречащий федеральному законодательству в декабре 1997 г.).

[6] Конституция (Основной Закон) РФ. - М.: Известия, 1993. - 127 с.

[7] См. например: Постановление Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 г. N 92-1 "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"; Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 августа 1990 г. N 146-1 "О мерах по выполнению постановления Верховного Совета РСФСР от 13 июля 1990 года "О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики"" // СП РСФСР. - 1990 г. - N 11. - Ст. 146; Постановление ВС РСФСР от 2 декабря 1990 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России) и Закона РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР"" //Ведомости съезда народных депутатов РСФСР. - 1990. - N 27. - Ст. 358; Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. "О финансово-кредитном обеспечении экономической реформы и реорганизации банковской системы РСФСР".

[8] Соглашение о создании Содружества Независимых Государств (Минск, 8 декабря 1991 г.), ратифицировано РФ постановлением ВС РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1.

[9] См. например: Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для юридических вузов и факультетов. Изд. 2-е, изм. и доп. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.М, 1999. - С. 133-142.

 
< Пред.   След. >

Свежие публикации