Сейчас Вы здесь:Главная arrow Статьи arrow Правовые проблемы денежно-кредитного регулирования в государствах с переходной экономикой (российски arrow Я.А. Гейвандов. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Я.А. Гейвандов. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
пятница, 03 июля 2009


Я.А. Гейвандов. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации

(статья была опубликована в журнале «Государство и право».- 1997.-№ 11.-С. 75-81)

Проводимые в стране реформы денежно-кре­дитной системы, отказ от государственной моно­полии в банковской сфере потребовали измене­ния правового положения, функций и полномо­чий главного банка Российской Федерации. Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только ад­министративными, но и гражданско-правовыми методами. Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с исполь­зованием Банком России далеко не администра­тивных инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики (процентные став­ки, операции на открытом рынке, рефинансиро­вание и т.п.).

Вместе с тем, правовое положение Банка Рос­сии, в том числе его организационно-правовая форма как юридического лица, в действующем законодательстве должным образом не опреде­лены. Поэтому рассмотрение вопроса о правовом положении Банка России представляется весьма актуальным для российской юридической науки и практики.

Общим признаком, характеризующим право­вое положение Банка России, независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя воз­ложенные на него функции, является предостав­ленный ему Федеральным законом[1] статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. Закрепленный в Федеральном за­коне статус Банка России должен соответство­вать нормам Гражданского кодекса РФ, регули­рующим общие положения о юридических ли­цах (гл. 4 ГК РФ).

Однако Федеральный закон, определяющий, что Банк России является юридическим лицом (ст.2), не устанавливает его организационно-пра­вовую форму как юридического лица и не опре­деляет место в системе органов государственной власти и управления РФ. Этот пробел в действую­щем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет пол­ноценное взаимодействие Банка России с органа­ми государственной власти, кредитными и иными организациями. Определение юридического ста­туса Банка России имеет не только теоретичес­кое, но и практическое значение.

В соответствии с ГК РФ юридические лица со­здаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством, организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают право­способность. Вводить нечто не предусмотренное законом их создатели (учредители) не вправе[2]. Поэтому в учредительных документах юридичес­ких лиц, а также в законодательных и иных пра­вовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юри­дические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).

Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, имеют цели и характер его деятельности, а также осо­бенности осуществляемых им функций.

Согласно Федеральному закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона). Организа­ции, в том числе Банк России, не имеющие в ка­честве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющие ее между участ­никами (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), признаются некоммерческими организациями[3]. Именно в свя­зи с некоммерческим статусом Банка России ст. 2 этого Федерального закона предусматривает, что он в налоговых органах не регистрируется.

Основными целями деятельности Банка Рос­сии, непосредственно связанными с его юридиче­ским статусом, являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление бан­ковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы рас­четов (ст. 3 Федерального закона). Указанные це­ли связаны с управлением денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффек­тивности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участни­ков экономических отношений. Поэтому они не­сомненно нацелены на достижение обществен­ных благ и полностью соответствуют целям не­коммерческих организаций. Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих це­лей, для защиты прав, законных интересов граж­дан и организаций, а также в иных целях, направ­ленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

В соответствии с целями своей деятельности Банк России наделен функциями государственно­го органа, осуществляющего банковское регули­рование, банковский надзор и контроль от имени РФ. Для реализации указанных функций на него возложены государственно-властные полномо­чия. Кроме того, Банк России осуществляет бан­ковское обслуживание юридических и физичес­ких лиц, кассовое исполнение бюджета, операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ и т.п. (ч. 2 ст. 23, ст. 47 Федерального закона "О Централь­ном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 26 апреля 1995 г.))[4]. Также Банк России в установленных Федеральным законом случаях может участвовать в гражданских и иных (например, трудовых) правоотношениях в своих интересах или в интересах своих служащих, мо­жет осуществлять управленческие функции в от­ношении подчиненных предприятий, учреждений и организаций.

Согласно п. 3. ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных орга­низаций (объединений), финансируемых собст­венником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предус­мотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским за­конодательством организационно-правовые фор­мы некоммерческих организаций определен в ст. 116-123 ГК РФ, ст. 6-12 Федерального закона "О некоммерческих организациях". При этом Российской Федерацией, как собственником фе­дерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреж­дения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодатель­ством Банк России также создан собственником – Российской Федерацией. Решение РФ о его созда­нии как организации некоммерческой сформули­ровано в Федеральном законе. Создавая Банк России, собственник (Российская Федерация) на­делил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 Федерального закона). На этом финансирование Банка России Российской Федера­цией было прекращено. Таким образом, в случае с Банком России собственник финансирует со­зданное им юридическое лицо частично, только при его создании.

Имущество любого юридического лица на ос­новании ГК РФ может быть либо в его собствен­ности, либо принадлежать ему на праве хозяйст­венного ведения или закрепляется за ним на пра­ве оперативного управления. При этом следует учитывать, что в Федеральном законе прямо ус­тановлено, что собственником имущества Банка России является Российская Федерация. В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хо­зяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что "субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государст­венное или муниципальное унитарное предприя­тие (ст. 113-114 ГК РФ), как разновидность ком­мерческих организаций"[5]. Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного уп­равления, как некоммерческой организации, со­зданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п. 1 ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Согласно ГК РФ под оператив­ным управлением понимается осуществление уч­реждением права владения, пользования и распо­ряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, зада­ниями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за уч­реждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению иму­щество и распорядиться им по своему усмотре­нию (ст. 296 ГК РФ).

Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собст­венностью, Федеральный закон определил, что он владеет, пользуется и распоряжается закреп­ленным за ним имуществом в пределах, установленных этим законом, а именно: в соответствии с целями своей деятельности, порядком и полно­мочиями, закрепленными в ст. 1, 2 Федераль­ного закона. В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), Федеральным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России. Так, определено, что изъятие и обременение обя­зательствами имущества Банка России без его со­гласия не допускается (ст. 2). Данная норма явля­ется правовым средством, обеспечивающим со­блюдение установленного Федеральным законом запрета на предоставление Банком России креди­тов Правительству РФ для финансирования бюд­жетного дефицита, не предусмотренных феде­ральным законом о федеральном бюджете[6], а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фон­дов (ст. 22 Федерального закона). Вместе с тем, как видно из анализа некоторых решений Прави­тельства РФ оно не исключает возможности получения от Банка России соответствующих кре­дитов. Несмотря на положения ст. 22 Федераль­ного закона Правительство РФ возложило на Министерство финансов РФ полномочия заклю­чать от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на по­крытие дефицита федерального бюджета и дру­гие цели (п. "щ" ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Положения о Министерстве финансов РФ" от 19 августа 1994 г.[7]). Поэтому законодателем приняты меры, направ­ленные на недопущение принудительного изъя­тия органами исполнительной власти имущества (денежных средств) Банка России. Установленное Федеральным законом ограничение на изъ­ятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения конституцион­ной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конститу­ции РФ).

Таким образом, предусмотренный ст. 2 Феде­рального закона особый порядок изъятия имуще­ства, закрепленного за Банком России, объектив­но обусловлен возложенными на Банк России функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству. Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреж­дений не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным пра­вовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федераль­ного закона "О некоммерческих организациях"). Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации при необходимости осуществляется на основании принимаемых в установленном порядке феде­ральных законов. Например, Федеральным за­коном "О перечислении прибыли Центрального банка РФ в федеральный бюджет" от 5 июня 1995 г. Банку России предписано перечислить в федеральный бюджет прибыль по отчету за 1994 г. в сумме 5 трлн. рублей[8].

Некоторые особенности присущи Банку Рос­сии и в части, касающейся распоряжения своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ, ес­ли учреждению предоставлено право осу­ществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Из этого общего правила имеются исключения. Так, Федеральным законом установлена обязан­ность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года[9]. Согласно ст. 10 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1997 год" прибыль Банка России является одним из источников формирования доходов феде­рального бюджета на 1997 г.[10]

С момента создания некоммерческая органи­зация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обя­занности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Кроме того, некоммерческая ор­ганизация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недоста­точности денежных средств, находящихся в рас­поряжении учреждения (п. 2 ст. 9 Федерального за­кона "О некоммерческих организациях"). Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или иное не предусмотрено федеральными зако­нами (ст. 2 Федерального закона).

Право на осуществление предприниматель­ской деятельности Банку России законодатель­ными актами не предоставлено. Предпринима­тельской признается самостоятельная, осуществ­ляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от поль­зования имуществом, продажи товаров, выполне­ния работ или оказания услуг лицами, зарегист­рированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по це­лям, ни по характеру его деятельности. Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществле­ния возложенных на него функций государствен­ного регулирования в денежно-кредитной и бан­ковской сферах экономическими методами Банк России может получать собственные доходы. Однако в Федеральном законе содержатся значи­тельные ограничения прав Банка России на осу­ществление экономической деятельности в срав­нении с другими юридическими лицами – некоммерческими организациями (ст. 7, 48 Феде­рального закона). Согласно ст. 48 Федерального закона Банк России не имеет права осуществлять операции с недвижимостью, за исключением слу­чаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью за исключени­ем случаев, предусмотренных Федеральным за­коном (п. 3, 4 ст. 4 Федерального закона). Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предприниматель­ской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денеж­но-кредитной и банковской системами. Более то­го, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и с кредитными организациями (опера­ции на открытом рынке, рефинансирование, про­центные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и метода­ми государственного управления в денежно-кре­дитной сфере (ст. 35 Федерального закона). По­лученные в процессе установленной Федераль­ным законом деятельности Банка России доходы (балансовая прибыль) по итогом года, на 50% ис­пользуются для пополнения доходов федерально­го бюджета. Остальные 50% пополняют соответ­ствующие резервы и фонды Банка России, а так­же расходуются на содержание его служащих, имущества и т.п. Расходы Банка России из упо­мянутых резервов и фондов в основном связаны с использованием гражданско-правовых методов государственного управления экономикой, тре­бующих значительных затрат денежных средств. Тем самым обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств.

Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволя­ют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм неком­мерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует органи­зационно-правовая форма - государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений РФ и, в частности ор­ганов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон "О некоммерческих органи­зациях" не определяют. Между тем именно в этих законодательных актах было бы логичнее урегу­лировать особенности, присущие государствен­ным учреждениям.

Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-власт­ный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государ­ственного управления в кредитно-денежной и банковской сферах. Поэтому Банк России не мо­жет находиться вне системы органов государст­венного управления.

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что понятие "государственное управление" не тождественно понятию "испол­нительная власть". Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов вполне обоснованно отмечают, что "все субъекты исполнительной власти одновре­менно являются звеньями системы государствен­ного управления. Однако далеко не все такого ро­да звенья могут быть субъектами исполнитель­ной власти"[11]. Органом, осуществляющим функции государственного управления в кредит­но-денежной сфере, но не относящимся к субъек­там исполнительной власти, является Банк Рос­сии. Осуществляемые им функции государствен­ного управления отличаются от деятельности многих других государственных органов тем, что оно не носит непосредственного характера, пред­полагающего право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государствен­ного управления вмешиваться в оперативную де­ятельность подчиненных объектов. Государст­венное управление денежно-кредитной и банков­ской деятельностью осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, защиты и обес­печения устойчивости рубля, регулирования Бан­ком России банковской деятельности (банков­ское регулирование), а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организа­ций, непосредственно ему не подчиненных.

Следовательно, Банк России безусловно явля­ется органом государственного управления РФ, наделенным государственно-властными полно­мочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности. Но при этом Банк Рос­сии не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих бан­ковскую систему и, по общему правилу, не может вмешиваться в их оперативную деятельность. Од­новременно с этим, в отличие от других государ­ственных органов, Банк России при осуществле­нии функций по регулированию банковской деятельности независим от других органов государственной власти, действующих в России.

Центральный банк РФ в связи с особенностя­ми его статуса и возложенных на него полномо­чий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов го­сударственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции РФ. Банк России является особым государственных органом РФ. Правовое положе­ние Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятель­ность, связанную с государственным управлени­ем в соответствии с действующим законодатель­ством и целями его деятельности, вполне согласует­ся с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих органи­зациях". В то же время все особенности юридичес­кого статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учрежде­ния, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегу­лировать в Федеральном законе.

Подводя итог рассматриваемому вопросу, не­обходимо сделать вывод, что Банк России пред­ставляет собой государственный орган управле­ния с возложенными на него особыми функция­ми, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности. Для реализации упомянутых функций Банк Рос­сии наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочи­ями. Его особый статус выражается в том, что Центральный банк РФ не включен в систему ор­ганов государственной власти РФ (ст. 11 Консти­туции РФ), но при этом является государствен­ным учреждением и представляет собой единый федеральный государственный орган, осуществляющий государственное управление в денежно-кредит­ной и банковской сферах РФ[12]. В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов. Например, по мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, высказанному применительно к органам прокуратуры, они также составляют особую группу государственных органов и при этом не относятся к органам законодательной, исполни­тельной и судебной власти[13].

Несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое по­ложение Банка России, есть необходимость бо­лее четкого формулирования особенностей пра­вового статуса Банка России как государственно­го органа и юридического лица. Поэтому важно определить и четко сформулировать в федераль­ном законодательстве правовой статус Банка России, его место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих управление де­нежно-кредитной и всей экономической жизнью России.

Юридической науке и практике известны две макросистемные модели взаимодействия цент­ральных банков с органами государственной вла­сти:

1) центральный банк может являться агентом министерства финансов, для того чтобы прово­дить на практике финансовую политику полити­ческой группы, находящейся у власти;

2) центральный банк может быть независим от правительства, чтобы гарантировать стабиль­ность финансовой политики вне зависимости от настроений политических властных структур[14].

Однако определение правового положения Центрального банка РФ и его места в системе го­сударственных органов осложнено противоречи­ями, содержащимися в действующем законода­тельстве, которые после внесения изменений в Закон РСФСР "О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)" в 1995 г. не были устранены. Первый вариант Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)", принятый Государственной Думой 27 ян­варя 1995 г. был отклонен Президентом РФ, в том числе и в связи с неопределенностью правового статуса Банка России, как "юридического лица с особым статусом". Внимание законодателей бы­ло обращено на действующее законодательство, не предусматривающее введение "особого стату­са" для юридических лиц.

В последующем этот недостаток был устра­нен, но формальное исключение из текста закона термина "особый статус", против которого возра­жал Президент РФ, не устранило реальных про­тиворечий, заложенных в содержании Конститу­ции РФ, Федеральных законах "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности".

Например, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Кон­ституции РФ в ведении РФ находятся "федераль­ные экономические службы, включая федераль­ные банки", т.е. федеральных банков по смыслу этой нормы может быть несколько. Согласно Указу Президента РФ "О совершенствовании ра­боты банковской системы Российской Федера­ции" от 10 июня 1994 г.[15], Центральный банк РФ является федеральным банком (п. 5). Какие-либо иные федеральные банки в банковской системе Российской Федерации в настоящее время не су­ществуют. Это означает, что именно Централь­ный банк включен в систему федеральных эконо­мических служб (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ), которые являются федеральными органами ис­полнительной власти, осуществляющими специ­альные исполнительные, контрольные, разреши­тельные или надзорные функции. Руководители этих органов не входят по должности в состав Правительства РФ (Указ Президента РФ "О сис­теме федеральных органов исполнительной влас­ти" от 30 сентября 1992 г.)[16]. Учитывая, что все федеральные экономические службы являются федеральными органами исполнительной влас­ти Российской Федерации, Банк России по смыс­лу п. "ж" ст. 71 Конституции РФ также включен в систему исполнительной власти РФ. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя и федеральных министров. Как следует из содержания Указов Президента РФ от 10 января 1994 г. и от 14 августа 1996 г. "О струк­туре федеральных органов исполнительной власти»[17], Банк России в качестве органа, подведом­ственного Правительству РФ, не упоминается. Более того, согласно банковскому законодатель­ству Банк России включен в иную - банковскую систему Российской Федерации и в пределах возложенных на него функций и полномочий независим в своей деятельности от органов го­сударственной власти (ст. 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", ст. 5 Фе­дерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Из другого конституционного положения сле­дует, что основной функцией Центрального бан­ка РФ, осуществляемой независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля, а также осуще­ствление денежной эмиссии (п. 2 ст. 75 Конститу­ции РФ). По смыслу этой нормы Банк России на­ходится на одном уровне с другими органами государственной власти РФ, т.е. предполагается, что в качестве одного из равных элементов он включен в систему органов государственной вла­сти в качестве самостоятельного звена. Иначе не­зачем было бы использовать в данной правовой норме словосочетание "независимо от других ор­ганов государственной власти". Вместе с тем, в исчерпывающем перечне федеральных органов государственной власти РФ, также закрепленном в Конституции РФ, упоминаются только Прези­дент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федера­ции и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (п. 1 ст. 11 Конституции РФ).

В соответствии с Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации" в редакции 1995 г. Банк России является юриди­ческим лицом, уставный капитал и иное имущест­во которого находятся в федеральной собственности (ст. 2), т.е. в собственности РФ (п. 1 ст. 214 ГК РФ). Согласно Конституции РФ управление федеральной собственностью осуществляется Правительством РФ (п. 1 ст. 114). В то же время согласно гражданскому законодательству права собственника от имени РФ осуществляют органы государственной власти и лица в рамках их ком­петенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц (п. 3 ст. 214, ст. 125 ГК РФ). В случаях и в порядке, предусмотренном фе­деральными законами по специальному поруче­нию в них содержащемуся, от имени Российской Федерации могут выступать не только государст­венные органы, но и юридические лица (ст. 125 ГК РФ). Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению находящейся в его ведении федеральной собственностью установле­ны в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". Однако этот закон не определяет, в какой форме за Бан­ком России закреплено имущество РФ (ст. 2 Фе­дерального закона). Между тем, устанавливая правовые формы закрепления федерального имущества за юридическими лицами, действую­щее законодательство регулирует также объем и особенности ответственности РФ и соответству­ющего юридического лица, за которым закреплено имущество РФ. В отношении Банка России эти вопросы в законодательстве не определены, что затрудняет не только понимание, но и применение заинтересованными лицами норм, регули­рующих правой статус Банка России, его права и обязанности, а также ответственность, которая может быть возложена на Банк России и на за­крепленное за ним имущество.

Открытым остается вопрос о регулировании в федеральном законодательстве государственной службы служащих Банка России, ввиду неопреде­ленности правового положения Банка России как государственного органа. Согласно ст. 2 Феде­рального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" от 31 июля 1995 г.[18] под государственной службой понимает­ся профессиональная деятельность по обеспече­нию исполнения полномочий государственных органов. Нет сомнений, что Председатель Банка России, члены Совета директоров Банка России, а также служащие Банка России обеспечивают исполнение им функций государственного управ­ления в денежно-кредитной и банковской сферах. Вместе с тем, в перечень государственных должностей, разделенных Федеральным законом "Об основах государ­ственной службы в Российской Федерации" на ка­тегории, не включены ни Председатель Банка Рос­сии, ни другие служащие Банка России (ст. 1 упомянутого Федерального закона). Не упомина­ются служащие Банка России как государственные служащие и в утвержденном Указом Президен­та России "О реестре государственных должно­стей федеральных государственных служащих" от 11 января 1995 г. реестре государственных должностей федеральных государственных служащих[19]. Должность Председателя Банка России как государственная должность РФ упомянута лишь в сводном перечне государственных долж­ностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ "О государственных

должностях Российской Федерации" от 11 января 1995 г.[20] Этот Указ принят до вступления в силу Федерального закона "Об основах государствен­ной службы в Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. В связи с изложенным, необходимо обес­печить согласованность норм действующего зако­нодательства о государственной службе с нормами Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в части, касающейся регулирования правового положе­ния служащих Банка России (гл. 14 Федерально­го закона).

Таким образом, Конституция РФ и банковское законодательство не только должным образом не определяют место Банка России в системе орга­нов государственной власти и его статус как юри­дического лица, но и содержат нормы, характери­зующие Банк России, во-первых, как орган госу­дарственной власти, во-вторых, как один из федеральных органов исполнительной власти, включенный в систему федеральных экономиче­ских служб, а в-третьих, как юридическое лицо, не являющееся звеном государственной власти, действующее независимо от каких бы то ни было государственных органов и организаций при осу­ществлении своих полномочий, но имущество ко­торого является федеральной собственностью.

С учетом изложенных выше обстоятельств действующее банковское законодательство при­менительно к статусу Банка России нуждается в совершенствовании.


[1] См.: Федеральный закон «О внесении изменений и допол­нений в закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» от 26 апреля 1995 г. - Собрание законо­дательства РФ, 1995, № 18, ст. 1593 (далее - Федеральный закон).

[2] Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996, с. 60.

[3] Комментарий части первой ГК РФ. М., 1995, с. 96.

[4] Росс. газ., 1995, 4 мая.

[5] См.: Комментарий части первой ГК РФ, 1995, с. 308.

[6] Федеральные законы о федеральном бюджете с 1996 г. не предусматривают возможности кредитования Банком Рос­сии бюджетного дефицита. - Росс. газ., 1996, 18 янв.; 1997, 4 марта.

[7] Росс. газ., 1994, 3 сент.

[8] Росс. газ., 1996, 8 июня.

[9] См.: Росс. газ., 1997, 5 марта.

[10] См.:. Росс. газ., 1997, 4 марта.

[11] См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные ин­ституты административного права. Учебник. М., 1995, с. 15-16.

[12] Иная точка зрения на организационно-правовую форму Банка России как юридического лица высказана Л.Г. Ефи­мовой, полагающей, что Банк России является государст­венным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России явля­ется коммерческой организацией, занимается предприни­мательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет (см.: Правовое ре­гулирование банковской деятельности / Под ред. Е.А. Су­ханова. М., 1997, с. 26.).

[13] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М., 1995, с. 299.

[14] Топорнин Н.Б. О статусе Центрального банка. Сравни­тельно-правовой анализ на примере отдельных стран. -Деньги и кредит, 1993, № 5, с. 26.

[15] Росс. газ., 1994, 16 июня.

[16] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, № 14, ст. 1090.

[17] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 3, ст. 190; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 12, ст. 1065; 1996, № 20, ст. 2327; 1996, № 25, ст. 3016; 1996, № 32, ст. 3901; Росс. газ., 1996, 16авг.; 1996, 10 дек.; 1996, 11 сент.

[18] Росс. газ., 1995, 3 авг.

[19] Росс. газ., 1995, 25 янв.

[20] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 173.

 
< Пред.   След. >

Свежие публикации