Сейчас Вы здесь:Главная arrow МОНОГРАФИИ. ДИССЕРТАЦИЯ arrow Я.А. Гейвандов. Банковская деятельность в России arrow Глава 2. Правовые основы организации и функционирования системы Банка России

Регулирование финансовой и банковской систем

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И УЧЕБНО-ПОЗНАВАТЕЛЬНЫЙ ПОРТАЛ

Создан 1 декабря 2008 года проф. Я.А. Гейвандовым

"Всякому теперь кажется, что он мог бы наделать много добра на месте и в должности другого, и только не может сделать его в своей должности. Это причина всех зол. Нужно подумать теперь о том всем нам, как на своем собственном месте сделать добро" (Н.В.Гоголь).
Глава 2. Правовые основы организации и функционирования системы Банка России Версия для печати Отправить на e-mail
проф. Я. А. Гейвандов   
пятница, 16 января 2009
 

Глава 2. Правовые основы организации и функционирования системы Банка России

1. Основные направления деятельности Центрального банка Российской Федерации

Центральное место в банковской системе Российской Федерации, а также в системе государственных органов, регулирующих банковскую деятельность в Российской Федерации, занимает Банк России, который, помимо общих для всех кредитных организаций банковских операций, выполняет ряд не свойственных им функций:

является главным банком страны, реализующим наряду с другими государственными органами России государственную политику в денежно-кредитной и банковской сферах, в связи с чем наделен соответствующими государственно-властными полномочиями.

Поэтому важно определить и четко сформулировать в федеральном законодательстве функции, правовое положение и организационно-правовую форму Банка России как юридического лица. Вышеуказанные обстоятельства обусловлены тем, что проводимые в стране реформы денежно-кредитной системы, отказ от государственной монополии в банковской сфере потребовали изменения правового положения, функций и полномочий главного банка Российской Федерации.

Появилась потребность в управлении денежно-кредитной и банковской сферами не только административными, но и гражданско-правовыми методами.

Реальностью стало государственное управление экономическими процессами с использованием Банком России таких, далеко не административных, инструментов и методов государственной денежно-кредитной политики, как процентные ставки, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.

В результате преобразований Банк России приобрел определенные только ему присущие функции.

Под функциями в юридической науке понимаются основные направления деятельности органов государственной власти или иных юридических лиц, определенная работа, круг их деятельности, осуществляемой в порядке, установленном законом или иным правовым актом.

Функции характеризуют общие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще[1].

Любые государственные органы или организации создаются для выполнения специальных, только им присущих функций. При этом все структурные подразделения органа (организации), осуществляя возложенные на них функции, обеспечивают реализацию общих функциональных задач этого органа (организации).

Функции Банка России определены в действующем законодательстве (ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г.)). Причем приведенный в упомянутой статье перечень функций Банка России не является исчерпывающим.

Для классификации функций центральных банков используются различные критерии.

Так, в зависимости от направлений деятельности Банка России, Л.Г.Ефимова выделяет функцию хозяйственной деятельности и административные функции Банка России, которые, в свою очередь, подразделяются на организаторскую (организация и управление денежным обращением) функцию и функцию защиты гражданского оборота, интересов вкладчиков и других кредиторов коммерческих банков[2].

По мнению В.П. Полякова и Л.А. Московкиной, функции центральных банков могут быть классифицированы:

- на основные, без которых невозможно выполнение главной задачи центрального банка — сохранение стабильности национальной денежной единицы;

- дополнительные, соответствующие решению этой задачи.

При этом основные функции, в свою очередь, подразделяются на регулирующие, контрольные и обслуживающие[3].

Если для классификации функций Банка России использовать признак закрепления их в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России), то можно предложить такую систему функций:

1) функция банковского регулирования;

2) функция банковского надзора и банковского контроля;

3) функция осуществления эмиссии наличных денег и организации их обращения;

4) функция взаимодействия с федеральными органами государственной власти и управления (пп.12, 13 ст. 4);

5) международно-правовая функция (глава 1Х);

6) аналитическая, научная и прогностическая функция;

7) функция банковского обслуживания;

8) функции Банка России как самостоятельного юридического лица – участника гражданских, трудовых, административных и иных правоотношений;

9) иные функции, возложенные на Банк России федеральным законодательством.

К иным функциям Банка России могут быть отнесены:

- функция регистрации эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами (п. 8 ст. 4 Федерального закона),

- функция хранения и осуществления операций с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами,

- а также операции по обслуживанию государственного долга и операции с золотовалютными резервами РФ (ст. 23 Федерального закона) и т.п.

В зависимости от того, в чьих интересах Банком России осуществляются конкретные функции, условно можно выделить:

а) функции, осуществляемые Банком России от имени и в интересах Российской Федерации;

б) функции, осуществляемые Банком России от своего имени, но в интересах всего общества;

в) функции, осуществляемые Банком России от своего имени и в своих интересах как юридическим лицом.

Кроме того, функции Банка России могут быть:

- как внутренними, осуществляемыми с резидентами в пределах РФ,

- так и внешними, т.е. осуществляемыми при представлении интересов России и Банка России во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, международными и иными организациями.

По признаку отношения к банковской деятельности функции Банка России могут быть классифицированы на:

а) функции, осуществляемые в интересах экономической политики государства в целом;

б) функции в сфере денежно-кредитной политики;

в) функции в сфере управления банковской системой;

г) функции в сфере непосредственно банковской деятельности (осуществление банковских операций).

Основополагающей для Банка России является закрепленная в Конституции РФ функция по защите и обеспечению устойчивости рубля (п.2 ст. 75 Конституции РФ). Защита и обеспечение устойчивости рубля, по сути, является задачей, на достижение которой направлена вся деятельность Банка России, все возложенные на него функции и предоставленные полномочия.

Важное значение имеет возложенная на Банк России функция банковского регулирования. Банковское регулирование – общее понятие, объединяющее не одно, а несколько направлений деятельности Банка России. Среди них такие основополагающие, как:

а) установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, в том числе валютных, включающее:

- осуществление расчетных операций в иностранной валюте и операций с иностранными государствами, юридическими и физическими лицами (регулирование банковских операций),

- координацию, регулирование и лицензирование организации расчетных, в том числе клиринговых, систем в России,

- а также установление правил, форм, сроков и стандартов осуществления безналичных расчетов (ст. 80 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»));

б) установление специальных экономических нормативов для кредитных организаций (обязательные экономические нормативы);

в) осуществление денежно-кредитного регулирования (процентные ставки по операциям, операции на открытом рынке, рефинансирование и т.п.);

г) установление порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности для организаций, включенных в банковскую систему;

д) установление порядка создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций;

е) установление требований к уровню подготовки и квалификации руководителей и главных бухгалтеров кредитных организаций (пп. 4, 5, 6,10 ст. 4 и ст. 56, 59 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»);

ж) а также установление порядка осуществления банковского надзора и контроля.

Осуществляемое в процессе банковского регулирования нормотворчество Банка России является особого рода деятельностью Банка России как государственного органа, уполномоченного осуществлять функцию государственного регулирования (управления).

Именно нормотворчество позволяет возвести решение Банка России как государственного органа, обусловленное объективными социально-экономическими процессами, в общеобязательные правила поведения путем их закрепления в подзаконных нормативных актах Банка России, принятых в соответствии с федеральным законодательством и влекущих юридические последствия.

Вместе с тем, деятельность Банка России по осуществлению подзаконного регулирования банковских правоотношений, являясь формой (средством) реализации функций банковского регулирования, возложенных на Банк России, ввиду ее особой важности приобретает характер самостоятельной — нормотворческой функции Банка России.

Нормативные акты устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные соответствующим актом[4].

В результате нормотворчества устанавливаемые в процессе банковского регулирования общие положения получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права. При этом нормотворчество начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, необходимость правовых нововведений назрела, нормотворческая функция соответствующего органа закреплена в законодательном порядке, и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы[5].

Таким образом, нормотворческая деятельность Банка России – это процесс, включающий совокупность последовательно совершаемых действий, завершающих его государственную регулирующую (управленческую) деятельность по формированию банковского права, составной частью которого являются решения Банка России, содержащие общеобязательные правила поведения.

Вместе с тем, компетенция Банка России при осуществлении нормотворческой деятельности ограничена предусмотренными законом пределами или предметом нормотворческой деятельности.

Установлено только одно условие правомерности издания Банком России нормативных актов – обстоятельства, являющиеся предметом нормотворческой деятельности Банка России, должны быть отнесены к его компетенции федеральным законодательством (ст. 6 Федерального закона «Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России»)).

Предметом нормотворческой деятельности Банка России в соответствии с действующим законодательством являются все вопросы, связанные с банковским регулированием, осуществляемым Банком России.

В отличие от нормативных актов других органов государственной власти и управления, ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)») сформулирована таким образом, что предполагает обязательность нормативных актов Банка России для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом действующее законодательство устанавливает существенное требование – отсутствие каких-либо противоречий нормативных актов Банка России федеральному законодательству.

Одной из форм банковского регулирования является валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определению порядка осуществления расчетов с иностранными государствами (п. 10 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Осуществляя валютное регулирование, Банк России действует на основании Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» и других федеральных законов как основной орган государственного валютного регулирования.

В процессе валютного регулирования Банк России:

- определяет сферу и порядок обращения в России иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте;

- издает нормативные акты, обязательные к исполнению резидентами и нерезидентами;

- устанавливает правила проведения резидентами и нерезидентами в операций в иностранной валюте, а также правила проведения нерезидентами в России операций с валютой РФ и ценными бумагами в валюте РФ;

-устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза/вывоза и пересылки в Россию иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностранной валюте в банках за пределами страны;

- устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным организациям на осуществление валютных операций и выдает такие лицензии;

- устанавливает единые формы учета, отчетности, документации и статистики валютных операций, в том числе уполномоченными банками, а также порядок и сроки их представления;

- готовит и публикует статистику валютных операций РФ по принятым международным стандартам;

- выполняет другие функции, предусмотренные законодательством (ст. 9 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Функции банковского надзора и контроля. Функция банковского надзора представляет собой установленную законом государственную деятельность Банка России по осуществлению комплекса мероприятий, направленных на обеспечение режима законности в организации и функционировании всех элементов, образующих банковскую систему Российской Федерации.

Банковский надзор осуществляется в целях обеспечения надлежащего соблюдения кредитными организациями действующего банковского законодательства и нормативных актов, регулирующих банковскую деятельность.

Банковский надзор обеспечивается путем постоянного наблюдения и проведения проверок кредитных организаций на предмет соответствия их учредительных документов, финансово-хозяйственной, кредитной деятельности, а также деятельности по осуществлению банковских операций действующему законодательству, нормативным актам Президента России, Правительства России, а также нормативным актам и обязательным нормативам, установленным Банком России. Упомянутые обстоятельства являются предметом банковского надзора.

Основными задачами банковского надзора, осуществляемого Банком России, являются:

- обеспечение законности создания, организации и деятельности кредитных организаций,

- обеспечение их надежности и поддержание стабильности,

- а также защита интересов вкладчиков и кредиторов (ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банка России)»).

Основными принципами банковского надзора являются:

- законность,

- постоянность,

- беспристрастность проверяющих лиц по отношению к поднадзорному объекту,

- а также непосредственность, предполагающая осуществление надзора именно Банком России либо лицами, действующими по его поручению.

Согласно закону надзорные и регулирующие функции Банка России могут осуществляться не только Банком России, но и создаваемым при Банке России органом банковского надзора. Решение о создании такого органа может принимать Совет директоров Банка России (ст. 55 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Банком России и уполномоченными банками осуществляется также банковский валютный контроль за соблюдением валютного законодательства при осуществлении валютных операций (ст. 11 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Совместно с Госкомитетом России по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур Банк России осуществляет контроль за соблюдением антимонопольных правил в сфере банковской деятельности.

Однако в действующем законодательстве и некоторых документах Банка России допускается смешение содержания надзорных и контрольных функций.

Например, в Письме Банка России «О некоторых вопросах взаимоотношений Банка России и коммерческих банков, а также коммерческих банков и их клиентов» от 4 июля 1991 г. № 04065[6] отмечается буквально следующее: «Функции надзора Банка России за деятельностью банков, определенные банковским законодательством РСФСР, заключаются в надзоре за соблюдением банками устанавливаемых экономических нормативов и контроле за правильным применением банковского законодательства».

По смыслу упомянутого Письма Банка России контроль является формой надзора, что, безусловно, не соответствует имеющимся в российском праве и юридической науке представлениям о контроле и надзоре как самостоятельных формах наблюдения за обеспечением законности.

Надзорный орган не имеет отношений подчиненности с поднадзорным объектом, оценивает деятельность соответствующего лица только с точки зрения законности, но не целесообразности, не вмешиваясь в его оперативную или иную форму деятельности.

Надзорная деятельность Банка России предполагает проверку поднадзорного объекта и, при выявлении каких-либо нарушений, направление ему обязательных для исполнения предписаний с требованием устранения выявленных нарушений, а также применение установленных в федеральном законодательстве санкций.

В отличие от надзора контроль предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицом, а также вмешательство в оперативную деятельность контролируемого лица с целью устранения допущенных нарушений[7].

Банк России, по общему правилу, не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций. Лишь в строго определенных законом случаях, как правило, в качестве санкции за неисполнение своих предписаний, а также в случае реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) Банк России вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций и назначает временную администрацию по управлению этой организацией на срок до 18 месяцев (ст. 55 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банка России)»).

Все иные меры ответственности, которые Банк России может применить к кредитным организациям, не предполагают вмешательства в их оперативную деятельность.

Более того, в ст. 19 Федерального закона « О банках и банковской деятельности» прямо закреплено, что меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст. 75), к кредитным организациям могут применяться только в порядке надзора.

Применение каких-либо мер ответственности со стороны Банка России к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством не предусматривается.

С учетом изложенного, действующее законодательство в части предоставления Банку России контрольных полномочий в процессе банковской деятельности подлежит приведению в соответствие с ГК РФ и Федеральным законом «О банках и банковской деятельности».

Действующим законодательством запрещается кому-либо, включая Банк России, принуждать кредитные организации к осуществлению действий, не предусмотренных их учредительными документами, и не свойственных им функций, включая контроль за расходованием фонда заработной платы юридических лиц – клиентов, а также вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций (ст. 9 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», ст. 55, 57 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Исключения из этих правил могут устанавливаться только федеральным законодательством.

Вместе с тем, было бы ошибочным утверждение, что Банк России вообще должен быть лишен каких-либо контрольных полномочий, поскольку возложенные на него функции не ограничиваются сугубо банковской деятельностью.

Так, некоторые ранее принятые правовые акты, не являясь актами законодательными, предписывают кредитным организациям и Банку России, когда он осуществляет функции банковского обслуживания клиентов, выполнять несвойственные им функции.

Например, Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 13 января 1992 г. «О безотлагательных мерах по нормализации налично-денежного обращения в Российской Федерации»[8] и утвержденным решением Совета директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40 «Порядком ведения кассовых операций в РФ»[9] на банки возложена обязанность проведения систематических проверок соблюдения предприятиями требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Однако в нарушение банковского законодательства эти функции Банк России и кредитные организации осуществляют не в соответствии с федеральными законами, а на основании подзаконных нормативных правовых актов.

Банк России согласно Закону РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. осуществляет кассовое исполнение бюджета России. В этой связи ему могут быть предоставлены определенные контрольные полномочия, но их содержание и порядок применения нуждаются в конкретизации и закреплении в федеральном законодательстве.

Так, в целях обеспечения надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, улучшения взаимодействия контрольных органов в Российской Федерации установлен государственный финансовый контроль (см.: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»)[10].

Государственный финансовый контроль, согласно вышеупомянутому Указу, включает в себя контроль за:

- исполнением федерального бюджета,

- бюджетов федеральных внебюджетных фондов,

- за организацией денежного обращения,

- использованием кредитных ресурсов,

- состоянием государственного внутреннего и внешнего долга,

- государственных резервов,

- предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ (п. 1 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»).

Государственный финансовый контроль согласно п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. среди прочих государственных органов возложен на Центральный банк РФ, но в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий государственных органов.

Однако Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие федеральные законы не содержат правовых норм, позволяющих утверждать, что Банк России осуществляет функцию финансового контроля.

Между тем, необходимость наделения Банка России соответствующими полномочиями имеет объективные основания, в особенности применительно к исполнению функций по кассовому исполнению государственного бюджета, осуществлению операций с федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами, а также функций по банковскому обслуживанию государственных органов и юридических лиц, использующих средства указанных бюджетов и внебюджетных фондов.

Проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета, признано необходимым (п. 2 Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095).

В случае внесения необходимых изменений и дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)», Банк России мог бы быть наделен полномочиями по проведению вневедомственного банковского контроля за целевым расходованием бюджетных средств.

Банк России мог бы осуществлять предварительный вневедомственный банковский контроль за обоснованностью заключаемых договоров и сделок при расчетах обслуживаемыми им лицами бюджетными денежными средствами.

Такое право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность России, а также в некоторых иных случаях.

Но при этом необходимо иметь в виду, что, согласно гражданскому законодательству, кредитные организации не состоят в отношениях подчиненности со своими клиентами и не вправе вмешиваться в их оперативную или административно-хозяйственную деятельность, в частности банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие, не предусмотренные законом или договором банковского счета, ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению (п. 3 ст. 845 ГК РФ). Следовательно, предоставление Банку России функций финансового контроля в отношении своих клиентов при осуществлении функции их банковского обслуживания, потребует изменений в федеральном законодательстве.

Функция осуществления денежной эмиссии и организации денежного обращения. Согласно Конституции России денежная эмиссия, т.е. выпуск денег в обращение, в Российской Федерации, осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (п.1 ст. 75).

Денежной единицей в России является рубль. Введение и эмиссия других денег в России не допускаются.

Конституция России, возлагая на Банк России функцию эмиссии денег, не ограничивает полномочия Банка России какой-либо одной формой денежной эмиссии (наличной и безналичной).

Следовательно, предполагается, что Банк России осуществляет эмиссию денег как в наличной, так и безналичной формах.

Факт осуществления денежной эмиссии в безналичной форме признается и в юридической литературе. Так, В.П. Поляков и Л.А. Московкина отмечают, что под эмиссионной деятельностью центральных банков в широком смысле понимается пополнение денежного обращения всеми видами денежных средств, т.е. не только наличными, но и безналичными (например, покупка ценных бумаг, иностранной валюты, кредитование банков), влекущее увеличение совокупного денежного оборота.

Более того, возможны случаи, когда эмиссия денег в безналичной форме имеет место в процессе осуществления коммерческими банками банковских операций, к примеру, с ценными бумагами («создание депозитов»)[11].

Очевидно, именно с целью ограничения возможностей коммерческих банков на осуществление депозитной эмиссии в Конституции России исключительное право на осуществление денежной эмиссии во всех ее формах предоставлено Банку России.

Однако в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» монопольная функция Банка России по осуществлению денежной эмиссии ограничена только эмиссией наличных денег.

Аналогичным образом ограничена и не предусмотрена действующим законодательством функция Банка России по организации безналичного обращения денег (ст. 29 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Между тем, известно, что денежное обращение представляет собой движение денег в наличной и безналичной формах для обслуживания кругооборота товаров, а также нетоварных платежей и расчетов в процессе экономических отношений[12].

Безналичное, как и наличное, денежное обращение подлежит регулированию в федеральном законодательстве. Но эта сфера денежного обращения не регулируется банковским или иным законодательством.

Порядок осуществления эмиссии безналичных денег и организации их обращения каким-либо органом государственной власти Российской Федерации или Банком России на законодательном уровне не определены.

Однако, если принять во внимание положения ст. 4, 29 и 34 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», то соответствующие полномочия, безусловно, должны быть предоставлены Банку России.

Определенная нелогичность заложена в содержании ст. 34 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», определяющей, что в целях организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации на Банк России возлагаются следующие функции:

- прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов;

- установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;

- установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения;

- определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций.

Дело в том, что согласно п. 2 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» организация наличного денежного обращения является не целью деятельности, а функцией Банка России, поэтому закрепленные в ст. 34 вышеупомянутого Федерального закона положения, по сути, являются не функциями, а полномочиями Банка России, являющимися средствами реализации функции организации наличного денежного обращения.

Функция Банка России по банковскому обслуживанию предполагает осуществление им всех видов банковских операций при обслуживании клиентов.

Функцию банковского обслуживания Банк России осуществляет в интересах достижения стоящих перед ним задач, а также в целях удовлетворения потребностей участников экономических отношений, действующих в особых условиях, исключающих возможность осуществления банковских операций через кредитные организации.

Осуществляя рассматриваемую функцию банковского обслуживания, Банк России руководствуется теми же правилами, что при осуществлении других функций, за тем исключением, что Банк России вступает со своими клиентами в договорные отношения, которые строятся не на отношениях власти и подчинения, а на принципе равенства сторон.

В этом случае Банк России не имеет каких-либо государственно-властных полномочий в отношении своего клиента, а действует как обычная кредитная организация.

Не менее важной является функция Банка России, направленная на взаимодействие с органами государственной власти и управления Российской Федерации и кредитными организациями.

Предметом взаимодействия с государственными органами является участие Банка России в разработке экономической политики Президента России и Правительства РФ, разработке и проведении единой государственной денежно-кредитной политики, составлении платежного баланса России; взаимное представительство должностных лиц Банка России и Правительства России соответственно на заседаниях Правительства РФ и Совета директоров Банка России, взаимное информирование друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, консультирование и т.п. (пп. 12, 13 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Банк России взаимодействует также с кредитными организациями и их ассоциациями.

Возможны несколько вариантов такого взаимодействия:

- консультации по вопросам, связанным с принятием решений нормативного характера, имеющих значение для всей банковской системы России;

- представление кредитным организациям необходимых разъяснений;

- рассмотрение предложений по вопросам регулирования банковской деятельности (ст. 77 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Международная и внешнеэкономическая функция. В рамках этой функции Банк России представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях (ст.50 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»), а также устанавливает и публикует официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю (ст. 52 упомянутого Федерального закона).

Банк России вправе участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, занимающихся развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе взаимодействовать с центральными банками иностранных государств.

Взаимоотношения Банка России с международными кредитными организациями осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, а также межбанковскими соглашениями (ст. 8 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Аналитическая, прогностическая и научная функции состоят в постоянном изучении, анализе, обобщении и выработке научно обоснованных предложений о состоянии, развитии и возможных результатах государственной экономической, в том числе денежно-кредитной политики, состоянии и перспективах банковской системы; подготовке и представлении Президенту России, Правительству России и Государственной Думе РФ соответствующих статистических данных.

Проведение научных исследований финансово-экономического, юридического, научно-технического характера, имеющих значение для совершенствования и развития денежно-кредитной и банковской систем России, также являются частью указанной функции.

Банк России может исполнять иные функции, если они предусмотрены действующим законодательством. Например, Банк России, как государственная организация, осуществляет кассовое исполнение бюджета, а также операции, предусмотренные ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Согласно ст. 4 вышеупомянутого Федерального закона, установленный в этой статье перечень функций Банка России не является исчерпывающим, и эти функции могут быть дополнены другими федеральными законами (п. 14 ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Реализация функций Банка России в реальных общественных отношениях и достижение стоящих перед ним задач и целей возможны, благодаря соответствующему организационно-правовому построению Банка России.

Вместе с тем, несмотря на разнообразие возложенных на Банк России функций, его правовое положение, в том числе организационно-правовая форма как юридического лица, и организационно-правовые принципы в действующем законодательстве должным образом не определены. Поэтому исследование правового положения Банка России представляется весьма актуальным для российской юридической науки и практики.

2. Правовое положение и принципы функционирования системы Банка России

Эффективное функционирование любой системы, государственного органа или юридического лица, в том числе Банка России, возможно при их надлежащей организации в соответствии с основополагающими принципами, закрепленными в действующем законодательстве, которые, в свою очередь, обусловлены стоящими перед упомянутыми лицами целями и задачами.

Однако подходы к пониманию целей и задач, а также организационно-правовых проблем совершенствования системы Банка России высказываются различные.

Так в процессе подготовки проекта федерального закона, регулирующего организацию и деятельность Банка России, по реализации функций государственного регулирования банковской деятельности высказывались точки зрения, противоположные друг другу.

Например, предлагалось создать в Российской Федерации структуру центрального банка по типу федеральной резервной системы США, высказывались предложения по созданию Банка России по типу акционерного общества и т.п.

Не отвергая актуальность проблем совершенствования системы Банка России, необходимо ясно понимать, что любые революционные перестройки Банка России, включая создание Центрального банка по мотивам ФРС США, представляются не только надуманными и лишенными всякого смысла, но крайне опасными для российского общества[13].

Уже 80 лет ни для кого в США и за из пределами не является секретом, что акционерный статус федеральных банков - это чистой воды видимость, поскольку никаких прав, вытекающих из акционерного характера собственности, ни сами банки, ни их акционеры якобы не имеют, а если имеют, то эта информация скрыта от общества. При этом, частная, по сути, компания (точнее система) имеет монопольное право на денежную эмиссию долларов США.

Обратимся к истории правового регулирования организации Банка Англии, которая показывает, что этот Банк был создан в 1694 году именно как акционерная компания, однако объективное развитие английской экономики потребовало изменить статус Банка Англии.

Вплоть до 1946 года Банк Англии имел статус частной компании, но затем был национализирован. Причем государство вынуждено было выплатить акционерам Банка Англии компенсацию в виде государственных ценных бумаг. Постепенно Банк Англии получил широкие контрольные полномочия, а законы 1977 и 1987 гг. ещё более усилили роль государства в регулировании банковской деятельности в Англии[14].

Как показала практика, Российский законодатель не пошел по пути кардинального изменения основ государственного управления банковской системой в Российской Федерации, и, приняв новую редакцию Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” в апреле 1995 г. вполне справедливо отказался от революционной перестройки и ломки существующей системы Банка России.

Общим признаком, характеризующим правовое положение Банка России независимо от того, в каком качестве он выступает, осуществляя возложенные на него функции, является приданный ему статус юридического лица, основанного на федеральной собственности. Поэтому закрепленный в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» статус Банка России, как и статус других юридических лиц, должен соответствовать нормам Гражданского кодекса РФ, регулирующим общие положения о юридических лицах (гл. 4 ГК РФ).

Согласно ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России является юридическим лицом. Однако эта норма не устанавливает организационно-правовую форму Банка России как юридического лица и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления России. Этот пробел в действующем законодательстве оказывает негативное воздействие на функционирование всей денежно-кредитной системы государства, затрудняет полноценное взаимодействие Банка России с органами государственной власти, кредитными и иными организациями. Поэтому определение юридического статуса Банка России имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

В соответствии с ГК РФ юридические лица создаются в установленном законом порядке и в различных, но обязательно в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах. Только в этом случае в момент своего создания юридические лица приобретают правоспособность.

Придумывать нечто, не предусмотренное законом, их создатели (учредители) не вправе[15].

Поэтому в учредительных документах юридических лиц, а также в законодательных и иных правовых актах органов государственной власти, на основании которых создаются и действуют юридические лица, в обязательном порядке должно быть отражено их наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму (ст. 52, 54 ГК РФ).

Решающее значение для определения вида и организационно-правовой формы Банка России, как и любого другого юридического лица, являются цели и характер его деятельности, а также особенности осуществляемых им функций.

Документом, которым создан Банк России, является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Согласно этому закону получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона).

Организации, в том числе Банк России, которые не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками (ст. 50 ГК РФ, ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), признаются некоммерческими организациями[16]. Именно в связи с некоммерческим статусом Банка России ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусматривает, что Банк России в налоговых органах не регистрируется.

Основными целями деятельности Банка России, непосредственно связанными с его юридическим статусом, являются:

- защита и обеспечение устойчивости рубля;

- развитие и укрепление банковской системы;

- обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов (ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Указанные цели Банка России связаны с регулированием (управлением) денежно-кредитной и банковской системами, повышением их эффективности и надежности и, безусловно, включают защиту прав и законных интересов всех участников экономических отношений. Поэтому они, несомненно, нацелены на достижение общественных благ и в этом смысле полностью соответствуют целям некоммерческих организаций.

Согласно закону некоммерческие организации могут создаваться, в частности, для достижения управленческих целей, для защиты прав, законных интересов граждан и организаций, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Состав участников, имеющих право создавать (учреждать) предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы некоммерческих организаций, определен в ст. 116-123 ГК РФ, ст. 6-12 Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом Российской Федерацией, как собственником федерального имущества, некоммерческая организация может быть создана только в форме учреждения (ст. 120 ГК РФ).

В соответствии с действующим законодательством Банк России также создан собственником - Российской Федерацией. Решение РФ о создании Банка России как некоммерческой организации сформулировано в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Создавая Банк России, собственник – Российская Федерация – наделил его уставным капиталом в размере 3 млрд. рублей (ст. 9 вышеназванного Федерального закона). На этом финансирование Банка России со стороны Российской Федерации было прекращено.

Таким образом, в случае с Банком России собственник – Российская Федерация – финансирует созданное им юридическое лицо частично, только при его создании.

Имущество любого юридического лица на основании ГК РФ может быть либо в его собственности, либо принадлежать ему на праве хозяйственного ведения, либо закрепляется за ним на праве оперативного управления.

Учитывая, что в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» прямо установлено, что собственником имущества Банка России является Российская Федерация, Банк России собственником имеющегося у него имущества не является.

В то же время имущество Банка России также не может быть признано принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. В юридической науке вполне обоснованно признается, что «субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113-114 ГК РФ), как разновидность коммерческих организаций»[17].

Поэтому федеральное имущество согласно закону может принадлежать Банку России только на праве оперативного управления, как некоммерческой организации, созданной в форме учреждения (ст. 296 ГК РФ, п.1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Согласно ГК РФ под оперативным управлением понимается осуществление учреждением права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).

Устанавливая, что уставный капитал и иное имущество Банка России не являются его собственностью, Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» определил, что Банк России владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных этим Федеральным законом, а именно в соответствии:

- с целями своей деятельности,

- порядком и полномочиями, предусмотренными в федеральном законодательстве (ст. 1, 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В то же время, в отличие от норм гражданского законодательства (ст. 296 ГК РФ), вышеупомянутым Федеральным законом установлены некоторые особенности изъятия имущества Банка России.

Так, определено, что изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Данная норма, как представляется, является правовым средством, обеспечивающим соблюдение установленного Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» запрета на предоставление Банком России кредитов Правительству России для финансирования бюджетного дефицита, не предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете[18], а также кредитов на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Вместе с тем, как видно из анализа некоторых решений Правительства России, оно не исключает возможности получения от Банка России соответствующих кредитов[19].

Поэтому законодателем приняты меры, направленные на недопущение принудительного изъятия органами исполнительной власти имущества ( в том числе денежных средств) Банка России.

Установленное Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» ограничение на изъятие имущества Банка России является также правовой гарантией соблюдения конституционной нормы об осуществлении денежной эмиссии исключительно Банком России (ст. 75 Конституции РФ).

Таким образом, предусмотренный ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» особый порядок изъятия имущества, закрепленного за Банком России, объективно обусловлен возложенными на него функциями и не противоречит действующему гражданскому законодательству.

Возможность установления особого правового положения для некоторых видов государственных и иных учреждений гражданским законодательством не исключается, если соответствующие особенности определены законом или иным правовым актом (п. 3 ст. 120 ГК РФ, ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Более того, изъятие у Банка России части его имущества в бюджет Российской Федерации, при необходимости осуществляется на основании, принимаемых в установленном порядке федеральных законов.

Например, Федеральным законом от 5 июня 1996 г. «О перечислении прибыли Центрального банка РФ в федеральный бюджет» Банку России предписано перечислить в федеральный бюджет прибыль по отчету за 1994 г. в сумме 5 трлн. рублей[20].

Некоторые особенности присущи Банку России и в части, касающейся распоряжения им своим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ если учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Но из этого общего правила применительно к Банку России также имеются исключения.

Так, Федеральным законом от 27.02.1997 N 45-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» установлена обязанность Банка России перечислять в федеральный бюджет 50 % фактически полученной балансовой прибыли по итогам каждого года[21].

Согласно ст. 10 Федерального закона от 26.02.1997 N 29-ФЗ «О федеральном бюджете на 1997 год» прибыль Банка России является одним из источников формирования доходов федерального бюджета на 1997 г.[22]

С момента создания некоммерческая организация в форме учреждения вправе приобретать и осуществлять имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Кроме того, некоммерческая организация в форме учреждения может отвечать по своим обязательствам субсидиарно с собственником переданного ей имущества при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения (п. 2 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Однако применительно к Банку России установлено, что государство не отвечает по его обязательствам, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Федеральным законодательством право на осуществление предпринимательской деятельности Банку России не предоставлено.

Предпринимательской признается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ).

Приведенные признаки предпринимательской деятельности не могут быть применены к Банку России ни по целям, ни по характеру его деятельности.

Вместе с тем предусмотрено, что в процессе осуществления возложенных на него функций государственного регулирования в денежно-кредитной и банковской сферах экономическими методами, Банк России может получать доходы.

Однако Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусмотрены значительные ограничения прав Банка России на осуществление экономической деятельности в сравнении с другими юридическими лицами – некоммерческими организациями (ст. 7, 48 указанного Федерального закона).

Согласно ст. 48 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России не имеет права:

1) осуществлять банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на проведение банковских операций, и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 47 упомянутого выше Федерального закона;

2) приобретать доли (акции) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных ст.ст. 7 и 8 указанного Федерального закона;

3) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России, его предприятий, учреждений и организаций;

4) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом;

5) пролонгировать предоставленные кредиты. Исключение может быть сделано по решению Совета директоров.

Банк России вступает с другими юридическими лицами в гражданско-правовые и иные правоотношения и получает доходы не в связи с предпринимательской деятельностью, а в процессе осуществления им функций государственного управления денежно-кредитной и банковской системами.

Более того, гражданско-правовые сделки, совершаемые Банком России с другими юридическими лицами, в том числе и кредитными организациями (операции на открытом рынке, рефинансирование, процентные ставки по операциям Банка России и т.п.), являются для него не средствами получения прибыли, а основными инструментами и методами государственного управления в денежно-кредитной сфере (ст. 35 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Полученные в процессе осуществления, установленной Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» регулирующей деятельности доходы (балансовая прибыль) Банка России по итогам года, как уже отмечалось, используются на 50 % для пополнения доходов федерального бюджета, на 50 % для пополнения соответствующих резервов и фондов Банка России, а также на расходы по содержанию его служащих, имущества и т.п.

Из упомянутых резервов и фондов Банк России осуществляет свои расходы, связанные в основном с использованием гражданско-правовых, требующих значительных затрат денежных средств, методов государственного управления (регулирования) экономикой. Тем самым обеспечивается финансовая основа управления денежно-кредитной сферой без привлечения государственных бюджетных средств.

Вышеприведенные особенности, присущие Банку России как юридическому лицу, позволяют сделать вывод о том, что среди закрепленных законом организационно-правовых форм некоммерческих организаций, особенностям правового положения Банка России соответствует такая организационно-правовая форма, как государственное учреждение. Однако правовое положение самих государственных учреждений, и в частности органов государственной власти, ни ГК РФ, ни Федеральный закон «О некоммерческих организациях» не определяют. Между тем, именно в этих законодательных актах было бы логичнее закрепить особенности, присущие государственным учреждениям[23].

Возложенные на него функции Банк России осуществляет от имени Российской Федерации. Такая деятельность носит государственно-властный, общеобязательный характер и означает, что Банк России осуществляет функции государственного управления (регулирования) в денежно-кредитной и банковской сферах. Поэтому Банк России не может находиться вне системы органов государственного регулирования (управления).

В юридической литературе уже обращалось внимание на то, что понятие «государственное управление» не тождественно понятию «исполнительная власть». Например, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов вполне обоснованно отмечают, что «все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти»[24].

Органом, осуществляющим функции государственного управления в денежно-кредитной сфере, но не относящимся к субъектам исполнительной власти, является Банк России.

Осуществляемые Банком России функции государственного управления (регулирования) отличаются от деятельности многих других органов государственного управления тем, что такое управление носит не непосредственный характер, предполагающий право собственности на имущество управляемого объекта, его подчинение органу управления, а также право органа государственного управления вмешиваться в оперативную деятельность подчиненных объектов.

Государственное управление денежно-кредитной и банковской деятельностью осуществляется Банком России путем денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля, регулирования Банком России банковской деятельности (банковское регулирование), а также в форме надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций, непосредственно ему не подчиненных.

Следовательно, Банк России является органом государственного управления (регулирования), наделенным государственно-властными полномочиями в денежно-кредитной сфере и сфере банковской деятельности.

Но при этом Банк России не является органом исполнительной власти, не имеет полномочий распорядительного характера в отношении организаций, образующих банковскую систему и, по общему правилу, не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность.

Одновременно с этим, в отличие от других государственных органов, Банк России при осуществлении функций по регулированию банковской деятельности полностью независим от всех органов государственной власти, действующих в России.

Центральный банк РФ в связи с особенностями его статуса и возложенных на него полномочий является одним из государственных органов, но при этом он не включен в систему органов государственной власти, предусмотренную ст. 11 Конституции Российской Федерации.

Банк России является конституционным федеральным государственным органом России.

Правовое положение Банка России, являющегося некоммерческой организацией, осуществляющей свою деятельность, связанную с государственным управлением, в соответствии с действующим законодательством и целями его деятельности, вполне согласуется с правовыми нормами, закрепленными в ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

Все особенности юридического статуса Банка России как государственной некоммерческой организации в форме учреждения, наделенного государственно-властными функциями, следовало бы более подробно урегулировать в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Подводя итог рассматриваемому вопросу, необходимо сделать вывод, что Банк России представляет собой конституционный федеральный государственный орган управления (регулирования) с возложенными на него особыми, конституционными функциями и полномочиями, применяемыми в сфере денежно-кредитных отношений, а также в банковской деятельности.

Для реализации упомянутых функций Банк России наделен соответствующими государственно-властными и гражданско-правовыми полномочиями.

Его особый статус выражается в том, что Центральный банк Российской Федерации ,будучи федеральным государственным органом, не включен в систему органов государственной власти России (ст. 11 Конституции РФ), но при этом является государственным учреждением и представляет собой единую федеральную систему, осуществляющую государственное управление (регулирование) в денежно-кредитной и банковской сферах РФ[25].

В юридической литературе не исключается возможность существования такого рода государственных органов. Например, по мнению Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, высказанному применительно к органам прокуратуры, они также составляют особую группу государственных органов и при этом не относятся к органам законодательной, исполнительной и судебной власти[26].

Система Банка России организуется и функционирует в соответствии с наиболее общими правовыми положениями (принципами), присущими всем элементам данной системы и объединяющими их в единое целое.

Принципы системы Банка России можно определить как закрепленные в законе, безусловно обязательные к исполнению всеми и повсеместно, присущие всем элементам системы Банка России основополагающие идеи и положения, наиболее всесторонне и полно выражающие особенности построения (создания, организации) и функционирования (деятельности) Банка России и возникающих в этой сфере правоотношений.

Совокупность таких правовых положений образует единую систему принципов, наиболее общие из которых рассматриваются в настоящей работе.

Особое значение для Банка России имеет основополагающий конституционный принцип законности, присущий всей системе государственного регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.

В соответствии с этим принципом Банк России и все входящие в его систему элементы создаются и действуют на основании правовых норм, закрепленных в Конституции России и федеральных законах.

Банк России вправе осуществлять только те функции и полномочия, перечень которых дан в действующем банковском законодательстве (ст. 4, 45 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России), ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и т.п.), и только по тем правилам, которые определены действующим законодательством. Сделки гражданско-правового характера Банк России осуществляет в соответствии с гражданским законодательством России.

Важнейшее значение для всей денежно-кредитной системы и банковской системы Российской Федерации, а также для всей системы органов государственной власти имеет принцип независимости Банка России, который определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Согласно этому принципу Банк России в пределах предоставленных ему полномочий независим в своей деятельности, а федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации закрепленных законом функций и предоставленных ему полномочий (ст. 5 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России)»).

Вопросы независимости центральных банков имеют принципиальное значение в связи с необходимостью разграничения государственных финансов и банковских ресурсов, т.е. ограничения прав правительств по использованию средств этих банков[27].

В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента России.

При принятии федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления правовых актов, не соответствующих, по мнению Банка России, действующему законодательству и нарушающих его независимость, Банк России вправе обращаться в суды с требованиями о признании таких правовых актов недействительными (ст. 5 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России)»).

Попытки оказывать давление на Банк России со стороны других органов были. Именно в связи с подобными фактами в одной из телеграмм Банка России от 11 февраля 1993 г. № 23-93 отмечается, что имеют место факты вмешательства местных органов власти и управления в деятельность некоторых территориальных учреждений, выражающиеся, в частности, в даче им распоряжений по вопросам банковской деятельности. В этой связи руководителям территориальных учреждений предложено незамедлительно сообщать в Банк России о всех фактах неправомерного вмешательства местных органов власти и управления в работу по распределению и использованию централизованных кредитных ресурсов в соответствии с установленными целями и объектами кредитования.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание на то, что действие рассматриваемого правового принципа не может исключить необходимости взаимодействия.

Главные управления (национальные банки) Банка России не могут не учитывать рекомендации региональных и местных органов власти и управления при принятии решений о распределении и использовании централизованных кредитных ресурсов, а также обязаны обеспечить взаимодействие Банка России с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, на территории которых они находятся.

Для правильного понимания особенностей правового положения Банка России большое значение имеют принципы организации его системы, закрепленные в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Принципы организации системы Банка России характеризуют основы ее построения и управления, структуру центрального аппарата и территориальных учреждений, а также определяют закономерности ее функционирования.

Основными организационными принципами Банка России являются:

- принцип организации Банка России на основе федеральной собственности;

- принцип централизации системы Банка России;

- принцип обязательного взаимодействия и координации;

- принцип единства системы Банка России;

- принцип вертикальной структуры управления Банком России;

- принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности Банка России;

- принцип осуществления деятельности Банка России без цели извлечения прибыли;

- принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России.

Принцип организации Банка России на основе федеральной (государственной) собственности заключается в том, что, как уже отмечалось, уставный капитал Банка России в размере 3 млрд. рублей, а также иное имущество, которым Банк России уполномочен владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с целями и в порядке, установленном Федеральным законом «О ЦБ РФ (Банке России)», являются федеральной, т.е. государственной, собственностью.

В связи с этим не допускается изъятие или обременение имущества Банка России без его согласия (ст. 2, 9 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России»).

Свои расходы Банк России осуществляет за счет собственных доходов (ст. 2 вышеупомянутого Федерального закона).

Принцип централизации системы Банка России означает, что система Банка России организуется таким образом, чтобы обеспечить реализацию единой федеральной государственной политики в денежно-кредитной и банковской сферах во всех регионах Российской Федерации под общим, централизованным руководством.

Центральный банк РФ наделен всей полнотой полномочий по осуществлению государственной денежно-кредитной политики, банковскому регулированию, надзору, контролю и осуществлению банковских операций на всей территории Российской Федерации.

Деятельность всех территориальных учреждений, включенных в систему Банка России, контролируется и направляется из единого центра, возглавляемого Председателем Центрального банка РФ и Советом Директоров Банка России.

Наделение территориальных учреждений Банка России государственно-властными полномочиями и полномочиями гражданско-правового характера (выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства) осуществляется в соответствии с федеральным законодательством с разрешения Совета директоров Банка России.

Принцип централизации Банка России не исключает, а предполагает обязательное взаимодействие Банка России и координацию единой государственной денежно-кредитной политики, политики в банковской сфере с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов РФ, а, в некоторых случаях, и с органами местного самоуправления, общественными организациями (например, с общественными организациями потребителей, обществами вкладчиков, ассоциациями кредитных организаций).

Целью такого взаимодействия является качественная реализация единой государственной денежно-кредитной политики, разъяснение политики Банка России в денежно-кредитной и банковской сферах, учет местных особенностей при проведении конкретных мероприятий, сотрудничество с органами государственной власти всех уровней (федеральный уровень и уровень субъектов РФ) при осуществлении функций банковского регулирования, надзора и контроля, а также при осуществлении операций с федеральным и местными бюджетами и федеральными внебюджетными фондами.

Неразрывно связан с принципом централизации системы Банка России принцип единства системы Банка России.

Этот принцип предполагает, что всем элементам системы Банка России присущи общность целей и задач, единство организационного построения и осуществляемых функций, а также методов их осуществления и форм реагирования на нарушения действующего законодательства.

Единство системы Банка России означает также, что все её элементы руководствуются едиными правовыми нормами, закрепленными в федеральном законодательстве, нормативных актах Президента России, Правительства России и Банка России.

Безусловно, полномочия включенных в систему Банка России элементов по осуществлению денежно-кредитной политики и политики в банковской сфере различны, в частности по территориальной и предметной компетенции (например, обслуживание полевыми учреждениями Банка России государственных органов, обеспечивающих безопасность РФ).

Однако, несмотря на имеющиеся особенности и ограничения, полномочия всех элементов, включенных в систему Банка России, объединены общностью целей, стоящих перед Банком России.

Кроме того, в случае принятия Банком России соответствующего решения каждый элемент системы при необходимости может заменить другой, обеспечивая тем самым единство денежно-кредитной политики и банковской системы на всей территории государства.

Таким же образом, при необходимости, центральный аппарат Банк России либо любе его региональное подразделение, может принять на себя исполнение функций территориальных учреждений в отдельных субъектах РФ или районах.

Принцип вертикальной структуры управления системой Банка России означает, что назначение должностных лиц и их подчиненность осуществляются только по вертикали. Так, назначение и освобождение Председателя Банка России осуществляется Государственной Думой Федерального Собрания РФ по представлению Президента России (ст. 5 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России»).

Нижестоящие структуры единой системы Банка России подчиняются только вышестоящим органам Банка России, не имея каких-либо горизонтальных связей подчиненности местным органам власти и управления.

Условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взысканий служащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии с федеральными законами (ст. 88 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Реализация принципа вертикальной структуры управления системой Банка России, по общему правилу, предполагает существование в системе Банка России отношений прямого подчинения нижестоящих подразделений, учреждений и организаций вышестоящим. Вышестоящие структурные подразделения Банка России вправе и обязаны давать подчиненным обязательные для исполнения распоряжения, отменять и изменять акты и решения нижестоящих органов, осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных подразделений и организаций. Кроме того, Банк России несет ответственность за организацию работы и исполнение возложенных на Банк России задач и функций в соответствии с законом.

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности Банка России. Из содержания ст. 11 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» следует, что высшим органом Банка России является Совет Директоров – коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка России и осуществляющий руководство и управление Банком России.

Вопросы, требующие обязательного коллегиального решения, определены в ст. 16 и некоторых других статьях вышеуказанного Федерального закона, закрепляющих функции Совета директоров.

Как представляется, коллегиальному утверждению подлежат все решения, связанные с организацией и функционированием банковской системы при осуществлении банковской деятельности. В то же время по вопросам, не отнесенным к ведению Совета Директоров Банка России, Председатель Центрального банка Российской Федерации вправе принимать единоличные решения. Это в частности относится к принятию отдельных решений по вопросам внутреннего управления системой Банка России.

Важным принципом системы Банка России является принцип осуществления деятельности без цели извлечения прибыли. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России (ст. 3 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»), т.е. Банк России не является коммерческой организацией.

Однако рассматриваемый правовой принцип вовсе не означает, что Банк России в процессе своей деятельности не получает доходов. Такая возможность Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусмотрена (ст.2 Федерального закона). Но полученный в процессе регулирующей деятельности Банка России доход (прибыль), после ее направления в установленном порядке в соответствующие резервы и фонды, перечисляется в доход федерального бюджета (ст. 10, 26 вышеупомянутого Федерального закона).

Некоторыми авторами высказывается мнение о необходимости закрепления в законодательстве положения о том, что Банк России является коммерческой организацией, основной целью которой является извлечение прибыли.

Не трудно себе представить, чем такое предложение может обернуться для экономики Российской Федерации. Ясно, что, сосредоточив в своих руках широкие полномочия по государственному управлению кредитной системой и получив право на занятие коммерческой деятельностью Банк России будет озабочен не обеспечением общественных, государственных интересов в банковской сфере, а исключительно получением прибыли.

При таких условиях получение прибыли от коммерческой деятельности кредитных организации в банковской сфере станет проблематичной. Реализация подобных предложений отрицательно скажется не только на системе государственного регулирования банковской деятельности, которая, по сути, прекратит свое существование, но и на ущемлении интересов кредитных организаций, получающих прибыль в сфере оказания банковских услуг.

Принцип парламентского контроля за деятельностью Банка России означает, что Банк России, будучи независимым от органов государственной власти при осуществлении возложенных на него функций, подотчетен представительному и законодательному органу Российской Федерации – Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Подводя итог рассматриваемому вопросу необходимо отметить, что, несмотря на обилие законодательных актов, прямо или косвенно регулирующих правовое положение Банка России, есть необходимость более четкого формулирования особенностей правового статуса и принципов организации Банка России как государственного органа и юридического лица.

3. СИСТЕМА И ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ БАНКА РОССИИ

В соответствии с действующим законодательством предусмотрена следующая система Банка России:

- центральный аппарат,

- территориальные учреждения,

- расчетно-кассовые центры,

- вычислительные центры,

-полевые учреждения,

- учебные заведения и

- другие предприятия, учреждения и организации, необходимые для осуществления деятельности Банка России, в том числе

- подразделения безопасности и

- Российское объединение инкассации.

Организация системы Банка России, построение его центрального аппарата и всех иных элементов осуществляются в соответствии с рассмотренными ранее принципами.

Руководство и управление Банком России осуществляет высший орган Банка России – Совет директоров, состоящий из Председателя Банка России и 12 членов Совета, работающих на постоянной основе.

Назначение на должность Председателя Банка России осуществляется Государственной Думой по представлению Президента России сроком на 4 года большинством голосов от общего числа депутатов. Одна и та же кандидатура на должность Председателя Банка России не может быть внесена более двух раз. Одно и то же лицо может занимать должность Председателя Банка России не более трех сроков подряд.

Члены Совета директоров Банка России также назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом России.

Статус, полномочия и основания освобождения от должности Председателя Банка России и членов Совета директоров Банка России определяются Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» (ст. 12-14, 17-18, 90).

В вышеуказанном законе нет четкого указания, является ли Председатель Банка России членом Совета директоров или только входит в его состав в качестве Председателя (как это закреплено в ст. 11 Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России)») и председательствует на его заседаниях.

Между тем, решение этого вопроса представляется актуальным для определения правового положения указанных лиц.

К примеру, члены Совета директоров Банка России, как это закреплено в ст. 17 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», не могут быть:

-депутатами Государственной Думы и членами (депутатами) Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также членами Правительства России;

- не могут состоять в политических партиях;

- занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях.

Как представляется, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, не могут не распространяться на его Председателя. Но по смыслу ст. 11 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Председатель Банка России входит с состав Совета директоров наряду с 12-ю его членами, и, если строго следовать букве закона, ограничения, предусмотренные для членов Совета директоров Банка России, на Председателя Банка России не распространяются. Подобная ситуация, конечно же, не соответствует духу содержащихся в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» правовых норм и принципу независимости Банка России.

Совет директоров Банка России заседает не реже одного раза в месяц. Заседания могут назначаться Председателем Банка России, лицом, его замещающим, из числа членов Совета директоров или по требованию не менее трех членов Совета директоров.

Решения Совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов Совета директоров.

Законом установлен кворум Совета директоров, предполагающий обязательное участие в заседании Совета директоров не менее семи человек и Председателя Банка России или лица, его замещающего. На заседание Совета директоров могут приглашаться руководители территориальных учреждений Банка России (ст. 14, 15 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

На Совет директоров Банка России возложены следующие функции:

1) во взаимодействии с Правительством России разрабатывать и обеспечивать выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

2) утверждать годовой отчет Банка России и представлять его Государственной Думе;

3) рассматривать и утверждать смету расходов Банка России на очередной год не позднее 31 декабря предшествующего года, а также произведенные расходы, не предусмотренные в смете;

4) определять структуру Банка России;

5) устанавливать формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России;

6) вносить в Государственную Думу предложения об изменении уставного капитала Банка России;

7) утверждать порядок работы Совета директоров;

8) назначать главного аудитора Банка России;

9) утверждать внутреннюю структуру Банка России, положения о подразделениях Банка России, учреждениях Банка России, уставы организаций, порядок назначения руководителей подразделений, учреждений и организаций Банка России;

10) определять условия допуска иностранного капитала в банковскую систему России в соответствии с федеральными законами;

11) выполнять иные функции, отнесенные Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» к ведению Совета директоров Банка России.

Кроме того, на Совет директоров возложено принятие следующих решений:

- о создании и ликвидации учреждений и организаций Банка России;

- об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций в соответствии со ст. 61 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»;

- о величине резервных требований;

- об изменении процентных ставок Банка России;

- об определении лимитов операций на открытом рынке;

- об участии в международных организациях;

- об участии в капиталах организаций, обеспечивающих деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих;

- о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности Банка России, его учреждений, организаций и служащих;

- о применении прямых количественных ограничений;

- о выпуске и изъятии банкнот и монет из обращения, об общем объеме выпуска наличных денег;

- о порядке формирования резервов кредитными организациями.

Совет директоров Банка России согласно Федеральному закону «О Центральном банке РФ (Банке России)» также вправе устанавливать исключения из общего правила вступления в силу нормативных актов Банка России (ч. 3 ст. 6 Федерального закона); определять порядок образования и использования резервов и фондов Банка России (ст. 10 Федерального закона); устанавливать структуру баланса Банка России (ст. 24 Федерального закона); устанавливать порядок направления прибыли Банка России в его резервы и фонды, перечисления в доход федерального бюджета (ст. 26 Федерального закона).

Банком России принимается решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых, утверждаются образцы и номиналы новых денежных знаков (ст. 33 Федерального закона); устанавливаются размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации, а также порядок их депонирования в Банке России (ст. 38 Федерального закона); утверждается лимит операций на открытом рынке (ст. 39 Федерального закона); определяется список векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, а также случаи, когда обеспечением для кредитов могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства (ст. 46 Федерального закона).

В исключительных случаях именно Совет директоров Банка России вправе пролонгировать предоставленные кредиты (п. 5 ст. 48 Федерального закона); принимать решение о создании при Банке России органа банковского надзора, через который могут осуществляться надзорные и регулирующие функции Банка России (ст. 55 Федерального закона); определять порядок проведения проверок кредитных организаций (ст. 74 Федерального закона).

Совет директоров может определять перечень сведений о деятельности кредитных организаций, которые Банк России вправе запрашивать и получать и по которым вправе получать разъяснения, а также, при наличии оснований, принимать решение об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций (ч. 2 ст. 76 Федерального закона).

Совет директоров принимает решения по регулированию деятельности территориальных учреждений Банка России. В частности, им утверждается Положение о территориальных учреждениях Банка России, принимается решение о создании территориальных учреждений по экономическим районам, а также предоставляются разрешения о выдаче территориальными учреждениями гарантий и поручительств, вексельных и других обязательств от имени Банка России (ст. 84, 85 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

В соответствии с федеральными законами Совет директоров определяет условия найма, увольнения, оплаты труда, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий служащих Банка России, создает пенсионный фонд для дополнительного обеспечения служащих Банка России, а также организует страхование жизни и медицинское страхование служащих (ст. 88-89 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»), утверждает перечень должностей служащих Банка России, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 90-91 упомянутого Федерального закона.

Советом директоров выдаются в необходимых случаях разрешения на разглашение служащими Банка России служебной информации о деятельности Банка России.

Однако вопрос о регулировании в федеральном законодательстве государственной службы служащих Банка России остается открытым.

Так, неопределенность правового положения Банка России как государственного органа влечет за собой сложности, связанные с определением статуса его служащих. Согласно ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации»[28] под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Нет сомнений, что Председатель Банка России, члены Совета директоров Банка России, а также служащие Банка России обеспечивают исполнение Банком России функций государственного управления (регулирования) в денежно-кредитной и банковской сферах.

Вместе с тем, в перечень государственных должностей, отнесенных Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» к различным категориям, не включен ни Председатель Банка России, ни другие служащие Банка России (ст. 1 упомянутого Федерального закона).

Не упоминаются служащие Банка РФ как государственные служащие и в утвержденном Указом Президента России от 11 января 1995 г. № 33, реестре государственных должностей федеральных государственных служащих[29].

Должность Председателя Банка России как государственная должность Российской Федерации упомянута лишь в сводном перечне государственных должностей Российской Федерации, утвержденном Указом Президента России «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32[30]. Этот Указ принят до вступления в силу Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

Необходимо обеспечить согласованность норм действующего законодательства о государственной службе с нормами Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в части, касающейся регулирования правового положения служащих Банка России (гл. 14 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Реализацию возложенных на Банк России функций обеспечивает Председатель Банка России, который: действует от имени Банка России, представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями; председательствует на заседаниях Совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим. Председатель Банка России подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Банка России, распределяет между ними обязанности; подписывает приказы и дает указания, обязательные для всех служащих Банка России, его предприятий, учреждений и организаций; несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России.

Центральный аппарат Банка России образуется решением Совета директоров. В настоящее время в Банке России предусмотрены должности трех первых заместителей Председателя Банка России, 11 заместителей, статс-секретаря Банка России, секретариат Председателя Банка России, включающий заведующего секретариатом и помощников Председателя Банка России.

Основным звеном центрального аппарата Банка России являются департаменты. В Банке России создано 23 департамента по основным направлениям его деятельности: сводный экономический департамент; департамент исследований, информации и статистики; департамент бухгалтерского учета и отчетности; департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; департамент методологии и организации расчетов; департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности; департамент пруденциального банковского надзора; департамент по организации банковского санирования; департамент иностранных операций; департамент валютного регулирования и валютного контроля; департамент регулирования денежного обращения; департамент эмиссионно-кассовых операций; департамент информатизации; юридический департамент; ревизионный департамент; департамент полевых учреждений; административный департамент; департамент подготовки персонала; департамент инспектирования кредитных организаций; департамент операций на открытом рынке; департамент контроля за деятельностью кредитных организаций на финансовых рынках; департамент телекоммуникаций; департамент информации.

Помимо департаментов центральный аппарат Банка России включает главные управления Банка России. В центральном аппарате Банка России функционирует Главное управление безопасности. Кроме того, действуют несколько специализированных управлений. Департаменты Банка России состоят из управлений и отделов.

Структурные подразделения Банка России юридическими лицами не являются и функционируют на основании действующего законодательства в соответствии с возложенными на Банк России функциями и решениями Совета директоров о распределении обязанностей между подразделениями центрального аппарата. Кроме того, упомянутые подразделения осуществляют методическое и организационное руководство аналогичными подразделениями территориальных подразделений.

Например, в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 23 сентября 1993 г. в центральном аппарате Банка России создано Главное управление валютного регулирования и валютного контроля (ныне Департамент), одной из функций которого является координация деятельности подразделений валютного регулирования и контроля главных территориальных управлений Банка России.

Помимо подразделений центрального аппарата при Банке России действуют такие специальные организации, как: Центральное операционное управление, операционное управление № 1 и 2, функции которых состоят в обеспечении межбанковских расчетов, обслуживании бюджетов различных уровней и федеральных внебюджетных фондов; Центральное хранилище; Главный центр информатизации; НИИ Центрального банка РФ и другие.

Территориальные учреждения Банка России. Одним из основных элементов системы Банка России являются его территориальные учреждения. Задачи и функции этих учреждений установлены в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», а также в принимаемых в соответствии с ним подзаконных нормативных актах.

При определении содержания понятия «территориальные учреждения Банка России» трудность состоит в том, что в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» оно не раскрывается. Единственными учреждениями Банка России, о которых в федеральном законодательстве прямо говорится как о территориальном учреждении, являются национальные банки республик в составе Российской Федерации (ч. 3 ст. 83 упомянутого выше Федерального закона).

Как представляется, помимо национальных банков республик в составе РФ к территориальным учреждениям Банка России следует отнести все его региональные учреждения, расположенные на территории России, как правило, в соответствии с установленным административно-территориальным делением РФ, субъектов РФ и других территориальных единиц, и реализующие от имени Банка России в пределах своей компетенции функции по банковскому регулированию, надзору и контролю, расчетному, банковскому обслуживанию государственных органов, юридических и физических лиц.

Территориальные учреждения, располагаясь на территории России, могут осуществлять возложенные на них функции не только по принципу административно-территориального деления РФ.

Так, по решению Совета директоров Банка России территориальные учреждения Банка России могут создаваться по экономическим районам, объединяющим территории нескольких субъектов Российской Федерации (ст. 85 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)») либо в местах дислокации воинских частей, гарнизонов, соединений, объединений, округов, флотов и видов Вооруженных Сил РФ.

Поэтому территориальными учреждениями Банка России могут быть признаны:

- национальные банки,

- главные территориальные управления Банка России,

- расчетно-кассовые центры, являющиеся их структурными подразделениями, и

- полевые учреждения, которые упоминаются в ч. 1 ст. 83 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» в качестве элементов системы Банка России.

Именно эти учреждения осуществляют задачи и функции, возложенные на Банк России, в пределах соответствующей территории РФ и компетенции, предоставленной им федеральным законодательством и соответствующими нормативными актами Банка России.

Территориальные учреждения Банка России в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» не имеют статуса юридического лица и действуют от имени Банка России по доверенности. При этом права территориальных учреждений ограничены. Они не могут принимать решения, носящие нормативный характер, а также выдавать гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства без разрешения Совета директоров (ст. 84 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Следовательно, отнесение к категории территориальных учреждений Банка России только национальных банков республик в составе РФ, как это формулируется в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)», неприемлемо еще и потому, что такой подход необоснованно снижает статус и сужает полномочия национальных банков республик в составе РФ, по сравнению с главными территориальными управлениями, расчетно-кассовыми центрами и полевыми учреждениями Банка России, на которых ограничения, предусмотренные ч. 1 ст. 84 вышеуказанного Федерального закона, распространяться не могут, если они не являются территориальными учреждениями. Но такая ситуация невозможна, поскольку наряду с различными полномочиями в сфере банковского регулирования, надзора и контроля все вышеприведенные учреждения Банка России выполняют сходные функции по осуществлению банковской деятельности и её регулированию. Различия между ними состоят лишь в том, что они функционируют на различных территориях РФ либо обслуживают различных клиентов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что использование в законодательных актах термина «учреждения» применительно к подразделениям Банка России, не являющимся юридическими лицами, представляется некорректным.

Дело в том, что действующее законодательство использует понятие «учреждение» для обозначения одной из организационно-правовых форм юридических лиц, создаваемых в России. Более того, сам Банк России как юридическое лицо, по нашему мнению, создан в форме учреждения.

Таким образом, указанные термин, используемый для обозначения территориальных подразделений Банка России, не соответствует их правовому статусу, закрепленному Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)».

Согласно Конституции России в составе РФ находятся 89 субъектов Федерации, из них: 21 республика в составе России, 49 областей, 6 краев, 2 города федерального значения, 10 автономных округов и 1 автономная область (ст. 65 Конституции РФ). С учетом территориального деления в системе Банка России действуют: а) национальные банки республик в составе РФ; б) главные управления Банка России в краях, областях, автономных округах и автономной области РФ. Однако не во всех республиках РФ созданы национальные банки. Так, по данным на июль 1996 г., в Республике Ингушетия действует не национальный банк, а Главное управление Банка России по Ингушской Республике. В Чеченской Республике создано временное главное управление Банка России (не функционирует). В автономных округах главное управление Банка России создано и функционирует только по Чукотскому автономному округу (Письмо ГРКЦ ГУ Банка России по Москве от 30 июля 1996 г. № 13-16218).

В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)» Совет директоров Банка России должен утвердить положение о территориальных учреждениях Банка России, определить их задачи и функции (ч. 2 ст. 84 упомянутого Федерального закона). Однако до настоящего времени упомянутый нормативный акт не принят.

Правовое положение территориальных главных управлений и расчетно-кассовых центров Банка России в настоящее время регулируется Типовым положением о территориальном главном управлении Банка России, утвержденным решением Совета директоров Банка России от 6 декабря 1991 г. № 33 и Типовым положением о расчетно-кассовом центре Банка России, утвержденным Советом директоров Банка России 6 сентября 1996 г. (Приказ Банка России от 7 октября 1996 г. № 02-373). Необходимо отметить, что содержание Типового положения о территориальном главном управлении Банка России до настоящего времени не приведено в соответствие с действующим банковским законодательством, поэтому при применении положений этого нормативного акта необходимо учитывать особенности действующего банковского законодательства.

Как следует из содержания Типового положения о территориальном главном управлении Центрального банка РФ 1991 г., территориальное главное управление Банка России является обособленным подразделением Банка России, осуществляющим часть его функций на определенной территории. Задачей главного управления является обеспечение проведения единой федеральной политики в области денежного обращения, кредитного регулирования, использования кредитных ресурсов и осуществление надзора за деятельностью банков.

По всем направлениям деятельности в пределах своих полномочий главное управление оказывает методическую помощь и осуществляет надзор и контроль за деятельностью коммерческих банков, расчетно-кассовых и вычислительных центров, организует аудиторскую службу в регионе.

Имуществом, стоимость которого отражается на балансе, главное территориальное управление наделяется Банком России, а соответствующий баланс главного управления входит составной частью в баланс Банка России. Право главного управления по распоряжению имуществом ограничено невозможностью продажи или отчуждения зданий и сооружений без согласования этого вопроса с Банком России.

Главное управление возглавляется начальником, назначаемым на должность и освобождаемым от должности решением Председателя Банка России, которое подлежит утверждению Советом директоров Банка России. Начальник главного управления представляет по доверенности интересы Банка России в органах государственной власти и в других организациях. Помимо назначения начальника главного управления Председатель Банка России утверждает структуру и схему должностных окладов работников главных управлений.

Согласно ст. 7 Типового положения отношения главного управления с банками, предприятиями, учреждениями и организациями строятся на основе договоров, заключаемых главным управлением от имени Банка России. Ответственность по этим договорам несет Банк России.

Обращает на себя внимание тот факт, что данное положение не учитывает возможность, а в некоторых случаях и обязанность главного управления вступать не в договорные, а в иные отношения с соответствующими организациями.

Например, это касается судов, правоохранительных органов, налоговых органов, кредитных организаций при осуществлении регулирующих, надзорных и контрольных функций, предприятий и учреждений, обращающихся в главные управления как к органу, осуществляющему функции Банка России по банковскому регулированию, надзору и контролю за защитой их интересов.

Деятельность главного управления осуществляется по следующим основным направлениям: в сфере денежно-кредитного регулирования; в сфере организации денежного обращения; организации финансирования капитальных вложений; в сфере экономического анализа и статистики; в сфере внешнеэкономической деятельности; по надзору и регулированию деятельности банков; в финансовой внутрихозяйственной деятельности; в правовой сфере.

В составе главных территориальных управлений действуют расчетно-кассовые центры (РКЦ), являющиеся структурными подразделениями Банка России. Согласно действующему Типовому положению о расчетно-кассовом центре Банка России 1996 г. создание РКЦ, их реорганизация и ликвидация осуществляются решением Совета директоров Банка России в порядке, установленном Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)», упомянутым Типовым положением и другими нормативными актами Банка России. Само название положения предполагает его типовой характер, т.е. в каждом конкретном случае функции и полномочия РКЦ могут быть либо дополнены, либо сокращены.

РКЦ являются структурными подразделениями Банка России, осуществляющими банковские операции с денежными средствами в условиях двухуровневой банковской системы России. Основной целью деятельности РКЦ является обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы России (п. 1.3 Типового положения).

Банком России установлена следующая структура РКЦ, действующих в составе территориального учреждения:

а) головной расчетно-кассовый центр (ГРКЦ);

б) межрайонный расчетно-кассовый центр (МРКЦ);

в) районный расчетно-кассовый центр.

РКЦ возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем территориального учреждения Банка России в порядке, определяемом Советом директоров Банка России. Начальник РКЦ руководит деятельностью РКЦ и действует от имени Банка России на основании доверенности, выданной в порядке передоверия начальником территориального учреждения Банка России.

Начальник, главный бухгалтер, руководители структурных подразделений РКЦ и их заместители несут ответственность в соответствии с действующим законодательством за обеспечение соблюдения законодательных актов РФ, нормативных актов Банка России. Кроме того, руководители РКЦ обязаны обеспечить сохранность сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений ограниченного распространения. Все служащие РКЦ обязаны хранить указанную тайну и соблюдать установленный режим.

Рекомендуемая структура РКЦ и схема должностных окладов утверждаются Банком России, а штатное расписание РКЦ – руководителем территориального учреждения. РКЦ содержится в пределах выделенных сметных ассигнований.

РКЦ имеет наименование, включающее названия населенного пункта в соответствии с его территориальным расположением и территориального учреждения Банка России, в составе которого действует центр. Каждый РКЦ имеет идентификационный код (номер по МФО), печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, а также штампы, необходимые ему для выполнения возложенных на него задач.

РКЦ наделены полномочиями практически по всем направлениям деятельности Банка России. Так, в рамках организации денежного обращения они устанавливают предельные остатки денежной наличности в кассах кредитных организаций и иных юридических лиц и осуществляют оперативный контроль за их соблюдением, а также осуществляют контроль за соблюдением кассовых операций.

Кроме того, РКЦ обеспечивают централизованное экспедирование почтовых расчетно-денежных документов на внутрирегиональном и межрегиональном уровнях при взаимодействии со специализированными службами доставки.

В сфере банковского регулирования РКЦ определяют осуществление кредитными организациями обязательного резервирования денежных средств, осуществляют контроль за своевременностью, полнотой перечисления и достоверности расчетов. По поручению главного территориального управления (национального банка), оформленному в порядке передоверия, РКЦ вправе участвовать в предоставлении банкам кредитов Банка России в установленном порядке. РКЦ могут выполнять и иные задачи, закрепленные в Типовом положении 1996 г., в том числе по распоряжению главного территориального управления проводить инспекционные проверки и применять санкции к кредитным организациям.

Полевые учреждения Банка России. Впервые в законодательстве РФ правовые нормы о полевых учреждениях Банка России как составной части единой системы Банка России, их правовом статусе, стоящих перед ними задачах и осуществляемых функциях получили закрепление в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в редакции 1995 г.

Конкретные функции и особенности правового положения полевых учреждений Банка России определены в ст. 86 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)». В отличие от главных территориальных управлений и национальных банков Банка России полевые учреждения Банка России имеют особое, двойственное положение: с одной стороны, они являются составной частью Банка России и при осуществлении банковской деятельности действуют независимо от каких бы то ни было органов государственной власти. С другой стороны, полевые учреждения – воинские учреждения и комплектуются военнослужащими. Поэтому они должны руководствоваться военным законодательством и обеспечивать в процессе своей деятельности соблюдение особого порядка военной службы, предполагающего действие принципа единоначалия.

Полевые учреждения Банка России, в отличие от главных управлений (национальных банков) Банка России, как правило, не осуществляют функции банковского надзора, контроля и регулирования, за исключением организации денежного обращения.

Основными функциями полевых учреждений Банка России являются: банковское обслуживание юридических и физических лиц; осуществление по разрешению Банка России эмиссии наличных денег, а также организация денежного обращения (наличных и безналичных расчетов) в связи с деятельностью обслуживаемых ими лиц.

Исчерпывающий перечень лиц, банковское обслуживание которых осуществляется Банком России через входящие в его систему полевые учреждения, определен в законе.

В этот перечень включены:

- воинские части,

- учреждения и организации Министерства обороны РФ, а также иных государственных органов;

- юридические лица, обеспечивающие безопасность РФ;

- физические лица, проживающие на территориях объектов, обслуживаемых полевыми учреждениями, в тех случаях, когда создание и функционирование территориальных учреждений Банка России невозможно (ст. 86 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)»).

Как видно из содержания упомянутой статьи, закон четко определяет не только функции (банковское обслуживание), но и круг лиц, которые подлежат банковскому обслуживанию полевыми учреждениями Банка России.

Таким образом, система Банка России и его структура обеспечивают в полной мере реализацию стоящих перед ним задач по государственному регулированию банковской деятельности Российской Федерации.

 



[1] Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М.: Изд-во БЕК, 1993, с. 66; Общая теория права и государства. Учебник. Под ред. В.П. Лазарева. М.: Юрист, 1994, с. 37.

[2] Ефимова Л.Г. Банковское право. Учебное пособие. М.: Изд-во БЕК, 1994, с. 7—8.

[3] Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков: зарубежный опыт. Учебное пособие. М.: Инфра-М, 1996, с. 36.

[4] Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» от 27 апреля 1993 г. — Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. 4-е изд. М.: «СПАРК», 1996, с. 331.

[5] Алексеев С.С. Теория права. М.: Изд-во БЕК, 1995, с. 109.

[6] О банках и банковской деятельности. Сборник нормативных актов. М.: ДЕ-ЮРЕ, 1995, с. 138—139.

[7] См., напр. :Советское административное право: Учебник /Под ред. П.Т. Василенкова. - М.: Юрид. лит.,1990.-С.240-268.

[8] Российская газета, 1992, 28 января.

[9] Экономика и жизнь, 1993, № 42 и 43

[10] Российская газета, 1996, 1 августа.

[11] Поляков В.П., Московкина Л.А. Структура и функции центральных банков: зарубежный опыт. Учебное пособие. М.: «Инфра-М», 1996, с. 44—45.

[12] См., например: Большой экономический словарь. Под ред. А.Н. Азрилияна. М.: Фонд «Правовая культура», 1994, с. 104.

[13] Более подробно по этому вопросу: Симановский А.Ю Финансово-банковский сектор российской экономики: вопросы формирования и функционирования / Отв. Ред.Ю.Б. Рубин. - М.”СОМИНТЭК”, 1995. - С. 96-105.

[14] Уайтинг Д.П Осваиваем банковское дело: Пер. с англ./ Под ред. В.А Микрюкова. - М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1996. - С. 40-43.

[15] Гражданское право России. Курс лекций. Часть первая. Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юрид. лит., 1996, с. 60.

[16] Комментарий части первой ГК РФ. М.: Редакция журнала «Хозяйство и право», Фирма «СПАРК», 1995, с. 96.

[17] Комментарий части первой ГК РФ, с. 308.

[18] Федеральные законы о федеральном бюджете с 1996 г. не предусматривают возможности кредитования Банком России бюджетного дефицита. — //Российская газета, 1996, 18 января; 1997, 4 марта.

[19] Несмотря на положения ст. 22 Федерального закона Правительство РФ возложило на Министерство финансов РФ полномочия заключать от имени Правительства РФ соглашения с Банком России о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели (п. «щ» ст. 7 «Положения о Министерстве финансов РФ», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г. № 984 с последующими изменениями).

[20] Российская газета, 1996, 8 июня.

[21] Российская газета, 1997, 5 марта.

[22] Российская газета, 1997, 4 марта.

[23] Захарова Н. Некоммерческие организации. //Домашний адвокат, 1996, № 10. С. 27.

[24] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: Теис, 1995. С. 15-16.

[25] Иная точка зрения на организационно-правовую форму Банка России как юридического лица высказана Л.Г. Ефимовой, полагающей, что Банк России является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения. По ее мнению, Банк России является коммерческой организацией, занимается предпринимательской деятельностью, получает от нее прибыль, часть которой перечисляется в бюджет (см.: Правовое регулирование банковской деятельности. / Под ред. проф. Е.А. Суханова. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 1997. С. 26.

[26] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юрид. лит., 1995. С. 299.

[27] Антонов Н.Г., Пессель М.А. Денежное обращение, кредит и банки. М.: АО “Финстатинформ”, 1995. С.64.

[28] Российская газета, 1995, 3 августа.

[29] Указ Президента РФ «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих». // Российская газета, 1995, 25 января.

[30] Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, Ст. 173.

 
< Пред.   След. >

Свежие публикации