Я.А. Гейвандов. Национальная денежно-кредитная система: стратегия государственного регулирования и существующие правовые угрозы (статья написана в январе 2016 года; опубликована 29.02.2016 г. на сайте РФБС.РУ и в журнале РАН "Государство и право". 2016. №9)

Обеспечить позитивное функционирование банковской, бюджетной, финансовой, платежной, пенсионной, страховой систем в их единстве и взаимосвязи - стратегическая задача государственной власти.

Для страны, претендующей на право осуществлять самостоятельную внешнюю и внутреннюю политику, а также на сохранение своего суверенитета, формирование национально-ориентированной денежно-кредитной (финансовой) системы, соответствующей современным потребностям - важнейшая задача национальной стратегии.

Однако, как комплексное правовое явление и важнейший элемент национального суверенитета, денежно-кредитная (финансовая) система в федеральном законодательстве не упоминается, ее содержание, основы организации и функционирования как единого целого не регулируются.
Между тем, существование национальной денежно-кредитной (денежной) системы признавалось в законодательстве Союза ССР[1] и в российском законодательстве начала 90-х годов[2]. В некоторых действующих официальных документах также упоминается денежно-кредитная система. Например, в п. 8 Доклада Рабочей группы по присоединению РФ к ВТО[3] отмечается, что «денежно-кредитная политика РФ направлена на создание сбалансированной денежно-кредитной системы, свободной от излишних ограничений для отечественных и зарубежных экономических операторов, и на создание благоприятных предпосылок для устойчивого и долгосрочного экономического развития».
Стратегия государственного регулирования денежно-кредитной системы требует выявления и устранения возможных угроз (рисков)[4].
Выявлением угроз денежно-кредитной (финансовой) системе и реализацией мер по их предотвращению на различных уровнях занимаются федеральные органы государственной власти, включая некоторые специальные федеральные службы (например, ФСФМ, ФСБ, СВР), во взаимодействии с другими государственными органами, научным сообществом, общественными организациями предпринимателей и потребителей финансово-банковских услуг.
Участником стратегического планирования в финансово-экономической сфере согласно Стратегии национальной безопасности РФ является и Банк России. Его деятельность как участника стратегического планирования осуществляется в целях обеспечения национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов (п. 109 Стратегии)[5].
Банк России осуществляет мониторинг состояния финансового рынка, а применительно к банковской системе - анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп, банковских холдингов). Упомянутую деятельность Банк России осуществляет в целях выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности, стабильности банковской системы, а также законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций. Осуществляя возложенные на него функции, Банк России разрабатывает меры, направленные на снижение упомянутых угроз, а также осуществляет политику по предотвращению, выявлению и управлению конфликтами интересов (ст. 4.1, 45.2, 46, 57.3, 72-75 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», далее по тексту - Закон о ЦБ).
Угрозы денежно-кредитной (финансовой) системе возникают под действием различных факторов: объективных и субъективных, внешних и внутренних. Какие-то угрозы имеют исторические корни. Другие являются следствием современных негативных явлений, в том числе в сфере правового регулирования, правоприменительной и судебной практики.
Значительная часть угроз (рисков) денежно-кредитной системе, обусловлена причинами субъективного характера:
а) недостатками публично-правового регулирования (пробелы и противоречия в законодательстве; упущения в сфере регулирования, контроля и надзора; недостатки судебной практики);
б) недостатками корпоративного управления и внутреннего контроля, нарушениями договорных обязательств, неправомерным использованием инсайдерской информации, манипулированием рынком и финансово-экономическим поведением его участников, недобросовестной рекламой и конкуренцией, допускаемой финансово-банковскими компаниями и юридическими лицами;
в) нарушениями законодательства и договорных обязательств, допускаемыми физическими лицами.
При неспособности общества и государства, как единого социального организма, обеспечить собственную безопасность, оно обречено на нарушения прав, свобод и законных интересов своих членов, на внешние и внутренние социально-политические, экономико-правовые и вооруженные конфликты, а в итоге на социально-политический и правовой распад. Обеспечение национальной безопасности, нейтрализация потенциальных и существующих угроз общественным интересам, в том числе в сфере финансов, денег и кредита – существенное направление внешней и внутренней политики.
В целях противодействия финансово-экономическим угрозам национальной безопасности реализуется государственная социально-экономическая и правовая политика. Планируется и реализуется стратегия повышения доверия к национальной юрисдикции и законодательству, включая выработку новых подходов к деятельности органов государственного контроля (надзора), обеспечение стабильности правовой системы, гарантированную защиту права частной собственности и выполнения договоров (п. 62 Стратегии национальной безопасности РФ).
Некоторые недостатки правового регулирования, пробелы и противоречия в законодательстве, на взгляд автора, представляющие угрозу для национальной денежно-кредитной системы, рассматриваются в настоящей работе.
Риски этико-правового характера. Без опоры на этико-правовые смыслы невозможно обеспечить системный подход к обеспечению прав и законных интересов личности (физической, юридической, государства). В основе устойчивости денежно-кредитной системы, национальной валюты и денежно-кредитных отношений в целом, лежит морально-психологическая категория - доверие. Доверие - к обществу, как единому социальному организму, к органам государственной власти, к предпринимательскому сообществу, в конце концов, доверие друг к другу. Отсутствие взаимного доверия - существенный риск. Поэтому стратегия правового регулирования и правоприменения в сфере денег и кредита призвана создать условия, способствующие взаимному доверию между лицами, вступающими друг с другом в денежно-кредитные отношения и, в первую очередь, доверия к единой государственной денежно-кредитной (финансовой) политике. Целесообразно внедрить в практику денежно-кредитных отношений правовые нормы, устанавливающие повышенные этико-правовые стандарты, правовые гарантии и механизмы, понуждающие и заинтересовывающие участников денежно-кредитных отношений к соблюдению морально-нравственных норм и правил в конкретных правоотношениях. Только лицо достойное и честное, обладающее деловой репутацией, добрым именем, чувством долга и ответственностью может быть допущено к предпринимательской деятельности, основой которой является привлечение и использование по своему разумению чужих денежных средств. Такие же требования следует предъявлять к лицам, регулирующим, контролирующим и надзирающим за денежно-кредитной сферой. Этическая категория «долг» в денежно-кредитной сфере трансформируется в категорию юридическую. Если в этике под долгом понимается отношение личности к обществу, к другим людям, выражающееся, в первую очередь, в нравственной обязанности по отношению к ним, то в сфере финансов, денег и кредита к нравственной обязанности добавляется обязанность юридическая. Само понятие «долг», как категория этическая, приобретает дополнительные имущественные (материальные) и неимущественные оттенки, приобретает значение не только нравственного, но и юридического обязательства. Отношения, регулируемые федеральным гражданским, банковским, финансовым законодательством в значительной мере - это отношения кредитора и должника.
Международно-правовые риски. Мировой социльно-политический кризис, нестабильность в межгосударственных отношениях, вооруженные конфликты, кризис мировой валютно-финансовой системы являются угрозами для денежно-кредитной (финансовой) системы России[6].
Наиболее ярко упомянутые явления проявились в действиях группы агрессивно настроенных государств (США и Канада, Евросоюз, Австралия, Япония), активно применяющих финансово-экономические ограничения в отношении России, российских товаров, юридических лиц и граждан.
Применение в отношении России упомянутых неправомерных ограничений является существенной угрозой для национальной денежно-кредитной (финансовой) системы, а сложившуюся ситуацию можно охарактеризовать как форму государственного либо трансолигархического финансового терроризма в отношении России.
Складывающаяся реальность настоятельно требует от общества, от органов государства, от предпринимательского сообщества и граждан России понимания того, что ориентированная на национальные интересы, суверенная политика может порождать противодействие со стороны других государств, союзов государств, а также корпораций и социальных групп, интересам которых такая политика не соответствует. Противодействие может проявляться в различных формах, включая ограничения и санкции. Поэтому требуется объективная оценка и адекватное реагирование на весь спектр существующих и возможных международно-правовых угроз финансово-экономической сфере России, обусловленных приоритетом политики национальных интересов. Необходима корректировка привычных стратегий и привычного поведения в международных (межгосударственных) отношениях, а также в сфере денежно-кредитного (финансового) регулирования. Требуется активная защита национальных финансово-экономических интересов: от профессиональных действий в международных судах и в судах РФ до адекватной корректировки политических, экономических, правовых отношений с государствами (союзами государств), реализующими политику ограничений в отношении России, и, наоборот, интеграции с государствами, стремящимися к сотрудничеству.
Стоит оценить соответствует ли законным интересам России сохранение конституционной нормы о приоритете правил международных договоров над национальным законодательством (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) в отношениях с государствами, которые не придерживаются подписанных с Россией договоров. В отношениях с такими государствами (союзами государств) должен действовать принцип взаимности, предполагающий обеспечение всеми доступными средствами собственных национальных интересов, а также восстановление приоритета национального законодательства над правилами, установленными в заключенных с ними международных договорах.
Угрозы режиму конституционной законности. В п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ установлено, что Правительство РФ «обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики». Согласно Закону о ЦБ (ст. 4, 5 13, 16, 18, 21, 25, 34.1., глава VII) Банком России проводится единая государственная денежно-кредитная политика, а также политика развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка. При этом установлен принцип взаимодействия Банка России и Правительства РФ в процессе их разработки и проведения. Однако сохраняется неопределенность относительно распределения функций и полномочий между Правительством РФ и Банком России.
Взаимодействие предполагает независимость «взаимодействующих» лиц. Но, используемая в ст. 114 Конституции РФ применительно к полномочиям Правительства РФ формулировка - «обеспечивает проведение», ставит независимость Банка России под сомнение. Возникает, противоречие между п. «б» ч. 1 ст. 114 и конституционной правовой нормой, предусмотренной ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, согласно которой «защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» (выделено автором – Я.Г.).
Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля является основной функцией Банка России. В то же время, в ст. 3 Закона о ЦБ защита и обеспечение устойчивости рубля провозглашается целью деятельности Банка России, а ст. 34.1., которой Закон о ЦБ дополнен в 2013 году[7] вовсе сводит защиту и обеспечение устойчивости рубля лишь к «основной цели денежно-кредитной политики Банка России». Во-первых, существует большая разница между «целями», установленными федеральным законодательством, и «функциями», установленными Конституцией РФ. Во-вторых, федеральное законодательство необоснованно сводит важнейшую конституционную функцию Банка России сначала к целям Банка России, а затем вовсе только к цели денежно-кредитной политики, которую Банк России проводит во взаимодействии с Правительством РФ.
Таким образом, уровень и значение конституционных норм, устанавливающих основную конституционную функцию Банка России, необоснованно понижается, а конституционный принцип независимости Банка России от других органов государственной власти, нарушается.
Имеются и другие противоречия, например, между Конституцией РФ (ч. 1 и 2 ст. 75) и Законом о ЦБ (п. 2 ч. 1 ст. 4, ст. 29) относительно форм денежной эмиссии (наличной и безналичной), осуществляемой по Конституции РФ исключительно Банком России. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года не ограничивает полномочия Банка России конкретной формой денежной эмиссии. Однако, Закон о ЦБ, вопреки конституционным нормам, предоставляет Банку России «монопольные», «исключительные» полномочия лишь в части наличной денежной эмиссии (п.2. ст. 4, 29 Закона о ЦБ). Но так было не всегда. Например, в Законе РСФСР в редакции от 2 декабря 1990 года № 394-1 «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»[8], действовавшей до мая 1995 года, было установлено, что «Банк России регулирует наличную и безналичную эмиссию средствами денежно - кредитной политики». При этом «безналичная эмиссия денег осуществляется в процессе депозитно-ссудных операций» (ст. 11 Закона о ЦБ в реакции от 2 декабря 1990 г.). После принятия Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о Центральном банке РСФСР (Банке России)» из правовых норм упоминание о существовании безналичной денежной эмиссии было вовсе исключено. Важнейшая форма денежной эмиссии - безналичная, без которой наличная денежная эмиссия просто невозможна, исключена из сферы правового регулирования. В итоге безналичная денежная эмиссия Банка России свелась в основном к операциям купли-продажи иностранной валюты на валютном рынке, а кредитные организации вопреки ст. 75 Конституции РФ получили возможность самостоятельно осуществлять фактически нерегулируемую правовыми нормами безналичную денежную эмиссию.
Сохраняются противоречия между п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому в ведении РФ находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, Законом о ЦБ (ст. 83-85) и содержанием договоров (соглашений) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти некоторых[9] субъектов РФ[10].
В некоторых субъектах РФ (например, в Республике Крым и в г. Севастополе) в денежно-кредитной сфере складывается ситуация, которую нельзя признать обоснованной и соответствующей режиму конституционной законности. Речь идет о позиции российских кредитных и некредитных финансовых организаций, в особенности, с государственным участием, которые уклоняются от оказания финансово-банковских услуг гражданам России в упомянутых российских регионах. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и федеральным конституционным законодательством[11] Республика Крым и город Севастополь являются субъектами РФ. Следовательно, гражданам России, проживающим в Республике Крым и в г. Севастополь, должны быть предоставлены все, предусмотренные Конституцией РФ права и свободы. В Республике Крым и в г. Севастополь в полном объеме должны быть реализованы принципы федеративного устройства РФ (ст. 5 Конституции РФ), а также конституционные правовые нормы, не допускающие каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории РФ (ст. 74 Конституции РФ).
Нежелание некоторых кредитных и некредитных финансовых организаций общефедерального уровня оказывать финансово-банковские услуги гражданам России, проживающим в Крыму, ограничивает их конституционные права и законные интересы, как потребителей услуг в сфере финансов, на территории собственной страны. Независимо от мотивов, подобная позиция кредитных организаций (в особенности, созданных с участием государства) является неконституционной и нерыночной. Более того, прямо или косвенно, способствующей реализации на территории собственной страны ограничений, применяемых в отношении России иностранными государствами. Общество и государство обязаны учитывать такую позицию юридических лиц, реагировать на нее соответствующими правовыми методами в процессе регулирования их деятельности и взаимодействия с ними.
Более двадцати лет существует проблема, напрямую связанная с обеспечением режима конституционной законности в процессе федерального законотворчества. Связана она с соблюдением конституционной процедуры федерального законотворчества применительно к Закону о ЦБ. Согласно п. «в» ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам «финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии». Если обратиться к содержанию федеральных законов[12], изменявших редакцию Закона о ЦБ, то можно заметить, что в них отсутствует упоминание о соблюдении обязательной конституционной процедуры - одобрения этих федеральных законов Советом Федерации (ст. 106 Конституции РФ). Отсутствие указания на дату и факт одобрения Советом Федерации Закона о ЦБ, может поставить под сомнение конституционность не только самого Закона, поскольку наличие указания на «дату принятия (одобрения) закона» является «необходимым для признания за
данным нормативным актом надлежащей юридической силы и того, что он вводится в действие»[13]. Как следствие, под сомнение могут быть поставлены регулирующие и надзорно-контрольные полномочия Банка России, а также законность уже принятых и принимаемых им решений.
Некоторые проблемы и противоречия федерального законодательства. Одним из значимых экономических факторов, характеризующих устойчивость денежно-кредитной (финансовой) системы является инфляция[14]. Количественные и качественные характеристики инфляции активно используются в финансово-экономической и правоприменительной практике при разработке и проведении единой государственной денежно-кредитной политики, для оценки состояния экономики и благосостояния граждан, а также для расчета социальных выплат.
Однако, несмотря на то, что Конституция РФ относит финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики в ведение РФ, федеральное законодательство даже не упоминает об инфляции либо о контроле над ценами или инфляционными процессами, в качестве цели деятельности Банка России или Правительства РФ. Функции и полномочия федеральных органов государственной власти, ответственных за состояние инфляции, федеральным законодательством не установлены. В результате, определение целей инфляции, форм, методов и порядка контроля над инфляцией осуществляются в произвольной форме.
Дополнение в июне 2013 года Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» статьёй 34.1[15], установившей, что «основной целью денежно-кредитной политики Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста», как представляется, не может решить все, возникающие в связи с необходимостью контроля над инфляцией, проблемы.
Не первый год многими экономистами предъявляются претензии к Банку России по поводу осуществляемой им политики, ограничивающей кредитование национальной экономики, в особенности производственных отраслей. Необходимо заметить, что у такой политики Банка России имеются правовые основания, зафиксированные федеральным законодателем в правовых нормах, посвященных регулированию целей деятельности Банка России (ст. 3 Закона о ЦБ). Банк России формально-юридически не отвечает не только за состояние инфляции (за стабильность цен), но и за кредитование экономики, за рост производства и услуг, за состояние занятости. Последние двадцать пять лет федеральное законодательство ставит перед Банком России очень важные, но ограниченные только частью национальной экономики, цели: защита и обеспечение устойчивости рубля (которая фактически сведена к политике валютных курсов), развитие и укрепление банковской системы, обеспечение стабильности и развитие платежной системой, а также финансового рынка.
В отличие от Закона о ЦБ, Акт о федеральном резерве США (Federal Reserve Act)  возлагает на Совет управляющих Федеральной резервной системы и Федеральный комитет по операциям на открытом рынке (FOMC) обязанность «поддерживать долгосрочный рост денежных и кредитных агрегатов для обеспечения долгосрочного экономического потенциала развития производства, ориентированного на эффективное содействие целям: достижения максимальной занятости, стабильности цен и умеренных долгосрочных процентных ставок» (Section 2A. Monetary policy objectives)[16].
Спорной и угрожающей общественным интересам является внесудебная процедура возврата потребительского кредита (займа), установленная Федеральным законом от 21 декабря 2013 № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»[17].
Права и свободы человека, согласно Конституции РФ, обеспечиваются правосудием. При этом «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ст. 18, 35 Конституции РФ). Действие упомянутых конституционных норм, как представляется, не ограничивается отношениями между гражданами и государством, их действие должно распространяться также на правовые отношения граждан и других лиц, включая кредиторов (займодавцев) и их агентов (так называемых «коллекторов»).
Внесудебная процедура возврата потребительского кредита (займа), кроме того, противоречит принятой Конституционным Судом РФ концепции «экономически слабой стороны»[18], которой в рассматриваемом случае является заемщик. Очевидно, что экономически слабая сторона в договоре нуждается в дополнительных правовых гарантиях ее защиты. Обязательное рассмотрение в суде спора между заемщиком и кредитором по поводу возврата потребительского кредита (займа) и является такой конституционно-правовой гарантией.
Следовательно, правовые нормы, позволяющие юридическим лицам (в том числе «коллекторским организациям») осуществлять внесудебную процедуру возврата потребительского кредита (займа) на основании агентского договора с кредитором (ст. 15 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)») должны быть признаны антиконституционными, поскольку нарушают права и законные интересы граждан. Тем более что прямого отношения к выдаваемому физическому лицу потребительскому кредиту (займу) коллекторские организации не имеют, стороной в договоре о потребительском кредите (займе) не являются, в качестве участников рынка финансовых услуг в федеральном законодательстве не регулируются, не лицензируются и не контролируются.
В индивидуальных условиях договора потребительского кредита (займа) упоминание о наличии согласия заемщика на уступку кредитором третьим лицам прав (требований), в качестве обязательного условия договора, также не устанавливается (п. 13 ч. 9 ст. 5 Федерального закона «О потребительском кредите (займе)»). Законодатель ограничивается лишь указанием на «возможность запрета уступки», что по значению не тождественно наличию «обязательного согласия заемщика».
Кроме того, среднерыночное значение полной стоимости потребительского кредита (займа), по соответствующим категориям, ежеквартально рассчитывается и опубликовывается Банком России в установленном им порядке (ч. 8-10 ст. 6 Федерального закона "О потребительском кредите (займе)"). При этом максимальная процентная ставка, рассчитываемая Банком России, может превышать многие сотни процентов годовых (по микрозаймам - более 800 процентов). Такие процентные ставки иначе, как необоснованными, кабальными и антисоциальными назвать нельзя[19]. Решения Банка России, допускающие саму возможность потребительского кредитования (займа) с применением процентных ставок в сотни процентов годовых, не способствуют доверию к нему и к осуществляемой им во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политике.
Если обратиться к банковской системе, то трудно объяснить причину, по которой филиалы иностранных банков, осуществляющие все их функции и операции, в 2013 году были исключены из банковской системы[20], а представительства иностранных банков, ограниченные представительскими функциями, сохранены. Не менее странными представляются положения Стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2015 года, декларирующие, что именно представительства иностранных банков призваны способствовать «притоку иностранных инвестиций в банковский сектор» России[21].
По-прежнему сохраняется неопределенность и требует уточнения правовое положение центрального элемента банковской системы - Банка России. Его конституционно-правовой статус подтвержден Конституционным Судом РФ[22]. Однако гражданско-правовое положение Банка России, как юридического лица, все еще не определено. Так, согласно ч. 4 ст. 48 ГК РФ правовое положение ЦБ РФ определяется Конституцией РФ и Законом о ЦБ РФ. Однако Закон о ЦБ, называя Банк России «юридическим лицом», не устанавливает его гражданско-правовое положение и организационно-правовую форму. Между тем, от установления организационно-правовой формы Банка России, как юридического лица, зависят его полномочия, правовые гарантии функционирования в интересах всего общества, а также особенности привлечения к юридической ответственности самого Банка России и его служащих. Пробелы в регулировании гражданско-правового статуса Банка России создают угрозы общественным интересам при реализации им своих имущественных прав, функций и полномочий по владению, пользованию и распоряжению, закрепленным за ним федеральным имуществом в строго определенных целях и в порядке, установленных Законом о ЦБ (ст. 2, 3). Согласно ст. 2 Закона о ЦБ уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, которое предоставлено Банку России для достижения установленных законом целей и на определенных законом условиях. Полномочия Банка России по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом о ЦБ.
При этом в Законе о ЦБ специально оговариваются и другие особенности взаимоотношений Банка России и Российской Федерации, как собственника, закрепленного за ним имущества (ст. 2): изъятие и обременение обязательствами федерального имущества, закрепленного за Банком России, без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом; государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами; Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов.
Вместе с тем, в законодательстве сохраняются существенные противоречия, касающиеся имущества Банком России.
Например, требует уточнения содержание Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[23], в котором вопреки Закону о ЦБ, средства Банка России, золотой запас и валютный фонд включены в государственную казну РФ.
Вместе с тем, согласно гражданскому законодательству государственную казну РФ составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (ч. 4 ст. 214 ГК РФ). Причем имущество, составляющее государственную казну РФ, может использоваться для возмещения имущественного вреда и убытков причиненных по вине государственных органов (ч. 9 ст. 8, ч. 7 ст. 51 ГК РФ ст. 1069, 1070 ГК РФ).
Однако, закрепленное за Банком России имущество не может быть признано государственной казной, а сам Банк России не может отвечать за убытки, причиненные участникам гражданских правоотношений по вине органов государства. Во-первых, потому что соответствующий иммунитет предоставлен Банку России и закрепленному за ним федеральному имуществу в ст. 2 Закона о ЦБ. Во-вторых, несмотря на отсутствие прямого указания в федеральном законодательстве, Банку России, как федеральному конституционному государственному органу и юридическому лицу, наиболее соответствует организационно-правовая форма государственного учреждения, имущество которого в государственную казну не включено.
Требует уточнения упоминание в ст. 2 Закона о ЦБ об уставном капитале Банка России. Во-первых, с мая 1995 года Банк России не имеет Устава, а его деятельность регулируется исключительно Конституцией РФ и федеральным законодательством. Во-вторых, если, как установил Конституционный Суд РФ, Банк Росси имеет конституционно-правовой статус, он вряд ли нуждается в уставном капитале.
Как было отмечено, цели деятельности Банка России имеют исключительно публично-правовую природу. Получение прибыли не является целью его деятельности. Федеральное законодательство запрещает Банку России осуществлять действия, не связанные с целями его деятельности, возложенными на него функциями и полномочиями (ст. 2-4 Закона о ЦБ). Например, ограничиваются права Банка России осуществлять операции с недвижимостью, если это не связано с обеспечением деятельности Банка России и его организаций, а также заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных Законом о ЦБ (п. 3 и 4 ст. 49 Закона о ЦБ).
Но современные рыночные (экономические) правовые механизмы денежно-кредитного регулирования, применяемые центральными банками, имеют ряд особенностей. Так, при реализации Банком России единой государственной денежно-кредитной политики, в процессе обеспечения стабильности финансового рынка, а также национального платежно-расчетного механизма могут использоваться неадминистративные финансовые, денежные, кредитные инструменты, банковские операции и сделки (ст. 46 Закона о ЦБ).
С точки зрения устоявшихся научно-теоретических правовых воззрений на отрасли права, на предмет, метод и формы правового регулирования, используемые Банком России экономические инструменты и методы, в некотором смысле «непривычны», но обусловлены комплексным характером денежно-кредитной (финансовой) системы.
Например, активно применяются: рефинансирование (кредиты под обеспечение ценными бумагами и другими активами и без обеспечения), операции на открытом рынке, валютные интервенции, операции с облигациями Банка России, специальные антикризисные меры, в том числе меры по финансовому оздоровлению кредитных организаций.
Вышеупомянутые инструменты и методы реализуются на основе Конституции РФ и федерального законодательства, в соответствии с возложенными на Банк России полномочиями, реализуемыми в интересах всего общества. Они имеют публично-правовые цели и содержание. Однако особенность рассматриваемых инструментов и методов денежно-кредитного регулирования состоит в том, что облекаются они в гражданско-правовую форму и, при определенных обстоятельствах, могут приносить Банку России доходы либо убытки, не связанные с предпринимательством или с целью получения прибыли (например, купля-продажа валюты и ценных бумаг, сделки РЕПО, залоговые сделки, поручительства, банковские гарантии, депозитные операции и т.п.). В качестве мер антикризисного регулирования в июне 2015 года статья 46 Закона о ЦБ была дополнена частью седьмой[24], позволяющей Банк России в целях предупреждения возникновения ситуаций, угрожающих финансовой стабильности РФ: 1) заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми Банк России обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, у которых была отозвана лицензия на осуществление банковских операций; 2) заключать с лицами, осуществляющими функции центрального контрагента (кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями), соглашения, в соответствии с которыми Банк России обязуется компенсировать таким лицам часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с участниками клиринга, у которых была отозвана (аннулирована) лицензия на осуществление соответствующего вида деятельности (ст. 46 Закона о ЦБ).
Но вышеупомянутые особенности не учитываются должным образом в современной теории права, в действующем законодательстве, в правоприменительной и судебной практике.
Например, вопреки Закону о ЦБ, налоговое законодательство содержит правовые нормы, допускающие деятельность Банка России, не связанную с публично-правовыми целями и функциями, возложенными на него ст. 3 и 4 Закона о ЦБ, т.е. направленную исключительно на получение прибыли, при условии уплаты налога на прибыль по ставке в размере 20 процентов (ч. 5 ст. 284 НК РФ[25]).
При этом не принимается во внимание, что деятельность должностных лиц Банка России, не связанная с возложенными на него функциями, является превышением полномочий либо служебным злоупотреблением (например, при сдаче в аренду[26] или продаже[27], закрепленного за Банком России федерального имущества). Операции с имуществом Банка России, изменяющие федеральную форму собственности, если они не связаны с целями деятельности и функциями Банка России, именуются приватизацией государственного имущества. Указанные операции вправе осуществлять только Правительство РФ либо уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти[28].
Любые действия Банка России, изменяющие форму собственности, закрепленного за ним федерального имущества либо влекущие получение им прибыли от деятельности, не связанной с возложенными на него целями и функциями, а также осуществляемой с нарушением установленного порядка является нарушением федерального законодательства. За подобные неправомерные действия должна наступать юридическая ответственность соответствующих должностных лиц, а вовсе не обязанность Банка России по уплате налога на прибыль.
Именно публично-правовая природа дохода (прибыли), возникающего в результате деятельности Банка России, обусловила содержание ч. 1 ст. 26[29] Закона о ЦБ, установившей, что с 1 января 2016 года «Банк России перечисляет в федеральный бюджет 75 процентов[30] фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ». Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения, т.е. также используется в целях публично-правовой деятельности, возложенной на него Законом о ЦБ.
Не только федеральное налоговое законодательство, но и судебная практика способствуют неправомерному поведению Банка России при осуществлении операций и сделок, противоречащих возложенным на него целям, функциям и полномочиям. В качестве примера можно привести случаи предоставления Банком России займов аффилированным юридическим лицам, как это было сделано в 1996 году при подписании Банком России и заводом «Банктехника» договоров займа. В перечне банковских операций, которые может осуществлять Банк России, заем, а тем более аффилированному с ним юридическому лицу, не упоминается (ст. 46 Закона о ЦБ). Банк России вправе выдавать только кредиты, лицам строго определенным федеральным законодательством (ст. 46, 48, 49, 86, 91 Закона о ЦБ).
Но, ни один арбитражный суд, рассматривавший возникший между заводом «Банктехника» и Банком России спор, не признал незаконность договоров займа, подписанных Банком России, и предоставленных на их основе денежных средств заводу «Банктехника»[31].
На основании ст. 91 Закона о ЦБ, Банком России осуществляются операции по кредитованию на личные нужды служащих Банка России, занимающих должности, перечень которых утвержден Советом директоров[32]. Вместе с тем, некоторым другим лицам, которые согласно Закону о ЦБ могут и должны находиться на банковском обслуживании в Банке России, такое обслуживание не предоставляется.
По общему правилу, установленному ст. 49 Закона о ЦБ Банк России не осуществляет банковские операции с юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление банковских операций, и физическими лицами. Но в других статьях Закона о ЦБ содержатся исключения из упомянутого выше общего правила (ст. 46, 48, 49, 86, 91). Например, ст. 48 Закона о ЦБ устанавливая перечень лиц, помимо кредитных организаций, с которыми Банк России может осуществлять банковские операции при их банковском обслуживании оставляет его открытым: «Банк России может осуществлять банковские операции по обслуживанию органов государственной власти и органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих[33], служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами». Статья 86 Закона о ЦБ дополняет этот перечень, например, юридическими лицами, обеспечивающими безопасность РФ, для банковского обслуживания которых предназначены полевые учреждения Банка России.
Банковское обслуживание упомянутых юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, такая же функция Банка России, как и другие функции, возложенные на него федеральным законодательством. Осуществление упомянутой функции Банка России, предполагает предоставление обслуживаемому лицу всего спектра необходимых банковских услуг и, предусмотренных федеральным законодательством[34] банковских операций, включая банковское кредитование. Конечно же, при этом должна быть предусмотрена возможность контроля за целевым использованием полученных кредитов.
Однако, несмотря на указание в федеральном законодательстве, банковское обслуживание коммерческих юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, Банк России не осуществляет. При этом, ссылки на ст. 22 Закона о ЦБ, в качестве аргумента, ограничивающего исполнение Банком России возложенной на него функции по банковскому обслуживанию юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, нельзя признать обоснованными. Даже при условии непосредственного кредитования Банком России юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, ни прямого, ни косвенного кредитования Правительства РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, в данном случае не может происходить. Юридическими лицами, обеспечивающими безопасность РФ, являются не только учреждения, финансируемые из бюджетов различных уровней. Значительная часть системообразующих и имеющих национальное значение юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, являются коммерческими организациями (хозяйственные общества и государственные унитарные предприятия), которые не финансируются из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ.
С учетом изложенного, сохраняется актуальность комплексного, межотраслевого научного анализа, присущих деятельности Банка России особенностей, выражающихся в публично-правовом содержании его целей и функций, и в гражданско-правовой форме их реализации (сделки, банковские операции, включая операции с лицами, банковское обслуживание которых возложено на Банк России).
Ограниченный объем работы не позволяет подробно рассмотреть некоторые другие угрозы правового характера. Например, недостатки: информационно-правового регулирования в денежно-кредитной (финансовой) сфере; правовых оснований и порядка привлечения к юридической ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности; межотраслевого научного и образовательного сотрудничества в сфере финансов, денег и кредита между представителями различных наук.
Нельзя исключать, что некоторые выводы, сформулированные в статье, являются спорными. Однако недостатки правового регулирования способны порождать угрозы национальной денежно-кредитной (финансовой) системе, нуждаются в анализе, должны обсуждаться и учитываться при планировании научных исследований и стратегии государственного регулирования.
[1] См., напр.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 17 июля 1987 № 821 «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздействия на повышение эффективности экономики» // Свод законов СССР, 1990. Т. 5. С. 390-14; ст. 27 Закона СССР от 11 декабря 1990 № 1828-1 «О Государственном банке СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 52. Ст. 1154.
[2] См.: Закон РФ от 25 сентября 1992 № 3537-1 «О денежной системе Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 43. Ст. 2406; ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 № 394-1 (в редакции от 26 апреля 1995) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)») // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593.
[3] Доклад принят 16 ноября 2011 - 17 ноября 2011 г. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс». См. также: Основные направления единой государственной денежно - кредитной политики на 2002 год // Вестник Банка России. 2002. № 1.
[4] В настоящей статье термины «угроза» и «риск» используются как совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам России применительно к состоянию всей денежно-кредитной (финансовой) системы, а не к отдельным кредитным организациям, как это делается, например, в федеральном банковском законодательстве или в нормативных правовых актах Банка России.
[5] См.: Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» //Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть II), ст. 212.
[6] См.: Гейвандов Я.А. О будущем международной валютно-финансовой системы (некоторые принципиальные соображения) // Научно-практический и учебно-познавательный портал "Регулирование финансовой и банковской систем - РФБС.РУ. 9 января 2009 г. - http://rfbs.ru/content/view/108/182/.
[7] См: ст. 14 Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 30 (Часть I). Ст. 4084.
[8] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 356.
[9] См., напр.: п. 15 ст. Договора между РФ и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан» // Российские вести. № 35. 22 февраля 1996; п. 12 ст. II Договора РФ и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 // Вестник ВАС РФ. 1994. № 6; Соглашения о полномочиях РФ и Республики Татарстан в области банковского дела, денежно-кредитной и валютной политики от 15 февраля 1994 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
[10] Подробно об истории вопроса см.: Гейвандов Я. А. Государственное регулирование банковской деятельности в условиях федеративного устройства современной России // Субъекты Российской Федерации: политика и право. 2000. №1. С. 52-62.
[11] Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.
[12] В текстах указанных законов имеется ссылка на соблюдение лишь части конституционной процедуры - даты принятия Госдумой, например: «Принят Государственной Думой 12 апреля 1995 года» (см.: Федеральный закон от 26 апреля 1995 года № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о ЦБ РСФСР (Банке России)» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; Федеральный закон от 27 февраля 1997 года № 45-ФЗ «О внесении изменений в Федерального закона «О ЦБ РФ (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1028; Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» // Российская газета. 2002. № 127).
[13] Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. - М.: «Статут», 1999. - С. 100, 106.
[14] См.: Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов (утв. Банком России) // Вестник Банка России. 2015. № 108.
[15] п.20 ст. 14 Федерального закона от 23 июня 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» // Собрание законодательства РФ", 29.07.2013, N 30 (Часть I), ст. 4084.
[16] См.: официальный сайт ФРС США - http://www.federalreserve.gov/aboutthefed/section2a.htm.
[17] Собрание законодательства РФ. 2013. № 51. Ст. 6673.
[18] См. например: п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 № 4-П // Собрание законодательства РФ. 1999. № 10. Ст. 1254.
[19] См. официальный сайт Банка России - Информация о среднерыночных значениях полной стоимости потребительского кредита (займа) - http://www.cbr.ru/analytics/?PrtId=inf.
[20] Федеральным законом от 14 марта 2013 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 11. Ст. 1076.
[21] См.: раздел 3 Заявления Правительства РФ № 1472п-П13, Банка России № 01-001/1280 от 5 апреля 2011 г. «О Стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2015 года» // Вестник Банка России. 2011. № 21.
[22] См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 2.; Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2003 № 45-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3.
[23] Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992, № 3. Ст. 89.
[24] См.: часть 2 ст. 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 27. Ст. 3958.
[25] Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
[26] См., напр.: Письмо Банка России от 14 декабря 2005 № 146-Т «О расчете арендной платы при передаче объектов недвижимости Банка России в аренду» // Справочная правовая система «Консультант Плюс»; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2015 № 15АП-14075/2015 по делу № А32-4058/2015 Требование: О признании недействительным (ничтожным) договора аренды, отсутствующим обременения в виде аренды на здание, об истребовании имущества из незаконного владения ОАО // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
[27] См., напр.: Приказ Банка России от 01.07.1994 № 01-150 «О порядке списания с баланса Главных территориальных управлений, Национальных банков, предприятий и организаций Центрального банка Российской Федерации основных средств, других материальных ценностей и дебиторской задолженности»; Письмо Банка России от 14.05.1996 № 70-96 // Банковский бюллетень. 1996. № 24; «Положение о Главном управлении недвижимости Центрального банка Российской Федерации (Банка России) (индекс 38)» (утв. Советом директоров Банка России, Протокол от 10.04.1998 № 15) // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
[28] См., напр.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251; ст. 9 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // Собрание законодательства РФ.2015. № 51 (часть I). Ст. 7230.
[29] С 1 января 2016 года до 1 января 2017 года действие ч. 1 ст. 26 Закона О ЦБ в части размера перечисляемых в федеральный бюджет процентов фактически полученной Банком России по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ приостановлено (Федеральный закон от 28 ноября 2015 г. № 333-ФЗ «О приостановлении действия части первой статьи 26 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» и внесении изменения в статью 2 Федерального закона «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 48 (часть I). Ст. 6699.
[30] До принятия Федерального закона от 4 октября 2014 г. № 287-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» - Банк России перечислял в федеральный бюджет 50% прибыли // Собрание законодательства РФ. 2014. № 40 (Часть II). Ст. 5318.
[31] Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 июня 2008 г. по делу № А54-4321/2007-С19; Постановление ФАС Центрального округа от 16 сентября 2008 г. № Ф10-3991/08 по делу № А54-4321/2007-С19; Определение ВАС РФ от 12 ноября 2008 г. № 14484/08 по делу № А54-4321/2007 // См. официальный сайт арбитражного суда г. Москвы - http://www.msk.arbitr.ru/; официальный сайт решений арбитражных судов электронное правосудие – http://kad.arbitr.ru/Card/a3beccf3-8845-4c75-bfda-10cf46eb134a.
[32] См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 9 августа 2006 г., 11августа.2006 по делу № А40-42896/06-87-228; Постановление ФАС Московского округа от 4 декабря 2006 г., 11 декабря 2006 г. № КА-А40/11802-06 по делу № А40-42896/06-87-228 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
[33] Указание Банка России от 11 июля 2011 г. № 2664-У «О банковском обслуживании физических лиц, имеющих текущие счета в полевых учреждениях Банка России». Зарегистрировано в Минюсте России 15 июля 2011 г. № 21375 // Вестник Банка России. 2011. № 42.
[34] См.: ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492.